Deutscher Bundestag Zur Frage der Abhängigkeit sozialstaatlicher Transferleistungen von der Staatsangehörigkeit in Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Kanada und den USA Ausarbeitung Wissenschaftliche Dienste © 2010 Deutscher Bundestag WD 9 – 3000-061/10 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 9 – 3000-061/10 Seite 2 Zur Frage der Abhängigkeit sozialstaatlicher Transferleistungen von der Staatsangehörigkeit in Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Kanada und den USA Aktenzeichen: WD 9 – 3000-061/10 Abschluss der Arbeit: 27. Mai 2010 Fachbereich: WD 9: Gesundheit, Familie, Senioren, Frauen und Jugend Ausarbeitungen und andere Informationsangebote der Wissenschaftlichen Dienste geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasserinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Der Deutsche Bundestag behält sich die Rechte der Veröffentlichung und Verbreitung vor. Beides bedarf der Zustimmung der Leitung der Abteilung W, Platz der Republik 1, 11011 Berlin. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 9 – 3000-061/10 Seite 3 Inhaltsverzeichnis 1. Die Relevanz der deutschen Staatsangehörigkeit im Kranken- und Pflegeversicherungsrecht, im Kinder- und Jugendhilferecht sowie im Elterngeld- und Unterhaltsvorschussrecht in Deutschland 6 1.1. Krankenversicherungsrecht 6 1.2. Pflegeversicherungsrecht 7 1.3. Kinder- und Jugendhilferecht - Leistungen nach dem SGB VIII 7 1.4. Elterngeldrecht 9 1.5. Unterhaltsvorschussrecht 11 1.6. Zwischenergebnis 12 2. Völker-, gemeinschafts- und verfassungsrechtliche Aspekte bei der Differenzierung zwischen deutschen Staatsangehörigen und Ausländern - Überblick 13 2.1. Völkerrechtliche Aspekte 13 2.2. Europarechtliche Aspekte 13 2.2.1. Diskriminierungsverbot gemäß Art. 14 EMRK 13 2.2.2. Diskriminierungsverbot gemäß Art. 18 AEUV 14 2.2.3. Staatsangehörige der EWR-Mitgliedsstaaten 14 2.2.4. Beitragsbasierte Ansprüche Drittstaatsangehöriger 15 2.3. Verfassungsrechtliche Aspekte 15 3. Rechtliche Probleme bei der Begrenzung der Inanspruchnahme sozialstaatlicher Transferleistungen durch Ausländer 16 4. Gewährung von sozialstaatlichen Transferleistungen an Ausländer in Frankreich, Großbritannien, Kanada und den USA 17 4.1. Frankreich 17 4.1.1. Einleitung 17 4.1.2. Kranken- und Invalidenversicherung 18 4.1.3. Familienleistungen 18 4.2. Großbritannien 19 4.2.1. System sozialer Sicherung 19 4.2.2. Gesundheitssystem 20 4.3. USA 20 4.3.1. System sozialer Sicherheit 20 4.3.2. Führung einer Sozialversicherungsnummer als Voraussetzung für den Bezug von sozialstaatlichen Transferleistungen 21 4.4. Kanada 22 4.4.1. System Sozialer Sicherheit 22 4.4.2. Führung einer Sozialversicherungsnummer als Voraussetzung für den Bezug sozialstaatlicher Transferleistungen 22 5. Literaturverzeichnis 23 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 9 – 3000-061/10 Seite 4 -Zusammenfassung- Im deutschen Sozialversicherungsrecht wird die Gewährung sozialstaatlicher Transferleistungen grundsätzlich nicht davon abhängig gemacht, dass der Leistungsempfänger Inhaber der deutschen Staatsangehörigkeit ist. Ausländer haben im Prinzip in gleicher Weise Anspruch auf die Leistungen aus der Kranken- und Pflegeversicherung wie deutsche Arbeitnehmer. Auch im deutschen Kinder- und Jugendhilferecht wird grundsätzlich nicht zwischen deutschen Staatsangehörigen und Ausländern unterschieden. Eine Ausnahme besteht nur hinsichtlich der Anforderungen an den Aufenthaltsstatus der ausländischen Leistungsempfänger. Diese müssen ihren „gewöhnlichen Aufenthalt“ in der Bundesrepublik haben. Im Gegensatz hierzu sind deutsche Staatsangehörige bereits dann anspruchsberechtigt, wenn sie ihren „tatsächlichen Aufenthalt“ in der Bundesrepublik nachweisen. Im Zusammenhang mit der Gewährung von Elterngeld und dem Unterhaltsvorschuss wird die Leistungsgewährung für Ausländer grundsätzlich davon abhängig gemacht, dass der Leistungsempfänger über eine Niederlassungserlaubnis oder aber eine Aufenthaltserlaubnis mit der Berechtigung zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit verfügt sowie der Prognose , er werde sich voraussichtlich dauerhaft in Deutschland aufhalten. Nicht die Staatsangehörigkeit, sondern die Art des Aufenthaltsstatus – in Verbindung mit den jeweiligen leistungsregimetypischen Zusatzvoraussetzungen – ist somit entscheidend für die Gewährung sozialstaatlicher Transferleistungen an Ausländer. Daher unterscheiden die Leistungsgesetze von Bund und Ländern auch vielfach zwischen verschiedenen Gruppen von Ausländern , die je nach ihrer aufenthaltsrechtlichen Stellung stärker oder schwächer den deutschen Staatsangehörigen gleichgestellt werden. So sind etwa Unionsbürger den deutschen Staatsangehörigen am stärksten angenähert. Darauf folgen aufgrund Europäischen Gemeinschaftsrechts im Bereich des Sozialversicherungsrechts den Unionsbürgern gleichgestellte Drittstaatsangehörige (insbesondere türkische Staatsangehörige), danach Drittstaatsangehörige, denen aufgrund völkerrechtlicher Verträge (z.B. der Genfer Flüchtlingskonvention oder bi- und multilateraler Abkommen ) Rechte eingeräumt wurden. Schwächer – und in der Reihenfolge absteigend – gestaltet sich die Gleichstellung schließlich in Bezug auf „gewöhnliche“ Drittstaatsangehörige, Asylbewerber ohne Aufenthaltstitel und ausreisepflichtige Ausländer. Diese Grundsätze gelten im Prinzip auch in Frankreich, Großbritannien, Kanada und den USA. Auch in diesen Staaten wird die Gewährung sozialstaatlicher Transferleistungen grundsätzlich nicht an die Staatsangehörigkeit gekoppelt, sondern es wird an das Vorliegen abgaben- und beitragsbezogener Leistungsvoraussetzungen angeknüpft. Dem vorgelagert ist zumeist die Ausstellung einer bestimmten die Art von Aufenthaltstitel, nämlich einem solchen, der den Ausländer sowohl zur (dauerhaften) Wohnsitznahme, aber auch zur Arbeitsaufnahme im Aufenthaltsstaat berechtigt. Wie auch in Deutschland werden die ausländischen Anwärter zumeist in verschiedene Kategorien eingeteilt, wobei wiederum die inter- bzw. supranationalen Vertragsbeziehungen des Aufenthaltsstaates mit dem Herkunftsstaat eine besondere Rolle spielen. Wollte man die Staatsangehörigkeit zum Anknüpfungspunkt für die Gewährung sozialstaatlicher Transferleistungen in Deutschland machen, wären zunächst einschlägige ausländer- und aufenthaltsrechtliche Vorschriften zu ändern. Damit einhergehend müssten Regelungen des Sozialrechts angepasst werden, welche auf ausländer- und aufenthaltsrechtliche Vorschriften Bezug nehmen (Beachtung des Gebots der Einheit der Rechtsordnung). Verfassungsrechtlich müsste die Gesetzesänderung insbesondere einer strengen Prüfung des Verhältnismäßigkeitsprinzips standhalten . In inter- und supranationaler Hinsicht schließlich dürften die Gesetzesänderungen nicht Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 9 – 3000-061/10 Seite 5 gegen geltende bi- und multilaterale Abkommen und völkerrechtliche Verträge mit grenzüberschreitendem sozialrechtlichen Inhalt verstoßen. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 9 – 3000-061/10 Seite 6 1. Die Relevanz der deutschen Staatsangehörigkeit im Kranken- und Pflegeversicherungsrecht , im Kinder- und Jugendhilferecht sowie im Elterngeld- und Unterhaltsvorschussrecht in Deutschland 1.1. Krankenversicherungsrecht In der Krankenversicherung bestehen bezüglich Versicherungspflicht, Beiträgen und Leistungen keine Unterschiede zwischen deutschen Staatsangehörigen und Personen mit einem dauerhaften Aufenthaltstitel1. Maßgeblicher Anknüpfungspunkt für die Leistungsberechtigung ist das Versicherungsverhältnis 2, und dieses beginnt typischerweise mit der Aufnahme einer Beschäftigung3. Staatsangehörigkeitsbezogene Regelungen enthalten lediglich § 5 Abs. 11 sowie § 27 Abs. 2 SGB V4. Während § 27 Abs. 2 SGB V eine Regelung zur Versorgung von Ausländern mit Zahnersatz in der Hinsicht trifft, dass die Leistung von einer mindestens einjährigen Krankenkassenmitgliedschaft bzw. einem aus medizinischen Gründen unaufschiebbaren Erfordernis abhängig ist, besagt § 5 Abs. 11 SGB V: „Ausländer, die nicht Angehörige eines Mitgliedstaates der EU, Angehörige eines Vertragsstaates des Abkommens über den EWR oder Staatsangehörige der Schweiz sind, werden von der Versicherungspflicht nach Abs. 1 Nr. 13 erfasst, wenn sie eine Niederlassungserlaubnis oder eine Aufenthaltserlaubnis mit einer Befristung auf mehr als 12 Monate nach dem AufenthG besitzen und für die Erteilung dieser Aufenthaltstitel keine Verpflichtung zur Sicherung des Lebensunterhalts nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 AufenthG besteht. Angehörige eines anderen Mitgliedstaates der EU, Angehörige eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über die EWR oder Staatsangehörige der Schweiz werden von der Versicherungspflicht nach Abs. 1 Nr. 13 nicht erfasst, wenn die Voraussetzung für die Wohnortnahme in Deutschland die Existenz eines Krankenversicherungsschutzes nach § 4 FreizügG/EU ist. Bei Leistungsberechtigten nach dem AsylbLG liegt eine Absicherung im Krankheitsfall bereits dann vor, wenn ein Anspruch auf Leistungen bei Krankheit, Schwangerschaft und Geburt nach § 4 AsylbLG dem Grunde nach besteht.“. § 5 Abs. 11 SGB V enthält insofern eine Sonderregelung für Ausländer, die die Versicherungspflicht in der gesetzlichen Krankenversicherung einschränkt. Diese Einschränkung war aus Sicht des Gesetzgebers deshalb notwendig, weil die Versicherungspflicht gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 13 SGB V ansonsten für alle Menschen mit Wohnsitz und gewöhnlichem Aufenthalt in Deutschland gegolten hätte5. Gemäß § 5 Abs. 11 SGB V besteht bei drittstaatsangehörigen Ausländern somit nur dann Versicherungspflicht gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 13, wenn der Ausländer eine Niederlassungser- 1 Hailbronner, AuslR, C 2, Rn. 39 ; Renner, AufenthG, § 4, Rn. 151. 2 Hailbronner, AuslR, C 2, Rn. 39. 3 Renner, AufenthG, § 4, Rn. 151. 4 Fünftes Buch Sozialgesetzbuch – Gesetzliche Krankenversicherung – (Artikel 1 des Gesetzes vom 20. Dezember 1988, BGBl. I S. 2477), zuletzt geändert durch Artikel 4 des Gesetzes vom 14. April 2010 (BGBl. S. 410). 5 Schmidt-Rohr, in: Blechinger / Weißflog, Das neue Zuwanderungsrecht, Bd. 3, S. 9. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 9 – 3000-061/10 Seite 7 laubnis oder eine länger als 12 Monate befristete Aufenthaltserlaubnis besitzt. Sinn und Zweck der Regelung ist es, nur kurzfristige Aufenthalte in Deutschland von der Anwendbarkeit der Versicherungspflicht auszuschließen6. 1.2. Pflegeversicherungsrecht Im Recht der Pflegeversicherung (SGB XI7) wird nicht zwischen deutschen Staatsangehörigen und Ausländern mit einem dauerhaften Aufenthaltstitel unterschieden. Versicherungspflichtig und damit Leistungsberechtigte sind gemäß § 20 SGB XI die versicherungspflichtigen Mitglieder der gesetzlichen Krankenversicherung8. 1.3. Kinder- und Jugendhilferecht - Leistungen nach dem SGB VIII Eine deutlichere Unterscheidung zwischen deutschen Staatsangehörigen und Ausländern besteht im Zusammenhang mit der Gewährung sozialstaatlicher Leistungen nach Maßgabe des SGB VIII (Kinder- und Jugendhilferecht9). Hierzu besagt § 6 SGB VIII: „(1) Leistungen nach diesem Buch werden jungen Menschen, Müttern, Vätern und Personenberechtigten von Kindern und Jugendlichen gewährt, die ihren tatsächlichen Aufenthalt im Inland haben. Für die Erfüllung anderer Aufgaben gilt Satz 1 entsprechend. Umgangsberechtigte haben unabhängig von ihrem tatsächlichen Aufenthalt Anspruch auf Beratung und Unterstützung bei der Ausübung des Umgangsrechts, wenn das Kind oder der Jugendliche seinen gewöhnlichen Aufenthalt im Inland hat. (2) Ausländer können Leistungen nach diesem Buch nur beanspruchen, wenn sie rechtmäßig oder aufgrund einer ausländerrechtlichen Duldung ihren gewöhnlichen Aufenthalt im Inland haben. Absatz 1 Satz 2 bleibt unberührt. (3) Deutschen können Leistungen nach diesem Buch auch gewährt werden, wenn sie ihren Aufenthalt im Ausland haben und soweit sie nicht Hilfe vom Aufenthaltsland erhalten . (4) Regelungen des über- und zwischenstaatlichen Rechts bleiben unberührt.“. Diese Norm knüpft in Absatz 1 zunächst an den tatsächlichen Aufenthalt des Leistungsempfängers an (Territorialprinzip). Tatsächlicher Aufenthalt ist die rein physische Anwesenheit einer Person im Inland10. Für Ausländer gilt hingegen eine Modifizierung des Territorialprinzips. So 6 Schmidt-Rohr, in: Blechinger / Weißflog, Das neue Zuwanderungsrecht, Bd. 3, S. 9. 7 Elftes Buch Sozialgesetzbuch – Soziale Pflegeversicherung – (Artikel 1 des Gesetzes vom 26. Mai 1994, BGBl. I S. 1014), zuletzt geändert durch Artikel 3 des Gesetzes vom 30. Juli 2009 (BGBl. I S. 2495). 8 Zu weiteren Fällen der Pflichtmitgliedschaft bzw. Ausnahmen hiervon vgl. §§ 21 ff. SGB XI. 9 Achtes Buch Sozialgesetzbuch – Kinder- und Jugendhilfe – (Artikel 1 des Gesetzes vom 26. Juni 1990, BGBl. I S. 1136) in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Dezember 2006 (BGBl. I S. 3134), zuletzt geändert durch Artikel 12 des Gesetzes vom 06. Juli 2009 (BGBl. I S. 1696). 10 Oberloskamp, in: Wiesner (2006), SGB VIII, § 6, Rn. 1 u. 2; Jung, SGB VIII, § 6, Rn.4. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 9 – 3000-061/10 Seite 8 wird die Leistungsgewährung davon abhängig gemacht, dass der Leistungsberechtigte seinen gewöhnlichen Aufenthalt im Inland hat. Nach Maßgabe des § 30 Abs. 3 Satz 2 SGB I11 hat eine Person ihren gewöhnlichen Aufenthalt dort, wo sie sich unter Umständen aufhält, die erkennen lassen , dass er an diesem Ort oder in diesem Gebiet nicht nur vorübergehend verweilt. Darunter ist vorrangig der Ort zu verstehen, an dem der Betreffende seinen Lebens- und Daseinsmittelpunkt bzw. an dem er den Schwerpunkt seiner Bindungen hat12. Zusätzlich zu dem tatsächlichem Aufenthalt kommt es also auch auf die Prognose an, der Aufenthalt werde für eine gewisse Zeit fortgesetzt 13. Außerdem ist erforderlich, dass der Aufenthalt rechtmäßig ist oder auf einer ausländerrechtlichen Duldung beruht14. Diese Schlechterstellung von Ausländern im Vergleich zu deutschen Staatsangehörigen hat vor allem finanz- und ordnungspolitische Gründe. In der Begründung zum Regierungsentwurf heißt es dazu: „Aus ausländerrechtlicher Sicht muss eine Gleichbehandlung mit deutschen Staatsangehörigen grundsätzlich auf Ausländer beschränkt bleiben, die hier auf Dauer rechtmäßig leben und in das wirtschaftliche, soziale und kulturelle Leben der Bundesrepublik Deutschland integriert werden sollen.15“. Das für Ausländer in § 6 Abs. 2 SGB VIII modifizierte Territorialprinzip wird seinerseits durch § 6 Abs. 4 SGB VIII modifiziert. Danach bleiben über- und zwischenstaatliche Regelungen etwa des Europäischen Gemeinschaftsrechts oder aber zwei- oder mehrseitiger völkerrechtlicher Verträge unberührt, auch und sofern sie die inhaltlichen Festlegungen des § 6 Abs. 2 SGB VIII betreffen16. Der Vorrang des Europäischen Gemeinschaftsrechts fußt in der Ermächtigung des Bundes zur Übertragung von Hoheitsrechten auf zwischenstaatliche Einrichtungen gemäß Art. 24 Abs. 1 GG17. Völkerrechtliche Verträge dagegen haben Gesetzesrang, soweit sie nach Maßgabe des Art. 59 GG in das innerstaatliche Recht transformiert wurden18. Folgende zwischenstaatliche Vertragswerke und Übereinkommen sind für das Kinder- und Jugendhilferecht besonders bedeutsam: das Haager Minderjährigenschutzabkommen vom 05. Oktober 196119, das Haager Kinderschutzübereinkommen vom 19. Oktober 1996, die Brüssel IIa- Verordnung vom 27. November 2003, das europäische Fürsorgeabkommen vom 11. Dezember 195320, die Deutsch-schweizerische Fürsorgevereinbarung vom 04. Juli 195221, das Deutsch- 11 Erstes Buch Sozialgesetzbuch – Allgemeiner Teil – (Artikel 1 des Gesetzes vom 11. Dezember 1975, BGBl. I S. 3015), zuletzt geändert durch Artikel 7 Absatz 5 des Gesetzes vom 07. Juli 2009 (BGBl. I S. 1707). 12 BGHZ 78, S. 293 ff.; Jung, SGB VIII, § 6, Rn. 11 ff. 13 Mrozynski (2009), SGB VIII, § 6, Rn. 3. 14 Hierzu Jung, SGB VIII, § 6, Rn. 6 f. 15 RegBegr. BT-Drs. 11/5948, S. 50; Oberloskamp, in: Wiesner, SGB VIII, § 6, Rn. 7. 16 Oberloskamp, in: Wiesner, SGB VIII, § 6, Rn. 24. 17 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 100- 1, veröffentlichten bereinigten Fassung, zuletzt geändert durch das Gesetz vom 29. Juli 2009 (BGBl. I S. 2248). 18 Jung, SGB VIII, § 6, Rn. 17, 18. 19 BGBl. 1971 II, S. 219. 20 BGBl. 1956 II, S. 564. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 9 – 3000-061/10 Seite 9 österreichische Fürsorgeabkommen vom 17. Januar 196622 und schließlich das UN- Übereinkommen über die Rechte des Kindes vom 20. November 198923. Sie alle regeln nicht nur Leistungsverpflichtungen, sondern enthalten auch mehrheitlich Vorschriften zu der Frage, ob der Bezug entsprechender Leistungen ausländerrechtliche Konsequenzen mit sich bringt.24 1.4. Elterngeldrecht Das durch Gesetz zum Elterngeld und zur Elternzeit (Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetz – BEEG25) 2007 eingeführte Elterngeld hat den Zweck, den Einkommenswegfall nach der Geburt eines Kindes aufzufangen. Es beträgt gemäß § 2 Abs. 1 BEEG 67% des vor der Geburt monatlich verfügbaren laufenden Erwerbseinkommens (höchstens 1800 Euro, wenigstens 300 Euro) und wird für maximal 14 Monate gezahlt, § 4 Abs. 1 BEEG. Nach § 1 Abs. 1 BEEG ist grundsätzlich anspruchsberechtigt, wer seinen Wohnsitz oder seinen gewöhnlichen Aufenthalt in Deutschland hat (Territorialprinzip), mit seinem Kind in einem Haushalt lebt und dieses selbst betreut bzw. erzieht und keine oder keine volle Erwerbstätigkeit ausübt. Staatsangehörige von Mitgliedstaaten der EU, des EWR und der Schweiz haben ebenso wie Deutsche nach dem Recht der EU in der Regel dann einen Anspruch auf Elterngeld, wenn sie in Deutschland erwerbstätig sind oder in Deutschland wohnen. Für nicht freizügigkeitsberechtigte Ausländer hingegen, also solche, die entweder keine EU/EWR-Bürger oder Schweizer sind oder als EU/EWR-Bürger oder Schweizer die Voraussetzungen des § 2 Abs. 2 des Gesetzes über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern nicht erfüllen 26, enthält § 1 Abs. 7 BEEG Sondervoraussetzungen für die Gewährung von Elterngeld. § 1 Abs. 7 BEEG lautet: „(7) Ein nicht freizügigkeitsberechtigter Ausländer oder eine nichtfreizügigkeitsberechtigte Ausländerin ist nur anspruchsberechtigt, wenn diese Person 1. eine Niederlassungserlaubnis besitzt, 2. eine Aufenthaltserlaubnis besitzt, die zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit berechtigt oder berechtigt hat, es sei denn, die Aufenthaltserlaubnis wurde a. nach § 16 oder § 17 des Aufenthaltsgesetzes erteilt, 21 BGBl. 1953 II, S. 31. 22 BGBl. 1969 II, S. 1. 23 BGBl. 1992 II, S. 990; Vertragsgesetz vom 21. Februar 1992 in BGBl. II, S. 121. 24 Hierzu ausführlich Oberloskamp, in: Wiesner (2006), SGB VIII, § 6, Rn. 24 bis 33a. 25 Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetz vom 05. Dezember 2006 (BGBl. I S. 2748), zuletzt geändert durch Artikel 10 des Gesetzes vom 28. März 2009 (BGBl. I S. 639). 26 Lenz, in: Rancke, Hk-MuSchG/BEEG, § 1 BEEG, Rn. 17. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 9 – 3000-061/10 Seite 10 b. nach § 18 Abs. 2 des Aufenthaltsgesetzes erteilt und die Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit darf nach der Beschäftigungsverordnung nur für einen bestimmten Höchstzeitraum erteilt werden, c. nach § 23 Abs. 1 des Aufenthaltsgesetzes wegen eines Krieges in ihrem Heimatland oder nach den §§ 23a, 24, 25 Abs. 3 bis 5 des Aufenthaltsgesetzes erteilt, d. nach § 104a des Aufenthaltsgesetzes erteilt oder 3. eine in Nummer 2 Buchstabe c genannte Aufenthaltserlaubnis besitzt und a. sich seit mindestens drei Jahren rechtmäßig, gestattet oder geduldet im Bundesgebiet aufhält und b. im Bundesgebiet berechtigt erwerbstätig ist, laufende Geldleistungen nach dem Dritten Buch Sozialgesetzbuch bezieht oder Elternzeit in Anspruch nimmt.“. Nicht freizügigkeitsberechtigte Ausländer haben somit einen Anspruch auf Elterngeld, wenn ihr Aufenthalt in Deutschland nach der Art ihres Aufenthaltstitels und ihres Zugangs zum Arbeitsmarkt voraussichtlich dauerhaft ist. Wer eine Niederlassungserlaubnis besitzt, erfüllt diese Voraussetzungen ohne weiteres. Wer eine Aufenthaltserlaubnis besitzt, erfüllt die Anspruchsvoraussetzungen nur dann, wenn sie oder er auch zur Erwerbstätigkeit in Deutschland berechtigt ist oder hier schon erlaubt gearbeitet hat. Erst nach einem Aufenthalt in Deutschland von drei Jahren und bei Bestehen eines Arbeitsverhältnisses oder Bezug von Arbeitslosengeld kann Elterngeld erhalten, wer eine Aufenthaltserlaubnis in Härtefällen, zum vorübergehenden Schutz, bei Aussetzung der Abschiebung oder wegen des Bestehens von Ausreisehindernissen besitzt. Kein Elterngeld erhalten ausländische Eltern, die eine Aufenthaltserlaubnis zum Zweck der Ausbildung oder in Verbindung mit einer Arbeitserlaubnis nur für einen Höchstzeitraum besitzen. Bei diesen Personen wird von Gesetzes wegen ebenso von einem vorübergehenden Aufenthalt ausgegangen wie bei Personen, die als Asylbewerberin oder Asylbewerber eine Aufenthaltsgestattung besitzen oder sich nur geduldet im Bundesgebiet aufhalten. Auch eine erlaubte Erwerbstätigkeit führt in diesen Fällen nicht zu einem Anspruch auf Elterngeld27. Die in § 1 Abs. 7 BEEG festgelegten Anspruchsvoraussetzungen für die Leistungsgewährung an Ausländer gehen auf die Neufassung der Vorschrift durch Artikel 3 Nr. 1 des Gesetzes zur Anspruchsberechtigung von Ausländern wegen Kindergeld, Erziehungsgeld und Unterhaltsvorschuss vom 13. Dezember 200628 zurück. Dieses Gesetz wurde aufgrund von Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts auf den Weg gebracht. Mit seinen Beschlüssen vom 06. Juli 200429 hatte das Gericht die Regelung des damaligen § 1 Abs. 3 BKGG30 sowie des § 1 Abs. 1a Satz 1 BErzGG31 27 Broschüre des Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend zum BEEG, Kap. 1, S. 11. 28 BGBl. I S. 2915. 29 1. BvL 4/97 und 1 BvR 2515/95. 30 In der Fassung des Ersten Gesetzes zur Umsetzung des Spar-, Konsolidierungs- und Wachstumsprogramms (1. SKWPG) vom 21. Dezember 1993 (BGBl. I S. 2353). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 9 – 3000-061/10 Seite 11 als mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar erklärt und es dem Gesetzgeber anheim gestellt, diese und weitere vergleichbare Regelungen zum Elterngeld und zum Unterhaltsvorschuss unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu ersetzen32. Dies geschah in der Form, dass die Leistungsvoraussetzungen für Ausländer in den § 1 Abs. 3 Bundeskindergeldgesetz (BKGG), § 62 Abs. 2 Einkommensteuergesetz (EStG), § 1 Abs. 7 BEEG33 sowie § 1 Abs. 2a Unterhaltsvorschussgesetzes (UVG) fortan einheitlich festgelegt wurden34. In diesen Teilrechtsbereichen wird die Leistungserbringung an ausländische Staatsbürger mithin grundsätzlich35 vom Vorliegen einer Niederlassungserlaubnis bzw. Aufenthaltserlaubnis mit Berechtigung zur Erwerbstätigkeit sowie eines voraussichtlich dauerhaften Aufenthaltes in Deutschland abhängig gemacht. 1.5. Unterhaltsvorschussrecht Die Unterhaltsleistung nach dem Gesetz zur Sicherung des Unterhalts von Kindern alleinstehender Mütter und Väter durch Unterhaltsvorschüsse oder –ausfallleistungen (Unterhaltsvorschussgesetz – UhVorschG36) stellt eine sozialstaatliche Transferleistung für Kinder dar, die noch nicht das 12. Lebensjahr vollendet haben und bei einem alleinstehenden Elternteil leben. Auch wenn es das Ziel des Gesetzes ist, alleinerziehende Elternteile zu entlasten, so handelt es sich doch um eine Leistung, die an die Kinder erbracht wird. Insofern unterscheidet sich die Unterhaltsleistung nach dem UhVorschG sowohl vom Kindergeld als auch vom Elterngeld, welches den Elternteilen zusteht37. Die Anforderungen, die das UhVorschG hinsichtlich der Leistungsgewährung an nicht freizügigkeitsberechtigte 38 Ausländer stellt, sind in § 1 Abs. 2a UhVorschG geregelt: 31 In der Fassung des Gesetzes zur Umsetzung des Föderalen Konsolidierungsprogramms vom 23. Juni 1993 (BErzGG 1993) – Das Gesetz ist am 31. Dezember 2006 (bzw. nach einer Übergangsfrist am 31. Dezember 2008) außer Kraft getreten und wurde mit dem 31. Dezember 2006 durch das Gesetz zum Elterngeld und zur Elternzeit (Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetz – BEEG) ersetzt. 32 Hierzu Bundesrat-Drs. 68/06, Seiten 2 und 3. 33 Ehemals Bundeserziehungsgeldgesetzes (BErzGG); dieses ist am 31. Dezember 2006 (bzw. nach einer Übergangsfrist am 31. Dezember 2008) außer Kraft getreten und wurde mit dem 31. Dezember 2006 durch das Gesetz zum Elterngeld und zur Elternzeit (Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetz – BEEG) ersetzt. 34 Vgl. BT-Drs. 16/2940, S. 1. 35 Sofern nicht ein Ausnahmefall nach § 1 Abs. 7 Nr. 2c i.V.m. den Vorgaben des § 1 Abs. 7 Nr. 3 BEEG vorliegt. 36 Unterhaltsvorschussgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 17. Juli 2007 (BGBl. I S. 1446), zuletzt geändert durch das Gesetz vom 21. Dezember 2007 (BGBl. I S. 3194). 37 Cornadis, in: Rancke, Hk-MuSchG/UVG, § 1 UVG, Rn. 1. 38 Freizügigkeitsberechtigte Ausländer, also Staatsangehörige von Mitgliedstaaten der EU, des EWR und der Schweiz haben ebenso wie Deutsche nach dem Recht der EU in der Regel dann einen Anspruch auf Unterhaltsvorschuss , wenn sie in Deutschland erwerbstätig sind oder in Deutschland wohnen. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 9 – 3000-061/10 Seite 12 „Ein nicht freizügigkeitsberechtigter Ausländer hat einen Anspruch nach Abs. 1 nur, wenn er oder sein Elternteil nach Abs. 1 Nr. 2 1. eine Niederlassungserlaubnis besitzt, 2. eine Aufenthaltserlaubnis besitzt, die zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit berechtigt oder berechtigt hat, es sei denn, die Aufenthaltserlaubnis wurde a. nach § 16 oder § 17 des Aufenthaltsgesetzes erteilt, b. nach § 18 Abs. 2 des Aufenthaltsgesetzes erteilt und die Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit darf nach der Beschäftigungsverordnung nur für einen bestimmten Höchstzeitraum erteilt werden, c. nach § 23 Abs. 1 des Aufenthaltsgesetzes wegen eines Krieges in ihrem Heimatland oder nach den §§ 23a, 24, 25 Abs. 3 bis 5 des Aufenthaltsgesetzes erteilt oder 3. eine in Nummer 2 Buchstabe c genannte Aufenthaltserlaubnis besitzt und a. sich seit mindestens drei Jahren rechtmäßig, gestattet oder geduldet im Bundesgebiet aufhält und b. im Bundesgebiet berechtigt erwerbstätig ist, laufende Geldleistungen nach dem Dritten Buch Sozialgesetzbuch bezieht oder Elternzeit in Anspruch nimmt.“. Bezüglich der Leistungsvoraussetzungen für Ausländer stimmen § 1 Abs. 2a UVG und § 1 Abs. 7 BEEG weitestgehend überein39, sodass diesbezüglich auf die erläuternden Ausführungen zum Elterngeld verwiesen wird40. 1.6. Zwischenergebnis Die Gewährung sozialstaatlicher Transferleistungen im Kranken- und Pflegeversicherungsrecht, in der Kinder- und Jugendhilfe sowie hinsichtlich des Elterngeldes und des Unterhaltsvorschusses ist in Deutschland grundsätzlich nicht davon abhängig, welche Staatsangehörigkeit der Leistungsempfänger hat. Im Recht der gesetzlichen Kranken- und Pflegeversicherung (SGB V und XI) spielt die Staatsangehörigkeit grundsätzlich überhaupt keine Rolle. Entscheidend sind insoweit allein das Vorliegen eines Versicherungsverhältnisses sowie der Eintritt des Versicherungsfalles. Das Recht der Kinder- und Jugendhilfe knüpft an das Territorialprinzip an und verschärft dies im Hinblick auf ausländische Leistungsempfänger dahingehend, dass die Leistungsgewährung vom „gewöhnlichen Aufenthalt“ des Leistungsadressaten in der Bundesrepublik abhängig gemacht 39 Die Vorschriften wurden gleichzeitig und inhaltlich übereinstimmend durch das unter 1.5. bereits benannte Gesetz zur Anspruchsberechtigung von Ausländern wegen Kindergeld, Erziehungsgeld und Unterhaltsvorschuss neu gefasst. 40 Punkt 1.5. zum Elterngeld. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 9 – 3000-061/10 Seite 13 wird. Strengere Vorgaben bestehen im Zusammenhang mit der Gewährung von Elterngeld sowie dem Unterhaltsvorschuss. Der Leistungsanspruch des Antragstellers wird daran geknüpft, dass dieser über eine Niederlassungserlaubnis bzw. eine Aufenthaltserlaubnis mit der Berechtigung zur Erwerbstätigkeit verfügt sowie der Prognose, er werde sich voraussichtlich dauerhaft in Deutschland aufhalten. 2. Völker-, gemeinschafts- und verfassungsrechtliche Aspekte bei der Differenzierung zwischen deutschen Staatsangehörigen und Ausländern - Überblick 2.1. Völkerrechtliche Aspekte Das allgemeine Völkerrecht bzw. Völkergewohnheitsrecht sieht zwar gewisse Mindeststandards für Ausländer vor, es steht einer Differenzierung nach der Staatsangehörigkeit in der Form, dass Ausländer Inländern beim Zugang zu Sozialleistungssystemen gleichgestellt werden müssen, grundsätzlich aber nicht entgegen41. Verpflichtungen zur Gleichbehandlung finden sich jedoch häufig in völkerrechtlichen Verträgen. So gelten insbesondere im Bereich des völkervertraglichen Sozialversicherungsrechts zahlreiche Bestimmungen, welche die Bundesrepublik Deutschland dazu verpflichten, die Angehörigen der jeweils anderen Vertragsstaaten hinsichtlich bestimmter sozialer Versicherungsleistungen eigenen Staatsangehörigen gleichzustellen42. 2.2. Europarechtliche Aspekte 2.2.1. Diskriminierungsverbot gemäß Art. 14 EMRK Eine Verpflichtung zur Gleichbehandlung kann sich weiterhin aus dem Diskriminierungsverbot nach Maßgabe des Art. 14 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) ergeben43. Voraussetzung hierfür ist, dass die sozialstaatlichen Transferleistungen in den Anwendungsbereich mindestens einer der materiell-rechtlichen Vorschriften der Konvention oder ihrer Protokolle fallen. Ausreichend ist insofern, wenn der Gegenstand der Benachteiligung eine der Möglichkeiten ist, das garantierte Recht auszuüben oder die Maßnahme mit der Ausübung eines garantierten Rechts verbunden ist. Nach den vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) entwickelten Grundsätzen ist eine unterschiedliche Behandlung beim Zugang zu Sozialleistungen , die in den Anwendungsbereich eines der Grundrechte der EMRK fallen, dann diskriminierend und mithin unzulässig, wenn es für die unterschiedliche Behandlung keinen sachlichen und vernünftigen Grund gibt, d.h. wenn mit ihr kein berechtigtes Ziel verfolgt wird oder die angewendeten Mittel zum angestrebten Ziel nicht in einem angemessenen Verhältnis stehen44. Allerdings gesteht der EGMR den Staaten bei der Beurteilung, ob ein Unterschied bei einer ansonsten ähnlichen Situation eine unterschiedliche Behandlung rechtfertigt, einen gewissen Spielraum 41 Hailbronner, AuslR, C 2, Rn. 1; Hailbronner, Asyl- und Ausländerrecht, Rn. 318; Kokott, Die Staatsangehörigkeit als Unterscheidungsmerkmal für soziale Rechte von Ausländern, in: Hailbronner, Die allgemeinen Regeln des völkerrechtlichen Fremdenrechts, S. 30. 42 Hailbronner, AuslR, C 2, Rn. 1; Hailbronner, Asyl- und Ausländerrecht, Rn. 318. 43 Hailbronner, AuslR, C 2, Rn. 1a. 44 Hierzu Hailbronner, AuslR, C 2, Rn. 1a. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 9 – 3000-061/10 Seite 14 zu. Danach ist es etwa möglich, im Zusammenhang mit dem Zugang zu Sozialleistungen zwischen Inhabern verschiedener Arten von Aufenthaltserlaubnissen zu unterscheiden45. 2.2.2. Diskriminierungsverbot gemäß Art. 1846 AEUV47 Im Europäischen Gemeinschaftsrecht wird die weitgehende Verpflichtung zur Gleichbehandlung von Staats- und EU-Bürgern in zahlreichen Grundsätzen der Nichtdiskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit festgelegt, insbesondere in Art. 18 AEUV48. Das in Art. 18 AEUV normierte Diskriminierungsverbot zieht sich in verschiedenen Konkretisierungen durch den gesamten Vertrag und stellt eine Interpretationsmaxime aller weiteren Bestimmungen des Vertrages dar49. Art. 18 AEUV verbietet die Diskriminierung im Anwendungsbereich des Vertrages unter dem Gesichtspunkt der Staatsangehörigkeit und ist damit als verbrieftes Gleichbehandlungsgebot aufzufassen 50. Die Pflicht zur Gleichbehandlung gilt auch im Zusammenhang mit Ansprüchen auf Teilhabe an sozialen Rechten, namentlich für alle Unionsbürger, die sich rechtmäßig in dem betreffenden Mitgliedsstaat aufhalten51. 2.2.3. Staatsangehörige der EWR-Mitgliedsstaaten Für Staatsangehörige der EWR-Mitgliedsstaaten gelten die Bestimmungen der mittlerweile neu gefassten Koordinierungsverordnung EWG 1408/7152. Danach werden etwa Zeiten für die Berechnung von Rentenansprüchen (Anwartschaftszeiten) angerechnet. Arbeitnehmer und ihre Familienangehörige , die innerhalb der Europäischen Union grenzüberschreitend tätig sind, erhalten zudem Leistungen aus dem System der sozialen Sicherheit z.B. bei Krankheit, Mutterschaft, Invalidität und Arbeitslosigkeit nach dem Prinzip der Inländergleichbehandlung53. 45 hierzu bereits oben unter 1.1.; weiterhin Hailbronner, AuslR, C 2, Rn. 1a. 46 Ehemals Art. 12 EGV 47 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union – ehemals EG-Vertrag (EGV), welcher mit dem Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon am 01. Dezember 2009 in AEUV umbenannt wurde. 48 Hailbronner, Asyl- und Ausländerrecht, Rn. 318. 49 Von Bogdandy, in: Grabitz / Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Art. 12 EGV, Rn. 1. 50 Von Bogdandy, in: Grabitz / Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Art. 12 EGV, Rn. 6. 51 Von Bogdandy, in: Grabitz / Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Art. 12 EGV, Rn. 35. 52 Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbstständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zuund abwandern, in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 118/97 des Rates vom 02. Dezember 1996, ABlEG 1997, Nr. L 28, S. 1. 53 Hailbronner, Asyl- und Ausländerrecht, Rn. 322. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 9 – 3000-061/10 Seite 15 2.2.4. Beitragsbasierte Ansprüche Drittstaatsangehöriger Während im EU-Recht das Argument fehlender Gegenseitigkeit (der Heimatstaat des Ausländers erbringt keine entsprechenden Leistungen gegenüber deutschen Staatsangehörigen) von vornherein als Argument für eine Vorenthaltung sozialer Versicherungsleistungen ausscheidet, stellt sich gegenüber Drittstaatsangehörigen die Frage, inwieweit fehlende Gegenseitigkeit als sachlicher Grund für eine schlechtere sozialrechtliche Behandlung von Ausländern herangezogen werden kann. Das BVerfG hält eine mangelnde Reziprozität als sachlichen Grund für eine Schlechterstellung von Ausländern mit dem Argument für gerechtfertigt, nur durch den Abschluss von Staatsverträgen könnten Regelungen erreicht werden, die auch Deutschen entsprechende Rechte verschafften54. Für Rentenansprüche hingegen sowie für alle anderen auf Beitragszahlungen beruhenden Ansprüchen, hält das Bundesverfassungsgericht eine Schlechterstellung in der Form von reduzierten Rentenansprüchen an Ausländer, die im Heimatstaat ihren Wohnsitz genommen haben, für nicht sachgerecht. Nach Auffassung des Gerichts dürfen demnach im Bereich von Versicherungsleistungen , d.h. bei durch Beiträge erworbenen Ansprüchen, die einem Versicherten persönlich zustehen, keine Leistung zurückgehalten werden, um Deutschen die Realisierung anderer (gleichwertiger) Ansprüche zu ermöglichen55. 2.3. Verfassungsrechtliche Aspekte Das deutsche Verfassungsrecht enthält keine vollumfängliche Verpflichtung des Staates zur Gleichbehandlung von deutschen Staatsangehörigen und Ausländern. Die Staatsangehörigkeit als solche zählt nicht zu den gemäß Art. 3 Abs. 3 GG verbotenen Unterscheidungsmerkmalen. Verboten ist gemäß Art. 3 Abs. 3 GG eine Anknüpfung an „Heimat und Herkunft“, wobei dieses Merkmal weder mit der Staatsangehörigkeit noch mit dem jeweils aktuellen Wohnsitz oder Aufenthalt identisch ist56. Die Affinität der Staatsangehörigkeit zu den gemäß Art. 3 Abs. 3 GG genannten unzulässigen Unterscheidungsmerkmalen gebietet jedoch eine strenge Prüfung der Verhältnismäßigkeit im Hinblick darauf, ob die Staatsangehörigkeit ein angemessenes Differenzierungsmerkmal darstellt57. Das deutsche Sozialrecht differenziert demgemäß nach Staatsangehörigkeit bzw. der Art des Aufenthaltsrechts , aufgrund dessen sich Ausländer im Bundesgebiet aufhalten. Im Grundsatz ist anerkannt , dass die Unterscheidung zwischen deutschen Staatsangehörigen und Ausländern insofern eine sachliche Rechtfertigung findet, als Deutsche regelmäßig auf die Aufnahme im Bundesgebiet angewiesen sind, während Ausländer, wenn auch möglicherweise unter schlechteren Bedingungen , auf die Verantwortung ihres Heimatstaates gegenüber seinen Staatsangehörigen verwiesen werden können. Eine diesbezügliche Grenze stellt allerdings das Grundrecht auf Menschenwürde dar, das den Staat für alle sich auf seinem Gebiet aufhaltenden Personen in die 54 BVerfGE 30, S. 406 und 414; BVerfGE 51, S. 1 und 25. 55 Hailbronner, Asyl- und Ausländerrecht, Rn. 324. 56 Hailbronner, Asyl- und Ausländerrecht, Rn. 319; vgl. auch Kokott, Die Staatsangehörigkeit als Unterscheidungsmerkmal für soziale Rechte von Ausländern, in: Hailbronner, Die allgemeinen Regeln des völkerrechtlichen Fremdenrechts, S. 34. 57 Hailbronner, Asyl- und Ausländerrecht, Rn. 319; Hailbronner, AuslR, C 2, Rn. 2. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 9 – 3000-061/10 Seite 16 Pflicht nimmt58. Danach haben alle Ausländer im Allgemeinen einen Anspruch auf ein Minimum an Fürsorge, wenn sie sich tatsächlich im Bundesgebiet aufhalten, ohne Rücksicht darauf, ob sie zum Aufenthalt berechtigt sind oder nicht59. Für Asylbewerber oder ausreisepflichtige Ausländer und deren Familienangehörigen ist jedoch der Anspruch auf Sozialhilfeleistungen eingeschränkt auf diejenigen Leistungen, die zur Aufrechterhaltung des Existenzminimums unabdingbar erforderlich sind60. Wann die Schwelle zu einer Verletzung der Menschenwürde überschritten ist, wird in Literatur und Rechtsprechung heftig diskutiert. Ort, Zeit, individuelle Verhältnisse wie auch der Zustand der öffentlichen Kassen können insoweit auch im Rahmen der verfassungsrechtlichen Beurteilung nicht unberücksichtigt bleiben61. 3. Rechtliche Probleme bei der Begrenzung der Inanspruchnahme sozialstaatlicher Transferleistungen durch Ausländer Die gesetzlichen Regelungen bezüglich der Gewährung sozialstaatlicher Transferleistungen an Ausländer sind, wie oben ausgeführt, weitestgehend in ein System inter- und supranationale Übereinkommen eingebettet bzw. durch diese beeinflusst. Eine Begrenzung der möglichen Inanspruchnahme sozialstaatlicher Transferleistungen durch Ausländer würde es erforderlich machen , dass ein Vertragsstaat sich entweder von dem jeweils betroffenen Übereinkommen löst oder aber mit Zustimmung des oder der übrigen Vertragsunterzeichner eine Vertragsänderung bzw. –modifikation vereinbart. Die Loslösung von bi- bzw. multilateralen Abkommen ist jedoch nur unter erschwerten Bedingungen möglich62, und eine Vertragsänderung bzw. -anpassung erfordert grundsätzlich die Zustimmung aller Vertragspartner63. Das deutsche Verfassungerecht indessen – ebenfalls durch europa- und völkerrechtliche Verpflichtungen beeinflusst – gebietet eine strenge Prüfung der Verhältnismäßigkeit im Hinblick darauf, ob eine Begrenzung der Inanspruchnahme sozialstaatlicher Transferleistungen durch Ausländer noch zulässig wäre. Als absolute Untergrenze ist das Prinzip der Menschenwürde nach Maßgabe des Art. 1 Abs. 1 GG zu berücksichtigen64. 58 Hailbronner, Asyl- und Ausländerrecht, Rn. 319; Kokott, Die Staatsangehörigkeit als Unterscheidungsmerkmal für soziale Rechte von Ausländern, in: Hailbronner, Die allgemeinen Regeln des völkerrechtlichen Fremdenrechts , S. 34. 59 Siehe auch § 23 Satz 1 SGB XII. 60 Hailbronner, AuslR, C 2, Rn. 2. Hailbronner, Asyl- und Ausländerrecht, Rn. 319. 61 Hailbronner, Asyl- und Ausländerrecht, Rn. 319. 62 Sobald ein Vertrag in Kraft tritt, ist er für die Parteien verbindlich und muss nach Treu und Glauben erfüllt werden - es gilt der Grundsatz: pacta sunt servanda. Eine Aussetzung bzw. Aufhebung des Vertrages ist nur möglich im Falle des Wegfalls der Geschäftsgrundlage sowie (im weiteren Sinne) beim Vorliegen ausgehandelter Rücktritts-, Kündigungs- und Anfechtungsbestimmungen, vgl. Stein / Buttlar, Völkerrecht, Rn. 46 bis 49. 63 vgl. Art. 34 ff. der Wiener Vertragsrechtskonvention (WVRK). 64 Hailbronner, Asyl- und Ausländerrecht, Rn. 319; Kokott, Die Staatsangehörigkeit als Unterscheidungsmerkmal für soziale Rechte von Ausländern, in: Hailbronner, Die allgemeinen Regeln des völkerrechtlichen Fremdenrechts , S. 34. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 9 – 3000-061/10 Seite 17 Da im Hinblick auf sozialstaatliche Transferleistungen zumeist nicht die Staatsangehörigkeit, sondern vielmehr der Aufenthaltsstatus65 dafür entscheidend ist, ob der (ausländische) Antragsteller die jeweiligen leistungsregimetypischen Anspruchsvoraussetzungen erfüllt, wäre es für die Begrenzung der Inanspruchnahme dieser Leistungen durch Ausländer notwendig, die jeweils einschlägigen ausländer- bzw. aufenthaltsrechtlichen Bestimmungen anzupassen. Wegen des Gebots der Einheit der Rechtsordnung müssten zudem auch diejenigen Vorschriften des Sozialrechts neu gefasst werden, deren Tatbestände auf ausländer- und aufenthaltsrechtliche Bestimmungen Bezug nehmen. Vertikal zu berücksichtigen wären sowohl das deutsche Verfassungsrecht 66 als auch die verbindlichen europa- und völkerrechtlichen Verträge und Übereinkommen mit staatsangehörigkeitsübergreifendem, sozialrechtlichem Inhalt. 4. Gewährung von sozialstaatlichen Transferleistungen an Ausländer in Frankreich, Großbritannien , Kanada und den USA 4.1. Frankreich 4.1.1. Einleitung Das allgemeine Sozialversicherungssystem wird in Frankreich hauptsächlich durch einkommensabhängige Beiträge und Abgaben finanziert. Die Beitragssätze werden teils von Arbeitnehmern , teils von Arbeitgebern getragen67. Ausländer haben dann Zugang zu und Anspruch auf die beitragsbezogenen Sozialleistungen, wenn sie bestimmte aufenthaltsrechtliche Voraussetzungen erfüllen68. Wie im deutschen Sozialversicherungsrecht ist die sozialrechtliche Stellung des Ausländers umso schwächer, je schwächer sein aufenthaltsrechtlicher Status ist. Insofern ist – wiederum – zwischen verschiedenen Kategorien von Ausländern zu unterscheiden. Diejenigen, auf die europäisches Recht Anwendung findet, haben die vorteilhafteste Situation, diejenigen dagegen, auf die kein Abkommensrecht Anwendung findet und die zudem nicht beitragsbezogene Leistungen beantragen , haben die schwächste Stellung. Illegal sich aufhaltende Ausländer hingegen sind praktisch vom Sozialleistungssystem ausgegrenzt; es besteht bei ihnen lediglich Zugang zu Leistungen aus der aide médicale69. Zwei Rechtsgrundlagen können für die sozialrechtliche Stellung von Ausländern in Frankreich bestimmend sein, nämlich das nationale Recht und das geltende Abkommensrecht, wobei letzteres bi- oder aber multilateralen Ursprungs sein kann. Abgesehen vom vorrangigen internationalen 65 In Verbindung etwa mit beitrags- und aufenthaltsbezogenen Voraussetzungen. 66 mitsamt Konkretisierungen durch die höchstrichterliche Rechtsprechung. 67 Aus: Das französische Sozialversicherungssystem, abrufbar unter: http://www.cleiss.fr/docs/regimes/regime_france/al_index.html - Sozialversicherungssystem. 68 Zum Erfordernis des rechtmäßigen Aufenthaltes ausführlich Gacon-Estrada, Die soziale Sicherheit der in Frankreich lebenden Ausländer, in: Hohenheimer Tage zum Ausländerrecht, S. 411 ff. 69 Kaufmann, Sozialrechtliche Stellung von Ausländern in Frankreich, in: Hohenheimer Tage zum Ausländerrecht , S. 409. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 9 – 3000-061/10 Seite 18 Recht entsteht und besteht ein Anspruch auf Sozialleistungen aufgrund des Rechts des Aufenthaltsstaates , also durch französisches Recht70. Hiernach ist der Zugang zu den Sozialleistungssystemen – vergleichbar dem deutschen Recht – davon abhängig, dass der Ausländer sich rechtmäßig in Frankreich aufhält, eine geregelte Arbeit ausübt und gegebenenfalls die dafür notwendige Arbeitserlaubnis besitzt71. 4.1.2. Kranken- und Invalidenversicherung Das Recht auf die Inanspruchnahme von Leistungen aus der Krankenversicherung ist davon abhängig , dass der Anspruchsberechtigte vor Eintritt des Schadensfalls in einem bestimmten Berechnungszeitraum Beiträge in bestimmter Höhe entrichtet bzw. eine bestimmte Anzahl von Arbeitsstunden geleistet hat. Um Barleistungen über den Zeitraum von sechs Monaten hinaus beziehen zu können, muss der Empfänger weiterhin seit mindestens einem Jahr versichert sein. Anrecht auf die Sachleistungen der Krankenversicherung (Erstattung von medizinischen Unkosten ) haben schließlich all diejenigen, die dauerhaft und rechtmäßig in Frankreich wohnen und die nicht selbst oder mitversichert sind. Ob dabei eine Sonderabgabe zum allgemeinen Krankenschutz geleistet werden muss, hängt von den Einnahmen ab. Eine Erweiterung der Krankenversicherung ist die Invalidenversicherung. Sie gewährt dem invaliden Versicherten eine Rente zum Ausgleich des Gehaltsverlustes, welcher ihm durch die Verringerung seiner Arbeits- bzw. Erwerbsfähigkeit entsteht. Der Versicherte muss wie im Falle der Krankenversicherung zum Zeitpunkt der Krankschreibung bzw. der Invaliditätsfeststellung eine gewisse Menge an geleisteten Beiträgen oder Arbeitsstunden nachweisen können. Die Leistungen der Kranken- und Invalidenversicherung unterliegen somit im Prinzip den gleichen Voraussetzungen wie im deutschen Sozialversicherungsrecht. Eine Unterscheidung zwischen (französischen) Staatsbürgern und Ausländern wird bei Vorliegen der aufenthalts- und beitragsbezogenen Voraussetzungen nicht getroffen72. 4.1.3. Familienleistungen Die Familienhilfekasse der französischen Sozialversicherung zahlt Familienleistungen nicht nur an Gehaltsempfänger und diesen gleichgestellten Gruppen, sondern auch an alle, die in Frankreich mit ihren Kindern leben und keiner beruflichen Tätigkeit nachgehen. Es gilt auch hier das Territorialprinzip. Nach Maßgabe des Artikel L. 512 – 1 des französischen Sozialversicherungsgesetzes „beziehen alle Franzosen und Ausländer, die in Frankreich wohnen und ein oder mehrere Kinder versorgen für diese Kinder Familienleistungen“73. Zu den Leistungen gehören etwa 70 Kaufmann, Sozialrechtliche Stellung von Ausländern in Frankreich, in: Hohenheimer Tage zum Ausländerrecht , S. 396. 71 Kaufmann, Sozialrechtliche Stellung von Ausländern in Frankreich, in: Hohenheimer Tage zum Ausländerrecht , S. 397. 72 Vgl. hierzu auch Kaufmann, Sozialrechtliche Stellung von Ausländern in Frankreich, in: Hohenheimer Tage zum Ausländerrecht, S. 400 ff. 73 Das französische Sozialversicherungssystem, abrufbar unter: http://www.cleiss.fr/docs/regimes/regime_france/al_index.html - Sozialversicherungssystem. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 9 – 3000-061/10 Seite 19 Kindergeld, Beihilfe für Kinder über 20 Jahren, Auffüllungsbetrag zum Kindergeld, Waisen- und Unterstützungsbedürftigenbeihilfe, Geburts- und Adoptionsprämien, monatliche Kinderbeihilfe, Erziehungshilfe, Behindertenerziehungsbeihilfe, Beihilfe zum Schuljahresbeginn, tägliche Beihilfe für elterlichen Beistand, Familienwohngeld und schließlich Umzugsbeihilfe74. 4.2. Großbritannien 4.2.1. System sozialer Sicherung Das britische Grundmodell sozialer Sicherung (Wohlfahrtssystem) umfasst zunächst drei Kategorien von Sozialleistungen, nämlich beitragsabhängige, beitragsunabhängige sowie einkommensabhängige 75. Damit einhergehend gibt es grundsätzlich drei verschiedene Arten von Leistungen. Zum einen sind dies beitragsabhängige Sozialversicherungsleistungen, welche aus den Beiträgen zur National Insurance (NI) insbesondere durch Arbeitnehmer und Arbeitgeber aber auch durch staatliche Zuschüsse finanziert werden. Aus diesem Fonds werden die einheitliche staatliche Rente, die maximal sechsmonatige Arbeitslosenhilfe (Job Seekers’ Allowance, JSA) bezahlt sowie ein Krankengeld für alle, die länger als ein halbes Jahr an ihren Beschwerden leiden. Weiterhin gibt es eine Art Sozialhilfe (social assistence), die aus den allgemeinen Steuereinnahmen finanziert wird und – im Falle nachgewiesener Bedürftigkeit (abhängig vom Einkommen) – eine Basisunterstützung für Menschen bietet, die keine Leistungen der NI beziehen. Diese Hilfe richtet sich z.B. an Arbeitslose, die keine Beiträge an die NI gezahlt haben oder die länger als sechs Monate erwerbslos sind. Hinzu kommen alleinerziehende Eltern und behinderte Menschen (Income Support) sowie Rentner (Minimum Income Guarantee/ Pension Credit). Beim dritten Leistungstypus handelt es sich um beitragsunabhängige Zuwendungen, auf die alle Bürger unabhängig von ihrem jeweiligen ökonomischen Status ein Anrecht haben; das wichtigste Beispiel ist das Kindergeld (Child Benefit)76. Hinsichtlich der Gewährung von Sozialleistungen an Ausländer ist grundsätzlich zwischen verschiedenen Kategorien von Ausländern zu unterscheiden, etwa zwischen solchen aus der Europäischen Union, des Europäischen Wirtschaftsraums, rechtmäßig Niedergelassenen (d.h. mit unbefristeter Aufenthaltserlaubnis ohne Beschränkung der Arbeitsaufnahme) und weiteren wie z.B. Flüchtlingen oder befristet Aufenthaltsberechtigten. Bezüglich Ausländern mit dauerhaftem Aufenthaltstitel ergeben sich für die Inanspruchnahme sozialer Leistungen keine Unterschiede zu den britischen Staatsangehörigen, wenn und soweit die beitragsbedingten bzw. die wohnsitzbezogenen Voraussetzungen erfüllt sind77. 74 Das französische Sozialversicherungssystem, abrufbar unter: http://www.cleiss.fr/docs/regimes/regime_france/al_index.html - Sozialversicherungssystem. 75 Hierzu Roberts, Anspruchsvoraussetzungen für Leistungen der Sozialen Sicherheit, des Sozialen Schutzes und der Gesundheitsversorgung für Drittstaatsangehörige in Großbritannien, in: Hohenheimer Tage zum Ausländerrecht , S. 470. 76 Annesley, Länderbericht Großbritannien – Sozialpolitik, S. 479. 77 Roberts, Anspruchsvoraussetzungen für Leistungen der Sozialen Sicherheit, des Sozialen Schutzes und der Gesundheitsversorgung für Drittstaatsangehörige in Großbritannien, in: Hohenheimer Tage zum Ausländerrecht, S. 471, 472, 495. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 9 – 3000-061/10 Seite 20 4.2.2. Gesundheitssystem In Großbritannien gibt es keine dem deutschen Gesundheitssystem vergleichbare Krankenversicherung . Das britische Gesundheitssystem ist ein staatlicher Gesundheitsdienst (National Health Service - NHS). Dieser wird aus den allgemeinen Steuereinnahmen finanziert (es werden also weder spezielle Gesundheitssteuern noch Sozialversicherungsabgaben erhoben). Die medizinische Versorgung wird direkt von staatlicher Seite erbracht oder aber von unabhängigen Dienstleistern , die ausschließlich Verträge mit dem Staat schließen (etwa die unabhängigen Behandlungszentren in England oder die Allgemeinärzte im ganzen Land)78. Der britische Gesundheitsdienst untersteht als staatliche Einrichtung dem Gesundheitsministerium der Londoner Zentralregierung , und seine Finanzmittel werden im Rahmen von jährlichen Ausgabenentscheidungen der Regierung und des Parlaments in gleicher Weise festgelegt wie etwa der Verteidigungs- oder der Verkehrsetat. Die Struktur sowie die Grundsätze der NHS werden durch Gesetze und Entscheidungen der Ministerialbürokratie bestimmt. Die Beschäftigten in diesem Gesundheitsdienst sind entweder unmittelbar staatliche Bedienstete oder vertraglich ausschließlich an die NHS gebunden 79. Ausländer haben grundsätzlich denselben Zugang zum britischen Gesundheitssystem wie britische Staatsangehörige, soweit sie eine Aufenthaltsgenehmigung bzw. eine Arbeitserlaubnis besitzen und ihren derzeitigen Wohnsitz in Großbritannien haben80. Eine Unterscheidung im Hinblick auf die Staatsangehörigkeit besteht somit auch im Bereich des britischen Gesundheitswesens nicht. Detailregulationen gibt es lediglich im Hinblick auf kurzfristige Aufenthalte in Großbritannien oder aber bezüglich der aufenthaltsrechtlichen Vorvoraussetzungen für die Wohnsitznahme. Zu unterscheiden ist insofern wiederum zwischen (bevorzugten) EU-Bürgern, EWR- Staatsangehörigen, solchen Personen, für die der Zugang durch bi- oder multilaterale Übereinkommen festgelegt wurden, Drittstaatsangehörigen, Flüchtlingen und Asylberechtigten81. 4.3. USA 4.3.1. System sozialer Sicherheit Obwohl in der US-amerikanischen Sozialordnung eine Vielzahl von einzel- und bundesstaatlichen Sozialprogrammen für die unterschiedlichsten Lebenslagen und Risiken zu verzeichnen ist, kann man – gemessen an deutschen Verhältnissen – dennoch nicht von einem „Sozialversicherungsstaat “ im klassischen Sinne sprechen82. Zwar gibt es in den USA auch eine einheitlich beitragsfinanzierte Rentenversicherung. Insgesamt ist das US-amerikanische Sozialversicherungs- 78 Greer, Länderbericht Großbritannien – Gesundheitspolitik, S. 495. 79 Greer, Länderbericht Großbritannien – Gesundheitspolitik, S. 495, 496. 80 Dazu mehr in den Internetauftritten einerseits des National Health Service und andererseits des britischen Gesundheitsministeriums: Für den NHS siehe unter: http://www.nhs.uk/Pages/HomePage.aspx; Internetauftritt des britischen Gesundheitsministeriums unter: http://www.dh.gov.uk/en/index.htm. 81 Roberts, Voraussetzungen für Leistungen der Sozialen Sicherheit, des Sozialen Schutzes und der Gesundheitsversorgung für Drittstaatsangehörige in Großbritannien, in: Hohenheimer Tage zum Ausländerrecht, S. 494 f. 82 Murswieck, in: Länderbericht USA, Sozialpolitik – der amerikanische Weg, S. 646, 647. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 9 – 3000-061/10 Seite 21 netz jedoch relativ schwach ausgeprägt. Weder existiert eine bundeseinheitliche Arbeitslosenversicherung (sondern jeweils nur eine einzelstaatliche), noch eine gesetzlich vorgeschriebene Entgeltfortzahlung im Krankheitsfall (sondern tarifvertragliche Regelungen, die den Arbeitgeber zum Abschluss von Belegschaftsversicherungen verpflichten). Weiterhin mangelt es an einheitlichen bundesstaatlichen Regelungen zum Kinder- und Erziehungsgeld sowie hinsichtlich einer bundesweiten Ausbildungsförderung. Schließlich gibt es in den USA derzeit83 auch keine allgemeine gesetzliche Krankenversicherung (eine Ausnahme besteht lediglich für ältere Menschen)84. Der eher schwach ausgeprägten öffentlichen Sozialstruktur in den USA steht jedoch ein beachtliches Netz privat gestützter Wohlfahrtfürsorge gegenüber. Dieser sog. „verborgene Wohlfahrtsstaat “ (Hidden Welfare State) weist eine Vermischung und Verzahnung von öffentlichen und privaten Sozialleistungen auf und wird insbesondere durch Steuervergünstigungen finanziert und gesteuert85. Die Voraussetzungen, unter welchen derart zur Verfügung gestellte Sozialleistungen in Anspruch genommen werden können, sind wegen der dichten Verflechtung von Aktivitäten auf Bundes-, einzelstaatlicher, kommunaler und privater Ebene jedoch kaum zu vereinheitlichen. 4.3.2. Führung einer Sozialversicherungsnummer als Voraussetzung für den Bezug von sozialstaatlichen Transferleistungen In dem klassischen Einwanderungsland USA findet eine Unterscheidung zwischen Ausländern und amerikanischen Staatsangehörigen – da es sich bei den Leistungen in erster Linie um (von Arbeitnehmern und Arbeitgebern je zur Hälfte getragene) abgaben- und steuerfinanzierte Sozialleistungen handelt – wie auch in Deutschland, Frankreich oder Großbritannien nicht statt. Anknüpfungspunkt für die Anspruchsberechtigung ist vielmehr die Führung einer Sozialversicherungsnummer 86. Voraussetzung zur Ausstellung der Sozialversicherungskarte ist der legale (Dauer -)Aufenthalt in den USA. Weitere Voraussetzungen, unter denen die Sozialversicherungsnummer erteilt wird, richten sich einerseits danach, welchen speziellen aufenthaltsrechtlichen Status der Antragssteller innehat bzw. begehrt und andererseits, in welche Kategorie von Ausländern er einzustufen ist. Ein weiterer entscheidender Aspekt ist die Art der angestrebten bzw. erteilten Arbeitserlaubnis. Für Personen mit dauerhaftem Aufenthaltstitel in den USA kann insofern unterschieden werden zwischen solchen, die ihren dauerhaften Wohnsitz in den USA und eine volle Arbeitserlaubnis besitzen und solchen, die zwar keine volle Arbeitserlaubnis besitzen, die aber dennoch eine Sozialversicherungsnummer benötigen, weil sie unter Umständen durch ein Gesetz angeordnet wird87. 83 Ab 2014 werden 95% der amerikanischen Bevölkerung im Rahmen einer obligatorischen Grundversicherung pflichtversichert sein, vgl. Deter / Ragu, Gesundheitsreform in den USA, Aktueller Begriff der Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages, WD9, 090/10. 84 Hay, US-Amerikanisches Recht, Rn. 675; Murswieck, in: Länderbericht USA, Aspekte der Sozialkultur, S. 598, 609; Murswieck, in: Länderbericht USA, Sozialpolitik – der amerikanische Weg, S. 667. 85 Murswieck, in: Länderbericht USA, Sozialpolitik – der amerikanische Weg, S. 686. 86 Hay, US-Amerikanisches Recht, Rn. 676. 87 Weitere Informationen zu den zahlreichen Ausstellungsvarianten abrufbar im Internetauftritt der USamerikanischen Social Security Administration unter: http://www.ssa.gov/ssnumber/. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 9 – 3000-061/10 Seite 22 4.4. Kanada 4.4.1. System Sozialer Sicherheit Kanadas System der sozialen Sicherheit weist eine weitgehende Verflechtung von bundesstaatlichen , von den Provinzen koordinierten, kommunalen und freiwilligen Programmen zur Sicherstellung der sozialen Mindeststandards auf. Sozialstaatliche Transferleistungen sind insbesondere die Altersversorgung, Arbeitslosen- und Arbeitsunfallhilfe, Sozialhilfe und Kindergeld88. Das Gesundheitssystem ist staatlich organisiert und wird hauptsächlich durch Steuern finanziert89. Die Rahmenbedingungen werden zumeist durch Bundesgesetze festgelegt, die Umsetzung im Detail sowie die eigentliche Leistungserbringung obliegen hingegen den Provinzen90. Zwischen diesen bestehen zum Teil erhebliche Unterschiede im Hinblick auf die Finanzierungsart und - höhe, die Verwaltung und Koordination der jeweiligen Leistungseinrichtungen und schließlich auch in Bezug auf die Festlegung der anspruchsberechtigten Nutznießer der Leistungseinrichtungen 91. 4.4.2. Führung einer Sozialversicherungsnummer als Voraussetzung für den Bezug sozialstaatlicher Transferleistungen Grundsätzlich hängt auch in Kanada die Leistungsberechtigung von der Entrichtung von Steuern oder aber Beiträgen ab. Damit einhergehend ist wiederum erforderlich, dass dem Leistungsempfänger eine Sozialversicherungsnummer zugewiesen worden ist. Direkten Zugang zum Gesundheitssystem haben nur kanadische Bürger und Ausländer mit dauerhaftem Aufenthaltstitel (bzw. bewilligtem Einwanderungsantrag – sog. permanent residence status). Alle übrigen Ausländer müssen sich selbst versichern oder sind – etwa bei befristeten Aufenthalten – darauf angewiesen, ihren nationalen Versicherungsschutz für die Aufenthaltsdauer in Kanada aufrecht zu erhalten. Bezüglich der Voraussetzungen für die Wohnsitz- und Arbeitsaufnahme sowie der Zuweisung einer Sozialversicherungsnummer bestehen erhebliche Unterschiede, je nachdem, aus welchem Land der Einwanderungswillige stammt und welchem Zweck der Aufenthalt in Kanada dient92. 88 The Statman’s Yearbook 2010, Kanada – Welfare, S. 267; The USA and Canada 2010, Kanada – Health and Welfare , S. 592. 89 Ausnahmen bilden die Provinzen Alberta und British Columbia. 90 Health System in Transition – Kanada, S. 1, 19. 91 Health System in Transition – Kanada, S. 39 ff., 61 ff. 92 Weitere Informationen auf der kanadischen Internetplattform Citizenchip and Immigration Canada unter: http://www.cic.gc.ca/english/immigrate/index.asp. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 9 – 3000-061/10 Seite 23 5. Literaturverzeichnis Barwig, Klaus / Sieveking, Klaus / Brinkmann, Gisbert / Lörcher, Klaus / Röseler, Sibylle – Hrsg. 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