© 2018 Deutscher Bundestag WD 8 - 3000 - 027/18 Die CO2-Abgabe in der Schweiz, Frankreich und Großbritannien Mögliche Modelle einer CO2-Abgabe für Deutschland Sachstand Wissenschaftliche Dienste Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages unterstützen die Mitglieder des Deutschen Bundestages bei ihrer mandatsbezogenen Tätigkeit. Ihre Arbeiten geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasserinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste geben nur den zum Zeitpunkt der Erstellung des Textes aktuellen Stand wieder und stellen eine individuelle Auftragsarbeit für einen Abgeordneten des Bundestages dar. Die Arbeiten können der Geheimschutzordnung des Bundestages unterliegende, geschützte oder andere nicht zur Veröffentlichung geeignete Informationen enthalten. Eine beabsichtigte Weitergabe oder Veröffentlichung ist vorab dem jeweiligen Fachbereich anzuzeigen und nur mit Angabe der Quelle zulässig. Der Fachbereich berät über die dabei zu berücksichtigenden Fragen. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 8 - 3000 - 027/18 Seite 2 Die CO2-Abgabe in der Schweiz, Frankreich und Großbritannien Mögliche Modelle einer CO2-Abgabe für Deutschland Aktenzeichen: WD 8 - 3000 - 027/18 Abschluss der Arbeit: 12.4.2018 Fachbereich: WD 8: Fachbereich Umwelt, Naturschutz, Reaktorsicherheit, Bildung und Forschung Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 8 - 3000 - 027/18 Seite 3 Inhaltsverzeichnis 1. Einleitung 4 2. CO2-Bepreisung weltweit, EU-ETS-Länder mit CO2-Abgabe 5 3. Vorgeschlagener CO2-Preis der High-Level Commission on Carbon Prices 7 4. Beispiele für Varianten einer CO2-Abgabe zusätzlich zum EU-ETS 8 4.1. Schweiz: CO2-Abgabe auf fossile Brennstoffe 8 4.2. Frankreich: „Beitrag für Klima und Energie“ als CO2-Steuer auf fossile Energieträger außerhalb des EU-ETS 12 4.3. Großbritannien: Mindestpreis für CO2-Zertifikate des EU-ETS durch einen „Carbon Price Floor” 14 1. Einführung einer CO2-Abgabe in Deutschland 17 1.1. Gegenwärtiger Diskussionsstand 17 1.2. Beispiele für Umsetzungsvorschläge einer nationalen CO2-Abgabe in Deutschland 18 1.2.1. Forum Sozial-ökologische Marktwirtschaft: Einführung von steuerlichen CO2-Komponenten (nach Energiegehalt und CO2- Intensität) in Wärme-, Verkehrs- und Stromsektor, 2017 19 1.2.2. CO2-Abgabe e.V.: Einführung einer alle fossilen Energieträger und Verwendungsarten umfassenden CO2-Abgabe anhand eines einheitlichen CO2-Preises, 2017 23 Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 8 - 3000 - 027/18 Seite 4 1. Einleitung Die OECD spricht von drei möglichen Instrumenten zur Bepreisung1 von CO2, den direkten CO2- Abgaben, Emissionshandelssystemen und ggf. anderen spezifischen Steuern auf den Energieverbrauch . Alle drei Komponenten würden den relativen Preis der CO2-Emissionen erhöhen und Kosten von CO2-Emissionen ökonomisch relevant erfassen über Steuer- und Emissionshandelspolitik .2 In Deutschland gibt es keine explizite CO2-Steuer; zwar weisen Kraftfahrzeug- (Bemessung nach ausgewiesenem CO2-Ausstoß und Hubraum) und die Luftverkehrssteuer (in der Kopplung mit dem EU-Emissionshandel) eine auch CO2-orientierte Besteuerung auf, bei der Energiesteuer und Stromsteuer (plus EEG-Umlage) existiert aber nur ein mittelbarer Bezug zu den CO2-Emissionen.3 Einige andere Teilnehmerländer am Europäischen Emissionshandelssystem (EU-ETS) haben neben dem Emissionshandel das Instrument einer nationalen CO2-Abgabe/CO2-Steuer4 in unterschiedlichen Varianten zusätzlich eingeführt. Die Energiesteuerrichtlinie der Europäischen Union vom 27. Oktober 2003 dient dabei als rechtliche Grundlage der Rahmensetzung für die Umsetzung einzelner nationaler CO2-Steuermodelle.5 1 Neben oder zusätzlich zu Preisinstrumenten wären ordnungsrechtlich zum Beispiel auch CO2-Grenzwerte denkbar – als Emissionsgrenzwerte für Kraftwerke. Mit dem Instrument der Großfeuerungsanlagenverordnung hatte Deutschland in den 1980er Jahren seinen Ausstoß von Schwefeldioxid und Stickoxiden erheblich gesenkt. Die Deutsche Umwelthilfe (DUH) verweist darauf, dass nationale CO2-Grenzwerte für Kraftwerke europarechtlich zulässig wären. In den USA würde mit der Anwendung des unter Präsident Obama verabschiedeten „Clean Power Plan“ ein solches Modell der Emissionsgrenzwerte für Kraftwerke aktuell umgesetzt. 2 Vgl. OECD (2016). Effective Carbon Rates. Pricing CO2 through Taxes and Emissions Trading Systems: https://read.oecd-ilibrary.org/taxation/effective-carbon-rates_9789264260115-en#page1 3 Vgl. Wissenschaftliche Dienste Deutscher Bundestag (2013). Besteuerung von CO2-Emissionen. WD 4-3000- 117/13. 4 Der in dieser Arbeit verwendete Begriff „Abgabe“ wird als allgemeiner Oberbegriff für Steuern, (Sonder-) Gebühren /Abgaben und Beiträge verwendet. Uneindeutigkeiten ergeben sich einerseits mit der Argumentation, dass Steuereinnahmen typischerweise nicht zweckgebunden sind, sondern der Finanzierung öffentlicher Aufgaben dienen, die Lenkungsfunktion hin zum sparsamen Gebrauch von fossilen Brennstoffen jedoch eine Zweckbindung bedeute, die wiederrum keiner typischen Steuer entspräche. Andererseits wird darauf hingewiesen, dass eine CO2-Abgabe europa- und finanzverfassungsrechtlich auch eine Steuer sein könne, da Steuern im Gegensatz zu Abgaben keine besonderen und individuellen Gegenleistungen entgelten sollen, und auch eine CO2-Abgabe keine individuelle Leistung entgelten, sondern allgemein CO2 bepreisen solle. Wenn die einzelnen nationalen Umsetzungen oder Konzeptvorschläge eine Unterscheidung zwischen CO2-Abgabe und CO2-Steuer treffen, wird dies im Folgenden kenntlich gemacht. 5 Vgl. RICHTLINIE 2003/96/EG DES RATES der Europäischen Union vom 27. Oktober 2003 zur Restrukturierung der gemeinschaftlichen Rahmenvorschriften zur Besteuerung von Energieerzeugnissen und elektrischem Strom. L 283/51: http://www.ebb-eu.org/legis/OJ%20taxation%20GER.pdf Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 8 - 3000 - 027/18 Seite 5 2. CO2-Bepreisung weltweit, EU-ETS-Länder mit CO2-Abgabe Der Bericht der Weltbank „State and Trends of Carbon Pricing 2017“ konstatiert, dass 2017 insgesamt 47 CO2-Bepreisungs-Initiativen weltweit eingeführt beziehungsweise geplant waren. Darunter fallen 24 Emissionshandelssysteme – zumeist auf subnationaler Ebene agierend – und 23 nationale CO2-Steuer-Umsetzungen. Alle Initiativen deckten zusammen 8 Gigatonnen (Gt) CO2-Äquivalente (CO2-Äq) bzw. 15% der globalen CO2-Emissionen ab.6 Über die Emissionshandelssysteme werden dabei ca. zwei Drittel der abgedeckten Emissionen erfasst. Die Länder mit den größten über die Bepreisung abgedeckten Emissionsvolumina sind dabei China (1,3 GtCO2-Äq), die USA und Kanada (jeweils 0,5 GtCO2-Äq) sowie das Europäische Emissionshandelssystem (2 GtCO2- Äq). Aus der weltweiten Übersicht der Länder, die an einem Emissionshandel teilnehmen, eine Abgabe auf CO2-Emissionen eingeführt haben bzw. in welchen beides verankert ist, ergibt sich, dass in insgesamt 14 (bzw. 15 inklusive der Schweiz) Teilnehmerländern des EU-ETS7 bereits Varianten einer CO2-Abgabe eingeführt wurden. Zu den EU-ETS-Ländern mit CO2-Abgabe gehören: • Finnland (eingeführt 1990), aktuelle Höhe (jeweils Stand August 2017)8: 73 US$/tCO2 • Polen (1990): unter 1 US$ • Schweden (1991): 140 US$ • Norwegen (1991): 56 US$ bzw. 4 US$ • Dänemark (1992) 27 US$ • Lettland (1995): 5 US$ • Slovenien (1996): 20 US$ • Estland (2000): 3 US$ • Irland (2010): 24 US$ • Island (2010): 12 US$ (Verdopplung für 2018 geplant) • Frankreich (2014): 36 US$ • Portugal (2015): 8 US$ • Liechtenstein (2008): 87 US$ • Großbritannien (2013): 24 US$ • (Schweiz (2008): 84 US$)9 6 Vgl. World Bank Group; Ecofys (2017). State and Trends of Carbon Pricing 2017. November 2017. Washington DC: https://www.ecofys.com/files/files/world-bank-ecofys-vivid-2017-state-and-trends-of-carbon-pricing.pdf, vgl. auch World Bank, Ecofys (2017). Carbon Pricing Watch 2017. May 2017: https://www.ecofys.com/files/files/world-bank-ecofys-carbon-pricing-watch-2017.pdf 7 Dem EU-ETS gehören neben den 28 Ländern der EU noch Norwegen, Island und Liechtenstein an. Die Schweiz hat ein eigenes Emissionshandelssystem, das aber ab 2019 mit dem EU-ETS verbunden werden wird. Die Verhandlungen zur Verknüpfung beider Systeme sind Ende 2017 abgeschlossen worden (Unterzeichnung des Abkommens am 23.11.2017). 8 Die jeweiligen Preise sind untereinander nicht unmittelbar vergleichbar, da z.T. unterschiedliche Sektoren abgedeckt sind, es Ausnahmeregelungen oder Kompensationsmechanismen gibt. 9 Vgl. World Bank Group; Ecofys (2017): 14, 16. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 8 - 3000 - 027/18 Seite 6 10 10 World Bank Group; Ecofys (2017): 44. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 8 - 3000 - 027/18 Seite 7 3. Vorgeschlagener CO2-Preis der High-Level Commission on Carbon Prices Die während der Klimakonferenz in Marrakesch 2016 eingesetzte "High-Level Commission on Carbon Prices"11 hat 2017 einen CO2-Preis als unerlässlichen Teil einer effizienten Strategie zur Emissionsreduktion eingeordnet. Andere politische Instrumente könnten einen solchen CO2- Preis zwar ergänzen und dessen Wirkung verstärken, ihn aber grundsätzlich nicht ersetzen. Erstmals bezifferte die Kommission dabei, wie hoch der Preis für Kohlendioxid sein müsste, damit die globalen Klimaschutzziele aus dem Pariser Abkommen, die Klimaerwärmung deutlich unter Zwei-Grad-Celsius zu halten, erreichbar sein könnten. Demnach müsse Kohlendioxid bis 2020 einen Preis von mindestens 40 bis 80 US-Dollar (unterschiedlich entwickelt je nach Wirtschaftskraft in Entwicklungs- und Schwellenländern) pro Tonne erhalten; bis zum Jahr 2030 sollte dieser Preiskorridor dann schrittweise auf 50 bis 100 US-Dollar steigen.12 Damit werden von der High-Level Commission on Carbon Prices gegenwärtig nur die CO2-Steuern in Finnland, Liechtenstein, Schweden und der Schweiz als kompatibel mit dem 2020-Preiskorridor erachtet – für Norwegen sind 2018 weitere Änderungen geplant, die auch ihre CO2- Preise komplett in den Korridor bringen würden.13 11 Der Kommission gehören weltweit anerkannte Ökonomie-, Klima- und Energieexperten an. Die beiden Vorsitzenden sind Joseph Stiglitz und Nicholas Stern. Die Kommission wird in ihrer Arbeit von der „Carbon Pricing Leadership Coalition (CPLC)“, eine Initiative der Weltbank, unterstützt. 12 “A well-designed carbon price is an indispensable part of a strategy for reducing emissions in an efficient way. […] As carbon-pricing mechanisms take time to develop, countries should begin doing so immediately.” „Countries may choose different instruments to implement their climate policies, depending on national and local circumstances and on the support they receive. Based on industry and policy experience, and the literature reviewed , duly considering the respective strengths and limitations of these information sources, this Commission concludes that the explicit carbon-price level consistent with achieving the Paris temperature target is at least US$40–80/tCO2 by 2020 and US$50–100/tCO2 by 2030, provided a supportive policy environment is in place High-Level Commission on Carbon Prices (2017). Report of the High-Level Commission on Carbon Prices. Washington . 29.5.2017: 3-4: https://static1.squarespace.com/static/54ff9c5ce4b0a53decccfb4c/t/5949402936e5d3af64b94bab/1497972781902 /ENGLISH+EX+SUM+CarbonPricing.pdf 13 Vgl. ebd.: 36. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 8 - 3000 - 027/18 Seite 8 4. Beispiele für Varianten einer CO2-Abgabe zusätzlich zur Teilnahme am EU-ETS14 4.1. Schweiz: CO2-Abgabe auf fossile Brennstoffe15 Ausgestaltung der Abgabe Neben ihrem landeseigenen Emissionshandelssystem16 erhebt die Schweiz seit 2008 eine nationale CO2-Abgabe (= Lenkungsabgabe) auf fossile Brennstoffe wie Heizöl, Erdgas, Kohle, Petrokoks und weitere fossile Brennstoffe, wenn sie zur Wärmegewinnung, zur Erzeugung von Licht, in thermischen Anlagen zur Stromproduktion oder für den Betrieb von Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen verwendet werden17. Auf Holz und Biomasse wird keine Abgabe erhoben. Die Treibstoffe (Benzin, Diesel) sind von der CO2-Abgabe nicht betroffen. Allerdings findet durchaus eine Debatte darüber statt, ob die CO2-Abgabe auf Treibstoffe erweitert werden sollte.18 Der Abgabesatz beträgt aktuell 96 Schweizer Franken pro Tonne CO2. Dabei bestimmt der Kohlenstoffgehalt die Höhe der CO2-Abgabe individuell für jeden Energieträger. Da bei der Verbrennung eines Liters Heizöls extraleicht 2,65 kg CO2 entstehen, beträgt der Abgabesatz pro Liter Heizöl gegenwärtig (bei 96 Franken/tCO2) 25,44 Rappen. Bei der Verbrennung von 1 Kilogramm Erdgas entstehen 2,66 kg CO2, so dass für die Abgabe pro Kilogramm Erdgas aktuell 25,54 Rappen berechnet werden. 14 Die nachfolgenden Ausführungen versuchen einen Einblick in die jeweilige Systematik der CO2-Abgabenstrukturierung der ausgewählten Länder zu ermöglichen. Sie erheben keinen Anspruch auf Vollständigkeit der Darstellung . 15 Vgl. zu dem gesamten Kapitel insbesondere Bundesamt für Umwelt der Schweizerischen Eidgenossenschaft (2017; 2018): https://www.bafu.admin.ch/co2-abgabe ; https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen /klima/fachinformationen/klimapolitik/co2-abgabe/erhebung-der-co2-abgabe-auf-brennstoffen.html ; https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/klima/mitteilungen.msg-id-67501.html ; https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/klima/fachinformationen/klimapolitik/co2-abgabe/befreiung -von-der-co2-abgabe-fuer-unternehmen.html ; file://parlament/daten/DP_wd8-6/Buero/liste_abgabebefreitenunternehmen -massnahmenziel.pdf ; https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/klima/fachinformationen /klimapolitik/co2-abgabe/rueckerstattung-der-bezahlten-co2-abgabe.html ; https://www.bafu.admin .ch/bafu/de/home/themen/klima/fachinformationen/klimapolitik/co2-abgabe/rueckverteilung-der-co2-abgabe .html 16 S. zum Schweizerischen Emissionshandelssystem Bundesamt für Umwelt der Schweizerischen Eidgenossenschaft (2018): https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/klima/fachinformationen/klimapolitik/emissionshandel /schweizer-emissionshandelssystem--ehs-.html 17 Daneben wird auch eine Lenkungsabgabe auf flüchtige organischen Verbindungen (VOC) erhoben sowie eine Schwerverkehrsabgabe (sowie die Mineralölsteuer, s. dazu folgende Fußnote). Vgl. Eidgenössische Zollverwaltung (2018): https://www.ezv.admin.ch/ezv/de/home/information-firmen/steuern-und-abgaben/einfuhr-in-dieschweiz /lenkungsabgabe-auf-fluechtigen-organischen-verbindungen--voc-.html 18 S. zur Kompensation der CO₂-Emissionen von Treibstoffen: https://www.ezv.admin.ch/ezv/de/home/information -firmen/steuern-und-abgaben/einfuhr-in-die-schweiz/lenkungsabgabe-auf-co.html; file://parlament/daten /DP_wd8-6/Buero/Anhang%203%20Steuersatzcode%20in%20der%20Datenbank%20Mineral %C3%B6lsteuer%201.1.2018.pdf Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 8 - 3000 - 027/18 Seite 9 Die CO2-Abgabe fällt beim Kauf der Brennstoffe an. Jeder, der fossile Brennstoffe einkauft, bezahlt die CO2-Abgabe automatisch. Sie wird durch die Eidgenössische Zollverwaltung beim Grenzübertritt oder beim Inverkehrbringen erhoben und ist auf den Rechnungen für die Brennstoffkäufe ausgewiesen. Mehrere Befreiungsmöglichkeiten von der CO2-Abgabe bestehen für Unternehmen/Anlagenbetreiber : Wenn CO2-intensive (NON-ETS-) Unternehmen aus bestimmten Wirtschaftszweigen, die sich einem hohen internationalen Wettbewerb ausgesetzt sehen, sich gegenüber dem Schweizerischen Bund zu einer eigenen CO2-Emissionsminderung verpflichten, können sie von der CO2- Abgabe befreit werden.19 Auch die großen Anlagen, mit in der Regel einer installierten Gesamtfeuerungsleistung von mehr als 20 MW, die am Emissionshandelssystem teilnehmen, sind ebenfalls von der CO2-Abgabe befreit. Da die CO2-Abgabe automatisch gezahlt werden muss, kann die Rückerstattung jeweils im Nachhinein bei der Eidgenössischen Zollverwaltung („auf Gesuch hin“) beantragt werden - das gilt dann auch für die Betreiber von fossilen Wärme-Kraft-Kopplungsanlagen (WWK-Anlagen) mit Kompensationspflicht, die sich von der CO2-Abagbe befreien lassen können20. Entwicklung und Ausgestaltung der Abgabenhöhe Die Höhe der CO2-Abagbe wird dynamisch durch den Bundesrat per Verordnung (s. Fußnote 19) festgelegt. Begrenzt wird diese durch einen gesetzlich festgelegten Höchstsatz von 120 Franken pro Tonne CO2. Für die Ausgestaltung der Höhe schreibt die CO2-Verordnung vor, dass jeweils gesetzte Zwischenziele für die Emissionsminderung erreicht werden müssen. Werden die in der CO2-Verodung festgelegten Zwischenziele für die Emissionen aus Brennstoffen jeweils nicht erreicht , steigen die Abgabesätze nach einem automatischen Korrekturmechanismus. In den Jah- 19 Die betreffenden Wirtschaftszweige sind im Anhang 7 der CO2-Verordnung aufgeführt. „Der Bund befreit ein Unternehmen auf Gesuch hin. In einer Vereinbarung (vereinfachtes Verfahren) wird festgelegt, welche Menge an Treibhausgasen das Unternehmen während der Verpflichtungsperiode emittieren darf. Das Unternehmen verpflichtet sich im Gegenzug, seine Treibhausgasemissionen bis 2020 kontinuierlich zu verringern. Erst am Ende der Verpflichtungsperiode, im Jahr 2021, wird abschließend beurteilt, ob das Ziel erfüllt ist. Dies gibt den Unternehmen eine gewisse Flexibilität, jährliche Produktionsschwankungen auszugleichen. Treten während der Verpflichtungsperiode große, dauerhafte Änderungen ein, kann der Bund die Ziele neu beurteilen.“ Bundesgesetz über die Reduktion der CO2-Emissionen (CO2-Gesetz) vom 23. Dezember 2011 (Stand 1.2.2018): https://www.admin.ch/opc/de/classified-compilation/20091310/index.html; Verordnung über die Reduktion der CO2-Emissionen (CO2-Verordnung) vom 30. November 2012 (Stand 1.1.2018): file://parlament/daten /DP_wd8-6/Buero/Anhang%201%20Verordnung%20%C3%BCber%20die%20Reduktion%20der%20CO2- Emissionen%20.pdf 20 Danach gilt nach dem Bundegesetz von 2011 laut 3. Abschnitt für die Rückerstattung der CO2-Abgabe von Betreibern an WKK-Anlagen: „Zurückerstattet werden auf Gesuch hin in jedem Fall 60 Prozent der CO2-Abgabe auf Brennstoffe, die nachweislich für die Stromproduktion eingesetzt wurden. Die restlichen 40 Prozent werden nur zurückerstattet, sofern der Betreiber gegenüber dem Bund nachweist, dass er im Umfang dieser Mittel Maßnahmen ergriffen hat für die Steigerung seiner eigenen Energieeffizienz oder der Energieeffizienz von Unternehmen oder Anlagen, die aus der WKK-Anlage Strom oder Wärme beziehen.“ In der Fassung vom 1.1.2018 heißt es: „Fossil-thermische Kraftwerke (Kraftwerke) dürfen nur erstellt und betrieben werden, wenn sich deren Betreiber dem Bund gegenüber verpflichten: a. die verursachten CO2-Emissionen vollumfänglich zu kompensieren; und b. das Kraftwerk nach dem aktuellen Stand der Technik zu betreiben; der Bundesrat legt den zu gewährleistenden minimalen Gesamtwirkungsgrad fest.“ Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 8 - 3000 - 027/18 Seite 10 ren 2013, 2015 und 2017 wurde anhand der CO2-Statistik für die Vorjahre überprüft, ob der Absenkpfad eingehalten wurde. Da die Zwischenziele verfehlt wurden, stieg die CO2-Abgabe jeweils zum Beginn des Folgejahres an. Die letzte Erhöhung zum 1.1.2018 wurde ausgelöst, da 2016 die Emissionsminderung gegenüber 1990 bei 24,8% lag und somit das Ziel von minus 27% verfehlt wurde. 2008 betrug die CO2-Abgabe 12 Franken pro Tonne CO2, 2010 36 Franken. Vom 1.1.2014 bis 31.12.2015 betrug die Abgabe 60 Franken. Mit Wirkung zum 1.1.2016 wurde die Abgabe auf 84 Franken pro Tonne CO2 erhöht. Zum 1.1.2018 ist der Satz schließlich um 12 Franken auf 96 Franken (82,80 Euro) pro Tonne CO2 angehoben worden: 21 Verteilung der Einnahmen: Rückvergütung 21 Eidgenössische Zollverwaltung (2018). Berechnung der gültigen Abgabesätze auf Brennstoffe vom 1.1.2018: file://parlament/daten/DP_wd8-6/Buero/Anhang%202%20Berechnung%20der%20g%C3%BCltigen%20Abgabens %C3%A4tze%20auf%20Brennstoffen%201.1.2018.pdf Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 8 - 3000 - 027/18 Seite 11 Grundsätzlich fließen ca. ein Drittel (bis maximal 450 Millionen Franken) der schweizerischen CO2-Abgabeerträge (Gesamthöhe 2016: 1,17 Milliarden Franken) in ein Gebäudeprogramm zur Förderung CO2-wirksamer Maßnahmen wie energetische Sanierung. Weitere 25 Millionen Franken kommen jährlich als Einlage dem Technologiefonds zu. Zwei Drittel der Abgabeerträge werden an die Bevölkerung und die Wirtschaft zurückverteilt. Die Abgabeerträge werden im gleichen Jahr verteilt, in dem sie anfallen, dabei basiert die Rückverteilung auf einer Schätzung (der Ausgleich erfolgt im übernächsten Jahr). Hierbei erhalten alle in der Schweiz wohnhaften Personen ungeachtet ihres Verbrauchs den gleichen Betrag über die Verrechnung mit ihrer Krankenkassenprämie rückerstattet. (Für dieses System mit den geringsten Vollzugskosten hat man sich entschieden, da die Krankenversicherer über das aktuellste Adressenverzeichnis der Einwohner verfügen sowie die Grundversicherung über die Krankenversicherung für alle Einwohner obligatorisch ist.) Für 2018 beträgt der Rückverteilungsbetrag an die Bevölkerung beträgt 640 Mio. Franken aus der CO2-Abgabe und 111 Mio. Franken aus der VOC- Abgabe = 88,80 Franken pro versicherte Person. 2017 wurden 67,80 Franken an Umweltabgaben zurückgezahlt, 2013 dagegen 35,4 Franken.22 Die Einnahmen aus der CO2-Abgabe, die von der Wirtschaft entrichtet wurden, werden an alle Arbeitgeber, proportional zur abgerechneten Lohnsumme ihrer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer , über die AHV-Ausgleichskassen zurückverteilt. 2017 wurde eine Summe von knapp 269 Millionen Franken zurückverteilt. Zu Grunde gelegt wurde dabei ein Verteilfaktor von 0,814 ‰., womit Arbeitgeber pro 100 000 Franken abgerechneter AHV-Lohnsumme des Jahres 2015 (Jahr der Lohnsummenerhebung) 81,40 Franken rückerstattet erhielten. 22 In einzelnen Städten und Gemeinden der Schweiz werden weitere kommunale Lenkungsabgaben erhoben und ebenfalls mit einem Öko-Bonus rückvergütet. Seit 1999 gibt es in Basel-Stadt eine Lenkungsabgabe auf Strom (jeweils einige Rappen pro Kilowattstunde, die auf die Stromrechnung erhoben werden). Der Strom-Spar-Fonds Basel zahlt einmal im Jahr daraus gegenwärtig 65 Franken an jede Privatperson zurück. Die Betriebe erhalten einen Arbeitsplatz-Bonus, der aufgrund der ausbezahlten Lohnsumme festgelegt wird. Vgl. Amt für Umwelt und Energie der Stadt Basel. Stromsparfonds: http://www.aue.bs.ch/energie/stromspar-fonds.html Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 8 - 3000 - 027/18 Seite 12 4.2. Frankreich: „Beitrag für Klima und Energie“ als CO2-Steuer auf fossile Energieträger außerhalb des EU-ETS23 Ausgestaltung des Klimabeitrages Frankreich hat 2014 den internen Energieverbrauchssteuern eine CO2-Komponente hinzugefügt, den so genannten „Beitrag für Klima und Energie“ (contribution climat énergie, CCE). Der Beitrag für Klima und Energie ist seither als Komponente in folgenden Steuern enthalten: • der internen Erdgasverbrauchssteuer (taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel , TICGN) • der internen Kohleverbrauchssteuer (taxe intérieure de consommation sur le charbon, TICC) • der internen Energieverbrauchssteuer (taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques, TICPE), die auf Mineralölerzeugnisse und Kohlenwasserstoffe erhoben wird, die als Kraftstoffe oder Brennstoffe verwendet werden. Der gewerbliche Luftverkehr ist vollständig von der TICPE befreit. Baumaschinen und landwirtschaftlich genutzte Maschinen profitier(t)en von einer niedrigeren Dieselsteuer und der Güterverkehr und Taxis von einer TICPE-Erstattung. Die dem EU-ETS unterworfenen Industrieanlagen fallen nicht unter die Regelung des Klimabeitrages , um eine Doppelbesteuerung zu verhindern. Der französische Agrarsektor sowie die Abfallwirtschaft sind größtenteils nicht über eine direkte Bepreisung von Emissionen abgedeckt.24 Aktuell liegt der Klimabeitrag bei 44,60 Euro/tCO2. Er fällt für die Energieträger proportional anhand ihrer anfallenden CO2-Emissionen an. Die Energieverbrauchssteuer und ihr Beitrag für Klima und Energie werden von dem französischen Zollamt erhoben. 23 Vgl. zu dem gesamten Kapitel Deutsch-französisches Büro für die Energiewende (DFBEW) (2018). CO2-Bepreisung in Frankreich. Europäisches Emissionshandelssystem EU-ETS und CO2-Steuer. Stand: Februar 2018. Marie Boyette, OFATE (marie.boyette.extern@bmwi.bund.de). file:///C:/Users/verwojtysije/Desktop /170626_Memo_CO2-Bepreisung_in_Frankreich_DFBEW.pdf; vgl. World Bank; Ecofys; Vivid Economics (2016). State and Trends of Carbon Pricing 2016. October 2016: https://www.ecofys.com/files/files/world-bankecofys -vivid-2016-state-trends-carbon-pricing.pdf ; vgl. World Bank Group; Ecofys (2017). State and Trends of Carbon Pricing 2017 Washington DC: https://www.ecofys.com/files/files/world-bank-ecofys-vivid-2017-stateand -trends-of-carbon-pricing.pdf; vgl. Ministère de la Transition énergétique et solidaire (2018). La composante carbone dans les taxes intérieures de consommation sur les produits énergétiques. 28.1.2018: https://www.ecologique -solidaire.gouv.fr/fiscalite-des-energies 24 Zur Verringerung der Treibhausgasemissionen werden in Frankreich zusätzlich Instrumente wie das französische Bonus-Malussystem (malus auto), das an die CO2-Emissionen des Fahrzeugs gekoppelt ist, oder die reduzierte Mehrwertsteuer bei energetischen Sanierungen eingesetzt. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 8 - 3000 - 027/18 Seite 13 Entwicklung des Klimabeitrages und Auswirkungen auf die Verbrauchssteuern Zur Einführung 2014 betrug der Klimabeitrag sieben Euro pro Tonne CO2. Zeitgleich wurde der fixe, vom Kohlenstoffgehalt unabhängige Teil der Steuer in gleicher Höhe abgesenkt, so dass die Steuerhöhe 2014 insgesamt unverändert blieb. In den Folgejahren stieg der CCE ohne weiteren Ausgleich auf 14,50 Euro (2015) und 22 Euro (2016) pro Tonne CO2. Im französischen Gesetz für die Energiewende und grünes Wachstum (loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte) wurde das Ziel, festgelegt, bis 2030 einen Preis von 100 €/tCO2 zu erreichen. Weitere Haushaltsgesetze legten den Entwicklungspfad für 2017 auf 30,50 Euro/tCO2, 2018 auf 39 Euro/tCO2, 2019 auf 47,50 Euro/tCO2 und 2020 auf 56 Euro/tCO2 fest. Von der aktuellen Regierung wurde nun ein schnellerer Entwicklungspfad im am 30. Dezember 2017 verabschiedeten Haushalt festgelegt. Danach ist ab 2018 mit einem neuen Steuersatz von 44,60 Euro/tCO2 eine kontinuierliche Erhöhung des Beitrags für Klima und Energie um jährlich 10,40 Euro erfolgt und ist somit bis auf 65,40 Euro/tCO2 bis 2020 (gegenüber ursprünglich 56 Euro/tCO2) vorgesehen. Zudem ist eine Angleichung der Steuer für Benzin und Diesel bis zum Jahr 2022 vereinbart. Dafür soll die Dieselkraftstoffsteuer um jährlich 2,6 Cent an die für Benzin erhobene Steuer angeglichen werden25. Dabei wird davon ausgegangen, dass die Erhöhung des Beitrages für Klima und Energie sowie die Angleichung der Steuer für Benzin und Diesel bis 2022 folgende Auswirkungen haben werden: 25 Vgl. Verkehrsrundschau vom 17.10.2017. Frankreich hebt Dieselsteuer an:https://www.verkehrsrundschau .de/nachrichten/frankreich-hebt-dieselsteuer-an-2024519.html Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 8 - 3000 - 027/18 Seite 14 26 Einnahmen und energie-sozialpolitische Maßnahmen Die Einnahmen aus dem französischen Beitrag für Klima und Energie werden auf 2,3 Milliarden Euro im Jahr 2015 und 3,8 Milliarden Euro im Jahr 2016 geschätzt. Mit den Einnahmen wird seit 2017 der Ausbau der erneuerbaren Energien vorangetrieben. Die Erhöhung des Beitrages für Klima und Energie wird ab 2018 von sozial-energiepolitischen Maßnahmen flankiert: • Flächendeckende Einführung eines jährlichen Energieschecks für Haushalte mit geringen Einkommen: Rund 4 Millionen Haushalte sollten durchschnittlich 150 € für das Jahr 2018 sowie weitere 200 € für das Jahr 2019 erhalten. Diese Schecks können sowohl zur Begleichung der privaten Energiekosten als auch für energetische Sanierungsmaßnahmen genutzt werden und ersetzen die bisher bestehenden sozialen Energietarife.- • Erhöhung der Umtauschprämie für alte Benzin- oder Dieselfahrzeuge gegen CO2-sparsame Modelle, die weniger als 130 gCO2/km ausstoßen: Für von der Einkommenssteuer befreite Haushalte wird diese Prämie zudem zusätzlich auf 2.000 € statt 1.000 € verdoppelt . 4.3. Großbritannien: Mindestpreis für CO2-Zertifikate des EU-ETS durch einen „Carbon Price Floor” Ausgestaltung der indirekten CO2-Steuer Großbritannien hat 2013 einen „Carbon Price Floor“ (CPF), eingeführt. Dieser ergänzt die Energiesteuer „Climate Change Levy“ (CCL), die Klimawandelabgabe, und gibt CO2-Zertifikaten aus dem EU-ETS im Bereich der Stromerzeugung national einen Mindestpreis, der bisher immer deutlichst über dem CO2-Zertifikatepreis des EU-ETS lag. 26 Deutsch-französisches Büro für die Energiewende (DFBEW) (2018) zit. nach Ministère de la Transition écologique et solidaire: https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/fiscalite-carbone: 7. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 8 - 3000 - 027/18 Seite 15 Die CCL wird seit 2001 auf Primärenergieträger und Strom erhoben. Besteuert wird durch diese der Verbrauch von Erdgas, Stein- und Braunkohle, Flüssiggas sowie Elektrizität. Die Steuer orientiert sich ausschließlich am Energiegehalt der Energieträger. Private Haushalte sind von dieser Abgabe befreit. Durch Ausnahmetatbestände waren von der Besteuerung bis 2013 die Stromerzeugung aus Kohle, Erd- und Flüssiggas befreit. Mit dem Carbon Price Floor wurde für Stromerzeuger die „Carbon Price Support Rate“ (CPSR), eine CO2-Preisstützungsrate, eingeführt. Sie berechnet sich aus „(target carbon price – market carbon price) x (emission factor of the fuel)“. Diese CPSR wird zusätzlich („top on“) zur Teilnahme am EU-ETS fällig (s. zur Illustrierung die Abbildung; es handelte sich dabei um Schätzwerte aus dem Jahr 2011). Sie gilt nur für den Einsatz von fossilen Energieträgern für die Stromerzeugung (im Verkehr eingesetzte Energieträger werden nicht erfasst) und wird zum Zeitpunkt des Verkaufs von Kohle, Öl, Erdgas und Flüssiggas mit dem Einsatzzweck Stromerzeugung erhoben. Dabei zahlen die Unternehmen/Stromproduzenten den Differenzbetrag zwischen dem Zielpreis des Carbon Price Floors und dem EU-ETS-Zertifikatspreis (= Carbon Price Support Rate) an das britische Finanz- und Wirtschaftsministerium.27 28 Aktuell beträgt der CPF 18 Pfund/tCO2. Die konkreten Steuersätze richten sich dabei nach dem durchschnittlichen Kohlenstoffgehalt der jeweiligen fossilen Energieträger: 27 Vgl. Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages (2012). CO2-Mindestpreis. WD 5-3000-004/12; WD 3- 3000-014/12; WD 11-3000-6/12: https://www.bundestag .de/blob/412588/b0aeddcc34e3bf05907a0d9b580e0837/wd-11-006-12-pdf-data.pdf: 5-9; vgl. Carbon-Connect: https://www.carbon-connect.ch/de/klimalounge/news-detail/104/die-co2-steuer-teil-5/; vgl. auch Carbontax: https://www.carbontax.org/where-carbon-is-taxed/#GB 28 Vgl. Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages (2012): 9. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 8 - 3000 - 027/18 Seite 16 29 Entwicklung des Mindestpreises Eingeführt wurde der CPF 2013 mit einer Höhe von 16 Pfund/tCO2. 2014 stieg er um 2 Pfund. Im Jahr 2015 betrug er 18 Pfund/tCO2. Geplant war ein weiterer Anstieg für die kommenden Jahre. Jedoch wurde 2015 die Höhe des CPF bis zum Jahr 2020 eingefroren, denn „ahead of the 2014 29 HM Revenues and Customs. Guidance Climate Change Levy rates (2016). Website: https://www.gov.uk/government /publications/rates-and-allowances-climate-change-levy/climate-change-levy-rates Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 8 - 3000 - 027/18 Seite 17 Budget, concerns were raised that the price floor was harming the competitiveness of energy intensive industries“. Daher beträgt die Höhe des CPF auch gegenwärtig 18 Pfund/tCO2. 30 Die künftige Gestaltung des Carbon Price Floors ist noch nicht geklärt, gesetzliche Regelungen greifen bisher bis 2020. Angekündigt hat die britische Regierung im Herbst 2017, ab 2021 die Umsetzung einer „total carbon price rate that will apply to businesses”, wobei die genaue Konzeptualisierung innerhalb des Post-Brexit-Prozesses noch ansteht.31 Mit den Erlösen der Zusatzabgabe werden in Großbritannien „CO2-saubere“ Energien gefördert.32 1. Einführung einer CO2-Abgabe in Deutschland 1.1. Gegenwärtiger Diskussionsstand Da das EU-ETS über die über den Markt generierten CO2-Zertifikatspreise gegenwärtig (noch) keine Preise erzeugt, die zu einem benötigten `fuel switch` in Richtung der als Ziel ausgegebenen Dekarbonisierung führen, wird sowohl – auch nach den jetzt beschlossenen Vereinbarungen für die vierte Handelsperiode des EU-ETS ab 2021 – über weitere Kalibrierungsinstrumente des ETS (z.B. Mengenverknappung der Zertifikate oder ein EU-weiter CO2-Mindestpreis) als auch über so genannte ersetzende nationale (`second best`) oder dann sogar ergänzende und weitere Sektoren abdeckende Maßnahmen zur Bepreisung von CO2 diskutiert (EU-harmonisiert, in konzertierter Verständigung zentraler Mitgliedstaaten oder national). Noch in der aktuellen Diskussion befindlich sind diesbezüglich vor allem der Vorschlag des französischen Staatspräsidenten Emmanuel Macron für einen festen CO2-Mindestpreis im EU-ETS von 30 Euro/tCO233 sowie der so genannte Monti-Report der „High Level Group on Own Resources “34, in dem unter anderem (neben der Überführung der EU-ETS-Erträge als eigene Steuer auf das EU-Budget) vorgeschlagen wird, eine neue europaweite Abgabe auf CO2 zu erheben (bzw. auch die bisher national erhobenen Strom-, Kraftstoff- und – wenn – auf fossile Brennstoffe erhobenen Klima-Steuern auf EU-Ebene zu überführen), was auch von EU-Haushaltskommissar Günther Oettinger als überlegenswert beurteilt wird. 30 House of Commons (2018). BRIEFING PAPER Number 05927, 8 January 2018. Carbon Price Floor (CPF) and the price support mechanism: file:///C:/Users/verwojtysije/Desktop/SN05927.pdf : 8, 9. 31 Vgl. World Bank Group; Ecofys (2017): 52. 32 Vgl. Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages (2012): 9. 33 Vgl. Energate Messenger (2017). MACRON SETZT CO2-MINDESTPREIS AUF DIE EUROPÄISCHE AGENDA. Artikel vom 27.9.2017: http://www.energate-messenger.de/news/177604/macron-setzt-co2-mindestpreis-auf-dieeurop -ische-agenda; zusätzlich fordert Macron eine europäische Steuer auf die Produktion von Kohlenstoff (CO2-Steuer). Dabei will Macron die Carbon-Leakage-Problematik dadurch entschärfen, dass an den EU-Grenzen eine CO2-Steuer erhoben wird, die gleiche Wettbewerbsbedingungen für die europäischen Hersteller sichert. 34 Vgl. FUTURE FINANCING OF THE EU. Final report and recommendations of the High Level Group on Own Resources. December 2016. Mario Monti, Chairman: http://ec.europa.eu/budget/mff/hlgor/library/reports-communication /hlgor-report_20170104.pdf Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 8 - 3000 - 027/18 Seite 18 Wie die vorangehenden Ausführungen dieser Arbeit dargestellt haben, haben einige Teilnehmerländer des EU-ETS bereits neben dem EU-ETS zusätzliche nationale Maßnahmen hinsichtlich einer CO2-Bepreisung ergriffen. Auch in Deutschland findet die Diskussion um die zusätzlich geeigneten Instrumente zur CO2-Bepreisung und die dafür jetzt notwendigen einzuleitenden Schritte zunehmend intensiv statt. Viele Unternehmen stellen sich bereits auf eine erweiterte CO2-Bepreisung ein (am besten global, aber zumindest EU-weit harmonisierte, um Carbon-Leakage-Effekten vorbeugen zu können) und auch einige Vertreter der Industrie befürworten eine CO2-Abgabe35. Jüngst kam der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung in seinem Jahresgutachten 2016/17 hinsichtlich einer CO2-Abgabe zu dem Schluss, dass dabei auch die „Einführung einer nationalen CO2-Abgabe in Deutschland“ nicht als „Alleingang“ zu werten wäre, sondern „ein weiterer konsequenter Schritt in Richtung eines [schließlich] global gültigen Preises für Treibhausgase und eine Ergänzung zum Emissionshandel“, da „die größte Aufgabe für die Energieund Umweltpolitik der kommenden Jahre“ darin bestehe, „mit großer Entschiedenheit darauf hinzuwirken, alle Länder zum Beitritt in einen globalen Emissionshandel zu bewegen“ oder „eine globale CO2-Steuer einzuführen“.36 Und auch viele weitere Wissenschaftler plädieren schon seit langem immer wieder für einen CO2-Preis und auch eine CO2-Steuer. Zuletzt sprachen sich 2017 renommierte deutsche Klimaökonomen und Energieexperten – wie Ottmar Edenhofer vom PIK, Manfred Fischedick vom Wuppertal-Institut, Karsten Neuhoff vom DIW, Christoph Bals von Germanwatch oder Andreas Kuhlmann von der dena –in einer Erklärung an die Bundesregierung dafür aus, einen wirkungsvollen und einheitlichen CO2-Mindestpreis für alle Wirtschaftssektoren einzuführen und dabei die konkrete Höhe mit Frankreich und weiteren EU-Partnern festzulegen .37 1.2. Beispiele für Umsetzungsvorschläge einer nationalen CO2-Abgabe in Deutschland Im Nachfolgenden werden zwei der möglichen Konzepte zur Einführung einer CO2-Abgabe in Deutschland vorgestellt, die in der laufenden Debatte viel Beachtung gefunden haben.38 35 Die ZeitOnline (2017). CO2-Steuer. Wie eine Steuer den Klimawandel aufhalten könnte. Auch Vertreter der Industrie befürworten die CO2-Steuer: Artikel vom 5.9.2017: http://www.zeit.de/wirtschaft/2017-08/co2-steuerklimawandel -abgas-skandal/seite-2 36 Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2016/2017). Jahresgutachten. Energiewende: Umsteuern zu einer globalen Klimapolitik: https://www.sachverstaendigenrat-wirtschaft .de/fileadmin/dateiablage/gutachten/jg201617/kap11_jg16_17.pdf : Kapitel 11 37 Erklärung vom 5.10.2017. Stärkere CO2-Bepreisung: Neuer Schwung für die Klimapolitik Deutschlands ökonomischer Rahmen zur Erreichung der Klimaziele: https://germanwatch.org/de/download/19681.pdf 38 Neben existierenden weiteren Arbeiten ist darüber hinaus insbesondere aktuell auch die Studie des Bundesverbandes Erneuerbare Energien auf größere Beachtung gestoßen, in der für den Strommarkt die Wirkungsweise einer nationalen CO2-Steuer in Höhe von 10 bis 75 Euro/tCO2 zusätzlich zum europäischen CO2-Zertifikatepreis einerseits und zu einem europäischen CO2-Mindestpreis andererseits analysiert wird. Vgl. Bundesverband Erneuerbare Energien (Hrsg.); Energy Brainpool (2017). Wirkungsweise einer CO2-Steuer im Strommarkt. 11.7.2017: https://www.bee-ev.de/fileadmin/Publikationen/Studien/20171130_BEE_Studie_CO2- Steuer_Energy_Brainpool.pdf Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 8 - 3000 - 027/18 Seite 19 1.2.1. Forum Sozial-ökologische Marktwirtschaft: Einführung von steuerlichen CO2-Komponenten 39 (nach Energiegehalt und CO2-Intensität) in Wärme-, Verkehrs- und Stromsektor Im Auftrag des Naturschutzringes hat das Forum Sozial-ökologische Marktwirtschaft 2017 die Studie „Energiesteuerreform für Klimaschutz und Energiewende. Konzept für eine sozial- und wettbewerbsverträgliche Reform der Energiesteuern und ein flächendeckendes Preissignal“ erstellt .40 Ihr Reformkonzept zum CO2-Preis für Deutschland sieht eine systematische Neuordnung der Besteuerung anhand der Energie- und CO2-Intensität der Energieträger mit folgenden drei Elementen vor: • 1. Die Ausrichtung der Steuersätze im Wärme- und Verkehrssektor an Energiegehalt und CO2-Intensität Maßnahmen im Wärmesektor: Anpassung an Heizölsatz und CO2-Aufschlag Im Wärmesektor soll die Energiekomponente für alle Energieträger auf den derzeit geltenden Energiesteuersatz für Heizöl angehoben werden. „Dieser beträgt 61,35 EUR/m³ (umgerechnet 0,61 Ct/kWh). Zusätzlich wird die einheitliche CO2-Komponente von anfänglich 30 EUR/tCO2 erhoben.“ (12) Maßnahmen im Verkehrssektor: Anpassung an Benzinsatz und CO2-Aufschlag Um die Kraftstoffe konsistent zu besteuern und die Preisstrukturen zu korrigieren, würden die aktuell geltenden Steuersätze wie im Wärmesektor durch zwei Komponenten ersetzt. „Die Energiekomponente wird im Verkehrssektor auf den aktuell geltenden Steuersatz für Benzin festgesetzt (654,5 EUR/m³ bzw. 7,46 Ct/kWh). Die Energiekomponente adressiert die mit den derzeit geltenden Energiesteuersätzen verbundenen verkehrsspezifischen Finanzierungsaufgaben (d.h. die Finanzierung der Verkehrsinfrastruktur) und kann ggf. weitere externe Schadenskosten (u. a. Flächenversiegelung, Lärm, Luftschadstoffe) abbilden und Effizienzanreize geben.“ (14) Zusätzlich würde die einheitliche CO2-Komponente von 30 EUR/tCO2 erhoben. 39 Auch das Umweltbundesamt plant in diesem Jahr, (wahrscheinlich ähnliche) Vorschläge zu einer möglichen Ausgestaltung der Einführung von CO2-Komponenten in die bestehende ökologische Steuer- und Abgabenstruktur zu publizieren. 40 Forum Sozial-ökologische Marktwirtschaft; Deutscher Naturschutzring (Hrsg.) (2017). Energiesteuerreform für Klimaschutz und Energiewende. Konzept für eine sozial- und wettbewerbsverträgliche Reform der Energiesteuern und ein flächendeckendes Preissignal. 11/2017. Berlin: http://www.foes.de/pdf/2017-11-Energiesteuerreform .pdf; im Nachfolgenden werden die Belegstellen durch Seitenzahlen in Klammern des Fließtextes gekennzeichnet . Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 8 - 3000 - 027/18 Seite 20 (15) Dabei gäbe es Ausnahmen für Lkw (Angleichung der Energiesteuern nur bei Fahrzeugen, die nicht unter die Lkw-Maut fallen) und einen Ausgleich durch die Kfz-Steuer. Nach der Reform würden Benzin- und Dieselkraftstoff in der Logik der Energiesteuer äquivalent behandelt . Die bestehenden Kfz-Steuertarife, die dem aktuellen Steuervorteil des Diesels entgegenwirken sollen, müssten daher angepasst werden. • 2. Die Einführung eines CO2-Preises im Stromsektor durch Ausweitung des Anwendungsbereichs der Energiesteuer auf Einsatzstoffe der Stromerzeugung Maßnahmen im Stromsektor: CO2-Bepreisung der Primärenergieträger und ggf. Absenkung der Stromsteuer zur Abfederung des Strompreisanstiegs Im Stromsektor würde die CO2-Bepreisung für Primärenergieträger laut den Autoren der Studie am einfachsten über die Ausweitung des Anwendungsbereichs des Energiesteuergesetzes realisiert. „Dabei wird nur die CO2-Komponente erhoben. Der Energiegehalt wird nicht (zusätzlich) besteuert, da die Finanzierungsaufgaben im Wesentlichen bereits durch andere Preiskomponenten abgedeckt sind. Durch eine Kopplung des Steuersatzes an den Emissionshandel lässt sich ein Mindestpreis für CO2-Emissionen im Stromsektor umsetzen , indem die Kosten für CO2-Zertifikate bei der Steuer angerechnet werden (in Anlehnung an den CO2-Mindestpreis in Großbritannien). Anlagenbetreiber können dann die Kosten für Emissionsberechtigungen geltend machen und sich diesen Anteil von der gezahlten Energiesteuer erstatten lassen oder der Energiesteuertarif wird wie in Großbritannien bereits bei der Erhebung um den Preis für Zertifikate verringert.“ (23) „Geht man von aktuellen Daten des Umweltbundesamts (UBA 2017) aus, so belaufen sich die Emissionen der Stromerzeugung 2016 auf 306 Mio. tCO2. Bei einem CO2-Preis von 30 EUR/tCO2 ergibt sich somit ein rechnerisches Aufkommen von ca. 9,2 Mrd. EUR. Davon abgezogen werden müssen die Erlöse aus der Versteigerung der Emissionsberechtigungen. Im Jahr 2016 betrugen diese etwa 0,85 Mrd. EUR (DEHSt 2017). Daraus ergibt sich ein theoretisch erzielbares Aufkommen von ca. 8,3 Mrd. EUR, sofern die o.g. Faktoren wie z.B. Änderungen bei den eingesetzten Energieträgern nicht eingerechnet werden. Da der Zweck der CO2-Bepreisung jedoch gerade in der Lenkungswirkung besteht […], ist in der Praxis von einem deutlich geringeren Aufkommen auszugehen. Das tatsächliche Aufkommen liegt daher wahrscheinlich deutlich niedriger. Energy Brainpool (2017) zum Beispiel Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 8 - 3000 - 027/18 Seite 21 schätzt das erzielbare Aufkommen aus einer CO2-Steuer von 40 EUR/tCO2 für das Jahr 2020 auf 4,8 Mrd. Euro.“ (Ebd.) „Nach Einführung der CO2-Bepreisung ist ein leichter Anstieg der Großhandelspreise für Strom zu erwarten. Gleichzeitig wirkt die Besteuerung von CO2 dämpfend auf die EEG- Umlage […]. Um den Anstieg der Strompreise abzufedern, können die Einnahmen verwendet werden, um die Stromsteuer abzusenken - maximal auf das von der EU vorgegebene Mindestniveau in Höhe von 0,1 Ct/kWh. Das entspräche maximal einem Entlastungsvolumen von ca. 6,3 Mrd. EUR bzw. 1,95 Ct/kWh. Alternativ können die Einnahmen auch eingesetzt werden, um die Kosten der Industrieausnahmen (BesAR) (in 2017 rund 5,5 Mrd. EUR bzw. 1,6 Ct/kWh) aus dem EEG-Konto zu nehmen und so die EEG-Umlage bzw. den Strompreis zu entlasten.“ (24) • 3. Die Rückverteilung des Mehraufkommens aus dem Wärme- und Verkehrssektor an Bevölkerung und Unternehmen Maßnahmen: Einführung eines Energiewende-Pro-Kopf-Bonus und Zahlungen an Unternehmen Das Ziel der Reform sei nicht die Generierung von zusätzlichen Einnahmen für den Staat, sondern die ökologische Lenkungswirkung. „Um eine möglichst hohe Akzeptanz für das Instrument zu schaffen, wird das zusätzliche Steueraufkommen aus dem Wärme- und Verkehrssektor in Höhe von anfangs 9,9 Mrd. EUR den privaten Haushalten über einen jährlichen pro-Kopf Energiewendebonus in Höhe von zunächst rund 120 EUR vollständig rückerstattet. Das Rückerstattungsmodell belohnt so implizit sparsame Energieverbraucher . Unternehmen erhalten zwei Drittel ihrer zusätzlichen Energiesteuerzahlungen (entspricht 1,44 Mrd. EUR) über einen jährlichen Energiewendebonus (in Höhe von zunächst 114 EUR pro 100.000 EUR Lohnsumme) zurück. Das restliche Drittel (anfangs rund 0,72 Mrd. EUR) soll in Investitionen in eine klimafreundliche Energiewendeinfrastruktur fließen .“ (6) (19) Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 8 - 3000 - 027/18 Seite 22 (20) In Bezug auf die Auswirkungen wird festgehalten, dass es „im Durchschnitt zu keiner Nettomehrbelastung der privaten Haushalte“ käme. „Familien der unteren und mittleren Einkommensklassen werden dank der pro Kopf Regel netto entlastet, genauso wie alleinstehende Geringverdiener (z.B. Rentner ohne Rücklagen). Eine Nettomehrbelastung trifft allein Singlehaushalte mit hohem Einkommen (+112€/Jahr Energiekosten) sowie in geringfügigem Umfang Singlehaushalte mit mittlerem Einkommen (+13€/Jahr Energiekosten) und Familien mit hohem Einkommen (+27 EUR/Jahr).“ (6) Das Gesamtkonzept zur Neuordnung der Energiesteuern in der grafischen Übersicht: Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 8 - 3000 - 027/18 Seite 23 (11) 1.2.2. CO2-Abgabe e.V.: Einführung einer alle fossilen Energieträger und Verwendungsarten umfassenden CO2-Abgabe anhand eines einheitlichen CO2-Preises Der 2017 gegründete "Verein für eine nationale CO2-Abgabe" wird mittlerweile von 89 Unternehmen , 21 Vereinen und Umweltschutzverbänden sowie zwei Kommunen unterstützt. Er hat zeitgleich ein CO2-Preis-Konzept für Deutschland vorgestellt, wonach auf Ebene aller fossilen Energieträger und aller Verwendungsarten der Energieträger (und damit über die Abgabevarianten anderer EU-ETS-Länder hinausgehend) ein einheitlicher CO2-Preis beginnend bei 40 Euro pro Tonne ausgestoßenem Treibhausgas eingeführt werden sollte – der Betrag solle dabei innerhalb von zehn Jahren auf 80 Euro pro Tonne steigen. Die dynamische Ausgestaltung des CO2-Preises sollte dabei gesetzlich festgelegt werden. Mit der Vorgabe eines einheitlichen CO2-Preises würde ausgehend vom Emissionsfaktor des einzelnen Energieträgers zusätzlich zu bisherigen Steuerarten (Stromsteuer und Energiesteuer) jeweils eine CO2-Abgabe fällig. Bei der Verbrennung eines Liters Heizöls und einem Abgabesatz von 40 € pro Tonne CO2 führte dies zu einer Abgabe von rund 10 Cent pro Liter Heizöl. Dabei sollen die bisherigen Einnahmen von rund 40 Milliarden Euro aus den ökologischen Steuern und Abgaben (bei Beibehaltung und Herabsenkung auf ihr Mindestmaß) durch Einnahmen in gleicher Höhe ersetzt werden. Wie in der Schweiz würden allerdings große CO2-intensive Unternehmen, die am Emissionshandel teilnehmen, um den Betrag von der CO2-Abgabe nachträglich befreit, der ihnen durch den Emissionshandel entsteht, sowie ggf. CO2-intensive Unternehmen bei nachgewiesenen Wettbewerbsnachteilen sich durch eine andere Emissionsminderungsverpflichtung von der CO2-Abgabe befreien lassen können. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 8 - 3000 - 027/18 Seite 24 Das EEG und das KWK-Gesetz blieben bestehen, lediglich die Ausgaben für EEG und KWG-Anlagen sollten nicht mehr über eine Umlage auf der Stromrechnung, sondern durch die Einnahmen aus der CO2-Abgabe auf den Rechnungen für fossile Energieträger finanziert werden.41 Detailfragen bei grenzüberschreitenden Stromlieferungen, beim internationalen Flugverkehr oder bei Carbon-Leakage-Effekten bezeichnen die Initiatoren in ihrem Konzept als noch nicht ausreichend geklärt. Die umfassende und eingehende Machbarkeitsstudie zum Konzept des CO2-Abgabe e.V. durch ein Rechtsgutachten ergab, dass die Einführung einer solchen CO2-Abgabe, die im Rechtsgutachten allerdings als (Verbrauchs-) Steuer auch nach der Rechtsprechung des BVerfG zur Kernbrennstoffsteuer ausgemacht wird, grundsätzlich möglich sei. Es bestünden keine unüberwindbaren europa- und finanzverfassungsrechtlichen Hindernisse.42 Es ergäben sich jedoch umfangreiche rechtliche Anforderungen an die konkrete Ausgestaltung der CO2-Abgabe.43 41 Vgl. CO2-Abgabe e.V. (2017). Webseiten: https://co2abgabe.de/; https://co2abgabe.de/2017/08/12/haeufige 42 In der Untersuchung der „Würzburger Studien zu Umweltrecht der Stiftung Umweltrecht“ zu rechtlichen Spielräumen für eine nationale CO2-Bepreisung im Energiesektor am Maßstab des einschlägigen Europa- und Verfassungsrechts zeigt sich ebenfalls, dass das Europarecht einer Bepreisung von CO2 nicht entgegenstehe. Dieses Rechtsgutachten schlussfolgert aber, dass dies verfassungsrechtlich in Deutschland nicht (!) in Gestalt einer Steuer möglich sei, wohl aber über eine Sonderabgabe oder eine Ressourcennutzungsgebühr für die dem ETS unterliegenden Anlagen nach Vorbild des „Wasserpfennigs“. Durch eine Verbrauchsteuer könnten aber „immerhin nach der Erzeugungsart gestaffelte Stromsteuersätze oder eine an der CO2-Intensität des Energieträgers orientierte Besteuerung beim Stromerzeuger adressiert werden“. Hartmut Kahl, LL.M. (Duke) Lea Simmel. Europaund verfassungsrechtliche Spielräume einer CO2-Bepreisung in Deutschland. Würzburger Studien zum Umweltenergierecht , Nr. 6.. Oktober 2017: http://stiftung-umweltenergierecht.de/wp-content/uploads/2017/10/stiftung _umweltenergierecht_wuestudien_06_co2_bepreisung.pdf 43 Machbarkeitsstudie CO2-Abgabe im Auftrag des FuSS e. V. Förderverein für umweltfreundliche Stromverteilung und Energieerzeugung Schönau im Schwarzwald e.V. vorgelegt von Rechtsanwalt Prof. Dr. Dominik Kupfer; Rechtsanwalt Till Karrer; Rechtsreferendarin Anna Toussaint; Wurster Weiß Kupfer Rechtsanwälte Partnerschaft mbB Freiburg, September 2017: https://co2abgabe.de/wp-content/uploads/2017/10/Machbarkeitsstudie- W2K-zur-CO2-Abgabe-September-2017.pdf Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 8 - 3000 - 027/18 Seite 25 Gesamtkonzept der fälligen CO2-Abgaben aus dem CO2-Preis: 44 *** 44 CO2-Abgabe e.V. (2017). Welchen Preis haben und brauchen Treibhausgase? Für mehr Klimaschutz, weniger Bürokratie und sozial gerechtere Energiepreise. Diskussionspapier des CO2 Abgabe e.V.. Stand Juni 2017: https://co2abgabe.de/wp-content/uploads/2017/06/Diskussionspapier_CO2_Abgabe_Stand_2017_06_18.pdf : 7.