Deutscher Bundestag Bahnlärm Sachstand Wissenschaftliche Dienste WD 7 – 3000 – 329/12 Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 7 – 3000 – 329/12 Seite 2 Bahnlärm Verfasser/in: Aktenzeichen: WD 7 – 3000 – 329/12 Abschluss der Arbeit: 14.01.2013 Fachbereich: WD 7: Zivil-, Straf- und Verfahrensrecht, Umweltschutzrecht, Verkehr, Bau und Stadtentwicklung Telefon: Ausarbeitungen und andere Informationsangebote der Wissenschaftlichen Dienste geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasserinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Der Deutsche Bundestag behält sich die Rechte der Veröffentlichung und Verbreitung vor. Beides bedarf der Zustimmung der Leitung der Abteilung W, Platz der Republik 1, 11011 Berlin. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 7 – 3000 – 329/12 Seite 3 1. Einführung Bei der Lärmbekämpfung ist grundlegend zwischen Maßnahmen an neu zu bauenden bzw. wesentlich zu ändernden Verkehrswegen (Lärmvorsorge) und an bestehenden Verkehrswegen (Lärmsanierung) zu unterscheiden. Bei den im Bundesimmissionsschutzgesetz1 (BImSchG) geregelten Lärmschutzmaßnahmen handelt es sich ausschließlich um Lärmvorsorgemaßnahmen. Lärmsanierungsmaßnahmen sind gesetzlich nicht explizit geregelt und werden grundsätzlich als freiwillige Leistung des Staates auf der Grundlage haushaltsrechtlicher Regelungen durchgeführt. 2. Lärmvorsorge 2.1. Anwendungsbereich des BImSchG Lärmvorsorgemaßnahmen an Verkehrswegen sind in § 50 BImSchG sowie §§ 41 ff. BImSchG geregelt . Der Anwendungsbereich von § 50 BImSchG und §§ 41 ff. BImSchG umfasst uneingeschränkt alle öffentlichen Straßen und Schienenwege. Die Regelungen gelten demnach gleichermaßen für Autobahnen, Fern-, Bundes-, Landes- und Kreisstraßen sowie Bahnstrecken2. Hier sind nicht die Bundesländer für die Gesetzgebung zuständig. Die Bundeskompetenz für die Lärmbekämpfung ist in Artikel 74 Absatz 1 Nr. 24 Grundgesetz (GG) geregelt. Ausgenommen wird hier nur der verhaltensbezogene Lärm, der wegen seiner lokalen Bedeutung in den Landesimmissionsschutzgesetzen geregelt ist. 2.2. § 50 BImSchG Gemäß § 50 BImSchG sind bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen die für eine bestimmte Nutzung vorgesehenen Flächen einander so zuzuordnen, dass schädliche Umwelteinwirkungen auf die ausschließlich oder überwiegend dem Wohnen dienenden Gebiete sowie auf sonstige schutzbedürftige Gebiete soweit wie möglich vermieden werden. § 50 BImSchG ist eine Grundsatznorm der räumlichen Gesamtplanung und der Fachplanung. Die Regelung gilt vor allem für die Erstellung von Plänen der Raumordnung und der Bauleitplanung, für Planfeststellungen sowie für die Zulassung raumbedeutsamer Vorhaben3. 1 Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge, in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. September 2002 (BGBl. I S. 3830), zuletzt geändert durch Artikel 3 des Gesetzes vom 11. August 2010 (BGBl. I S. 1163). 2 Jarass, Kommentar zum Bundes-Immissionsschutzgesetz, 9. Auflage, München 2012, § 41 Rn. 11. 3 Jarass (s. o. Fn. 2), § 50 Rn. 1. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 7 – 3000 – 329/12 Seite 4 2.3. §§ 41 ff. BImSchG § 41 Absatz 1 BImSchG regelt die lärmarme Ausgestaltung von Verkehrswegen und des darauf abzuwickelnden Verkehrs. Danach ist bei dem Bau oder der wesentlichen Änderung (Neubau und Ausbau) öffentlicher Straßen sowie von Eisenbahnen, Magnetschwebebahnen und Straßenbahnen sicherzustellen, dass keine schädlichen Umwelteinwirkungen durch Verkehrsgeräusche hervorgerufen werden können, die nach dem Stand der Technik vermeidbar sind. Die dabei zu berücksichtigenden Anforderungskriterien ergeben sich aus der Verkehrslärmschutzverordnung (16. BImSchV)4. Das Lärmschutzkonzept der §§ 41 ff. BImSchG ist auf den Neubau und wesentliche Änderungen von Verkehrswegen begrenzt, wobei als wesentliche Änderung nur eine bauliche Änderung in Betracht kommt, nicht aber eine Änderung im Betrieb bzw. eine Verkehrszunahme. Es besteht demnach immissionsschutzrechtlich keine Verpflichtung, Maßnahmen zur Vermeidung schädlicher Lärmimmissionen an bestehenden, nicht wesentlich zu ändernden Verkehrswegen zu ergreifen , selbst wenn dort infolge beträchtlicher Verkehrszunahmen massive, gesundheitsschädliche Lärmimmissionen auftreten5. Das Bundesverwaltungsgericht hat dazu entschieden, dass die Anwendung von § 41 BImSchG eine bauliche Änderung voraussetzt, die in die Substanz des Verkehrswegs eingreift und über eine bloße Erhaltungsmaßnahme hinausgeht, indem sie die Funktionsfähigkeit der Straße steigert6. Liegt eine solche Änderung vor, müssen allerdings gegebenenfalls auch schädliche Lärmemissionen beseitigt werden, die von dem Verkehrsweg bereits vor dem Eingriff ausgegangen sind7. § 41 BImSchG verlangt auch nicht nur die Vornahme der gebotenen Maßnahmen beim Neubau bzw. Ausbau eines Verkehrsweges. Damit die lärmschützende Wirkung nicht verkürzt wird, ist auch die laufende Instandhaltung und Unterhaltung der Lärmschutzeinrichtungen geboten8. Soweit aktive Lärmschutzmaßnahmen unverhältnismäßig teuer sind, können sie gemäß § 41 Absatz 2 BImSchG unterbleiben. In diesem Fall haben Betroffene gemäß § 42 BImSchG einen Anspruch auf Ersatz der für die erforderlichen passiven Lärmschutzmaßnahmen anfallenden Kosten . Werden im Falle des § 41 BImSchG die in der Rechtsverordnung nach § 43 Abs. 1 Satz 1 BImSchG Nr. 1 festgelegten Immissionsgrenzwerte überschritten, hat der Eigentümer einer betroffenen baulichen Anlage gegen den Träger der Baulast einen Anspruch auf angemessene Entschädigung in Geld, es sei denn, dass die Beeinträchtigung wegen der besonderen Benutzung der Anlage zumutbar ist. Dies gilt auch bei baulichen Anlagen, die bei Auslegung der Pläne im Planfeststellungsverfahren oder bei Auslegung des Entwurfs der Bauleitpläne mit ausgewiesener Wegeplanung bauaufsichtlich genehmigt waren. Die Entschädigung ist zu leisten für Schallschutz- 4 Sechzehnte Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes vom 12. Juni 1990 (BGBl. I S. 1036), zuletzt geändert durch Artikel 3 des Gesetzes vom 19. September 2006 (BGBl. I S. 2146). 5 Reese, Beck’scher Online-Kommentar, Umweltrecht, BImSchG, 16. Edition, München 2012, § 41 Rn. 3. 6 Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 23. November 2005, Az. 9 A 28.04. 7 Jarass (s. o. Fn. 2), § 41 Rn. 4. 8 Jarass (s. o. Fn. 2), § 41 Rn. 48; Bracher, in: Landmann/ Rohmer, Umweltrecht, Band I - Bundesimmissionsschutzgesetz , 65. Ergänzungslieferung, München 2012, § 41 Rn. 62. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 7 – 3000 – 329/12 Seite 5 maßnahmen an den baulichen Anlagen in Höhe der erbrachten notwendigen Aufwendungen, soweit sich diese im Rahmen der Rechtsverordnung nach § 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BImSchG halten . 2Vorschriften, die weitergehende Entschädigungen gewähren, bleiben unberührt. Hierbei handelt es sich um eine Entschädigung für Schallschutzmaßnahmen an Gebäuden etwa in Gestalt von Lärmschutzfenstern und der Dämmung von Umfassungsbauteilen. Art und Umfang der zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Verkehrsgeräusche notwendigen Schallschutzmaßnahmen für schutzbedürftige Räume in baulichen Anlagen werden durch die Verkehrswege -Schallschutzmaßnahmenverordnung (24. BImSchV) festgelegt 9. 2.4. Durchsetzung der Maßnahmen Nicht geregelt wird durch § 41 BImSchG die Durchführung und Durchsetzung der Lärmvorsorgemaßnahmen . Gleichwohl ist § 41 BImSchG als strikte Vorgabe sowohl bei der Errichtung oder wesentlichen Änderung eines Verkehrsweges im Rahmen einer Planfeststellung als auch bei der Zulassung des Baus oder der wesentlichen Änderung eines Verkehrsweges durch kommunalen Bebauungsplan zu beachten10. Im Planfeststellungsverfahren des jeweiligen Verkehrswegevorhabens sind die Lärmschutzanforderungen daher auf der Grundlage des § 74 Absatz 2 Satz 2 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG)11 durch Nebenbestimmungen zum Planfeststellungsbeschluss festzulegen. Da § 41 BImSchG und die 16. BImSchV drittschützende Wirkung haben, sind Betroffene, d.h. insbesondere Nachbarn, klagebefugt12. 3. Lärmsanierung 3.1. Nachbesserungsanspruch auf gesetzlicher Grundlage 3.1.1. Immisionsschutzrecht Wie eingangs erwähnt, regelt das BImSchG ausschließlich Lärmvorsorgemaßnahmen. Eine entsprechende Pflicht zur Lärmsanierung bereits vorhandener Verkehrswege besteht nach diesem 9 Vierundzwanzigste Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes vom 4. Februar 1997 (BGBl. I S. 172, 1253), zuletzt geändert durch Artikel 3 der Verordnung vom 23. September 1997 (BGBl. I S. 2329). 10 Jarass (s. o. Fn. 2), § 41 Rn. 56, 59. 11 Verwaltungsverfahrensgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. Januar 2003 (BGBl. I S. 102), zuletzt geändert durch Artikel 2 Absatz 1 des Gesetzes vom 14. August 2009 (BGBl. I S. 2827). 12 Jarass (s. o. Fn. 2), § 41 Rn. 66. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 7 – 3000 – 329/12 Seite 6 Gesetz auch dann nicht, wenn die Lärmkonflikte sich durch starke Verkehrszunahme erheblich verschärft haben13. 3.1.2. Planfeststellungsrecht Lärmsanierungsmaßnahmen an bereits bestehenden Straßen und Schienenwegen sind ausnahmsweise gemäß § 75 Absatz 2 Sätze 2 bis 4 VwVfG denkbar. Grundsätzlich wird der Anwendungsbereich des VwVfG zwar von den speziellen Regelungen der §§ 41 ff. BImSchG verdrängt.14 Da diese Vorschriften jedoch nur voraussehbare Lärmeinwirkungen erfassen, bleiben die in § 75 Absatz 2 Sätze 2 bis 4 VwVfG für den Fall getroffenen Regelungen anwendbar, dass nach Unanfechtbarkeit eines Plans nicht voraussehbare Wirkungen des Vorhabens oder der dem Plan entsprechenden Anlagen eintreten. Dann kann der Betroffene verlangen , dass dem Träger der Baulast durch die Planfeststellungsbehörde Maßnahmen auferlegt werden, welche die nachteilige Wirkung ausschließen. Ist dies nicht möglich kann er Entschädigung verlangen. Der Baulastträger muss allerdings nicht auf jede geringfügige Erhöhung der Lärmwirkungen mit Nachbesserungen reagieren. Wann „nicht voraussehbare nachteilige Wirkungen“ i. S. von § 75 Absatz 2 Satz 2 VwVfG vorliegen , hat das Bundesverwaltungsgericht in einer Leitentscheidung festgelegt15. Diese Wirkungen liegen erst dann vor, wenn es zu einer erheblichen Steigerung der Lärmeinwirkungen kommt. Das ist grundsätzlich erst der Fall, wenn der nach der bei Aufstellung des Plans, methodisch korrekten Prognose zu erwartende Beurteilungspegel um mindestens 3 dB(A) überschritten wird. Eine Lärmzunahme von weniger als 3 dB(A) kann ausnahmsweise dann erheblich sein, wenn der Beurteilungspegel die sogenannte enteignungsrechtliche Zumutbarkeitsschwelle übersteigt16. Der Anspruch besteht außerdem nur dann, wenn der Betroffene bei Voraussehbarkeit der Wirkungen nach der Rechtslage, die dem bestandskräftigen Planfeststellungsbeschluss zugrunde lag, einen Anspruch auf Schutzvorkehrungen gehabt hätte. 3.2. Lärmsanierungsprogramme Darüber hinaus werden Lärmsanierungsmaßnahmen an Verkehrswegen lediglich als freiwillige Leistungen des Staates zur Lärmbekämpfung auf der Grundlage haushaltsrechtlicher Regelungen 13 Jarass (s. o. Fn. 2), § 41 Rn. 19. 14 Bracher (s. o. Fn. 8), § 41 Rn. 8; Jarass (s. o. Fn. 2), § 41 Rn. 56. 15 Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 7. März 2007, Az. 9 C 2/06. 16 Dagegen sollen laut Bundesverwaltungsgericht keine Bedenken bestehen, auch soweit die Aufrundungsregel gemäß Anlage 1 und 2 zu § 3 der 16. BImSchV anzuwenden, so dass die Schwelle bereits bei 2,1 dB(A) beginnt. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 7 – 3000 – 329/12 Seite 7 erbracht17. So stellt das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) für die Lärmsanierung an Bundesfernstraßen bereits seit 1978 Mittel zur Verfügung. Seit 1999 läuft zudem ein Lärmsanierungsprogramm für Schienenwege von Eisenbahnen des Bundes.18 Die Bundesländer betreiben eigene Lärmsanierungsprogramme für Verkehrswege in ihrer Zuständigkeit . Die Voraussetzungen für den Einsatz von Bundeshaushaltsmitteln für Lärmsanierungsmaßnahmen sind in den Richtlinien für den Verkehrslärmschutz an Bundesfernstraßen in der Baulast des Bundes (VLärmSchR 97) geregelt19, deren Immissionsgrenzwerte der Richtlinien auch für die Lärmsanierung beim Schienenverkehr herangezogen werden20. Die Art der Lärmschutzmaßnahmen entspricht denen der Lärmvorsorge21. 3.3. Lärmminderungsplanung Die staatlichen Lärmsanierungsprogramme werden flankiert durch Maßnahmen der Lärmminderungsplanung nach Maßgabe der §§ 47a bis § 47f BImSchG, die zur Umsetzung der Umgebungslärmrichtlinie 22 eingeführt worden sind23. Danach sind die zuständigen Behörden zur Erarbeitung von sog. Lärmkarten (§ 47c BImSchG) und zur Aufstellung von Lärmaktionsplänen (§ 47d BImSchG) verpflichtet. Vereinzelt wird diskutiert, ob sich aus dieser Verpflichtung der Behörden ein Anspruch auf Aufstellung von Lärmaktionsplänen24 bzw. sogar auf die Vornahme konkreter Maßnahmen ableiten. 17 Richtlinie für den Verkehrslärmschutz an Bundesfernstraßen in der Baulast des Bundes (VLärmSchR 97), S. 26, Nr. 35, http://www.umweltbundesamt.de/laermprobleme/publikationen/vlschr97.pdf [Stand: 14. Januar 2013]. 18 Die Lärmsanierungsprogramme des Bundes sind Bestandteile des Nationalen Verkehrslärmschutzpakets II, http://www.bmvbs.de/cae/servlet/contentblob/27798/publicationFile/58/nationales-verkehrslaerm-schutzpaketii .pdf/nationales-verkehrslaerm-schutzpaket-ii.pdf [Stand: 14. Januar 2013]. 19 VLärmSchR 97 (s. o. Fn.17), S. 26 f. Nr. 37. 20 Umweltbundesamt, Schienenverkehrslärm, http://www.umweltbundesamt.de/laermprobleme/hauptlaermquellen/schienenverkehrslaerm.html [Stand: 16. September 2010]. 21 VLärmSchR 97 (s. o. Fn. 17), S. 27 Nr. 38. 22 Richtlinie 2002/49/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates über die Bewertung und Bekämpfung von Umgebungslärm, 25. Juni 2002, Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften L 189/12. 23 Gesetz zur Umsetzung der EG-Richtlinie über die Bewertung und Bekämpfung von Umgebungslärm vom 24. Juni 2005, BGBl. I S. 1794. 24 Söhnlein, Die Umsetzung der Umgebungslärmrichtlinie in deutsches Recht, Natur und Recht (NuR) 2006, S. 276, 279. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 7 – 3000 – 329/12 Seite 8 lässt25 . Überwiegend wird ein solcher Anspruch verneint 26. Verwiesen wird dabei auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes zu den ebenfalls im BImSchG geregelten Luftreinhalteplänen, die einen Anspruch auf Aufstellung dieser in ihrer Rechtsnatur den Luftaktionsplänen vergleichbaren Pläne ausdrücklich verneint27. 25 Cancik, Aktionspläne zur Lärmminderung – effektives Instrument oder „Aktionismus“?, Zeitschrift für Umweltrecht (ZUR) 2007, S. 169, 176. 26 Jarass (s. o. Fn. 2) § 47d Rn. 15; Hansmann, in: Landmann/ Rohmer (s. o. Fn. 8), § 47d Rn. 28. 27 Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 29. März 2007, Az. 7 C 9/06. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 7 – 3000 – 329/12 Seite 9