© 2018 Deutscher Bundestag WD 6 - 3000 - 141/18 Gesetzlicher Mindestlohn in Deutschland und Frankreich Regelung und Wirkung Sachstand Wissenschaftliche Dienste Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages unterstützen die Mitglieder des Deutschen Bundestages bei ihrer mandatsbezogenen Tätigkeit. Ihre Arbeiten geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasserinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste geben nur den zum Zeitpunkt der Erstellung des Textes aktuellen Stand wieder und stellen eine individuelle Auftragsarbeit für einen Abgeordneten des Bundestages dar. Die Arbeiten können der Geheimschutzordnung des Bundestages unterliegende, geschützte oder andere nicht zur Veröffentlichung geeignete Informationen enthalten. Eine beabsichtigte Weitergabe oder Veröffentlichung ist vorab dem jeweiligen Fachbereich anzuzeigen und nur mit Angabe der Quelle zulässig. Der Fachbereich berät über die dabei zu berücksichtigenden Fragen. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 6 - 3000 - 141/18 Seite 2 Gesetzlicher Mindestlohn in Deutschland und Frankreich Regelung und Wirkung Aktenzeichen: WD 6 - 3000 - 141/18 Abschluss der Arbeit: 7. Januar 2019 Fachbereich: WD 6: Arbeit und Soziales Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 6 - 3000 - 141/18 Seite 3 Inhaltsverzeichnis 1. Regelung in Deutschland 4 2. Regelung in Frankreich 4 3. Höhe des Mindestlohns im europäischen Vergleich 5 4. Wirkung des Mindestlohns in Deutschland 7 4.1. Sozialer Schutz 7 4.2. Beschäftigung 8 4.3. Wettbewerb 8 5. Mindestlohnausgleich für Arbeitgeber in Frankreich 8 Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 6 - 3000 - 141/18 Seite 4 1. Regelung in Deutschland Mit dem Gesetz zur Stärkung der Tarifautonomie (Tarifautonomiestärkungsgesetz) vom 11. August 2014 wurde in Deutschland das Gesetz zur Regelung eines allgemeinen Mindestlohns (Mindestlohngesetz ) eingeführt. Seit dem 1. Januar 2015 gilt danach erstmals in der Geschichte der Bundesrepublik ein für alle Arbeitnehmer zwingender gesetzlicher Mindestlohn. Als gesetzgeberische Ziele eines allgemeinen Mindestlohns nennt die Gesetzesbegründung den Schutz der Arbeitnehmer vor unangemessen niedrigen Löhnen, die Einschränkung eines Lohnunterbietungswettbewerbs sowie den Schutz der sozialen Sicherungssysteme.1 Ausgenommen vom Mindestlohn sind Auszubildende, Jugendliche im Alter von unter 18 Jahren ohne abgeschlossene Berufsausbildung, ehrenamtlich Tätige, Teilnehmer an Einstiegsqualifizierungen nach dem Dritten Buch Sozialgesetzbuch - Arbeitsförderung (SGB III) und Berufsbildungsvorbereitungen nach dem Berufsbildungsgesetz sowie Langzeitarbeitslose, die vor Beginn der Beschäftigung ein Jahr oder länger arbeitslos waren, in den ersten sechs Monaten einer neuen Beschäftigung. Ausnahmen gelten außerdem für Praktika, die aufgrund einer schulrechtlichen Bestimmung, einer Ausbildungsordnung oder einer hochschulrechtlichen Bestimmung geleistet werden (sogenannte Pflichtpraktika) sowie für freiwillige Orientierungspraktika und studienbzw . ausbildungsbegleitende Praktika, die nicht länger als drei Monate dauern. Der gesetzliche Mindestlohn wird im zweijährigen Turnus überprüft und auf Vorschlag einer von der Bundesregierung eingesetzten ständigen Mindestlohnkommission durch Rechtsverordnung der Bundesregierung angepasst. Die Mindestlohnkommission besteht aus dem Vorsitzenden und je drei Vertretern der Tarifpartner sowie zwei sachverständigen beratenden Mitgliedern ohne Stimmrecht. Sie fasst Ihre Beschlüsse zur Festsetzung des Mindestlohns im Rahmen einer Gesamtabwägung und orientiert sich dabei nachlaufend an der Tarifentwicklung. 2. Regelung in Frankreich In Frankreich hat die staatliche Festsetzung einer Lohnuntergrenze bereits eine lange Tradition. Ein allgemeiner gesetzlicher Mindestlohn (Salaire minimum interprofessionel garanti – SMIG) wurde erstmals 1950 eingeführt. In seiner aktuellen Ausgestaltung als Salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) gilt er seit 1970.2 Nach dem Gesetzeswortlaut soll der SMIC Arbeitnehmern nicht nur ein angemessenes Lohnniveau zur Erhaltung der Kaufkraft gewähren, sondern auch die Teilhabe an der wirtschaftlichen 1 Bundestagsdrucksache 18/1558, S. 2. 2 Vgl. dazu im Internetauftritt der französischen Botschaft in Deutschland: Mindestlohn: Der SMIC in Frankreich; abrufbar unter: https://de.ambafrance.org/Mindestlohn-Der-SMIC-in-Frankreich (letzter Abruf: 14. Dezember 2018); einen ausführlichen Vergleich der gesetzlichen Regelungen in Deutschland und Frankreich bietet: Heukenkamp , Elisabeth (2017): Gesetzlicher Mindestlohn in Deutschland und Frankreich, Baden-Baden: Nomos; die folgenden Ausführungen zum SMIC basieren wesentlich auf dieser Darstellung. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 6 - 3000 - 141/18 Seite 5 Entwicklung des Landes garantieren. Demgegenüber gilt er nicht als „Garant des Äquivalenzprinzips “.3 Abschläge vom gesetzlichen Mindestlohn sind vorgesehen für Jugendliche unter 18 Jahren und junge Auszubildende bis 26 Jahre je nach Ausbildungsstand sowie Vertragsart und -dauer. Anders als in Deutschland haben in Frankreich auch Praktikanten generell keinen Anspruch auf den SMIC. Demgegenüber erstreckt sich der Mindestlohnanspruch in Frankreich auch auf nicht-angestellte Filialleiter, die in Deutschland nicht vom Mindestlohn erfasst werden. Auch für Beamte, die wie in Deutschland nicht als Arbeitnehmer gelten, hat der SMIC insofern Bedeutung, als diesen bei Unterschreitung des SMIC ein Entschädigungsanspruch zusteht. Der SMIC wird jährlich überprüft und angepasst. Die Regierung setzt ihn jeweils zum 1. Januar auf Vorschlag einer Kommission (Commission nationale de la négociation collective) per Dekret fest. Diesem im Vergleich zur deutschen Mindestlohnkommission wesentlich größeren Gremium gehören neben drei Ministern und dem Präsidenten des Sozialsenats des Conseil d’Etat je 18 Vertreter von Gewerkschaften und Arbeitnehmerverbänden an. Mehrere Festsetzungsmechanismen dienen den unterschiedlichen Zielsetzungen des SMIC: Die Bindung an den Verbraucherpreisindex sichert den Kaufkrafterhalt und die jährliche Festsetzung die Teilhabe an der wirtschaftlichen Entwicklung. Wie in Deutschland sind die Beschlüsse der Kommission für die Regierung rechtlich nicht bindend. Überdies kann die Regierung auch vor Jahresablauf eine außerordentliche Erhöhung anordnen. 3. Höhe des Mindestlohns im europäischen Vergleich Der in Deutschland seit dem 1. Januar 2015 geltende Mindestlohn von 8,50 Euro pro Zeitstunde erhöhte sich zum 1. Januar 2017 auf 8,84 Euro und wird nach der "Zweiten Verordnung zur Anpassung der Höhe des Mindestlohns" stufenweise ab 1. Januar 2019 auf 9,09 Euro und ab 1. Januar 2020 auf 9,35 Euro angehoben. In Frankreich stieg der SMIC seit seiner Einführung kontinuierlich an. 2015 lag er bei 9,61 Euro je Arbeitsstunde und wurde zuletzt zum 1. Januar 2019 auf 10,03 Euro erhöht.4 Von den derzeit 28 Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) verfügen 20 über einen gesetzlichen Mindestlohn. Nach der absoluten Höhe lag Frankreich innerhalb dieser Gruppe zum 1. Januar 2018 hinter Luxemburg an zweiter Stelle im Mindestlohnranking; Deutschland folgte 3 Heukenkamp (Fn. 2), S. 90. 4 Décret n° 2018-1173 vom 19. Dezember 2018, JORF n°0294 vom 20. Dezember 2018; abrufbar in der französischen Online-Gesetzesdatenbank: https://www.legifrance.gouv.fr/eli/decret/2018/12/19/MTRX1833925D/jo/texte (letzter Abruf: 2. Januar 2019). Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 6 - 3000 - 141/18 Seite 6 nach den Niederlanden, Irland und Belgien an sechster Position.5 Der relative Wert des Mindestlohns (sogenannter „Kaitz-Index“6) lag einem Bericht des Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Instituts in der Hans-Böckler-Stiftung (WSI) zufolge 2016 nach OECD-Daten in Deutschland bei 41,6 Prozent des Durchschnittslohnes und damit knapp oberhalb des Durchschnitts in der OECD (39,7 Prozent), aber weit unterhalb des Wertes von 49,0 Prozent in Frankreich, das damit den Spitzenwert unter den Mitgliedstaaten der EU repräsentiert. Bezogen auf den Medianlohn betrug der Kaitz-Index danach in Frankreich 60,5 Prozent und in Deutschland 46,7 Prozent bei einem OECD-Durchschnitt von 50,1 Prozent.7 Im EU-Vergleich lag Deutschland damit im unteren Drittel.8 Der französische Staatspräsident Emmanuel Macron hatte in einer europapolitischen Rede im September 2017 „den Ausbau sozialer Konvergenzregeln innerhalb Europas gefordert und hierbei u. a. dafür plädiert, einen Mindestlohn fest[zu]legen, der an die wirtschaftlichen Gegebenheiten der einzelnen Länder angepasst ist,‘ und sich ‚schrittweise in Richtung Konvergenz‘ bewegt.“9 Als Reaktion auf die Proteste der sogenannten „gilets jaunes“ („Gelbwesten“) im Herbst 2018 versprach er am 10. Dezember 2018 in einer Fernsehansprache10 unter anderem eine deutliche Anhebung des Mindestlohns und nannte in diesem Zusammenhang den Betrag von monatlich 100 Euro. Die zum 1. Januar 2019 erfolgte Erhöhung auf 10,03 Euro je Arbeitsstunde dürfte Macrons Ankündigung unter Berücksichtigung der prime d’activité, einer dem SMIC aufstockenden arbeitsmarktpolitischen Leistung, die die Aufnahme auch niedrig entlohnter Beschäftigung fördern soll und deren Höchstbetrag 2019 ebenfalls angehoben wurde, weitgehend entsprechen.11 5 Lübker, Malte / Schulten, Thorsten (2018): WSI-Mindestlohnbericht 2018: Preisentwicklung dämpft reale Lohnzuwächse , WSI Report Nr. 39, Februar 2018, Abb. 1 (S. 3); abrufbar im Internetauftritt des Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Instituts in der Hans-Böckler-Stiftung (WSI): https://www.boeckler.de/pdf/p_wsi_report_39_2018.pdf (letzter Abruf: 2. Januar 2018). 6 „Der Kaitz-Index gibt das Verhältnis zwischen Mindestlohn und durchschnittlichem Bruttomonatsverdienst bei Vollzeitbeschäftigten an. Läge er bei 100 %, würde in dem betroffenen Gebiet ausschließlich der Mindestlohn verdient. Der Kaitz-Index gilt als Maß der potentiellen Betroffenheit vom Mindestlohn.“, Internetauftritt des Statistischen Bundesamtes: https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/GesamtwirtschaftUmwelt/VerdiensteArbeitskosten /Mindestloehne/Karte/Mindestloehne.html (letzter Abruf: 21. Dezember 29018). 7 Lübker/Schulten (Fn. 5), Tab. 1 (S. 6). 8 Mindestlohnkommission (2018): Zweiter Bericht zu den Auswirkungen des gesetzlichen Mindestlohns - Bericht der Mindestlohnkommission an die Bundesregierung nach § 9 Abs. 4 Mindestlohngesetz, Berlin, Abb. 1.1 (S. 23). Abrufbar im Internetauftritt der Mindestlohnkommission: https://www.mindestlohn-kommission.de/DE/Bericht/pdf/Bericht2018.pdf (letzter Abruf: 2. Januar 2019), 9 Lübker/Schulten (Fn. 5), S. 8 f. 10 Abrufbar im Internetauftritt der Tagesschau: https://www.tagesschau.de/ausland/macron-rede-gelbwesten-101.html (letzter Abruf: 2. Januar 2019). 11 Vgl. dazu die Berechnungen eines privaten französischen Lohnberechnungsportals: https://www.salaire-brut-en-net.fr/smic/ (letzter Abruf: 21. Dezember 2018). Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 6 - 3000 - 141/18 Seite 7 Der SMIC wurde damit seit 2017 (9,76 Euro) um 0,27 Euro angehoben. Der deutsche Mindestlohn erhöhte sich in demselben Zeitraum von 8,84 Euro auf 9,09 Euro um 0,25 Euro. Damit hat es zwar keine Annäherung der beiden Mindestlöhne im Sinne einer Konvergenz gegeben, deutliche Anzeichen für ein weiteres Auseinanderdriften dürften diesen Werten jedoch ebenfalls nicht zu entnehmen sein. 4. Wirkung des Mindestlohns in Deutschland Zu den wesentlichen Aufgaben der Mindestlohnkommission zählt auch die Berichterstattung über die Auswirkungen auf Wirtschaft und Beschäftigung, die im Vorfeld der Einführung in Politik und Wissenschaft kontrovers diskutiert wurden. Dem 2016 veröffentlichten ersten Bericht der Mindestlohnkommission zufolge wiesen zum Zeitpunkt der Einführung „bundesweit 11,3 Prozent der vom Mindestlohngesetz erfassten Beschäftigungsverhältnisse einen Stundenlohn von weniger als 8,50 Euro auf. In Westdeutschland waren es 9,3 Prozent, in Ostdeutschland 20,7 Prozent.“12 Besonders stark betroffen waren danach geringfügig Beschäftigte.13 Belastbare Analysen aus der Wirkungsforschung, die erste aussagekräftige Beurteilungen von Auswirkungen auf Löhne, Beschäftigung und Wettbewerb erlauben, konnten erst im zweiten Bericht der Mindestlohnkommission vom 26. Juni 201814 ausgewertet werden, dessen Ergebnisse sich wie folgt zusammenfassen lassen: 4.1. Sozialer Schutz Die Mindestlohnkommission hebt zunächst hervor, dass der Mindestlohn zu einer deutlichen Lohnsteigerung am unteren Rand der Stundenlohnverteilung geführt habe. Die Lohndifferenzierung sei in diesem Bereich gesunken. Für 2016 seien allerdings je nach Datenquelle immer noch zwischen 750.000 und 1,8 Millionen Beschäftigungsverhältnisse unterhalb der Mindestlohngrenze erfasst worden, was aber nicht zwangsläufig auf Verstöße gegen das Mindestlohngesetz hinweise. Zur Reduzierung von Armutsrisiken ist der Mindestlohn nach Ansicht der Kommis- 12 Mindestlohnkommission (2016): Erster Bericht zu den Auswirkungen des gesetzlichen Mindestlohns - Bericht der Mindestlohnkommission an die Bundesregierung nach § 9 Abs. 4 Mindestlohngesetz, Berlin, S. 37, abrufbar im Internetauftritt der Mindestlohnkommission: https://www.mindestlohn-kommission.de/DE/Bericht/pdf/Bericht2016.pdf (letzter Abruf: 21. Dezember 2018). 13 Mindestlohnkommission (2016) (Fn. 12), Abb. 7 (S. 54). 14 Mindestlohnkommission (2018): Zweiter Bericht zu den Auswirkungen des gesetzlichen Mindestlohns - Bericht der Mindestlohnkommission an die Bundesregierung nach § 9 Abs. 4 Mindestlohngesetz, Berlin, S. 9-15, abrufbar im Internetauftritt der Mindestlohnkommission: https://www.mindestlohn-kommission.de/DE/Bericht /pdf/Bericht2018.pdf?__blob=publicationFile&v=6 (letzter Abruf: 7. Januar 2019). Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 6 - 3000 - 141/18 Seite 8 sion nur begrenzt geeignet; die Zahl der Arbeitnehmer, die neben dem Arbeitseinkommen Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende erhielten, ist dem Bericht zufolge nur geringfügig mehr als im Durchschnitt der vergangenen Jahre zurückgegangen. 4.2. Beschäftigung Die Gesamtbeschäftigung hat sich nach den Feststellungen der Mindestlohnkommission seit 2015 positiv entwickelt, die Arbeitslosigkeit war rückläufig. Die größten Auswirkungen habe der Mindestlohn auf die wöchentliche Arbeitszeit gehabt, die unmittelbar nach Einführung deutlich zurückgegangen sei. Keine sichtbaren Auswirkungen konnte danach auf das betriebliche Ausbildungsgeschehen festgestellt werden. Vorhandene Studien deuteten auf einen Rückgang der Zahl von Praktika und eine Tendenz zu gestiegener Vergütung hin, seien aber letztlich nicht hinreichend aussagekräftig. Auch der zuvor viel diskutierte Einfluss des Mindestlohns auf die Beschäftigungschancen geflüchteter Menschen konnte dem Bericht zufolge kaum angemessen untersucht werden; Studien wiesen allerdings darauf hin, dass seine Bedeutung im Vergleich zu anderen Faktoren nachrangig sei. 4.3. Wettbewerb Bei gesamtwirtschaftlich positiver Entwicklung der Unternehmensgewinne seit dem Jahr 2014 stellt der zweite Mindestlohnbericht in den vom Mindestlohn betroffenen Betrieben vom Jahr 2014 zum Jahr 2015 eine um rund 9 Prozentpunkte niedrigere Gewinnentwicklung fest als in nicht betroffenen Betrieben. Dies könne durch den mindestlohnbedingten Anstieg der Lohnkosten erklärt werden. Auch die Verbraucherpreise seien in einigen vom gesetzlichen Mindestlohn besonders betroffenen Branchen überdurchschnittlich gestiegen,15 ohne dass dies jedoch einen spürbaren Effekt auf den Gesamtpreisindex gehabt hätte. Kurzfristig habe sich auch in den besonders betroffenen Branchen keine nennenswert veränderte Unternehmensdynamik und Wettbewerbsintensität feststellen lassen. 5. Mindestlohnausgleich für Arbeitgeber in Frankreich In Frankreich werden gesamtwirtschaftliche Aspekte des SMIC nicht erkennbar diskutiert. Für Arbeitgeber mit Beschäftigten im Mindestlohnsegment gibt es jedoch seit 2006 ein nach dem früheren französischen Sozialminister und nachmaligen Premierminister François Fillon benannter Nachlass auf die Arbeitgeberbeiträge zu den Sozialkassen (sogenannte „réduction Fillon “). 15 Die Mindestlohnkommission zählt hierzu insbesondere Taxifahrten, Zeitungen und Zeitschriften sowie Gastronomie und Beherbergung, Mindestlohnkommission (2018) (siehe Fn. 14), S. 14, Tab. 12 (S. 118). Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 6 - 3000 - 141/18 Seite 9 Mit Wirkung ab 1. Januar 2019 bzw. 1. Oktober 2019 soll dieser Nachlass unter anderem zum Ausgleich zeitgleich wegfallender steuerlicher Vorteile zum Teil deutlich erhöht und ausgeweitet werden. Das am 3. Dezember 2018 von der Assemblé nationale verabschiedete Gesetz hierzu (Loi de financement de la sécurité sociale pour 2019) liegt jedoch derzeit auf Antrag von mehr als 60 Abgeordneten dem Conseil constitutionnel (Verfassungsrat) zur verfassungsrechtlichen Prüfung vor, sodass die Regelungen bisher nicht in Kraft treten konnten.16 *** 16 Vgl. zum Inhalt des geplanten Gesetzes und zum Gang der Gesetzgebung im Internetauftritt der Assemblée nationale : http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/dossiers/alt/plfss_2019 (letzter Abruf: 24. Januar 2019) sowie das Pressedossier des Ministère de l’action et des comptes publiques vom 25. September 2018, abrufbar in dessen Internetauftritt: https://www.economie.gouv.fr/files/files/PDF/2018/dp_plfss2019.pdf (letzter Abruf: 24. Januar 2019). Weitere Information im Internetauftritt der französischen Verwaltung: https://www.service-public.fr/professionnels-entreprises/vosdroits/F24542 (letzter Abruf: 24. Januar 2019).