WISSENSCHAFTLICHE DIENSTE DES DEUTSCHEN BUNDESTAGES AUSARBEITUNG Thema: Rechtliche Rahmenbedingungen für die Biogaseinspeisung nach dem novellierten Energiewirtschaftsgesetz Fachbereich V Wirtschaft und Technologie; Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft, Tourismus Tel. IIMMOMMIZIMIlli Verfasser/in: 113n1n11110 Abschluss der Arbeit: 2. November 2005 Reg.-Nr.: WF V - 171/05 Ausarbeitungen von Angehörigen der Wissenschaftlichen Dienste geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung des einzelnen Verfassers .und der Fachbereichsleitung. Die Ausarbeitungen sind dazu bestimmt, das Mitglied des Deutschen Bundestages, das sie in Auftrag gegeben hat, bei der Wahrnehmung des Mandats zu unterstützen. Der Deutsche Bundestag behält sich die Rechte der Veröffentlichung und Verbreitung vor. Diese bedürfen der Zustimmung des Direktors beim Deutschen Bundestag. Inhaltsverzeichnis Seite 1. Hintergrund 3 2. Rechtliche Rahmenbedingungen 3 2.1. Gleichberechtigter Netzzugang 4 2.2. Vorrang für Biogas 6 2.2.1. Zugang zu örtlichen Verteilernetzen 6 2.2.2. Kapazitätsengpässe 6 2.3. Kombination mit Regelungen des EEG 7 Literatur 9 Anlagen 10 3 Hintergrund Der Nütztfing von BiomaSse zur Energiegewinnung kommt aus Gründen des Klimaschutzes , der Schoining fossiler EnergiereSsourcen, der Entwieklung ländlicher Räume und clpr. Schaffung -neuer EMkornmengquellen für die Land- und Forstwirtschaft -immer größere Bedeutung zu: (11111.111,003). Biogas entsteht aus Biomasse, wenn organi r Sches Material durch Methanbakterien unter Sauerstoffabschluss zu einem Gasgemisch umgewandelt wird, das aus Methan (50-70 %) und CO, (30-40 %) besteht Ansgangsmaterial können alle Arten von Biomasse sein (Holzhaeksclmitzel, .Rapsöl etc.). In der Regel sind es landwirtschaftliche Reststoffe wie Gülle, denen aber auch andere Nebenprödukte — etwa aus der Lebensmittelindustrie beigemischt werden können reilb 11.111111111101:',004): Nach der weiter gehenden I.egäldefinition im Energiewirfschaftsgesetz (EnWG) 1 ist unter Biogas ,,Biomethan, Gas aus Biomasse, Deponiegas , Klärgas und Grubengas" zu verstehen (§ 3 Nr. 10c). Bislang Wird Biogas standardmäßig in Biogasanlagen und Anlagen der Kraft-Wärme- Köpplung genutzt, wobei gleichzeitig Strom fand Wärme entstehen. Auch eine Nutzung in Gasfahrzeugen kommt in Betracht. Da häufig eine lokale Nutzung — vor allem von Wänrie — arim Erzeugungsort unvorteilhaft ist, stellt sich die Frage nach der Einspeisung' in das örtliche Erdgasnetz. Zu den verfahrenstechnischen. Voranssetzungen und den wirtschaftlichen Potenzialen dieser Alternative sind in den letzten Jahren umfangreiche Studien erstellt worden (Schulz 2004; Institut für Energetik und Umwelt 2005). Die Konkurrenzfähigkeit von Biogas und damit die Wirtschaftlichkeit einer Einspeisung hängen allerdings nicht nur von der Preisentwicklung bei den fossilen Energieträgern ab, sondern in ganz wesentlichem Maße auch. von en rechtlichen. Rahmenbedingungen für die BiogaseinsPeisimg. 2. Rechtliche Rahmenbedingungen Im Zuge einer weit reichenden Reform des EnergiewirtschaftSreehts trat am 13. Juli 2005 das neue EnergiewirtschaftsgeSetz (EnWG) in Kraft. Wichtigstes Ziel des Gesetzes ; das unter anderem die EU-Richtlinien zum Elekhizitäts- und Erdgasbinnenmarkt vorn Juni 2003 2 in deutsches Recht umsetzte, war es, die EnergieversorgungSnetze DaS Gesetz Über die Elektrizitäts- und Gasversorgung (Energiewirtschaftsgesetz — EnWG) wurde . als Art. '1 des Gesetz. Gesetzes zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts vom 7. Juli.2005, BGB11 2005, 1970, verabschiedet. , Richtlinie 2003/54/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2003 über gemeinsanie Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 96/92/EG (AB1 EU Nr. L 176; 37); Richtlinie 2003/55/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4 wirksam zu regulieren, um damit einen funktionierenden Wettbewerb auch auf den dein Netzbereich vor- und nachgelagerten Märkten zu schaffen (Kühne/Brodowski 2005: 849; Scholtka 2005: 2422). 2.1. Gleichberechtigter Netzzugang Nach Art. .1 Abs., 2 . der EU-Richtlinie zum Erdgasbinnenmarkt gelten die mit dieser Richtlinie erlassenen Vorschriften für Erdgas, einschließlich verflüssigten Erdgases (LNG), „auch für Biogas und.Gas aus Biomasse oder anderen Gasarten, soweit es technisch und ohne Beeinträchtigung der Sicherheit möglich ist, diese Gase in das Erdgasnetz einzuspeisen und durch dieses Netz zu transportieren." Nach deutschem Recht waren Betreiber von Gasversorgungsnetzen schon seit Mai 2003 verpflichtet, Anbietern von Biogas Zugang zum Netz zu gewähren, wenn technische Kompatibilitätsanforderungen erfüllt würden, d. h. wenn das Biogas in seinen technisch wesentlichen Beschaffenheitsmerkmalen dem Erdgas des jeweiligen Netzes entsprach. 3 Der Zugangsanspruch und die Anforderungen an die Beschaffenheit des einzuspeisenden Biogases haben sich nach der Neufassung des EnWG und nach der neuen Gasnetzzugangsverordnung (GasNZV) 4 nicht grundlegend geändert. Die Betreiber von Energieversorgungsnetzen sind danach verpflichtet: - jedermann nach sachlich gerechtfertigten Kriterien diskriminierungsfrei Netzzugang zu gewähren; - Bedingungen und Entgelte im Internet zu veröffentlichen und In formationen für die Netznutzer bereitzustellen; - durch Zusammenarbeit einen effizienten Netzzugang zu sichern. Wichtig für Biogasproduzenten ist, dass die Regelungen insgesamt deutlich weniger weit reichen als im Strombereich: Der „Zugang" bedeutet nämlich keine Pflicht des Gasnetzbetreibers zur vergüteten Abnahme, sondern lediglich die Pflicht zur Bereitstellung des Netzes. Der Biogasanbieter soll das Netz als „Transportkunde" zur Durchleitung seiner Ware an Dritte nutzen dürfen. Um Abnehmer für das Biogas muss er sich also selbst kümmern. Hier liegt der wesentliche Unterschied zu den Regelungen für die Einspeisung von Strom aus erneuerbaren Energien nach dem „Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Energien" (EEG) 5 , das eine vergütete Abnahme durch den Netzbetreiber 26. Juni 2003 über gemeinsame Vorschriften für den Erdgasbinnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 98/30/EG (AB1 EU Nr. L 176, 57). 3 §§ 4a u. 6a EnWG a.F. Im Einzelnen: Institut für Energetik und Umwelt 2005: 211-216. 4, Vom 25. Juli 2005, BGBI 12005, 2210. 5 Vom 21. Juli 2004, BGB11 2004, 1918. Im Gesetzgebungsverfahren für das EnWG wurde dies auch ausdrücklich betont: Mit den Vorrangregeln seien keine neuen Subventionen für Biogas verbunden (FAZ 12.03.2005. Vorrang für Biogas). vorsieht (dazu Oschmann 2004: 912 f.). Hat der Produzent einen Abnehmer für sein Biogas, so sind beide berechtigt, die Durchleitung vorn Netzbetreiber zu verlangen, der im Gegenzug Anspruch auf ein angemessenes Netznutzungsentgelt hat (§ 21 EnWG). Speziell für den Gasnetzzugang gilt nach. § 20 Abs. lb EnWG, dass der „Transportkunde " bei den Netzbetreibern Ein- und Ausspeisekapazitäten buchen kann (Einspeisevertrag . und Ausspeisevertrag), „die den Netzzugang ohne Festlegung eines transaktionsabhängigen Transportpfades ermöglichen und getrennt voneinander nutz- und handelbar sind". Entscheidend sind insoweit die festgelegten umfangreichen Zusammenarbeitspflichten von Gasnetzbetreibern: Es muss unter anderem dafür gesorgt sein, dass der „Transportkunde" auch für einen Gastransport zwischen miteinander verbundenen Netzen insgesamt nur einen Aus- und einen Einspeisevertrag abschließen muss. Betreiber von Fernleitungsnetzen sind zudem verpflichtet (§ 20 Abs. 1 b Satz 10 EnWG), „die Rechte an gebuchten Kapazitäten so auszugestalten, dass sie den Transportkunden berechtigen, Gas an jedem Einspeisepunkt für die Ausspeisung an jedem Ausspeisepunkt ihres Netzes oder, bei dauerhaften Engpässen, eines Teilnetzes bereitzustellen (entry-exit System)." Betreiber eines örtlichen Verteilernetzes haben den Netzzugang durch Übernahme des Gases an Einspeisepunkten ihrer Netze für alle angeschlossenen Ausspeisepunkte zu gewähren (näher. Kühne/Brodowski 2005: 851). Das entry-exit System wird dadurch ergänzt, dass die Netzbetreiber ihren Transportkunden einen Ausgleich für Abweichungen der jeweils vereinbarten Ein- und Ausspeisemengen anbieten müssen (Bilanzausgleich — vgl. § 26 ff. GasNZV). 6 Was die Gasbeschaffenheit betrifft, so gilt weiterhin, dass der Transportkunde sicherzustellen hat, dass das einzuspeisende Gas den allgemein anerkannten Regeln der Technik entspricht 7 und kompatibel ist (vgl. § 35 GasNZV). Technische Aufbereitung (Entschwefelung / Abtrennung des CO 2-Anteils) oder Druckanpassung sind also grundsätzlich vom Transportkunden und nicht vom Netzbetreiber vorzunehmen. 8 Auch die Kosten für Aufbereitung und Einspeisung sind vom Veranlasser d. h. dem Transportkunden — zu tragen (§ 10 Abs. 4 S. 5 GasNZV). Darüber hinaus werden Betreiber von Speicheranlagen dazu verpflichtet, ohne Diskriminierung allen Markteilnehmern einen Zugang zu Speicheranlagen zu eröffnen, soweit es für diese wirtschaftlich erforderlich ist (§ 28 EnWG), also etwa zum Ausgleich saisonaler Schwankungen (Neveling/Theobald 2002: 106 ff.). 6 Für Biogasproduzenten ist der „erweiterte Bilanzausgleich für Transportkunden von Biogas mit einem Bilanzierungszeitraum von zwölf Monaten" interessant, vgl. § 34 Abs. I GasNZV. 7 Dies wird vermutet, wenn die technischen Regeln der Deutschen Vereinigung des Gas- und Wasserfachs e.V. eingehalten worden sind (§ 35 Abs. I Satz 2 GasNZV). 8 Ist das Gas nicht kompatibel, so , hat der Netzbetreiber, soweit ihm dies technisch möglich und zumutbar ist, ein Angebot zur Herstellung der Kompatibilität zu machen (§ 35 Abs. 3 GasNZV). 6 2.2. Vorrang für Biogas Neben diesem gleichberechtigten Netzzugang besteht die Verbesserung für Biogasproduzenten darin, dass dem Biogas nach der neuen Rechtslage zusätzlich ein teilweiser Vorrang bei der Einspeisung zukommt. Dies gilt innerhalb von örtlichen Verteilernetzen und im Rahmen des Auswahlverfahrens bei drohenden Kapazitätsengpässen (vgl. § 24 Satz 2 Ni.: 3a EnWG i.V.m.. der GasNZV). • 2.2.1. Zugang zu örtlichen Verteilernetzen Der Zugang zu örtlichen Verteilernetzen zur Gasversorgung von „Letztverbrauchern" erfolgt über einen „Transportvertrag"— mit Regelung der Ein- und Ausspeisepunkte und der Vorhalteleistung am Ausspeisepunkt (§ 8 Abs. 1 Satz 1 GasNZV). Solche Verträge müssen nunmehr vorrangig init.Transportkunden geschlossen werden, die Biomethan und Gas aus Biomasse einspeisen. Dies gilt allerdings nur, soweit diese Gase netzkompatibel sind und keine bestehenden Verträge entgegenstehen. Auch die sichere Versorgung von Letztverbrauchern darf nicht eingeschränkt werden (§ 8 Abs. 1 Satz 2 GasNZV). Die Regelung dürfte — ausgenommen in den Fällen der sog. Äquivalenzgasnutzung (s.u. 2.3) — wegen des vergleichsweise hohen Preises von Biogas keine große praktische Relevanz entfalten. Das Problem der bestehenden langfristigen Lieferverträge , die dem Zugang für Biogasproduzenten häufig entgegenstehen, wurde allerdings in letzter Zeit vorn Bundeskartellamt offensiv angegangen 9. Die Öffnung der langfristigen Gaslieferverträge soll nun im Rahmen von Untersagungsverfügungen durchgesetzt .werden (Bundeskartellamt 2005c). 2.2.2. Kapazitätsengpässe Für Kapazitätsengpässe ist ein besonderes Verfahren vorgesehen, das Einspeiser von Biogas bevorzugt I° : 9 Das Bundeskartellamt hat 2005 ein Papier mit „Beurteilungsgrundsätzen zu langfristigen Gasverträgen " vorgelegt (Bundeskartellamt 2005a). Darin geht das Kartellamt von folgenden Grundpositionen aus: „Lieferverträge mit einer Laufzeit von mehr als zwei Jahren und einer Bedarfsdeckung von über 80 % sind ebenso unzulässig wie Lieferverträge mit einer Laufzeit von mehr als vier Jahren und einer Bedarfsdeckung von über 50 %. Die jeweiligen Anteile müssen sich auf den tatsächlichen Bedarf und nicht auf eine von den Unternehmen festgelegte Referenzenenge beziehen. Mehrere Lieferverträge zwischen einem Lieferanten und dem Kunden werden als ein Vertrag angesehen, damit auch Marktverschließungseffelcte mittels zeitlicher Vertragssplittung verhindert werden. Gleichzeitig sollen stillschweigende Verlängerungsklausen für die Gaslieferverträge nicht akzeptiert werden. Sogenannte „englische Klauseln", die den etablierten Lieferanten berechtigen, in günstigere Konkurrenzangebote einzusteigen, werden aufgrund des damit verbundenen Abschottungseffekts ebenfalls als kartellrechtlich unzulässig erachtet." (Bundeskartellamt 2005b) 10 Dazu übersichtlich Institut für Energetik und Umwelt 2005: 225. 7 ti rundslatz: er2111-c ven kafazitügel.: Raz! [Fei Reibeke &dee der Ti vethiadli,:hen 1'ertrog.5atifracri AFs 1 r,asmr,.."1 Austminne: VeriraRlielier I'4:_apaziilits•eieptiss• TägliLl' eirgeendc•Kgp -43A- itlitsanfragen dic.freic K.ärJ2F. ise- tlrid A usspc9,3epunk 14n ii eiir Nezz nder ii (1 Ah>. I N etzbetelbzi- n (:)ei Mit titYritiS.y5,4-efil bef Kar p,71.- e rr iJ.enen i . . 1 1.; ;: i AUL Nachfrage über 90 °A): Wartefrist von 24 h 10 Abs. 3) Kein Eng-pffl . creabe im Nor= malverfahren (§ r Engpagg 13l141li-14! - • ' :».1 ah.lEr • 4.1 L Vet gäbe vorrangig an Biogaseinspeiser 1. ergeiger •itnesy v '.4eihrem lcr verms...lheu- 147A K3-1.‘i•92 L.1.1 2.3. Kombination mit Regelungen des EEG Die Durchleitung von Gas kann aber auch in Kombination mit den Regelungen des EEG wirtschaftlich lohnend sein: Stromerzeuger, die Strom aus Biomasse herstellen, werden nach dem EEG subventioniert und erhalten für 20 Jahre eine garantierte Abnahmevergütung . Das EEG ermöglicht dabei auch eine Belieferung der Stromerzeuger unter Zuhilfenahme des Erdgasnetzes: Der Produzent speist an einer Stelle „Gas aus Biomasse" 11 in das Erdgasnetz 12 ein und nutzt das Netz zur „Durchleitung" als Trans- 11 Darunter sollte sämtliches durch Vergärung erzeugtes Biogas im Sinne von § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 Biomasseverordnung (BiomasseV vom 21.07.2001, BGBl. I, 1234) zu verstehen sein sowie auch sonstiges Gas; das aus Biomasse im Sinne der BiomasseV hergestellt wurde — wie Gas aus HoIzvergasung — (vgl. Gesetzesbegründung BT-Drs. 15/2864: 39; Institut für Energetik und Umwelt 2005: 235 f.; 254). 12 Es spricht mehr dafür, dass darunter nicht nur dasselbe örtliche Gasversorgungsnetz zu verstehen ist, sondern dass eine Gaseinspeisung in das deutsche Gasnetz auch an anderen Orten erfolgen kann (so auch Institut für Energetik und Umwelt 2005: 236 ff.; 254). Tecämsehe Aufbereitung Produzent von Biogas Vertrag über Liefereg von Biogas 1 Vertrag über Durchleitung (Einspeise-1 Ausspeisevertrag) Stroml ieferung , Abnahme mit Vergütung nach EEG Berlin, 1. November 2005 Zugangsrecht / Einspeisung von Biogas 8 perrtkunde. Entnimmt nun der Stromproduzent an anderer Stelle Gas, das in seinem Wärmeäquivalent der Menge von eingespeistem Gas aus Biomasse • entspricht, so gilt das entnommene Gas als Biomasse . (Gasäquivalentnützung, § 8 Abs. 1 Satz 3 EEG). Der Stromerzeuger kann dann bei der Einspeisung des hergestellten Stroms in das Stromnetz die Vergütung für Ström aus Biomasse nach dem EEG (§ 8) beanspruchen. I3 Dadurch kann sich die Verstromung von Biogas — trotz der hohen Aufbereitungskosten — unter thnständen für die Beteiligten „rechnen". 14 Entsprechende Regelungen finden sich für Deponie- Klär- und Grubengase (§ 7 Abs. 1 Satz 2 EEG). Der Gesetzgeber wollte mit diesen Regelungen erreichen, dass im Sinne einer nachhaltigen und effizienten Energieversorgung insbesondere die Nutzung der bei der Stromerzeugung anfallenden Wärme ermöglicht wird. 15 13 In Betracht kommt dann ggf. auch eine Inanspruchnahme des Bonus Ihr Kraft-Wärme-Kopplung (§ 8 Abs. 3 EEG) oder des Technologiebonus (§ 8 Abs. 4 EEG). Ausführlich Institut für Energetik und Umwelt 2005: 240 ff., die dies auch für den Bonus nach § 8 Abs. 2 EEG (sog: „Nawaro-Gtille- Bonus") für möglich halten. 14 Die Konstruktion dürfte allerdings nur anwendbar sein, wenn der Stromproduzent ausschließlich originäres Gäs aus Biomasse bzw. Äquivalenzgas verwendet (Ausschließlichkeitsprinzip, vgl. § 8 Abs.. 1 S. 1 EEG). Zusätzlich darf der Biogaspröduzent in seiner Vergärungianlage ausschließlich Stoffe einsetzen, deren Einsatz zur Herstellung von Biogas nach der BiomasseV (§ 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5) zulässig ist Näher zum Ausschließlichkeitsprinzip Institut für Energetik und Umwelt 2005: 246 ff. . • 15 Gesetzesbegründung BT-Drs. 15/2864: 38. Literatur Bundeskartellamt (2005a). Kartellrechtliche Beurteilungsgrimdsätze zu langfristigen Gasverträgen. Diskussionspapier vorn 25:01.2005 http://wWw.bundeskartellamt.de/WDeutsehidownload/pdf/DiSkussionsbeitraege/050 125 DiskussionSpapierGasvertraege..pdf [Stand 31.10.2005]. - Bundeskartellamt (2005b). Bundeskartellamt forciert Wettbewerb auf dem Gasmarkt . PresseMeldung des Bundeskartellamtes vorn 28.01.2005 http://WwW.bundeskartellamt.de/wDeutschJaktuelles/presse/2005 01 28.shtml [Stand 31.10.2005]. Bundeskartellamt (2005c). Keine Einigung mit E.ON Ruhrgas 'zur Öffnung der langfristigen Gaslieferverträge. Pressemeldung des Bundeskartellamtes vom • 27.092005 http://www.bundeskartellaimt.de/wDeutsch/aktnelles/presse/2005 09 27.shtml [Stand 31.10.2005]. - IIIIMMOIS (2003). Erneuerbare Energien. Der Aktuelle Begriff Nr. 27/2003 vom 16.09.2003. Wissenschaftliche Dienste des DeutSchen Bundestages , Berlin: Deutscher Bnridestag: - Institut für Energetik und Umwelt (2005). adbericht - Evaluierung der Möglichkeiten zur Einspeisung von Biogas in das ErdgaSheti. Forschungsvorhaben im Auftrag der Fachagentur Nachwachsende Rohstoffe e.V. www.fiesetver .de/pdf/literatur/pdf 211endberieht einspeisung biogas fnr.pdf [Stand 19..10.2005]. - Kühne, Gunther; Brodowski, Christian. (2005); Das neue Energiewirtschaftsrecht nach der Reform 2005. Neue ZeitsChrift für Verwaltungsrecht 8, 849-858. Neveling, Stefanie; :Theöbahl; Christian (2002). Aktuelle Entwicklungen des europäischen Energiehandels: Die Vorschläge der EG-Kommission zur Anpassung der Strom- und Gasrichtlinien. Eiropäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht 4, 106-112: 111111.11MIIIIIMORRIMMI(2004). Biomasse. Der Aktuelle Begriff Nr. 14/2004 vorn 2.08:2005. Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages. Berlin: Deutscher Bundestag. ösehmann, Volker (2004). Die Novelle des Erneuerbare-Energien-Gesetzes. Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 8, 910-915. Scholtka, Boris (2005). Das neue Energiewirtschaftsgesetz. Neue Juristische Wochenschrift 34, 2421-2426. - Schulz, Wolfgang (2004). Untersuchung zur Aufbereitung von Biogas zur Erweiterung der Nutzungsmöglichkeiten. Aktualisierung einer im Juni 2003 vorgelegten gleichnamigen von Wolfgang Schulz, Maren Hille unter Mitarbeit von Wolfgang Tentscher durchgefühlten Untersuchung im. Auftrag der Bremer Energie-Konsens GmbH http://www.energiekonsens.de/Dciwnloads/Projekte/Biogasstudie-2004.pdf [Stand 25.10.2005]. - 10 - Anlagen Anlage 1: Anlage 2: Anlage 3: Gesetz über die.Elektrizitäts- und Gasversorgung (Energiewirtschaftsgesetz — EnWG) — Artikel 1 des Zweiten Gesetzes zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts vom 7. Juli 2005, BGB1 I 2005, 1970. Verordnung über den Zugang zu Gasversorgungsnetzen (Gasnetzzugangsverordnung — GasNZV) vom 25. Juli 2005, BGB1 I 2005, 2210. Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Energien (Emeuerbare-Energien- Gesetz — EEG) vom 21 Juli 2004, BGBl 12004, 1918.