© 2018 Deutscher Bundestag WD 5 - 3000 - 130/18 EU-Agrarkrisenreserve und weitere Instrumente des Risikomanagements in der Landwirtschaft Ausarbeitung Wissenschaftliche Dienste Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages unterstützen die Mitglieder des Deutschen Bundestages bei ihrer mandatsbezogenen Tätigkeit. Ihre Arbeiten geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasserinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste geben nur den zum Zeitpunkt der Erstellung des Textes aktuellen Stand wieder und stellen eine individuelle Auftragsarbeit für einen Abgeordneten des Bundestages dar. Die Arbeiten können der Geheimschutzordnung des Bundestages unterliegende, geschützte oder andere nicht zur Veröffentlichung geeignete Informationen enthalten. Eine beabsichtigte Weitergabe oder Veröffentlichung ist vorab dem jeweiligen Fachbereich anzuzeigen und nur mit Angabe der Quelle zulässig. Der Fachbereich berät über die dabei zu berücksichtigenden Fragen. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 - 3000 - 130/18 Seite 2 EU-Agrarkrisenreserve und weitere Instrumente des Risikomanagements in der Landwirtschaft Aktenzeichen: WD 5 - 3000 - 130/18 Abschluss der Arbeit: 10. Oktober 2018 Fachbereich: WD 5: Wirtschaft und Verkehr; Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 - 3000 - 130/18 Seite 3 Inhaltsverzeichnis 1. Fragestellung 4 2. Krisenreserve der EU 4 3. Risikomanagement in der GAP nach 2020 6 4. Risikomanagement gemäß EU-Verordnung 1305/2013: Versicherung, Fonds auf Gegenseitigkeit und Einkommensstabilisierungsinstrumente 7 5. Auszüge aus der Zusammenfassung des Berichts des BMEL und der Länder zur Amtschef- und Agrarministerkonferenz Ende September 2018 zum Risiko- und Krisenmanagement in der Landwirtschaft 12 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 - 3000 - 130/18 Seite 4 1. Fragestellung Aufgrund der derzeit auf Bundesebene diskutierten staatlichen Unterstützungsmaßnahmen für von umweltbedingten Ernteausfällen (aktuell Dürreschäden) betroffenen Landwirten wird gefragt , welche Bedingungen erfüllt sein müssen, damit Landwirte Gelder aus der bestehenden "Krisenreserve" der EU erhalten. Des Weiteren soll ermittelt werden, welche rechtlichen Grundlagen gegeben sein müssen bzw. gegeben sind, um einen Fonds auf nationaler Ebene zu gründen, in den Forst- und Landwirte freiwillig einzahlen können und nur diese Forst- und Landwirte im Falle extremer Ernteausfälle, Zahlungen aus diesem Fonds erhalten. 2. Krisenreserve der EU Die Krisenreserve der EU („Reserve für Krisen im Agrarsektor1“) wurde mit Art. 25 der Verordnung (EU) Nr. 1306/20132 eingeführt, um „bei größeren Krisen, die sich auf Erzeugung und Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse auswirken, zusätzliche Unterstützung zu gewähren“.3 Die EU-Krisenreserve wird finanziert, indem in jedem Haushaltsjahr die Direktzahlungen aller landwirtschaftlichen Betriebe (erste Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik - GAP), die mehr als 2.000 Euro Direktzahlungen erhalten, um ca. 1,5% gekürzt werden.4 1 Die EU-Krisenreserve ist nur für den Agrarsektor konzipiert. Aus diesem Grund wurden Forstwirte in dieser Ausarbeitung nicht weiter thematisiert. Für Forstwirte gibt es mit § 3 Forstschäden-Ausgleichsgesetz die Möglichkeit einer „Steuerfreien Rücklage für die Bildung eines betrieblichen Ausgleichsfonds“. „Für die Forstwirtschaft besteht nach § 3 Absatz 1 und 2 des Forstschäden-Ausgleichsgesetzes die Möglichkeit zur Bildung einer steuerfreien Rücklage unter gleichzeitiger Bildung eines betrieblichen Ausgleichsfonds. Die Möglichkeit den Ausgleichsfonds im Krisenfall in Anspruch zu nehmen, ist in § 3 Absatz 3 des Forstschäden- Ausgleichsgesetzes abschließend geregelt.“ (BT-Drs. 19/893. http://dip21.bundestag .de/dip21/btd/19/008/1900893.pdf) Nach Angaben des BMEL und der Länder ist diese Regelung seit ihrer Einführung im Jahre 1969 mangels Attraktivität (wegen ihrer Zweckgebundenheit und geringem steuerlichem Anreiz) allerdings kaum genutzt worden . S. 78. https://www.bmel.de/SharedDocs/Downloads/Landwirtschaft/AMK-18-09-Risiko-Krisenmanagement .pdf?__blob=publicationFile 2 Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 352/78, (EG) Nr. 165/94, (EG) Nr. 2799/98, (EG) Nr. 814/2000, (EG) Nr. 1290/2005 und (EG) Nr. 485/2008 des Rates. (ABl. L 347, 20.12.2013, S. 549–607). Zur „Verwendung der Reserve“ siehe Artikel 226 der Verordnung (EU) Nr. 1308/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über eine gemeinsame Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 922/72, (EWG) Nr. 234/79, (EG) Nr. 1037/2001 und (EG) Nr. 1234/2007. (ABl. L 347 vom 20.12.2013, S. 671–854). https://eur-lex.europa.eu/legal-content /DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013R1308&qid=1538483225425&from=DE 3 ABl. L 347, 20.12.2013, S. 549–607. 4 Vgl. https://www.agrar-fischerei-zahlungen.de/Massnahme_anzeigen?key=00007 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 - 3000 - 130/18 Seite 5 So erläutern das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) und die Länder im Bericht zur Amtschef- und Agrarministerkonferenz Ende September 2018: „Die Krisenreserve wurde bisher nicht in Anspruch genommen, da die in den Jahren 2015 bis 2017 für Krisenmaßnahmen erforderlichen Mittel jeweils im regulären Haushaltsverfahren zur Verfügung gestellt werden konnten. Daher wurden die für die Krisenreserve einbehaltenen Mittel den Landwirten bisher immer vollständig erstattet (zusammen mit den Direktzahlungen des neuen Antragsjahres). Die Krisenreserve hat sich nach Einschätzung der KOM nicht bewährt und soll durch ein neues System ersetzt werden, das sie mit den Vorschlägen zur GAP nach 2020 vorgelegt hat.“5 Welche Verfahren notwendig sind, um Mittel aus der Krisenreserve in Anspruch zu nehmen, wird nachfolgend erläutert: „Hält die Kommission die Inanspruchnahme dieser Reserve im Einklang mit dem einschlägigen Gesetzgebungsakt für erforderlich, unterbreitet sie dem Europäischen Parlament und dem Rat einen Vorschlag für eine Mittelübertragung aus der Reserve auf die Haushaltslinien zur Finanzierung der Maßnahmen, die sie für erforderlich hält. Bevor die Kommission eine Mittelübertragung aus der Reserve vorschlägt, prüft sie die Möglichkeiten einer Umschichtung vorhandener Mittel. Mittelübertragungen aus der Reserve werden gemäß der Haushaltsordnung vorgenommen. Kommt keine Einigung zustande, wird ein Trilogverfahren eingeleitet.“6 Boysen-Urban et al. (2018) konstatieren: „Die Krisenreserve wurde nicht verwendet, da dies bedeutet hätte, dass eine Gruppe Landwirte quasi einen Teil ihrer Direktzahlungen an eine andere Gruppe Landwirte übertragen hätte. Die Verwendung der Krisenreserve muss vom Agrar-Ministerrat genehmigt werden. Es ist jedoch schwierig eine Zustimmung zu erreichen für Instrumente, die Zahlungen innerhalb des Agrarsektors umverteilen.“7 5 S. 36. https://www.bmel.de/SharedDocs/Downloads/Landwirtschaft/AMK-18-09-Risiko-Krisenmanagement .pdf?__blob=publicationFile 6 Ausgaben im Zusammenhang mit der Reserve für Krisen im Agrarsektor. Interinstitutionellen Vereinbarung zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Europäischen Kommission über die Haushaltsdisziplin, die Zusammenarbeit im Haushaltsbereich und die wirtschaftliche Haushaltsführung. https://eur-lex.europa .eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2013:373:0001:0011:DE:PDF 7 Boysen-Urban, Kirsten; Boysen, Ole; Matthews, Alan; Brockmeier, Martina; Baricco, Juan; Zinnbauer, Maximilian (2018). Alternativen zur Einkommensstabilisierung — Sicherheitsnetze in der Gemeinsamen Agrarpolitik nach 2020. In: Innovative Agrarpolitik nach 2020. Edmund Rehwinkel-Stiftung der Landwirtschaftlichen Rentenbank . SCHRIFTENREIHE DER RENTENBANK BAND 34. Juni 2018. S. 103 Fn.2. https://www.dlg-mitteilungen .de/fileadmin/download/user_upload/Band-34-Innovative-Agrarpolitik-nach-2020.pdf Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 - 3000 - 130/18 Seite 6 Auch der Wissenschaftliche Beirat für Agrarpolitik, Ernährung und gesundheitlichen Verbraucherschutz beim BMEL erklärt im April 2018, diese Fehlanreize hätten das Instrument Krisenreserve „effektiv wirkungslos gemacht“.8 Im Vorschlag für eine VERORDNUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES mit Vorschriften für die Unterstützung der von den Mitgliedstaaten im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik zu erstellenden und durch den Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) zu finanzierenden Strategiepläne (GAP-Strategiepläne) und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates sowie der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates9 für die GAP nach 2020 ist eine neue Agrarreserve vorgesehen. Das GAP-Reformpaket wird zurzeit noch beraten.10 3. Risikomanagement in der GAP nach 2020 In einem von der Europäische Kommission herausgegebenen Fact Sheet mit dem Titel „EU-Haushalt : die Gemeinsame Agrarpolitik in der Zeit nach 2020“ vom 1. Juni 2018 wird die Frage beantwortet , wie die neue GAP den Landwirten helfen wird, Krisen und Risiken zu bewältigen. Dort heißt es neben anderem, die bestehende Praxis, einen Teil der Gesamtmittel für die erste Säule zurückzustellen, werde beibehalten, um eine „Agrarreserve“ zu bilden, aus der Marktmaßnahmen und außergewöhnliche Stützungsmaßnahmen finanziert werden können. Des Weiteren heißt es dort: „Die Mitgliedstaaten müssen im Rahmen der Entwicklung des ländlichen Raums Risikomanagementinstrumente unterstützen, um den Landwirten dabei zu helfen, mit außerhalb ihrer Kontrolle liegenden Produktions- und Einkommensrisiken umzugehen. Diese Art der Unterstützung , die in Form von Finanzbeiträgen zu Prämien für Versicherungen und Fonds auf 8 Wissenschaftlicher Beirat für Agrarpolitik, Ernährung und gesundheitlichen Verbraucherschutz beim BMEL (2018). Für eine gemeinwohlorientierte Gemeinsame Agrarpolitik der EU nach 2020: Grundsatzfragen und Empfehlungen . Stellungnahme. April 2018. S. 46. https://www.bmel.de/SharedDocs/Downloads/Ministerium/Beiraete /Agrarpolitik/GAP-GrundsatzfragenEmpfehlungen.pdf?__blob=publicationFile 9 Brüssel, den 1.6.2018 COM(2018) 392 final 2018/0216 (COD). https://www.bundesrat.de/SharedDocs/drucksachen /2018/0201-0300/246-18.pdf?__blob=publicationFile&v=1 10 https://www.consilium.europa.eu/de/policies/cap-future-2020/ Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 - 3000 - 130/18 Seite 7 Gegenseitigkeit gewährt wird, die sowohl Produktions- als auch Einkommensrisiken abdecken , wird für alle Mitgliedstaaten obligatorisch11 sein.”12 4. Risikomanagement gemäß EU-Verordnung 1305/2013: Versicherung, Fonds auf Gegenseitigkeit und Einkommensstabilisierungsinstrumente Der Wissenschaftliche Beirat für Agrarpolitik, Ernährung und gesundheitlichen Verbraucherschutz beim BMEL erläutert im April 2018 zu den gegenwärtig in der EU erlaubten Risikomanagementinstrumenten auf Grundlage der Art. 36 bis 39 der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Förderung der ländlichen Entwicklung durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1698/200513 Folgendes: „Bis 2013 war die Unterstützung von Risikomanagementinstrumenten in der 1. Säule der GAP angesiedelt. Mit der letzten Agrarreform wurde der Schwerpunkt der Finanzierung dieser Maßnahmen in die 2. Säule verlagert. Die ELER-Verordnung (EU-Verordnung 1305/2013) erlaubt eine Subventionierung von Versicherungen oder Fonds auf Gegenseitigkeit gegen widrige Witterungsverhältnisse, Tierseuchen und Pflanzenkrankheiten, Schädlingsbefall oder Umweltvorfällen von bis zu 65% der Versicherungsprämien bzw. Entschädigungszahlungen. Neu geschaffen wurde mit der o.g. Verordnung auch die Möglichkeit, im Rahmen der ländli- 11 Nach Angaben des BMEL und der Länder im Bericht zur Amtschef- und Agrarministerkonferenz (September 2018) komme zu dieser Forderung der EU-Kommission noch verschärfend hinzu, dass der Vorschlag für den mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) für 2021 - 2027 den Zugang zur Krisenreserve bei Marktkrisen an Maßnahmen zum Risikomanagement koppele. S. 42. https://www.bmel.de/SharedDocs/Downloads/Landwirtschaft /AMK-18-09-Risiko-Krisenmanagement.pdf?__blob=publicationFile 12 Hervorhebung durch Verfasser der Ausarbeitung. http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-18-3974_de.htm 13 ABl. L 347 2013, S. 487, ber. ABl. L 2016, 130 S. 1; zuletzt geändert durch VO (EU) 2018/162 der Kommission vom 23.11.2017 (ABl. L 30, 2018 S. 6). https://eur-lex.europa.eu/legal-content /DE/TXT/?qid=1538721390899&uri=CELEX:02013R1305-20180205 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 - 3000 - 130/18 Seite 8 chen Entwicklungsprogramme bis zu 65% der Kosten für ein allgemeines Einkommensstabilisierungsinstrument zu übernehmen, mit dem Landwirte bei erheblichen Einkommensrückgängen (> 30 bzw. 20%14) aus einem Fonds auf Gegenseitigkeit entschädigt werden können.“15 In Deutschland sind diese Instrumente des Risikomanagements gemäß ELER-Verordnung „derzeit kein Fördertatbestand, ihre Aufnahme in die GAK wird jedoch entsprechend eines AMK-Beschlusses 16 vom Frühjahr 2018 gegenwärtig geprüft.“17 Von welchen Risikoinstrumenten die anderen EU-Mitgliedstaaten im einzelnen Gebrauch machen, kann der Tabelle unter Punkt 5 entnommen werden. Insgesamt werden Versicherungslösungen bevorzugt. Nachfolgend werden kurz der Fonds auf Gegenseitigkeit und das Einkommensstabilisierungsinstrument vorgestellt. Odening, Martin et al. (2018) erläutern: „Fonds auf Gegenseitigkeit (Mutual Funds) sind finanzielle Reserven durch Mitgliederbeiträge . Die EU fördert dieses Instrument, indem sie finanzielle Unterstützung u. a. für ihre Schaffung und die Ausgleichszahlungen für die Landwirte gewährt (…). Das Einkommensstabilisierungsinstrument (…) ähnelt einem Mutual Fund, mit dem Unterschied, dass die Landwirte für Einkommensverluste (anstelle von Produktionsverlusten) über 30% (20% ab 14 Änderung durch die sog. Omnibus-Verordnung. Verordnung (EU) 2017/2393 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2017 zur Änderung der Verordnungen (EU) Nr. 1305/2013 über die Förderung der ländlichen Entwicklung durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER), (EU) Nr. 1306/2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik, (EU) Nr. 1307/2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik, (EU) Nr. 1308/2013 über eine gemeinsame Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse und (EU) Nr. 652/2014 mit Bestimmungen für die Verwaltung der Ausgaben in den Bereichen Lebensmittelkette, Tiergesundheit und Tierschutz sowie Pflanzengesundheit und Pflanzenvermehrungsmaterial. ABl. L 350 vom 29.12.2017, S. 15–49. https://eur-lex.europa .eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:32017R2393&qid=1538730584389&from=DE 15 Wissenschaftlicher Beirat für Agrarpolitik, Ernährung und gesundheitlichen Verbraucherschutz beim BMEL (2018). Für eine gemeinwohlorientierte Gemeinsame Agrarpolitik der EU nach 2020: Grundsatzfragen und Empfehlungen . Stellungnahme. April 2018. S. 43. https://www.bmel.de/SharedDocs/Downloads/Ministerium/Beiraete /Agrarpolitik/GAP-GrundsatzfragenEmpfehlungen.pdf?__blob=publicationFile Ernte-, Tier- und Pflanzenversicherungen (Art. 37 Verordnung (EU) Nr. 1305/2013), Fonds auf Gegenseitigkeit für widrige Witterungsverhältnisse, Tierseuchen und Pflanzenkrankheiten, Schädlingsbefall und Umweltvorfälle (Art. 38 VO (EU) Nr. 1305/2013) und das Einkommensstabilisierungsinstrument für Landwirte in allen Sektoren (Art. 39 VO (EU) Nr. 1305/2013) sowie das Einkommensstabilisierungsinstrument für Landwirte in einem spezifischen Sektor (Art. 39a VO (EU) Nr. 1305/2013) können gefördert werden. 16 Agrarministerkonferenz am 27.04.2018 in Münster. https://www.agrarministerkonferenz.de/documents/amk_ergebnisprotokoll _to-ohne-be_1531313136.pdf 17 S. 31. https://www.bmel.de/SharedDocs/Downloads/Landwirtschaft/AMK-18-09-Risiko-Krisenmanagement .pdf?__blob=publicationFile Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 - 3000 - 130/18 Seite 9 1.1.2018) ihres durchschnittlichen Jahreseinkommens in den letzten drei oder fünf Jahren entschädigt werden (…).“18 Gemäß Art. 36 Abs. 3 der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 wird unter dem Begriff Fonds auf Gegenseitigkeit ein vom Mitgliedstaat nach nationalem Recht zugelassenes System verstanden, „mit dem sich die beigetretenen Landwirte absichern können, indem ihnen für wirtschaftliche Einbußen aufgrund widriger Witterungsverhältnisse, des Ausbruchs einer Tierseuche oder Pflanzenkrankheit , von Schädlingsbefall, eines Umweltvorfalls oder für einen erheblichen Einkommensrückgang Entschädigungen gewährt werden.“19 Beim Fonds auf Gegenseitigkeit stellt der Mitgliedstaat die Regeln für dessen Errichtung und Verwaltung auf, Art. 38 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013. Im ihrem Papier “Risk management schemes in EU agriculture: Dealing with risk and volatility” nimmt die EU-Kommission u.a. zu den Fonds auf Gegenseitigkeit (mutual funds) Stellung; nach Angaben der Kommission wird dieses Risikoinstrument lediglich in Frankreich, Italien, Rumänien 20 und Portugal genutzt. Die nachfolgende Erläuterung zu den Fonds auf Gegenseitigkeit wurde vom Verfasser der Ausarbeitung wie folgt übersetzt: Bei Fonds auf Gegenseitigkeit müssen die Landwirte in der Regel mit einem festen, vom Risiko unabhängigen Betrag zu einer gemeinsamen finanziellen Reserve beitragen. Im Schadensfall erhalten die betroffenen Landwirte eine vollständige oder teilweise Entschädigung, gegebenenfalls werden zusätzliche Beiträge von den Teilnehmern des Fonds erhoben. Fonds auf Gegenseitigkeit werden hauptsächlich auf sektorspezifischer Ebene oder auf regionaler Ebene eingerichtet, wo Landwirte ähnlichen Risiken ausgesetzt sind. Fonds auf Gegenseitigkeit basieren auf einem Solidaritätsprinzip mit einer Bündelung der Risiken zwischen den Landwirten (…). Ihre Wirksamkeit hängt weitgehend von den verfügbaren Mitteln im Schadensfall ab. In der Tat ist eines der Hauptprobleme bei Fonds auf Gegenseitigkeit, wenn zu viele Landwirte gleichzeitig Verluste erleiden. Fonds können Schutz vor Klima- und Gesundheitsrisiken , aber auch vor Einkommensrisiken bieten. Die Einrichtung und Verwendung von Fonds auf Gegenseitigkeit bleibt begrenzt. Dies ist zum Teil auf die Verfügbarkeit öffentlicher Unterstützung zurückzuführen (…). Außerdem können spezifische Schwierigkeiten bei der Einrichtung von Fonds auf Gegenseitigkeit die Landwirte dazu veranlassen, sich anderen verfügbaren Instrumenten des Risikomanagements zu bedienen, insbesondere Versicherungen. Zu den Herausforderungen bei der Einrichtung eines Fonds auf Gegenseitigkeit gehören die 18 Odening, Martin; Filler, Günther; Barnett, Barry; Witzke; Katarina von; Mußhoff, Oliver; Möllmann, Johannes; Michels (2018). Agrarpolitische Optionen zur Reduzierung von Preis- und Ertragsrisiken. In: Innovative Agrarpolitik nach 2020. Edmund Rehwinkel-Stiftung der Landwirtschaftlichen Rentenbank. SCHRIFTENREIHE DER RENTENBANK BAND 34. Juni 2018. S. 43ff. https://www.dlg-mitteilungen.de/fileadmin/download/user_upload /Band-34-Innovative-Agrarpolitik-nach-2020.pdf 19 ABl. L 347 2013, S. 487, ber. ABl. L 2016, 130 S. 1; zuletzt geändert durch VO (EU) 2018/162 der Kommission vom 23.11.2017 (ABl. L 30, 2018 S. 6). https://eur-lex.europa.eu/legal-content /DE/TXT/?qid=1538721390899&uri=CELEX:02013R1305-20180205 20 Nach Angaben aus der Tabelle von BMEL und den Ländern wird dieses Risikoinstrument in Österreich genutzt (anstelle von Rumänien). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 - 3000 - 130/18 Seite 10 administrativen Anforderungen, Verhaltensverzerrungen (Individualismus, mangelndes Vertrauen der Landwirte) und die Notwendigkeit ausreichender Reserven und möglicher Rückversicherungen zur Risikominimierung.21 Das in Art. 39 der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 skizzierte sektorübergreifende Einkommensstabilisierungsinstrument beschreiben Offermann, Frank et al. (2017) wie folgt: „Die (freiwillig) Versicherten zahlen in einen Fonds ein, aus dem bei erheblichen Einkommensverlusten Entschädigungszahlungen gewährt werden (…).“22 Derzeit arbeitet das Thünen-Institut an einem Projekt mit dem Titel: „Agrarpolitische Ansätze zur Förderung des Risikomanagements in der Landwirtschaft“.23 Die Experten des Thünen-Instituts geben die vorläufigen ersten Ergebnisse zu einem projezierten Einkommensstabilisierungsinstruments für Deutschland wieder, bei dem die Landwirte in einen Fonds einzahlen. Dort heißt es wie folgt: „Wir haben die Effekte eines von der EU finanziell geförderten Einkommensstabilisierungsinstruments für Deutschland untersucht. Bei diesem Absicherungsinstrument zahlen die Landwirte in einen Fonds ein, aus dem bei erheblichen Einkommensverlusten Entschädigungszahlungen gewährt werden. Die Entschädigungszahlung erfolgt, wenn der Einkommensrückgang 30 % des durchschnittlichen Jahreseinkommens des einzelnen Landwirts im vorhergehenden Dreijahreszeitraum überschreitet. Maximal werden 70 % des Einkommensverlustes kompensiert. Diese Absicherung setzt am Einkommen an und deckt damit eine Vielzahl unterschiedlicher Einzelrisiken ab. Die Analysen zeigen, dass die Kosten für Ausgleichszahlungen zwischen den Jahren erheblich schwanken und in Einzeljahren sehr hohe Werte annehmen. Die Zahl der Landwirte mit Einkommensverlusten von mehr als 30 % schwankt zwischen den Untersuchungsjahren von etwa 18 bis etwa 40 %. Die Entschädigungszahlungen an die Landwirte würden im Zehnjahresdurchschnitt (2006/07 bis 2014/15) je nach Ausgestaltung jährlich zwischen 600 bis 800 Mio. € betragen. Die höchsten Entschädigungszahlungen wären im Wirtschaftsjahr 2014/15 angefallen (1,2 - 1,6 Mrd. €). Die Beitragszahlung bei einer obligatorischen Teilnahme und einem Fördersatz von 65 % würde im Zehnjahresdurchschnitt bei etwa 19-24 € je ha LF und Jahr liegen. Ohne staatliche Unterstützung, d. h. bei einer ausschließlichen Finanzierung durch die Landwirte, würde die Beitragszahlung entsprechend höher und bei etwa 53-69 € je ha LF und Jahr liegen. 21 Vgl. Europäische Kommission (2017). Risk management schemes in EU agriculture: Dealing with risk and volatility (EU Agricultural Markets Briefs No 12 | September 2017). https://ec.europa.eu/agriculture/sites/agriculture /files/markets-and-prices/market-briefs/pdf/12_en.pdf 22 Offermann, Frank et al. (2017). Ausgewählte Instrumente zum Risikomanagement in der Landwirtschaft: Systematische Zusammenstellung und Bewertung. S. 32. https://literatur.thuenen.de/digbib_extern/dn058512.pdf 23 Thünen-Institut (2018). Projekt: Agrarpolitische Ansätze zur Förderung des Risikomanagements in der Landwirtschaft . https://www.thuenen.de/index.php?id=7070&L=0 Die Projektlaufzeit wird mit Mai 2017 bis Mai 2021 angegeben. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 - 3000 - 130/18 Seite 11 Die Simulationsrechnungen zeigen, dass die Volatilität des Einkommens durch die Einkommensversicherung deutlich abnimmt. Der Variationskoeffizient liegt in der hypothetischen Situation mit Einkommensversicherung unter jenem in der Situation ohne Versicherung (-25 bis - 29 %). Die Verwaltungskosten sind als sehr hoch einzuschätzen. Herausforderungen für die Umsetzung liegen in der möglichst sachgerechten und missbrauchssicheren Erfassung der Ausgleichsberechtigung und –höhe. Es existiert eine Vielzahl von Detailherausforderungen, die sich aus der Struktur der deutschen Landwirtschaft ergeben (nicht-buchführungspflichtige Betriebe; steuerliche Gestaltungspielräume; komplexe Unternehmensstrukturen; Strukturwandel ). Generell ist mit einem erheblichen zeitlichen Verzug der Einkommensfeststellung und damit der Entschädigungszahlung zu rechnen. Der Beitrag zur Reduzierung der Einkommensschwankungen kann dadurch deutlich eingeschränkt bzw. Einkommensschwankungen in den Folgejahren sogar verstärkt werden.“24 Offermann, Frank et al. (2018) konstatieren, das Einkommensstabilisierungsinstrument sei bislang in der EU „so gut wie nicht genutzt“ worden. Nur zwei EU-Mitgliedstaaten (Ungarn und Italien ) und eine Region in Spanien hätten das Einkommensstabilisierungsinstrument in ihre ELER- Programme aufgenommen und auch in diesen sei das Einkommensstabilisierungsinstrument bisher nicht in die Praxis umgesetzt worden.25 An dieser Stelle sollte darauf hingewiesen werden, dass aufgrund von WTO-rechtliche Bestimmungen „staatliche Beiträge im Risiko- oder Krisenfall nur unter sehr strengen Auflagen und bei hohen Verlusten als nicht handelsverzerrend eingeordnet werden können. Die bereits in der Omnibus -Verordnung26 beschlossene und in den Vorschlägen der KOM zur GAP nach 2020 nunmehr für alle Instrumente des Risikomanagements vorgesehene Absenkung der Auslöseschwellen von bisher 30 % Einkommens- bzw. Produktionsrückgang auf 20 % ist aus WTO-Sicht als handelsverzerrende Maßnahmen in der Amber-Box einzustufen. Sie wäre WTO-rechtlich zulässig, sofern in der Summe aller handelsverzerrenden Maßnahmen die Obergrenze für die EU nicht überschritten wird.“27 24 Hervorhebung durch Verfasser der Ausarbeitung. https://www.thuenen.de/index.php?id=7070&L=0 25 Offermann, Frank; Ellßel, Raphaela; Hansen, Heiko (2018). Das EU-Einkommensstabilisierungsinstrument: Risikomanagement für Preisvolatilität, Klimarisiken und den ganzen Rest? S. 115. https://literatur.thuenen.de/digbib _extern/dn059944.pdf 26 Verordnung (EU) 2017/2393 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2017 zur Änderung der Verordnungen (EU) Nr. 1305/2013 über die Förderung der ländlichen Entwicklung durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER), (EU) Nr. 1306/2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik, (EU) Nr. 1307/2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik, (EU) Nr. 1308/2013 über eine gemeinsame Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse und (EU) Nr. 652/2014 mit Bestimmungen für die Verwaltung der Ausgaben in den Bereichen Lebensmittelkette , Tiergesundheit und Tierschutz sowie Pflanzengesundheit und Pflanzenvermehrungsmaterial. ABl. L 350 vom 29.12.2017, S. 15–49. https://eur-lex.europa.eu/legal-content /DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:32017R2393&qid=1538730584389&from=DE 27 S. 27f. https://www.bmel.de/SharedDocs/Downloads/Landwirtschaft/AMK-18-09-Risiko-Krisenmanagement .pdf?__blob=publicationFile Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 - 3000 - 130/18 Seite 12 5. Auszüge aus der Zusammenfassung des Berichts des BMEL und der Länder zur Amtschefund Agrarministerkonferenz Ende September 2018 zum Risiko- und Krisenmanagement in der Landwirtschaft Auf der Amtschef- und Agrarministerkonferenz vom 26. bis 28. September 2018 in Bad Sassendorf legten das BMEL und die Länder einen Bericht zum „Risiko- und Krisenmanagement in der Landwirtschaft“ vor. Auszüge aus der Zusammenfassung des Berichts finden sich nachfolgend: „In dem Bericht werden die verschiedenen Ansatzstellen der staatlichen Möglichkeiten zur Unterstützung im Bereich Risikomanagement dargestellt und diskutiert. Die wichtigsten Instrumente sind insbesondere die Möglichkeiten der staatlichen Förderung von Versicherungen , Fonds auf Gegenseitigkeit und dem Einkommensstabilisierungsinstrument im Rahmen der 2. Säule durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER). Mit den Versicherungen und den Fonds auf Gegenseitigkeit können Risiken gegen widrige Witterungsverhältnisse, Tierseuchen und Pflanzenkrankheiten, Schädlingsbefall und Umweltvorfälle (z. B. Kontaminationen) abgesichert werden, das Einkommensstabilisierungsinstrument deckt zusätzlich auch Preiseinbrüche ab. Die Versicherungsprämien bzw. Entschädigungszahlungen können bis zu 70 % aus öffentlichen Mitteln gefördert werden. Die Ereignisse in den letzten beiden Jahren, Frostschäden im Sonderkulturbereich und Dürreschäden, haben diese Diskussion spürbar belebt, auch die Ausbreitung der Afrikanischen Schweinepest (ASP). Deutschland macht von diesen Möglichkeiten in der laufenden Förderperiode keinen Gebrauch . Diese Haltung wurde 2012 einvernehmlich zwischen Bund und Ländern vereinbart. Bund und Länder befürworten vorrangig Maßnahmen, die die Eigenverantwortung der landwirtschaftlichen Unternehmer zur Risikovorsorge stärken und die Rahmenbedingungen für eine strukturelle und organisatorische Stärkung des Sektors verbessern. Aufgabe dieses Berichtes ist es, diese Position zu überprüfen und ggf. Vorschläge für die Ausrichtung der Agrarpolitik im Bereich Risikomanagement für die nächste Förderperiode zu machen. Es besteht Einvernehmen, dass sowohl die wetter- als auch die marktbedingten Krisen in der Zukunft tendenziell eher zunehmen. Auch mit dem Auftreten von Tierseuchen muss gerechnet werden. Insgesamt 18 Mitgliedstaaten in der EU machen von den Möglichkeiten der Förderung von Risikoinstrumenten Gebrauch, wobei dies für viele Betriebe, insbesondere im Sonderkulturbereich , eine zunehmende Wettbewerbsverzerrung darstellt. Die Finanzierung erfolgt entweder rein national oder im Rahmen des ELER mit entsprechender EU-Kofinanzierung . Ob und inwieweit die Finanzierung zulasten der Direktzahlungen geht, hängt davon ob, ob die Mitgliedstaaten die Maßnahme aus den zur Verfügung stehenden ELER-Mitteln der 2. Säule finanzieren, oder hierzu eine Umschichtung aus der 1. Säule erforderlich war. Informationen , ob und inwieweit in den einzelnen Mitgliedstaaten eine Finanzierung der Maßnahmen zum Risikomanagement zulasten der Direktzahlungen erfolgt, liegen nicht vor. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 - 3000 - 130/18 Seite 13 Die Mehrheit der Länder spricht sich daher für einen moderaten Einstieg in die Förderung von Risikoinstrumenten für bestimmte Sektoren und Risiken aus, bei denen ansonsten kein Versicherungsangebot zu wirtschaftlich tragfähigen Kosten besteht. Die Länder sprechen sich in diesem Fall mehrheitlich für eine finanzielle Beteiligung des Bundes im Rahmen der GAK aus. Es könnte geprüft werden, ob die GAK hierzu um einen neuen Fördertatbestand „Risikomanagement“ erweitert werden kann. Tendenziell wird Handlungsbedarf eher im Sonderkulturbereich gesehen, da hier das Versicherungsangebot geringer ist und die Direktzahlungen nicht die Bedeutung haben wie bei den Ackerkulturen. Viele Verbände, insbesondere die Vertreter der Sonderkulturen, sprechen sich aus diesen Gründen ebenso für eine staatliche Förderung von Versicherungslösungen aus. Ebenfalls übereinstimmend wird Handlungsbedarf im Zierpflanzenbau und bei den Baumschulen gesehen, wo Quarantäneschädlinge eine große Gefahr für die betroffenen Betriebe darstellen. Seitens der Länder wird eine Ermäßigung des Versicherungssteuersatzes für das Risiko Dürre unterstützt. Darüber hinaus sind die steuerliche Risikoausgleichsrücklage und die Förderung investiver Maßnahmen zur Prävention, z. B. Bewässerung und Frostschutzberegnung, Themen , die ebenfalls diskutiert werden. Bund und Länder sprechen sich einstimmig gegen den KOM-Vorschlag zur GAP nach 2020 aus, der eine obligatorische Aufnahme der Förderung von Instrumenten zum Risikomanagement in die nationalen Strategiepläne vorsieht. Sie fordern stattdessen eine fakultative Regelung, die es den Mitgliedstaaten überlässt, ob sie von den Möglichkeiten der Förderung von Risikoinstrumenten Gebrauch machen.“28 Die folgende Tabelle zeigt die staatliche Unterstützung unterschiedlicher Risikomanagementinstrumenten in 28 EU-Mitgliedstaaten auf: 28 S. 5ff. https://www.bmel.de/SharedDocs/Downloads/Landwirtschaft/AMK-18-09-Risiko-Krisenmanagement .pdf?__blob=publicationFile Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 - 3000 - 130/18 Seite 14 29 29 Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (2018). Amtschef- und Agrarministerkonferenz vom 26. bis 28. September 2018 in Bad Sassendorf. TOP: Risiko- und Krisenmanagement in der Landwirtschaft. hier: Bericht des BMEL und der Länder (Beschluss der AMK am 29.09.2017 in Lüneburg – TOP 21 + 22). S. 54. https://www.bmel.de/SharedDocs/Downloads/Landwirtschaft/AMK-18-09-Risiko-Krisenmanagement .pdf?__blob=publicationFile Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 - 3000 - 130/18 Seite 15 Des Weiteren siehe auch: Wissenschaftlicher Beirat für Agrarpolitik, Ernährung und gesundheitlichen Verbraucherschutz beim BMEL (2018). Für eine gemeinwohlorientierte Gemeinsame Agrarpolitik der EU nach 2020: Grundsatzfragen und Empfehlungen. Stellungnahme. April 2018. https://www.bmel.de/Shared- Docs/Downloads/Ministerium/Beiraete/Agrarpolitik/GAP-GrundsatzfragenEmpfehlungen .pdf?__blob=publicationFile Wissenschaftlicher Beirat für Agrarpolitik beim BMEL (2011). Risiko- und Krisenmanagement in der Landwirtschaft. Zur Rolle des Staates beim Umgang mit Ertrags- und Preisrisiken. Stellungnahme . https://www.bmel.de/SharedDocs/Downloads/Ministerium/Beiraete/Agrarpolitik/Stellungnahme Risiko-Krisenmanagement.pdf?__blob=publicationFile ***