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Kommunale Beteiligung am bundesfernstraßenrechtlichen
Planfeststellungsverfahren für eine Ortsumgehung

Ausarbeitung

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Kommunale Beteiligung am bundesfernstraßenrechtlichen Planfeststellungsverfahren für eine
Ortsumgehung

Aktenzeichen: WD 5 - 3000 - 108/16
Abschluss der Arbeit: 14. Dezember 2016
Fachbereich: WD 5: Wirtschaft und Verkehr, Ernährung, Landwirtschaft und

Verbraucherschutz



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Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung 4

2. Rechtliche Vorgaben für Verfahren zur Planung einer
Ortsumgehung im Sinne des Bundesfernstraßengesetzes 4

2.1. Kein Linienbestimmungsverfahren für Ortsumgehungen 4
2.2. Planfeststellungsverfahren für Ortsumgehungen 5
2.2.1. Grundzüge des bundesfernstraßenrechtlichen

Planfeststellungsverfahrens 5
2.2.2. Gemeindliche Belange im bundesfernstraßenrechtlichen

Planfeststellungsverfahren 7
2.2.2.1. Planaufstellung 7
2.2.2.2. Kommunale Beteiligung während des Anhörungsverfahrens 8
2.2.2.2.1. Beteiligung von Gemeinden im Rahmen der Behördenbeteiligung 8
2.2.2.2.2. Beteiligung von Gemeinden im Rahmen der Betroffenenbeteiligung 10
2.3. Rechtsschutz für planbetroffene Gemeinden gegen

Planfeststellungsbeschlüsse 11



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1. Einleitung

Der vorliegende Sachstand widmet sich der Frage, inwieweit Gemeinden bei Verfahren nach dem
Bundesfernstraßengesetz (FStrG)1 zu beteiligen sind, welche die Planung für bestimmte bundesfernstraßenrechtliche
 Neubauvorhaben zum Gegenstand haben. Den sachlichen Hintergrund bilden
 dabei Planungen, nach denen eine bestehende Ortsdurchfahrt einer Bundesstraße durch den
Neubau einer Ortsumgehung ersetzt werden soll.

Nach § 5 Abs. 4 FStrG beschreibt der Begriff der Ortsdurchfahrt den Teil einer Bundesstraße, der
innerhalb der geschlossenen Ortslage liegt und auch der Erschließung der anliegenden Grundstücke
 oder der mehrfachen Verknüpfung des Ortsstraßennetzes dient. Nach § 16 Abs. 1 Satz 3
FStrG ist eine Ortsumgehung der Teil einer Bundesstraße, der der Beseitigung einer Ortsdurchfahrt
 dient.

Nachfolgend werden die Regelungen insbesondere des FStrG näher erläutert, die für die Planung
von Ortsumgehungen und die entsprechende Beteiligung von Gemeinden von Bedeutung sind.

2. Rechtliche Vorgaben für Verfahren zur Planung einer Ortsumgehung im Sinne des Bundesfernstraßengesetzes


Die bundesfernstraßenrechtlichen Vorgaben für die Planung von Bundesfernstraßenneubauvorhaben
 im Allgemeinen bzw. von Ortsumgehungen im Besonderen sind in § 16 FStrG (Linienbestimmungsverfahren
) und in den §§ 17 ff. FStrG (Planfeststellungsverfahren) enthalten.

2.1. Kein Linienbestimmungsverfahren für Ortsumgehungen

Den ersten Schritt zur Verwirklichung eines konkreten Bundesfernstraßenneubauvorhabens bildet
 regelmäßig das Linienbestimmungsverfahren nach § 16 FStrG.2 Dies Norm lautet auszugsweise
:

㤠16 Planungen

(1) Das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur bestimmt im Benehmen
mit den Landesplanungsbehörden der beteiligten Länder die Planung und Linienführung
der Bundesfernstraßen. Dies gilt nicht für den Neubau von Ortsumgehungen. Eine Ortsumgehung
 ist der Teil einer Bundesstraße, der der Beseitigung einer Ortsdurchfahrt dient.

(2) […]“

1 Bundesfernstraßengesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 28.06.2007, BGBl. I S. 1206; zuletzt geändert
durch Verordnung vom 31.08.2015, BGBl. I S. 1474.

2 So Ronellenfitsch, Michael (2012). In: Marschall, Ernst (Begr.). Bundesfernstraßengesetz. Kommentar. 6. Auflage
2012. Köln: Carl Heymanns Verlag. § 16 Rn. 6.



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Handelt es sich bei einem geplanten Bundesfernstraßenneubauvorhaben wie im zu Grunde liegenden
 Fall um eine Ortsumgehung, folgt aus § 16 FStrG, dass kein Linienbestimmungsverfahren
durchzuführen ist.3

2.2. Planfeststellungsverfahren für Ortsumgehungen

Nach § 17 FStrG dürfen Bundesfernstraßen im Sinne des § 1 FStrG, zu denen auch Ortsumgehungen
 zu zählen sind, nur gebaut oder geändert werden, wenn vorher ein Planfeststellungsverfahren
 durchgeführt und ein entsprechender Plan festgestellt worden ist. Für das durchzuführende
Planfeststellungsverfahren gelten nach § 17 Satz 3 FStrG die Regelungen der §§ 72 – 78 Verwaltungsverfahrensgesetz
 (VwVfG)4 in der durch das FStrG modifizierten Fassung.

Die Grundzüge des bundesfernstraßenrechtlichen Planfeststellungsverfahrens werden nachfolgend
 erläutert. Im Anschluss folgen Ausführungen zu den kommunalen Beteiligungsmöglichkeiten
 im Planfeststellungsverfahren und zum Rechtsschutz von Gemeinden.

2.2.1. Grundzüge des bundesfernstraßenrechtlichen Planfeststellungsverfahrens

Der Plan eines Vorhabenträgers, ein bestimmtes raumbezogenes Vorhaben mit örtlichen und/oder
überörtlichen Auswirkungen realisieren zu wollen, bildet den Gegenstand eines Planfeststellungsverfahrens
.5 Derartige Vorhaben berühren regelmäßig zahlreiche öffentliche und private Belange
, die für oder gegen deren Verwirklichung angeführt werden können und von privat Betroffenen
, anerkannten Natur- und Umweltschutzvereinigungen sowie verschiedenen Behörden
vertreten werden. Das Planfeststellungsverfahren stellt vor diesem Hintergrund ein verfahrensrechtliches
 Instrument dar, das es ermöglicht, über ein komplexes Vorhaben und seine öffentlichrechtliche
 Zulässigkeit in einem Verfahren durch eine Behörde mittels einer einheitlichen Sachentscheidung
 mit umfassender Rechtswirkung und Problembewältigung zu entscheiden (Planfeststellungsbeschluss
).6 Nach § 17 Satz 2 FStrG sind im Verlauf eines bundesfernstraßenrechtlichen
 Planfeststellungsverfahrens die von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange
 einschließlich der Umweltverträglichkeit im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen.
Diese Belange werden mittels eines durchzuführenden Anhörungsverfahrens7 in das eigentliche
Planfeststellungsverfahren eingebracht und gegebenenfalls mit den Beteiligten und Betroffenen

3 Zur Begründung vgl. die Ausführungen bei Ronellenfitsch, Michael (2012). A. a. O. (Fn. 2). § 16 Rn. 12.

4 Verwaltungsverfahrensgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 23.01.2003, BGBl. I S. 102; zuletzt geändert
 durch Gesetz vom 18.07.2016, BGBl. I S. 1679.

5 Überörtliche Vorhaben sind etwa die Realisierung von Straßen, Wasserstraßen, Stromleitungen, Eisenbahnlinien
. Örtliche bzw. Punkt-Vorhaben sind etwa Flughäfen, Abfalldeponien oder Endlager für radioaktive Abfälle.

6 So die allgemeinen Ausführungen bei Neumann, Werner (2014). In: Stelkens, Paul/Bonk, Heinz Joachim/Sachs,
Michael (Hrsg.). Verwaltungsverfahrensgesetz. Kommentar. 8. Auflage 2014. München: C. H. Beck. § 72 Rn. 3 ff.

7 Vgl. § 17a FStrG sowie § 73 VwVfG.



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erörtert.8 Den Abschluss des Anhörungsverfahrens bildet die schriftliche Stellungnahme der Anhörungsbehörde
 zu dessen Ergebnis. Darin äußert sie sich zusammenfassend zu dem Vorhaben
sowie dazu, welche Schutzmaßnahmen in Betracht kommen. Dabei soll die Stellungnahme die
Planfeststellungsbehörde in die Lage versetzen, auf der Grundlage der Ergebnisse des Anhörungsverfahrens
 eine sachgerechte Entscheidung treffen zu können.9 Nach § 73 Abs. 9 VwVfG fügt die
Anhörungsbehörde ihrer Stellungnahme den Plan, die Stellungnahmen der Behörden und Vereinigungen
 sowie die nicht erledigten Einwendungen bei und leitet diese Unterlagen der Planfeststellungsbehörde
 zu.

Auf dieser Grundlage10 entscheidet die Planfeststellungsbehörde mittels des Planfeststellungsbeschlusses
 über die Zulässigkeit des Vorhabens.11 Nach § 74 Abs. 2 VwVfG hat sie darin auch über
solche Einwendungen gegen das geplante Vorhaben zu entscheiden, über die bei der Erörterung
keine Einigung erzielt worden ist. Ist der Plan gerechtfertigt und stehen zwingend zu beachtende
Planungsleitsätze der Zulässigkeit des geplanten Vorhabens nicht entgegen,12 unterliegt die Zulässigkeitsentscheidung
 der Planfeststellungsbehörde im Übrigen dem Abwägungsgebot. Sie ist
daher unter diesem Aspekt nur dann rechtmäßig, wenn die Planfeststellungsbehörde13

1. eine Abwägung überhaupt durchgeführt hat, in die sie

2. die Belange eingestellt hat, die nach Lage der Dinge zu berücksichtigen waren und dabei
 weder

3. die Bedeutung der öffentlichen und/oder privaten Belange verkannt noch

4. einen Ausgleich zwischen den berührten öffentlichen und privaten Belangen einer
Weise vorgenommen hat, die zur objektiven Gewichtigkeit der einzelnen Belange außer
Verhältnis steht.14

8 Vgl. § 73 Abs. 6 VwVfG sowie die Möglichkeit für die Anhörungsbehörde nach § 17a FStrG, auf die Erörterung
verzichten zu können.

9 So Neumann, Werner (2014). A. a. O. (Fn. 6). § 73 Rn. 139.

10 Zu der Frage, ob die Planfeststellungsbehörde eigene Ermittlungen anstellen kann bzw. aufgrund des Amtsermittlungsgrundsatzes
 nach § 24 VwVfG ggf. sogar muss vgl. Neumann, Werner (2014). A. a. O. (Fn. 6). § 74 Rn.
8.

11 Zu den grundsätzlichen formellen und materiellen Rechtmäßigkeitskriterien siehe Neumann, Werner (2014). A.
a. O. (Fn. 6). § 74 Rn. 32.

12 Zur Planrechtfertigung vgl. Neumann, Werner (2014). A. a. O. (Fn. 6). § 74 Rn. 33 ff.; zu Begriff und Bedeutung
von Planungsleitsätzen vgl. Neumann, Werner (2014). A. a. O. (Fn. 6). § 74 Rn. 130 ff.

13 Nach § 17b Abs. 1 Nr. 2 FStrG ist das stets die oberste Landesstraßenbaubehörde.

14 Stüer, Bernhard (2015). Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts. Planung – Genehmigung – Rechtsschutz.
5. Auflage 2015. München: C. H. Beck. Rn. 4926 mit weiteren Ausführungen.



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In Anwendung dieser Grundsätze stellt die Planfeststellungsbehörde zunächst die in die Abwägungsentscheidung
 einzustellenden Belange, die im Verlauf des Anhörungsverfahrens oder
durch eigene (ergänzende) Tätigkeit ermittelt wurden, fest, bewertet und gewichtet diese im Anschluss
 und wägt sie, soweit sie der Abwägung zugänglich sind, letztlich gegeneinander ab.15

Darüber hinaus hat die Planfeststellungsbehörde dem Vorhabenträger im Planfeststellungsbeschluss
 Vorkehrungen oder die Errichtung und Unterhaltung von Anlagen aufzuerlegen, die zum
Wohl der Allgemeinheit oder zur Vermeidung nachteiliger Wirkungen auf Rechte anderer erforderlich
 sind.

Die wesentlichen Rechtswirkungen eines Planfeststellungsbeschlusses normiert § 75 VwVfG. So
stellt diese Verwaltungsentscheidung die Zulässigkeit des planfestgestellten Vorhabens fest (Genehmigungswirkung
). Weiterhin sind neben der Planfeststellung keine weiteren behördlichen
Entscheidungen erforderlich, da sämtliche materiell-rechtliche Vorschriften, die für die Frage
nach der Zulässigkeit des konkreten Vorhabens von Bedeutung sind, im Verlauf des Planfeststellungsverfahrens
 und unter Berücksichtigung der für und gegen das konkrete Vorhaben streitenden
 Argumente geprüft werden (Konzentrationswirkung). Und letztlich werden durch die Planfeststellung
 alle öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen Vorhabenträger und den durch den
Plan Betroffenen rechtsgestaltend geregelt (Gestaltungswirkung).16

Die Frage der Rechtmäßigkeit eines Planfeststellungsbeschlusses ist im verwaltungsgerichtlichen
Klageverfahren überprüfbar, welches nach Erlass des konkreten Planfeststellungsbeschlusses unter
 bestimmten Voraussetzungen angestrebt werden kann. Wird ein Planfeststellungsbeschluss
jedoch unanfechtbar, sind nach § 75 Abs. 2 Satz 1 VwVfG Ansprüche auf Unterlassung des Vorhabens
, auf Beseitigung oder Änderung der Anlagen oder auf Unterlassung ausgeschlossen (Duldungswirkung
).

2.2.2. Gemeindliche Belange im bundesfernstraßenrechtlichen Planfeststellungsverfahren

Für die Gemeinden besteht die Möglichkeit, ihre Belange im Rahmen des Anhörungsverfahrens
in die Abwägungsentscheidung des Planfeststellungsbeschlusses einfließen zu lassen.

2.2.2.1. Planaufstellung

Das förmliche Planfeststellungsverfahren beginnt damit, dass der Vorhaben- bzw. Baulastträger
den von ihm aufgestellten Plan17 bei der Anhörungsbehörde einreicht.18 Bei der vorangehenden

15 Vgl. dazu Neumann, Werner (2014). A. a. O. (Fn. 6). § 74 Rn. 32, 54 ff.

16 Umfassend dazu Neumann, Werner (2014). A. a. O. (Fn. 6). § 75 Rn. 1 ff.

17 Nach § 73 Abs. 1 Satz 2 VwVfG besteht der Plan aus den Zeichnungen und Erläuterungen, die das Vorhaben,
seinen Anlass und die von dem Vorhaben betroffenen Grundstücke und Anlagen erkennen lassen.

18 Vgl. § 73 Abs. 1 VwVfG.



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Planaufstellung sollte sich der bundesfernstraßenrechtliche Baulastträger19 aber bereits mit den
im Anhörungsverfahren zu beteiligenden Stellen und Behörden absprechen, um den Ablauf des
eigentlichen Anhörungs- und Planfeststellungsverfahrens möglichst reibungslos zu gestalten.
Rechtliche Verpflichtungen im Zusammenhang mit dieser informellen Vorlaufphase bestehen jedoch
 nicht.20

2.2.2.2. Kommunale Beteiligung während des Anhörungsverfahrens

Die kommunale Beteiligung im Anhörungsverfahren ist entweder als Behörden- oder als Betroffenenbeteiligung
 denkbar.21

2.2.2.2.1. Beteiligung von Gemeinden im Rahmen der Behördenbeteiligung

Innerhalb eines Monats, nachdem der vollständige Plan der Anhörungsbehörde zugegangen ist,
fordert sie die Behörden, deren Aufgabenbereich durch das Vorhaben berührt wird, zur Stellungnahme
 auf.22 Nach § 73 Abs. 3a VwVfG haben die Behörden ihre Stellungnahmen innerhalb einer
von der Anhörungsbehörde zu setzenden Frist abzugeben. Dabei darf die Frist drei Monate nicht
überschreiten.

Da der Behördenbegriff weit zu verstehen ist, können darunter auch Gemeinden fallen, die staatliche
 Aufgaben wahrnehmen.23 Hierunter fällt insbesondere die Planungshoheit der Gemeinden
24, wie sie sich aus einfachgesetzlichen Konkretisierungen ergeben kann.25 So obliegt den Gemeinden
 nach § 1 Baugesetzbuch (BauGB)26 die Aufgabe der Bauleitplanung, deren Aufgabe es
ist, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe des
BauGB vorzubereiten und zu leiten. Die Bauleitpläne bilden die Grundlage der bauplanungsrechtlichen
 Zulässigkeitsprüfung nach §§ 29 ff. BauGB. In diesem Zusammenhang stellt § 38
BauGB klar, dass diese Zulässigkeitsprüfung etwa dann nicht gilt, wenn für Vorhaben ein Plan-

19 Nach § 5 Abs. 1 FStrG ist zwar der Bund Straßenbaulastträger für Bundesfernstraßen. Die Planaufstellung erfolgt
jedoch regelmäßig im Wege der Auftragsverwaltung im Sinne der Art. 90 Abs. 2, 85 GG durch die zuständigen
Landesbehörden. Dazu Ronellenfitsch, Michael (2012). A. a. O. (Fn. 2). § 17a Rn. 6.

20 Vgl. dazu Ronellenfitsch, Michael (2012). A. a. O. (Fn. 2). § 17a Rn. 8.

21 Vgl. dazu Neumann, Werner (2014). A. a. O. (Fn. 6). § 73 Rn. 35.

22 Vgl. § 73 Abs. 2 VwVfG.

23 So etwa Kromer, Michael (2013). In: Müller, Hermann/Schulz, Gerhard (Hrsg.). Bundesfernstraßengesetz mit
Bundesfernstraßenmautgesetz. Kommentar. 2. Auflage 2013. München: C. H. Beck. § 17 Rn. 48; Neumann, Werner
 (2014). A. a. O. (Fn. 6). § 73 Rn. 35.

24 Neumann, Werner (2014). A. a. O. (Fn. 6). § 73 Rn. 35.

25 Zu der Einschränkung vgl. Ronellenfitsch, Michael (2012). A. a. O. (Fn. 2). § 17a Rn. 21.

26 Baugesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom 23.09.2004, BGBl. I S. 2414; zuletzt geändert durch
Gesetz vom 20.10.2015, BGBl. I S. 1722.



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feststellungsverfahren durchzuführen ist. Gleichwohl sind die Gemeinden zu beteiligen. In diesem
 Zusammenhang kann die kommunale Planungshoheit ein Abwehrrecht gegenüber überörtlichen
 Planungen für Vorhaben wie etwa einer bundesfernstraßenrechtlichen Ortsumgehung dann
gewähren, wenn das Vorhaben eine eigene hinreichend bestimmte und rechtmäßige Planung der
Gemeinde nachhaltig stört oder wegen seiner Großräumigkeit wesentliche Teile des Gemeindegebiets
 einer durchsetzbaren Planung der Gemeinde entzieht.27 Das kann insbesondere dann der
Fall sein, wenn eine bereits in Bauleitplänen28 zum Ausdruck gekommene gemeindliche Planung
nicht mehr verwirklicht werden könnte oder infolge unterlassener Schutzvorkehrungen oder –
anlagen nachträglich geändert werden müsste.29

Die Beteiligung von Gemeinden im Rahmen der Behördenbeteiligung nach § 73 Abs. 3a VwVfG
stellt kein Geschäft der laufenden Verwaltung dar und bedarf daher eines Ratsbeschlusses, bei
dem ggf. die Befangenheit einzelner Ratsmitglieder zu beachten ist. So kann etwa die Planfeststellungsbehörde
 bei der planerischen Abwägung gewichten, ob eine gemeindliche Stellungnahme
 die Situation der gemeindlichen Planungen und Belange objektiv nachzeichnet oder ob
ersichtlich bestimmte einseitige Interessen einzelner Ratsmitglieder, die auch von dem Vorhaben
betroffene Grundstückseigentümer sind, in die Stellungnahme eingeflossen sind.30

Zwar normiert § 73 Abs. 3a VwVfG eine Maximalfrist für die Behördenstellungnahmen. Allerdings
 bedeutet ein Verstreichenlassen dieser Frist durch die Behörde nicht, dass verspätete Stellungnahmen
 für das weitere Planfeststellungsverfahren unberücksichtigt bleiben müssen (begrenzte
 Behördenpräklusion). Unter dem Gesichtspunkt der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung
nach Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz (GG)31 wäre eine vollständige Behördenpräklusion problematisch
. Insofern beschränkt § 73 Abs. 3a Satz 2 VwVfG die Behördenpräklusion, indem sie vorgibt,
dass Stellungnahmen, die nach Ablauf der Frist eingehen, zu berücksichtigen sind (kein Ermessen
), wenn der Planfeststellungsbehörde die vorgebrachten Belange bekannt sind oder hätten bekannt
 sein müssen oder für die Rechtmäßigkeit der Entscheidung von Bedeutung sind; im Übrigen
 können sie berücksichtigt werden (Ermessen). Eine Fristversäumung bleibt danach weitgehend
 folgenlos.32

27 So Ronellenfitsch, Michael (2012). A. a. O. (Fn. 2). § 17a Rn. 22; zu den Voraussetzungen und Einschränkungen
vgl. Neumann, Werner (2014). A. a. O. (Fn. 6). § 74 Rn. 107 ff.

28 Bauleitpläne sind nach § 1 Baugesetzbuch (in der Fassung der Bekanntmachung vom 23.09.2004, BGBl. I S.
2414; zuletzt geändert durch Gesetz vom 20.10.2015, BGBl. I S. 1722) der Flächennutzungsplan und der daraus
zu entwickelnde Bebauungsplan. Sie sind von den Gemeinden aufzustellen.

29 Ronellenfitsch, Michael (2012). A. a. O. (Fn. 2). § 17a Rn. 22.

30 So Ronellenfitsch, Michael (2012). A. a. O. (Fn. 2). § 17a Rn. 20.

31 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 100-
1, veröffentlichten bereinigten Fassung; zuletzt geändert durch Gesetz vom 23.12.2014, BGBl. I S. 2438.

32 So auch Neumann, Werner (2014). A. a. O. (Fn. 6). § 73 Rn. 41 ff.; Ronellenfitsch, Michael (2012). A. a. O. (Fn.
2). § 17a Rn. 23.



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2.2.2.2.2. Beteiligung von Gemeinden im Rahmen der Betroffenenbeteiligung

Neben der Anforderung von Stellungnahmen der Behörden, deren Aufgabenbereich durch das
Vorhaben berührt wird, veranlasst die Anhörungsbehörde nach § 73 Abs. 2 VwVfG auch, dass
der Plan in den Gemeinden, in denen sich das Vorhaben voraussichtlich auswirken wird, ausgelegt
 wird. Spätestens drei Wochen, nachdem ihnen der Plan zugegangen ist, haben diese Gemeinden
 den Plan für die Dauer von einem Monat zur Einsicht auszulegen, nachdem sie diese Auslegung
 vorher ortsüblich bekannt gemacht haben.33

Nach § 73 Abs. 4 VwVfG kann im Anschluss jeder, dessen Belange durch das Vorhaben berührt
werden, bis zwei Wochen nach Ablauf der Auslegungsfrist bei der Anhörungsbehörde oder der
auslegenden Gemeinde Einwendungen gegen den Plan erheben.

Während bei der Behördenanhörung nach § 73 Abs. 2 VwVfG die Wahrnehmung öffentlicher Interessen
 aus einem öffentlich-rechtlichen Aufgabenbereich im Vordergrund steht, geht es bei der
Anhörung betroffener Rechtssubjekte nach § 73 Abs. 4 VwVfG um die Wahrnehmung eigener
subjektiver Rechte und Belange. Eine Gemeinde, die als Behörde nach § 73 Abs. 2 VwVfG zu beteiligen
 war, kann daneben auch in eigenen subjektiven Rechten betroffen und folglich einwendungsberechtigt
 sein.34

Eine Einwendung im Sinne der Norm ist ein sachliches Gegenvorbringen, das der Wahrung der
eigenen Rechte oder Belange dient und auf die Verhinderung des Vorhabens oder seine Änderung
 zielt.35 Als Grundstückseigentümer, als Aufgabenträger des örtlichen Landschaftsschutzes,
des Denkmalschutzes, als Träger kommunaler Einrichtungen (z. B. des der örtlichen Trinkwasserversorgung
 dienenden Wasserwerks) oder als Baulastträger können Gemeinden als von dem geplanten
 Vorhaben Betroffene einwendungsbefugt sein.36 Den Hintergrund der kommunalen Einwendungsbefugnis
 bilden somit entweder zivilrechtliche Rechtsverhältnisse der Gemeinde oder
das in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich geschützte Recht auf kommunale Selbstverwaltung.
Unter welchen Umständen eine eigene Betroffenheit einer Gemeinde gegeben ist, kann nur für
jeden Einzelfall entschieden werden und entzieht sich einer pauschalen Beantwortung.

Eigene Belange der Gemeinde sind nach der Rechtsprechung etwa dann nicht betroffen, wenn
das Vorhaben landwirtschaftliche oder gewerbliche Betriebe im Gemeindegebiet beeinträchtigt

33 Vgl. § 73 Abs. 2, 3, 5 VwVfG.

34 Zu dieser Doppelrolle von Gemeinden vgl. auch Kirchberg, Josef-Walter/Boll, Michaela (2002). Der Rechtsschutz
 von Gemeinden in der Fachplanung. Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ). 21. Jahrgang (2002).
München: C. H. Beck. S. 550; auch Kämper, Norbert (2016). In: Bader, Johann/Ronellenfitsch, Michael (Hrsg.).
Beck’scher Onlinekommentar VwVfG mit VwVG und VwZG. 33. Edition. Stand: 01.10.2016. VwVfG. § 73 Rn.
17.

35 Neumann, Werner (2014). A. a. O. (Fn. 6). § 73 Rn. 82.

36 So Kromer, Michael (2013). In: Müller, Hermann/Schulz, Gerhard (Hrsg.). A. a. O. (Fn. 23). § 17a Rn. 37.



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und sich dadurch auf die Wirtschaftsstruktur der Gemeinde oder ihre Einnahmen aus der Gewerbesteuer
 auswirkt.37 Anders ist dies, wenn die Auswirkungen einer Fachplanung die Wirtschaftsstruktur
 und Leistungsfähigkeit einer Gemeinde so massiv und nachhaltig verschlechtern, dass
eine Verletzung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts in Betracht zu ziehen ist.38

Nach § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG sind mit Ablauf der Frist, in der Einwendungen erhoben werden
können39, alle Einwendungen ausgeschlossen, die nicht auf besonderen privatrechtlichen Titeln
beruhen (materielle Präklusion). Daraus folgt, dass Betroffene, die Einwendungen im Verlauf des
Anhörungsverfahrens nicht oder nicht rechtzeitig erheben, mit der Geltendmachung dieser Einwendungen
 auch im anschließenden Planfeststellungsverfahren sowie in einem nachfolgenden
verwaltungsgerichtlichen Verfahren gegen den Planfeststellungsbeschluss ausgeschlossen sind.40

Im Hinblick auf die Doppelrolle, die Gemeinden im Verlauf eines Anhörungsverfahrens zum einen
 als nach § 73 Abs. 2 VwVfG zu beteiligende Träger öffentlicher Belange und zum anderen als
nach § 73 Abs. 4 VwVfG möglicherweise einwendungsbefugte Betroffene eines Vorhabens einnehmen
 können, ergibt sich aus dieser materiellen Präklusionsvorschrift Folgendes: Geht eine
kommunale Stellungnahme nach § 73 Abs. 2 VwVfG erst nach Ablauf der Einwendungsfrist des
§ 73 Abs. 4 Satz 1 VwVfG bei der Anhörungsbehörde ein und enthält diese Stellungnahme zusätzlich
 erstmals substantiiert vorgebrachte Einwendungen, ist die Gemeinde mit diesen Einwendungen
 präkludiert.41 Will sie sich die Möglichkeit offen halten, ihre subjektiven Rechte notfalls
im Klagewege geltend zu machen, muss sie folglich nach § 73 Abs. 4 VwVfG frist- und formgerecht
 ihre Einwendungen erheben.42

2.3. Rechtsschutz für planbetroffene Gemeinden gegen Planfeststellungsbeschlüsse

Gegen einen ein bundesfernstraßenrechtliches Vorhaben wie eine Ortsumgehung zulassenden
Planfeststellungsbeschluss hat eine planbetroffene Gemeinde sämtliche verwaltungsprozessuale
Rechtsschutzmöglichkeiten: Mit der Anfechtungsklage kann die Aufhebung, mit der Verpflichtungsklage
 die Ergänzung des Plans erstrebt werden.43 Insofern sind die entsprechenden Zulässigkeitsvoraussetzungen
 anzuwenden. Insbesondere muss die Klagebefugnis der Gemeinde gegeben
sein.

37 Dazu Neumann, Werner (2014). A. a. O. (Fn. 6). § 74 Rn. 112 mit weiteren Nachweisen aus der Rechtsprechung;
Kirchberg, Josef-Walter/Boll, Michaela (2002). A. a. O. (Fn. 34). S. 551.

38 Sauthoff, Michael (2013). In: Müller, Hermann/Schulz, Gerhard (Hrsg.). A. a. O. (Fn. 23). § 17e Rn. 20.

39 Vgl. § 73 Abs. 4 Satz 1 VwVfG.

40 Neumann, Werner (2014). A. a. O. (Fn. 6). § 73 Rn. 88.

41 Neumann, Werner (2014). A. a. O. (Fn. 6). § 73 Rn. 84.

42 So Neumann, Werner (2014). A. a. O. (Fn. 6). § 73 Rn. 70.

43 Ebenso Kirchberg, Josef-Walter/Boll, Michaela (2002). A. a. O. (Fn. 34). S. 550.



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Eine Gemeinde ist jedoch nur dann klagebefugt, wenn sie angibt, in subjektiven Rechten verletzt
zu sein. Sie kann sich daher nicht zur Sachwalterin der Allgemeinheit machen, indem sie etwa
eine Überprüfung des Planfeststellungsbeschlusses auf seine Vereinbarkeit mit Rechten der Gemeindebürger
 oder mit sonstigen objektiv-rechtlichen Bestimmungen, etwa des Umwelt- oder
Naturschutzrechts, verlangt.44 Sie darf weiterhin hinsichtlich der geltend gemachten subjektiven
Rechte auch nicht nach § 73 Abs. 4 VwVfG präkludiert sein. Insofern ist hier von entscheidender
Bedeutung, dass die Gemeinde im Verlauf des Anhörungsverfahrens ihre Einwendungen formund
 fristgerecht und in substantiierter Form erhoben hat.

***

44 Neumann, Werner (2014). A. a. O. (Fn. 6). § 74 Rn. 268; Kirchberg, Josef-Walter/Boll, Michaela (2002). A. a. O.
(Fn. 34). S. 551; Sauthoff, Michael (2013). In: Müller, Hermann/Schulz, Gerhard (Hrsg.). A. a. O. (Fn. 23). § 17e
Rn. 18.