Deutscher Bundestag Privatisierung der Wasserversorgung und ihre Folgen in ausgewählten EU-Staaten Ausarbeitung Wissenschaftliche Dienste WD 5 – 3000 - 027/13 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 2 Privatisierung der Wasserversorgung und ihre Folgen in ausgewählten EU-Staaten Verfasserinnen: Aktenzeichen: WD 5 – 3000 - 027/13 Abschluss der Arbeit: 26. April 2013 Fachbereich: WD 5: Wirtschaft und Technologie; Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz; Tourismus Telefon: Ausarbeitungen und andere Informationsangebote der Wissenschaftlichen Dienste geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasserinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Der Deutsche Bundestag behält sich die Rechte der Veröffentlichung und Verbreitung vor. Beides bedarf der Zustimmung der Leitung der Abteilung W, Platz der Republik 1, 11011 Berlin. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 3 1. Einleitung 5 2. Entwicklung der Privatisierung im Wassersektor 6 3. Konzessionsrichtlinie 7 4. Wassergeschäft mit „gewissem Gewinn“ 8 5. Rechtsgrundlage zur Daseinsvorsorge 9 6. Formen der Privatisierung der Wasserver- und –entsorgung in Deutschland 10 6.1.1. Materielle Privatisierung 11 6.1.2. Formelle bzw. formale Privatisierung 12 6.1.3. Funktionale Privatisierung 13 7. Privatisierungsprüfpflicht 16 8. Positionen zur Privatisierung 17 9. Wasserentgelte: Gebühren und Preise - Wie wird die Höhe der Wasserentgelte kontrolliert? 21 9.1.1. Weitere Gründe für unterschiedliche Wasserentgelte 23 9.1.2. Trinkwasserentgelte am Beispiel Niedersachsen 24 9.1.3. Preisvergleich innerhalb der Bundesländer (Benchmarking) 25 9.1.4. Preisvergleich innerhalb der EU 26 10. Wasserqualität 27 10.1. Europäische Regelungen zur Wasserqualität 28 10.2. Nationale Regelungen zur Wasserqualität 30 10.3. Vergleich der Qualitätsstandards der Wasserwirtschaft in ausgewählten Ländern 30 10.4. Europäische Regelungen für die Abwasserbehandlung 32 11. Wartung der Infrastruktur 32 11.1. Wasserverluste 34 11.2. Auswirkungen des Wasserverbrauchs auf die Infrastruktur 35 12. Wasserver- und entsorgungsunternehmen in ausgewählten europäischen Ländern 38 12.1. Deutschland 40 12.1.1. Berlin 42 12.1.1.1. Preisentwicklung in Berlin 44 12.1.2. Potsdam 48 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 4 12.1.3. Land Brandenburg 49 12.1.4. Hamburg 50 12.1.5. Wetzlar 50 12.2. England und Wales 51 12.2.1. London 55 12.3. Frankreich 56 12.3.1. Grenoble 58 12.3.2. Paris 59 12.4. Griechenland 60 12.5. Italien 60 12.6. Niederlande 61 12.7. Österreich 61 12.8. Ungarn 62 13. Schlussbemerkung 63 14. Quellen 64 15. ANHANG 73 15.1. Steuern und Abgaben für Haushaltswassertarife in ausgewählten Ländern 73 15.2. Trinkwasserentgelte privater Haushalte in den einzelnen Bundesländern 74 15.3. Weltweiter Trinkwasserpreisvergleich 2004 75 15.4. Ergebnis der Forsa-Umfrage vom 09.10.2012 76 16. ANLAGEN 76 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 5 1. Einleitung Die Ausarbeitung versucht die Auswirkungen der Privatisierung von Wasserver- und -entsorgungsunternehmen auf die Wasserpreise, die Wasserqualität, die Wartung der Leitungsnetze und den Wasserverbrauch in einem europäischen Kontext - hauptsächlich anhand von Beispielen - darzustellen. Dies erfordert eine Einführung in die ordnungspolitischen Rahmenbedingungen und die Unternehmensstrukturen der Wasserver- und -entsorger einzelner Länder. Des Weiteren werden mögliche ökologische Aspekte der Wasserprivatisierung geschildert und es wird auf soziale Maßnahmen hingewiesen, die in einigen Ländern aufgrund hoher Wasserpreise ergriffen wurden. Empirische Untersuchungen zu den Folgen der Privatisierung der Wasserver- und entsorgung sind kaum vorhanden.1 Vergleichende Analysen sind insbesondere zwischen den Jahren 2000 und 2005 entstanden, der Hochzeit des Privatisierungstrends. In der Literatur ist eine starke Polarisierung bzw. Ideologisierung zwischen Privatisierungsgegnern und -befürwortern festzustellen, da die Verfügbarkeit bzw. Nichtverfügbarkeit von Wasser als existenzielles Lebensmittel und Lebensgrundlage die Urängste des Menschen berührt, und die Kontrolle über die Wasserversorgung historisch betrachtet schon immer eine „zentrale Machtfrage “ darstellte.2 Insbesondere bei der Bevölkerung stößt die Privatisierung der Wasserversorgung immer stärker auf Widerstand (siehe auch aktuelle Forsa-Umfrage3). In den Medien und in Filmen , wie "Water Makes Money" aus dem Jahr 2010 werden korrupte Entscheidungsträger und einflussreiche Lobbyisten angeprangert, die das „Tafelsilber der Kommunen“ leichtfertig an Private verkaufen, deren Gewinnstreben dem kommunalen Gemeinwohlansatz zu widersprechen scheinen. Durch die Privatisierung wird u.a. auch das Vordringen international agierender Großkonzerne in diesen Bereich befürchtet. Befürworter der Beteiligung Privater an kommunalen Unternehmen argumentieren, dass die Privatisierung zur Verbesserung der Effizienz und Effektivität führt. Als Beispiele werden Rostock, Manila4 und Bukarest, Städte in Kolumbien, Marokko etc. genannt. Kritiker wiederum nennen Cochamamba in Bolivien5, Daressalaam in Tansania, Jakarta, Berlin oder Potsdam als Gegenbei- 1 Clarke, George; Kosec, Katrina; Wallsten, Scott (2004). 2 Lanz, Klaus (2009). Vom Gemeingut zur Handelsware? Zur Privatisierung im Wassersektor. 3 Forsa-Umfrage zur Konzessionsrichtlinie, siehe ANHANG unter Punkt 15.4. http://www.vku.de/servicenavigation /presse/pressemitteilungen/liste-pressemitteilung/pressemitteilung-9112.html 4 Auszug aus einer Studie im Auftrag der Friedrich-Ebert-Stiftung von Nils Rosemann: „Wasserversorgung und der Zustand der Abwasserentsorgung in Manila waren vor der Privatisierung unzweifelhaft schlechter als heute. Während die öffentliche Wasserversorgung es ablehnte, Wasser in illegale Siedlungsgebiete zu liefern, spielt dies keine Rolle für die privaten Versorger. Jeder geschaffene Wasseranschluss dort bedeutet eine Reduzierung des Wasserpreises für den neuen Kunden, da dieser das Wasser nicht mehr von Händlern zu einem Vielfachen des Preises kaufen muss. Auch erfolgt die Vergabe von Wasseranschlüssen nunmehr ausschließlich unter technischen Gesichtspunkten. Korruption wurde damit abgebaut.“ http://library.fes.de/pdf-files/iez/01948.pdf 5 Abendroth, Hans Huber (2004). Der „Wasserkrieg“ von Cochabamba. Zur Auseinandersetzung um die Privatisierung einer Wasserversorgung in Bolivien. http://www.arbeiterkammer.at/bilder/d18/Informationen_Umweltpolitik161.pdf Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 6 spiele und argumentieren, dass die Beteiligung Privater zu Tariferhöhungen und weiteren Verschlechterungen , wie z.B. Personalabbau, geführt habe. Die Wasserversorgungen in Buenos Aires in Argentinien und in England und Wales werden sowohl von den Befürwortern als auch von den Gegnern als Beispiele genannt und es werden jeweils die verschiedenen Aspekte dieser Fälle betont.6 Des Weiteren sind die unterschiedlichen Privatisierungsgrade der Unternehmen zu berücksichtigen , die grob in die Kategorien materielle, formelle und funktionale Privatisierung und Mischformen unterschiedlicher Ausprägung unterteilt werden können und dadurch unterschiedlich stark Einfluss nehmen. 2. Entwicklung der Privatisierung im Wassersektor In Deutschland hat die kommunale Wasserversorgung eine lange Tradition. Seit Anfang der 1990er Jahre gewann die Privatisierung7 und Liberalisierung8 kommunaler Unternehmen im Strom- und Gasbereich immer mehr an Bedeutung. Um die Jahrtausendwende zeichnete sich auch ein Trend zur Privatisierung der Wasserver- und Abwasserentsorgung ab.9 Insbesondere in den neuen Bundesländern scheint dieser Trend beobachtet worden zu sein, der sich infolge fehlender Statistiken jedoch nicht belegen lässt.10 Die Länder Sachsen und Sachsen- Anhalt haben als erste Bundesländer unter bestimmten Voraussetzungen die Übertragung der Wasserversorgung auf Private geregelt. 11 So schloss die Stadt Rostock als erste deutsche Stadt bereits 1993 einen Konzessionsvertrag über 25 Jahre mit Eurawasser ab12, was insgesamt als ein erfolgreiches Privatisierungsmodell angesehen wird.13 6 Vgl. auch http://en.wikipedia.org/wiki/Water_privatization 7 Zu den Formen der Privatisierung siehe Punkt 6. 8 „Unter Liberalisierung (des Wassermarktes) wird die Aufhebung der heutigen Gebietsmonopole der Wasserversorgung verstanden, die es den Kommunen ermöglichen, ausschließlich über die Art und Weise der Wasserversorgung in ihrem Territorium zu bestimmen.“ Brackemann et al. (2000). http://www.umweltdaten.de/publikationen/fpdf-l/1888.pdf So fordert die Europäische Bürgerinitiative die Wasserwirtschaft von der Liberalisierungsagenda auszuschließen . http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/initiatives/ongoing/details/2012/000003 9 Vgl. SRU 2000. BT-Drs. 14/3363. http://dipbt.bundestag.de/doc/btd/14/033/1403363.pdf 10 Vgl. Brehme. S. 72. 11 Vgl. Brehme. S. 72. Bei Brehme heißt es weiter, etwa 45% der Wasserressourcen seien in den Neuen Bundesländern nach der Wiedervereinigung nicht mehr nutzbar gewesen. 12 Brehme. S. 75. 13 http://www.fuer-rostock.de/component/content/article/12-wirtschaft/168-eurawasser-erfolgreichstesprivatisierungsmodell -deutschlands.html Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 7 Auch Moss/Hüseker (2010) konstatieren, dass der Druck auf viele Kommunen, den kommunalen Schuldenberg abzubauen oder kostspielige Investitionen in die Infrastruktur durch Dritte finanzieren zu lassen, zum Jahrtausendwechsel stark gewesen sei. Die wachsende Zahl von Bürgerbegehren gegen geplante Privatisierungen von Stadtwerken und Wasserversorgungsunternehmen mache heute deutlich, dass dieses Thema im öffentlichen Raum nun wieder zunehmend kritisch gesehen werde.14 Da vor allem Finanzengpässe der Kommunen Anlass sind für eine Privatisierung der kommunalen Wasserversorgung, werden z. B. auch von der Troika (EU-Kommission, EZB und IWF) Griechenland , Portugal und Bulgarien im Rahmen von Austeritätsprogrammen Vorschläge zur Wasserprivatisierung unterbreitet.15 Als aktueller Trend wird die Rekommunalisierung der Wasserwirtschaft beobachtet. Andreas Mundt16, Präsident des Bundeskartellamts, sieht den allgemeinen „Trend zur Rekommunalisierung der Daseinsvorsorge kritisch“ und „darin keinerlei Vorteile“.17 Auf der 17. Fachtagung des Kommunalwissenschaftlichen Instituts (KWI) der Universität Potsdam im Jahr 2012 wurde festgestellt, dass der Verkauf der Wasserunternehmen den Kommunen kurzzeitig Geld in die Kassen gespült habe, dennoch hätten bei weitem nicht alle Privatisierungsmaßnahmen die in sie gesetzten Erwartungen erfüllt. Zu beklagen sei der mit der Privatisierung einhergehende Verlust des politischen Einflusses und die Verringerung der Kontrollmöglichkeit der Kommunen. Auch setze sich zunehmend die Einsicht durch, dass die Privatwirtschaft nicht zwangsläufig besser, effizienter und kostengünstiger arbeite als die öffentliche Hand.18 So werde in jüngster Zeit ein Perspektivwechsel sichtbar, der sowohl die unkritische Befürwortung der Kommunalisierung, trotz unbestreitbarer Rekommunalisierungstendenzen, als auch die uneingeschränkte Begrüßung des Privatisierungsprozesses mit Skepsis betrachte.19 3. Konzessionsrichtlinie Derzeit wird aufgrund des Vorschlags der Europäischen Kommission für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Konzessionsvergabe20 eine Privatisierung der Was- 14 Moss/Hüeseker (2010). http://edoc.bbaw.de/volltexte/2010/1485/pdf/diskussionspapier_moss_032010_digital.pdf 15 http://www.epsu.org/IMG/pdf/2012_Water_companies-EWCS.pdf 16 Mundt arbeitete für die FDP-Fraktion, bis er 2000 zum Bundeskartellamt wechselte. Aus: Tagesspiegel (2013). Interview. „Die Kunden bekommen ihr Geld. Andreas Mundt, Präsident des Bundeskartellamts, über die hohen Wasserpreise in Berlin, billige Tankstellen und neue Regeln für das Zeitungswesen.“ 18. März 2013. 17 Tagesspiegel (2013). Interview. „Die Kunden bekommen ihr Geld. Andreas Mundt, Präsident des Bundeskartellamts , über die hohen Wasserpreise in Berlin, billige Tankstellen und neue Regeln für das Zeitungswesen.“ 18. März 2013. 18 http://opus.kobv.de/ubp/volltexte/2012/5806/pdf/kwi_schriften06.pdf 19 http://opus.kobv.de/ubp/volltexte/2012/5806/pdf/kwi_schriften06.pdf 20 Der Richtlinienvorschlag ist Teil eines Legislativpakets zur Modernisierung des Vergaberechts: Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 8 serversorgung „durch die Hintertür“ befürchtet. Nach derzeitigem Stand wird der Bereich der Trinkwasserversorgung weiterhin vom Anwendungsbereich des Richtlinienentwurfs erfasst. Der Bundesrat hat sich zum wiederholten Mal - u. a. in seiner Stellungnahme vom 01.03.2013 - ausgesprochen dafür ausgesprochen, hier eine Ausnahme vorzusehen.21 Im Februar 2013 antwortete die Bundesregierung, sie habe sich im Rahmen der Verhandlungen zur Richtlinie über die Vergabe von Konzessionen dafür eingesetzt, dass das kommunale Selbstverwaltungsrecht gewahrt bleibe. Kommunen sollten auch in Zukunft frei darüber entscheiden können, ob sie öffentliche Aufgaben, wie z. B. die Wasserversorgung, selbst erbringen wollten.22 Das Präsidium der Allianz der öffentlichen Wasserwirtschaft (AöW) e.V. fordert die Herausnahme der Wasserwirtschaft aus der EU-Richtlinie über die Konzessionsvergabe, da die Wasserversorgung eine Aufgabe der Daseinsvorsorge sei und mit Marktprinzipien nichts zu tun habe.23 Eine Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage zu „Möglichen Einschränkungen der kommunalen Daseinsvorsorge im Bereich Wasser durch die geplante Konzessionsrichtlinie der Europäischen Union“24 steht noch aus. 4. Wassergeschäft mit „gewissem Gewinn“ Nach Meinung von Experten ist der Wassermarkt im Vergleich zum Strom- und Gasmarkt zwar ein recht kleiner Markt, dennoch ist er nicht unrentabel25 und hält abschöpfbare Gewinne bereit. Wie Heese/Lenk/Rottmann (2009) betonen, spiele für Kommunen auch der einnahmeseitige Aspekt bei der Wasserwirtschaft eine Rolle, denn dieser bilde neben den Stadtwerken im Bereich der Stromversorgung zumeist einen zentralen Pfeiler des kommunalen Querverbundes insofern, als die kommunale Wasserwirtschaft häufig zur Finanzierung von weniger ertragreichen oder defizitären Sparten des kommunalen Wirtschaftens beitrage (wie bspw. des ÖPNV). 26 Grundsätz- Vorschlag der Europäischen Kommission für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Konzessionsvergabe (KOM(2011) 897 endg.; Ratsdok. 18960/11). http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/COM2011_897_de.pdf 21 BR-Drs. 785/12 (Beschluss). http://eudoxap01.bundestag.btg:8080/eudox/dokumentInhalt?id=48259 22 BT-Drs. 17/12440. Frage 36. S. 22. http://dip21.bundestag.btg/dip21/btd/17/124/1712440.pdf 23 http://www.presseecho.de/de/aoew-richtlinienvorschlaege-zu-dienstleistungskonzessionen-sind-trotz-allerabschwaechungsversuche -ein-einfallstor-fuer-liberalisierung-in-der-wasserwirtschaft.html 24 BT-Drs. 17/12970. Die Kleine Anfrage ist noch nicht beantwortet. Die Freist wurde bis zum 30. April 2013 verlängert . 25 Siehe u.a. Brehme, S. 235. 26 http://www.uni-leipzig.de/~iffwww/fiwi/Forschung/arbeitspapiere/40_Privatisierung_Wasserwirtschaft.pdf Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 9 lich könne festgehalten werden, dass der Einstieg eines privaten Investors für diesen nur dann lohnend erscheine, wenn dauerhaft Gewinne bei der Wasserversorgung erzielt werden könnten.27 Der Parlamentarische Staatssekretär Otto antwortete im Februar 2013 auf eine Frage, ob nicht ökonomischer Druck zwangsläufig zur Privatisierung führe, dass die kommunale Wasserversorgung in den allermeisten Fällen von den Kommunen so betrieben werde, dass dabei ein gewisser Gewinn herausspringe. Wenn eine Kommune die kommunale Wasserversorgung gut organisiert betreibe, bestünde also überhaupt kein Grund, sie zu veräußern.28 5. Rechtsgrundlage zur Daseinsvorsorge Die Gemeinden haben das Recht auf kommunale Selbstverwaltung gem. Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz (GG). Die Wasserversorgung und Abwasserentsorgung zählen in Deutschland zu den Aufgaben der kommunalen Selbstverwaltung im Rahmen der Daseinsvorsorge.29 Während die Abwasserentsorgung in den Gemeindeordnungen und den Landeswassergesetzen als kommunale Pflichtaufgabe definiert wird und sich damit den möglichen Privatisierungsoptionen entzieht, ist die Wasserversorgung grundsätzlich eine freiwillige Aufgabe der Gemeinden.30 Ob die öffentliche Wasserversorgung Pflichtaufgabe ist, oder ob sie auf einen Dritten übertragen werden darf, richtet sich nach dem jeweiligen Landesrecht.31 In Ländern ohne Pflichtaufgabe der Wasserversorgung können die Gemeinden eigenständig darüber entscheiden, wie sie die ihnen zugewiesenen Aufgaben im Ergebnis ausführen.32 Im Bereich der Wasserver- und -entsorgung macht der Bund durch das Gesetz zur Neuregelung des Wasserrechts (WHG)33 und durch das Gesetz über Abgaben für das Einleiten von Abwasser in 27 Hesse, Mario; Lenk, Thomas; Rottmann, Oliver (2009). Privatisierung der Wasserversorgung aus ordnungstheoretischer Perspektive. Arbeitspapier Nr. 40, April 2009. Universität Leipzig. http://www.unileipzig .de/~iffwww/fiwi/Forschung/arbeitspapiere/40_Privatisierung_Wasserwirtschaft.pdf 28 Antwort des PSt Otto auf die Frage des MdB Hunko vom 20. Februar 2013. PlPr. 17/221, S. 27430. http://dip21.bundestag.btg/dip21/btp/17/17221.pdf#P.27429 29 Scheele, Ulrich (2006). Versorgungssicherheit und Qualitätsstandards in der Wasserversorgung – Neue Herausforderungen unter veränderten Rahmenbedingungen. netWORKS-Papers, Heft 23, S. 1-60. 30 Hesse, Mario; Lenk, Thomas; Rottmann, Oliver (2009). Privatisierung der Wasserversorgung aus ordnungstheoretischer Perspektive. Arbeitspapier Nr. 40, April 2009. Universität Leipzig. http://www.unileipzig .de/~iffwww/fiwi/Forschung/arbeitspapiere/40_Privatisierung_Wasserwirtschaft.pdf 31 Schmidt, Torsten (2008). Liberalisierung, Privatisierung und Regulierung der Wasserversorgung. LKV 2008, 193. 32 Scheele, Ulrich (2006). Versorgungssicherheit und Qualitätsstandards in der Wasserversorgung – Neue Herausforderungen unter veränderten Rahmenbedingungen. netWORKS-Papers, Heft 23, S. 1-60. Siehe auch: Schmidt, Torsten (2008). Liberalisierung, Privatisierung und Regulierung der Wasserversorgung. LKV 2008, 193. 33 Wasserhaushaltsgesetz vom 31. Juli 2009 (BGBl. I S. 2585), zuletzt geändert durch Artikel 6 des Gesetzes vom 21. Januar 2013 (BGBl. I S. 95). http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/whg_2009/gesamt.pdf Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 10 Gewässer (Abwasserabgabengesetz -AbwAG)34 von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 32 GG Gebrauch. Die Länder haben die spezifischen Bedürfnisse ihrer Wasserwirtschaft im Wege der Ergänzungs- und Abweichungskompetenz aus Art. 72 Abs. 3 Nr. 5 GG durch Novellierungen der Landeswasser- und -abwassergesetze umgesetzt.35 Wasserversorgung und Abwasserentsorgung stellen in Deutschland traditionell zwei getrennte kommunale Aufgabenbereiche dar.36 Dies hat zur Folge, dass sie unter anderem auch unterschiedlichen steuerrechtlichen Anforderungen unterliegen. Während die Wasserversorgung unabhängig von der Rechtsform des Versorgungsunternehmens eine steuerpflichtige Tätigkeit darstellt und einheitlich dem ermäßigten Umsatzsteuersatz unterliegt, ist die Besteuerung der Abwasserbeseitigung differenzierter geregelt. Öffentlich-rechtlich organisierte Abwasserbeseitigungsunternehmen unterliegen als Hoheitsbetriebe nicht der Körperschafts- und Umsatzsteuer. Wird die Abwasserentsorgung hingegen in privater Rechtsform betrieben, unterliegt diese der vollen Umsatzsteuerpflicht in Verbindung mit der Möglichkeit zum Vorsteuerabzug37 (siehe hierzu Punkt 9.1.4. Preisvergleich innerhalb der EU). 6. Formen der Privatisierung der Wasserver- und –entsorgung in Deutschland In Deutschland sind die Kommunen und kommunalen Zweckverbände für die öffentliche Wasserversorgung zuständig. Sie sind in der Regel frei in der Wahl der Rechtsform für ihre Wasserbetriebe .38 In Deutschland ist die öffentliche Wasserversorgung und Abwasserentsorgung sehr kleinteilig und dezentral strukturiert39. Es gibt in Deutschland 6 211 Wasserversorger und 6 906 Abwasserentsorger .40 Nach Angaben der Monopolkommission (2009) erfolgt der überwiegende Teil der Wasserversorgung in Deutschland durch kommunale Regie- und Eigenbetriebe41, aber auch durch Eigengesell- 34 BGBl I 2005, 114; zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 11.8.2010 (BGBl I 2010, 1163). 35 Bürger, Christian; Herbold, Thoralf (2012). Flucht der Wasserversorger ins Gebührenrecht und die 8. GWB Novelle , Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 2012, S. 1217-1221. 36 Schalast, Christoph (2005). Modernisierung der Wasserwirtschaft in Deutschland: Deregulierung, Privatisierung und Finanzierung. Netzwirtschaften und Recht 2005, S. 110-117. 37 Branchenbild der deutschen Wasserwirtschaft 2011. http://de.dwa.de/tl_files/_media/content/PDFs/Abteilung_AuG/WEB-Branchenbild-dt-wasserwirtschaft- 2011.pdf 38 Vgl. Achtzehntes Hauptgutachten der Monopolkommission 2008/2009. http://dip21.bundestag.btg/dip21/btd/17/026/1702600.pdf 39 Diese kleinteilige Strukturierung findet sich auch in Frankreich, Österreich und Polen. In England und Wales sowie in den Niederlanden gibt es nur einige große Wasserversorger. In England und Wales sind auch nur wenige Abwasserversorger vorhanden. (Vgl. VEWA-Studie (2010). 40 BDEW. Branchenbild der Wasserwirtschaft 2011. 41 „Regiebetrieb: Betrieb durch Gemeinde im Rahmen der allgemeinen Gemeindeverwaltung“. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 11 schaften42 und Partnerschaften von privaten Geldgebern mit der öffentlichen Hand. Die vollständige Privatisierung eines Wasserbetriebs sei möglich, jedoch selten. Häufiger anzutreffen seien Wasserbetriebe in privater Rechtsform, aber öffentlichem Eigentum.43 Die Privatisierung von Unternehmen der Wasserver- und -entsorgung bedeutet die Wahrnehmung bislang kommunaler Aufgaben durch ein Unternehmen privater Rechtsform. Dabei ist zwischen den einzelnen Ausprägungen der Privatisierung zu unterscheiden. Die drei Grundformen der Privatisierung können der nachfolgenden Grafik entnommen werden. Diese dient lediglich zur Orientierung, da daneben weitere differenziertere Formen existieren, die später kurz besprochen werden: Quelle:44 6.1.1. Materielle Privatisierung Bei einer vollständigen materiellen Privatisierung oder Aufgabenprivatisierung wird sowohl die Pflicht der Infrastrukturversorgung, als auch deren Durchführung auf ein privates Unternehmen übertragen.45 Der Verwaltungsträger entledigt sich seiner Aufgabe vollständig zugunsten von Privaten .46 Ein Beispiel für eine materielle Privatisierung ist der Verkauf eines kommunalen Ener- „Eigenbetrieb: Betrieb durch Gemeinde als Sondervermögen mit eigenständiger Buchführung (wirtschaftliche Selbstständigkeit).“ http://de.dwa.de/tl_files/_media/content/PDFs/Abteilung_AuG/WEB-Branchenbild-dtwasserwirtschaft -2011.pdf 42 „Eigengesellschaft: Unternehmen in privater Rechtsform in der Hand der Gemeinde (rechtliche und wirtschaftliche Selbstständigkeit).“ http://de.dwa.de/tl_files/_media/content/PDFs/Abteilung_AuG/WEB-Branchenbilddt -wasserwirtschaft-2011.pdf 43 Achtzehntes Hauptgutachten der Monopolkommission 2008/2009. http://dip21.bundestag.btg/dip21/btd/17/026/1702600.pdf 44 http://p8-management.de/uploads/media/Privatisierungsmodelle.pdf 45 Scheele, Ulrich (2007). Privatisierung, Liberalisierung und Deregulierung in netzgebundenen Infrastruktursektoren . https://www.econstor.eu/dspace/bitstream/10419/60151/1/719640210.pdf 46 Wackerbauer, Johann (2011). Die deutsche Wasserwirtschaft im europäischen Vergleich. Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen. Heft 4/2011. Seite 431-443. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 12 gieversorgers an private Investoren.47 Die materielle Privatisierung ist die „stärkste Form“ der Privatsierung.48 Der Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU) weist in seinem Gutachten im Jahr 2000 darauf hin, dass in der Regel die Kontrolle des Managements bei einem materiell privatisierten Unternehmen über den Kapitalmarkt erfolgt. Nimmt das private Unternehmen jedoch eine Monopolstellung am Markt ein, was bei der Wasserversorgung der Fall ist, kann nicht gewährleistet sein, dass die „annahmegemäß niedrigeren Produktionskosten privater Unternehmen in Form von Preissenkungen an die Verbraucher weitergereicht werden“49. In England und Wales sind Wasserversorgungsunternehmen materiell privatisiert. Um dem im vorhergehenden Abschnitt vom SRU beschriebenen Problem zu entgehen, wurde in England und Wales eine Preisregulierungsbehörde geschaffen (Näheres hierzu siehe unter Punkt 12.2.). 6.1.2. Formelle bzw. formale Privatisierung Bei einer formellen Privatisierung, auch als Organisationsprivatisierung, unechte Privatisierung oder Scheinprivatisierung bekannt50 und zuweilen auch als formale Privatisierung bezeichnet, verbleibt die Aufgabe der Infrastrukturversorgung beim bisherigen Verwaltungsträger. Die zuvor in öffentlich-rechtlicher Eigenregie (Regiebetrieb51 oder Eigenbetrieb52) wahrgenommene Aufgabe, wird dabei auf privatrechtliche Gesellschaften (GmbH, AG) übertragen, wobei die öffentliche Hand die Anteile am Unternehmen hält.53 Sie ist die „schwächste Form“ der Privatisierung.54 Für die formelle Privatisierung finden sich „zahlreiche Beispiele in der Wasserwirtschaft, wo GmbH oder AG gegründet wurden, die sich zu 100% in kommunaler Hand befinden.“55 47 http://www.uni-leipzig.de/~iffwww/fiwi/Forschung/arbeitspapiere/40_Privatisierung_Wasserwirtschaft.pdf 48 Brehme (2010:26). 49 BT-Drs. 14/3363. 50 http://www.fes-kommunalakademie.de/_data/P_Formelle_Privatisierung.pdf 51 „Regiebetrieb: Betrieb durch Gemeinde im Rahmen der allgemeinen Gemeindeverwaltung“. http://de.dwa.de/tl_files/_media/content/PDFs/Abteilung_AuG/WEB-Branchenbild-dt-wasserwirtschaft- 2011.pdf 52 „Eigenbetrieb: Betrieb durch Gemeinde als Sondervermögen mit eigenständiger Buchführung (wirtschaftliche Selbstständigkeit).“ http://de.dwa.de/tl_files/_media/content/PDFs/Abteilung_AuG/WEB-Branchenbild-dtwasserwirtschaft -2011.pdf 53 Hesse, Mario; Lenk, Thomas; Rottmann, Oliver (2009). Privatisierung der Wasserversorgung aus ordnungstheoretischer Perspektive. Arbeitspapier Nr. 40, April 2009. Universität Leipzig. http://www.unileipzig .de/~iffwww/fiwi/Forschung/arbeitspapiere/40_Privatisierung_Wasserwirtschaft.pdf 54 Brehme (2010:24). 55 Hesse, Mario; Lenk, Thomas; Rottmann, Oliver (2009). Privatisierung der Wasserversorgung aus ordnungstheoretischer Perspektive. Arbeitspapier Nr. 40, April 2009. Universität Leipzig. http://www.unileipzig .de/~iffwww/fiwi/Forschung/arbeitspapiere/40_Privatisierung_Wasserwirtschaft.pdf Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 13 6.1.3. Funktionale Privatisierung Die funktionale Privatisierung wird auch als Erfüllungsprivatisierung56 bezeichnet. Bei einer funktionalen Privatisierung, die im Gegensatz zur formellen und materiellen Privatisierung nicht mit einem Wechsel der Rechtsform verbunden ist57, wird ein Privater mit der Durchführung der Aufgaben betraut, wobei die öffentliche Aufgabenverantwortung der Kommune hiervon unberührt bleibt. Die Eigentums- und Gesellschaftsrechte der Kommunen werden nicht tangiert und ihnen bleiben die wesentlichen Entscheidungskompetenzen erhalten.58 Der weitere Vorteil dieses Modells bestehe darin, dass das Eigentum an der Infrastruktur bei der Kommune verbleibe, und somit Netz und Betrieb getrennt bleiben.59 Bekannte Modelle der funktionalen Privatisierung sind das Betreibermodell60, das Betriebsführungsmodell 61 und das Kooperationsmodell62. Weitere Rechtsformen der Wasserversorgungsunternehmen in Deutschland können der folgenden Grafik von Egerer/Wackerbauer (2006) entnommen werden. Sie zeigt anschaulich den Grad des kommunalen Einflusses und den Anteil des privaten Kapitals bei Wasserwirtschaftsunternehmen : 56 Schmidt (2008). 57 http://www.fes-kommunalakademie.de/_data/P_Funktionale_Privatisierung.pdf 58 Hesse, Mario; Lenk, Thomas; Rottmann, Oliver (2009). Privatisierung der Wasserversorgung aus ordnungstheoretischer Perspektive. Arbeitspapier Nr. 40, April 2009. Universität Leipzig. http://www.unileipzig .de/~iffwww/fiwi/Forschung/arbeitspapiere/40_Privatisierung_Wasserwirtschaft.pdf 59 Hesse, Mario; Lenk, Thomas; Rottmann, Oliver (2009). Privatisierung der Wasserversorgung aus ordnungstheoretischer Perspektive. Arbeitspapier Nr. 40, April 2009. Universität Leipzig. http://www.unileipzig .de/~iffwww/fiwi/Forschung/arbeitspapiere/40_Privatisierung_Wasserwirtschaft.pdf 60 „Das Betreibermodell wurde in den 80er Jahren in Niedersachsen entwickelt. Die Leistung Abwasserbeseitigung wurde langfristig in die Hände eines privaten Unternehmens gelegt. Dieses erhält von der Kommune für seine Leistung ein Entgelt, das die Kommune wiederum durch Gebühren und Beiträge der Bürger refinanziert. Dem Betreibermodell wird immer wieder als Nachteil angelastet, dass die Kommune zu wenig Einflussmöglichkeiten auf die Durchführung der Abwasserbeseitigung nehmen kann, insbesondere weil es sich hier um äußerst langfristige , über Jahrzehnte währende Verträge handelt. Eine entsprechende Vertragsgestaltung wirkt diesen Gefahren jedoch entgegen.“ http://www.fes-kommunalakademie.de/_data/P_Funktionale_Privatisierung.pdf; Siehe hierzu auch Schmidt (2008). 61 „Beim Betriebsführungsmodell betreibt ein Dritter Anlagen der Gemeinde. Die kommunale Gebietskörperschaft bleibt Eigentümer der Anlage.“ http://www.fes-kommunalakademie.de/_data/P_Funktionale_Privatisierung.pdf; Siehe hierzu auch Schmidt (2008). 62 „Bei dem Kooperationsmodell wird zur Erfüllung der entsprechenden Pflicht zwischen dem privaten Unternehmen und der Kommune eine gemischtwirtschaftliche Gesellschaft gegründet, an der die Kommune im Regelfall zu 51 Prozent mehrheitlich beteiligt ist. Der zentrale Unterschied zum Betreibermodell liegt darin, dass die Kommune durch ihre Anteile an dem Gemeinschaftsprojekt direkten Einfluss auf die Leistungserbringung nehmen kann.“ http://www.fes-kommunalakademie.de/_data/P_Funktionale_Privatisierung.pdf; Siehe hierzu auch Schmidt (2008). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 14 Quelle: Egerer, Matthias; Wackerbauer, Johann (2006).63 Die sog. VEWA-Studie64 aus dem Jahr 2010, in der europäische Wasser- und Abwasserpreise verglichen werden, sieht im Bereich der Wasserversorgung eine Tendenz zu privatrechtlichen Rechts- und Organisationsformen; im Abwasserbereich jedoch ein Überwiegen der öffentlichrechtlichen Unternehmen. Als öffentlich-rechtliche Unternehmensformen sind in der deutschen Wasserwirtschaft Zweckverbände , Anstalten des öffentlichen Rechts (AöR)65, Wasser- und Bodenverbände, sondergesetz- 63 http://www.bmwi.de/BMWi/Redaktion/PDF/S-T/studiewasserwirtschaft ,property=pdf,bereich=bmwi2012,sprache=de,rwb=true.pdf 64 Lauruschkus, Friederike; Gottschalk, Elisabeth, Wille, Marc-Oliver, Rittmann, Kay Stephanie (2010). VEWA – Vergleich Europäischer Wasser- und Abwasserpreise. civity Management Consultants GmbH & Co.KG. Auftraggeber: BDEW – Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft. (Im weiteren Verlauf der Ausarbeitung als VEWA-Studie zitiert.) VEWA= Vergleich Europäischer Wasser- und Abwasserpreise. 65 „Anstalt öffentlichen Rechts (AöR): Unternehmen in öffentlicher Rechtsform mit wirtschaftlicher und rechtlicher Selbstständigkeit.“ http://de.dwa.de/tl_files/_media/content/PDFs/Abteilung_AuG/WEB-Branchenbild-dtwasserwirtschaft -2011.pdf Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 15 liche Verbände sowie Regiebetriebe und Eigenbetriebe zu finden.66 Bei den öffentlich-rechtlichen Unternehmensformen überwiegen die Zweckverbände, bei den privatrechtlichen Unternehmensformen sind die gemischt-öffentlich-privatrechtlichen Unternehmensformen, wie AG oder GmbH, mit 26% die am häufigsten vertretenen Rechtsformen (s. nachfolgende Grafik): Quelle: BDEW.67 Bei den Unternehmensformen der Abwasserbeseitigung überwiegen allerdings deutlich öffentlich -rechtliche Unternehmen aufgrund der ungleichen steuerlichen Belastung der Unternehmensformen . 66 Branchenbild 2011. http://de.dwa.de/tl_files/_media/content/PDFs/Abteilung_AuG/WEB-Branchenbild-dtwasserwirtschaft -2011.pdf 67 BDEW. Branchenbild der deutschen Wasserwirtschaft 2011. http://de.dwa.de/tl_files/_media/content/PDFs/Abteilung_AuG/WEB-Branchenbild-dt-wasserwirtschaft- 2011.pdf Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 16 Quelle: BDEW.68 7. Privatisierungsprüfpflicht In einigen Gemeindeordnungen (GO) gibt es eine Privatisierungsprüfpflicht. So wurde im Rahmen einer Veranstaltung der Hanns-Seidel-Stiftung (2007) festgestellt, dass es auch in Bayern eine Privatisierungsprüfpflicht gem. Art. 61 Abs. 2 Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern (GO - Bayern)69 gebe.70 Was bedeute, dass festgestellt werden müsse, inwieweit Aufgaben durch private Dritte oder unter Heranziehung Dritter mindestens so gut wie durch die Kommune erledigt werden könnten. Des Weiteren wurde konstatiert, das die bayerische Verfassung vorschreibe, dass die Aufgabe der Wasserversorgung nicht vollständig auf ein privates Unternehmen übertragen werden dürfe, was eine materielle Privatisierung ausschließen würde, andere Privatisierungsformen allerdings erlaube.71 Schmidt (2008) führt hierzu aus, die Grenze der kommunalen Entscheidungsfreiheit ergebe sich lediglich hinsichtlich der vollständigen Übertragung der Wasserversorgungsaufgabe, also bei der materiellen Privatisierung. Diese sei nur dort zulässig, wo das Landesrecht entweder die Wasserversorgung nicht als Pflichtaufgabe statuiere oder eine Aufgabenübertragung auf Dritte ausdrücklich zulasse.72 68 BDEW. Branchenbild der deutschen Wasserwirtschaft 2011. http://de.dwa.de/tl_files/_media/content/PDFs/Abteilung_AuG/WEB-Branchenbild-dt-wasserwirtschaft- 2011.pdf 69 Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern. (Gemeindeordnung - GO). In der Fassung der Bekanntmachung vom 22. August 1998. GVBl 1998, 796. 70 Hanns-Seidel-Stiftung (2007). Tagungsbericht: Privatisierungsmöglichkeiten in der Wasserversorgung. 71 Hanns-Seidel-Stiftung (2007). Tagungsbericht: Privatisierungsmöglichkeiten in der Wasserversorgung. 72 Schmidt (2008). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 17 8. Positionen zur Privatisierung In den letzten Jahren sei – laut Egerer/Wackerbauer (2006) - vor dem Hintergrund der kleinteiligen , öffentlichen Versorgung, eine heftige Diskussion über grundlegende Strukturveränderungen durch eine flächendeckende Privatisierung der Unternehmen und eine Liberalisierung des Marktes entbrannt. Die Diskussion sei durch eine Weltbankstudie von John Brisco73 aus dem Jahr 1995 angestoßen worden, die den hohen technischen Standard der deutschen Wasserversorgung hervorhob , jedoch die Höhe der Trinkwasserpreise kritisiert habe, und der deutschen Wasserwirtschaft vorwarf am Weltmarkt zu wenig aktiv zu sein.74 Heymann von der Deutschen Bank Research argumentiert im Jahr 2000, die Trinkwasserqualität und die Umweltstandards würden nach einer Liberalisierung und Privatisierung der Wasserversorgung nicht in Mitleidenschaft gezogen, da die öffentliche Hand weiter eine rechtlich abgesicherte Aufsichtsfunktion innehaben werde. Dies garantiere die Einhaltung der gültigen Standards in punkto Qualität, Ökologie und Nachhaltigkeit. Das Knowhow und die technischen Voraussetzungen für die Kontrolle seien in Deutschland vorhanden.75 Brackemann et al. (2000) resümieren, dass einer Liberalisierung und verstärkten Privatisierung der deutschen Wasserversorgung aus Sicht des Gesundheits- und Umweltschutzes mit erheblichen Bedenken begegnet werden müsse. Es sei zu befürchten, dass bereits erzielte Erfolge auf dem Weg zu einer nachhaltigen Wasserwirtschaft gefährdet würden.76 Die Autoren kommen allerdings zu dem Ergebnis, dass die Rechtsform der Wasserversorger offensichtlich keinen bedeutenden Einfluss auf die Wasserpreise ausübe (Studie im Auftrag des Umweltbundesamtes). 77 Ewers et al. (2001) befürworten hingegen sowohl Liberalisierung als auch Privatisierung aufgrund zu erwartender Effizienzgewinne und Preissenkungen. Möglichen negativen Auswirkungen auf Umwelt und Trinkwasserqualität sei durch gesetzliche Vorgaben zu begegnen (Studie im Auftrag des Bundeswirtschaftsministeriums). 78 Die Studie von Dickhaus/Dietz (2004) zu den Folgen von Privatisierung und Liberalisierung öffentlicher Dienstleistungen in Europa79 untersucht neben dem Wassersektor auch den Schienen- 73 Briscoe, John (1995). The German Water and Sewerage Sector: How well it works and what this means for developing countries. The World Bank. 74 Egerer/Wackerbauer (2006). http://www.bmwi.de/BMWi/Redaktion/PDF/S-T/studiewasserwirtschaft ,property=pdf,bereich=bmwi2012,sprache=de,rwb=true.pdf 75 http://www.dbresearch.de/PROD/DBR_INTERNET_DE- PROD/PROD0000000000017570/Wasserwirtschaft+im+Zeichen+von+Liberalisierung+und+Privatisierung.pdf 76 http://www.umweltdaten.de/publikationen/fpdf-l/1888.pdf 77 Brackemann et al. (2000:69). http://www.umweltdaten.de/publikationen/fpdf-l/1888.pdf 78 Ewers, Hans-Jürgen et al. (2001). Optionen, Chancen und Rahmenbedingungen einer Marktöffnung für eine nachhaltige Wasserversorgung. Endbericht. http://www.wip.tuberlin .de/fileadmin/fg280/forschung/publikationen/2001/ewers_et_al_2001- optionen_chancen_und_rahmenbedingungen_einer_marktoeffnung_wasserversorgung.pdf 79 http://www.rosalux.de/fileadmin/rls_uploads/pdfs/Studie_Privatisierung_EU-final_version.pdf Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 18 verkehr, die Stromversorgung, den Bildungsbereich und den Kultursektor. Die Privatisierung im Wassersektor zeige „ineffektive Preiskontrollen bzw. übermäßige Gewinne der privaten Betreiber bei gleichzeitigen Preiserhöhungen“. Auch die Bestrebungen einiger Unternehmen zu einer teilweisen Rekommunalisierung aufgrund ausgebliebener Gewinne offenbare „die Strategie des Rosinenpickens und das Primat der Profite bei privaten Unternehmen“.80 Haug (2008) weist auf eine Untersuchung hin, die hinsichtlich der Effizienz von privaten und öffentlichen Wasserversorgern in den USA und Großbritannien keinen Effizienzvorteil privater Wasserversorger gegenüber öffentlichen Wasserversorgern belegen könne. Für Deutschland lägen diesbezüglich keine aussagekräftigen Vergleichsstudien vor, da sich die privaten Wasserversorger entsprechenden Effizienzvergleichen kategorisch entzögen. Diesen Unternehmen würden allerdings selbst von Privatisierungskritikern „Spitzenleistungen“ im Trinkwasser- und Abwasserbereich attestiert, doch dies mit dem Hinweis, dass diese Leistungen nur aus Gründen des Reputationsaufbaus geschähen, um den Wassermarkt zu erobern. Empirische Befunde und internationale Erfahrungen bezüglich der Effizienzwirkungen von Privatisierungen seien sehr uneinheitlich und vom Einzelfall der jeweiligen Kommune abhängig. 81 Mehlhorn (2008) konstatiert, dass die Privatisierung von Dienstleistungen der Daseinsvorsorge seines Erachtens auch immer die Notwendigkeit der Regulierung nach sich ziehe. Die Erfahrungen aus England, aber auch aus der Energiebranche in Deutschland hätten aber gezeigt, dass Regulierung nicht gerade zu sachgerechten Lösungen führe.82 Hirschhausen et al. (2008) vergleichen 43 Studien und werten sie auch hinsichtlich der Auswirkungen der öffentlichen und privaten Eigentumsverhältnisse (Public vs. private ownership) aus und kommen zu dem Ergebnis, dass die Rolle der Eigentumsverhältnisse (privat oder öffentlich) zwiespältig sei. Es könnten keine klaren Aussagen getroffen werden, ob die private oder die öffentliche Wasserversorgung vorteilhafter sei.83 Die nachfolgende Darstellung enthält ausgewählte Studien zur Bewertung der Auswirkungen der Privatisierung. In der letzten Spalte der Tabelle werden die Resultate benannt: 80 http://www.rosalux.de/fileadmin/rls_uploads/pdfs/Studie_Privatisierung_EU-final_version.pdf 81 Haug (2008). 82 Mehlhorn, Hans (2008). Wasserversorgung der Zukunft - Gedanken zu Wettbewerb und Qualität. Die deutsche Wasserversorgung im Spannungsfeld zwischen Liberalisierung, Privatisierung und Modernisierungsstrategie. http://www.zvbwv.de/fileadmin/user_upload/PDF/W_3_Zukunft.pdf 83 Gekürzt und übersetzt von Verfasserin. http://tudres - den.de/die_tu_dresden/fakultaeten/fakultaet_wirtschaftswissenschaften/bwl/ee2/lehrstuhlseiten/ordner_publik ationen/publications/wp_ea_18_hirschhausen_et_al_literature_review_water_benchmarking.pdf Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 19 Quelle: Hirschhausen et al. (2008).84 (TFP=Total Factor Productivity=Totale Faktorproduktivität85.) Studien, wie die von Hirschhausen et al. (2008)86 oder Clarke, George et al. (2004)87, die die Effizienz öffentlicher und privater Versorgungsunternehmen vergleichen, zeigen wenige Leistungsunterschiede zwischen privaten und öffentlich-rechtlichen Unternehmen. 84 http://tudres - den.de/die_tu_dresden/fakultaeten/fakultaet_wirtschaftswissenschaften/bwl/ee2/lehrstuhlseiten/ordner_publik ationen/publications/wp_ea_18_hirschhausen_et_al_literature_review_water_benchmarking.pdf 85 “In den Wachstumstheorien wird das Wachstum des Bruttoinlandsprodukts (BIP) durch ein Anwachsen der Faktoren Arbeit oder Kapital erklärt. Der von diesen Faktoren unerklärte Restwert (Residuum) wird als technologischer Fortschritt oder Totale Faktorproduktivität (TFP) bezeichnet. Dieser Parameter erklärt, wie produktiv eine Volkswirtschaft ihre Produktionsfaktoren einsetzt“. http://www.cesifogroup .de/de/ifoHome/facts/Glossar/01-Wachstum-und-Konjunktur/Totale-Faktorproduktivitaet-TFP.html Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 20 Hirschhausen et al. (2009) stellen in einer weiteren Studie fest, dass die öffentlichen Wasserversorger in Industrienationen zumeist effizienter als die privaten Versorger erscheinen würden, während in Entwicklungsländern das Gegenteil der Fall sei. Auf Basis umfangreicher Datensätze hätten zwei US-amerikanische Studien aufgezeigt, dass Wasserversorger in öffentlicher Hand geringere Kosten als private Wasserversorger aufweisen würden bzw. private Wasserversorger eine nahezu doppelt so hohe Ineffizienz aufzeigten wie öffentliche Versorger. Drei Studien zu britischen und eine zu spanischen Wasserversorgern hätten lediglich Anhaltspunkte aufgezeigt, denen zufolge die Privatisierung der Wasserversorgung keine oder nur geringe Auswirkungen auf die Effizienz habe. Im Gegensatz zu diesen Ergebnissen stünden die Erkenntnisse aus der Analyse der Eigentumsstrukturen in der Wasserversorgung von Entwicklungsländern. Vor allem in Afrika und Asien würden private Wasserversorger eine höhere Effizienz aufweisen.88 Klaus-Dieter Rösch (2011) vom Hessischen Städte und Gemeindebund weist darauf hin, dass öffentlich -rechtliche Wasserversorgungsunternehmen in Hessen gem. § 10 des Gesetzes über kommunale Abgaben (KAG)89 nur kostendeckende Wassergebühren erheben und nicht wie Private Gewinne beabsichtigen. Er kritisiert die Empfehlung der Bundesmonopolkommission, die deutschen Trinkwasserversorger einer einheitlichen Regulierung zu unterstellen, da dies die großen privaten Wasserversorgungsunternehmen stärken würde. Er befürchtet nachteilige Auswirkungen auf die Wassergebühren und lehnt eine Privatisierung strikt ab. 90 Theuvsen/Zschache (2011) stellen bei den vereinzelt vorgenommenen Privatisierungen kommunaler Unternehmen nicht nur Erfolge, sondern auch Misserfolge fest. Beispielsweise offenbarten nun um das Jahr 2000 herum im Wasserbereich vorgenommene Privatisierungen zunehmend negative Begleiterscheinungen.91 Laskowski (2011) befürchtet durch die Privatisierung die teilweise Auflösung der Allgemeinwohlbindung und dadurch mögliche Risiken für Umwelt und Gesundheit.92 86 Hirschhausen, Christian von et al. (2008). Quo vadis efficiency analysis of water distribution? A comparative literature review. 87 Clarke, George; Kosec, Katrina; Wallsten, Scott (2004). Has private participation in water and sewerage improved coverage? Empirical evidence from Latin America. 88 http://www.unipots - dam.de/fileadmin/projects/wipo/Projekt_EA/wp_ea_17_hirschhausen_et_al_effizienzanalyse_wasserversorgung. pdf 89 GVBl. I 1970, 225. § 10 KAG in der Fassung vom 21.11.2012. 90 Rösch, Klaus-Dieter (2011). Regulierung der Trinkwasserversorgung. In: Hessische Städte- und Gemeinde- Zeitung. S. 77-179. 91 Theuvsen, Ludwig; Zschache, Ulrike (2011). Die Privatisierung kommunaler Unternehmen im Spiegel massenmedialer Diskurse. Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen. Heft 1/2011; Seite 3-24. 92 Laskowski, Silke Ruth (2011). Privatisierung der Wasserversorgung. KJ 2011, 185-195. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 21 Wackerbauer (2011) sieht eher verhaltene Privatisierungstendenzen in Deutschland und somit am Markt so gut wie keinen liberalisierten Wettbewerb im Vergleich zu Frankreich sowie England und Wales. Bereits 2009 mahnte Wackerbauer (2009), dass die materielle Privatisierung in Deutschland nur langsam voranschreite und auf dem Weltmarkt Unternehmen aus Ländern mit hohem Privatisierungsgrad dominieren würden. Markopoulos (2012) befürchtet bei einer Privatisierung steigende Preise sowie geringe Kostentransparenz und führt gegen eine Marktöffnung gesundheitliche Bedenken, Bedenken hinsichtlich der Versorgungssicherheit und hinsichtlich des Umgangs mit Ressourcen ins Feld.93 Der Präsident des Deutschen Städtetages, der Münchner Oberbürgermeister Christian Ude, äußerte im Februar 2013, dass sich die Hoffnung auf sinkende Preise durch Privatisierungen in der Wasserversorgung in Frankreich und England nicht erfüllt habe und das Gegenteil der Fall sei.94 9. Wasserentgelte: Gebühren und Preise - Wie wird die Höhe der Wasserentgelte kontrolliert ? In der deutschen Wasserwirtschaft existieren öffentlich-rechtliche Gebühren und privatrechtliche Preise nebeneinander, die beide unter dem Oberbegriff Wasserentgelte zusammengefasst werden. Sie unterliegen einer behördlichen und gerichtlichen Kontrolle. Die Kommunalabgabengesetze (KAG) und die Gemeindeordnungen (GO) der einzelnen Bundesländer legen den Rahmen für die Gebührenkalkulation fest.95 Die Gebührenhöhe genehmigt die jeweilige Kommunalaufsicht, die Höhe der Preise der privaten Wasserunternehmen unterliegt der Missbrauchsaufsicht nach dem Wettbewerbsrecht. 96 Bei der öffentlich-rechtlichen Organisationsform hat der Wasserversorger allerdings die Wahl und kann entweder Gebühren oder Preise erheben.97 Die nachfolgende Darstellung zeigt die Kontrollmöglichkeiten bei der Höhe der Wasserentgelte: 93 Markopoulos, Titos (2012). Rechtliche Ge- und Verbote bei der Öffnung der Wasserversorgungsmärkte. KommJur 2012, 361-367. 94 http://www.staedtetag.de/presse/mitteilungen/064444/index.html 95 http://de.dwa.de/tl_files/_media/content/PDFs/Abteilung_AuG/WEB-Branchenbild-dt-wasserwirtschaft- 2011.pdf 96 Monopolkommission 2008/2009 (2010). http://dip21.bundestag.btg/dip21/btd/17/026/1702600.pdf 97 VKU (2011). Kommunale WasserWirtschaft. http://www.vku.de/servicenavigation /presse/publikationen/fragen-und-antworten-wasserpreise-und-gebuehren.html Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 22 Quelle: BDEW.98 Diese Regelung, dass nach derzeitiger Rechtslage mit der kartellrechtlichen Missbrauchsaufsicht ausschließlich Wasserversorgungsunternehmen überprüft werden können, die privatrechtliche Trinkwasserpreise erheben, ist derzeit in der Diskussion. In einer Antwort der Bundesregierung im März 2010 heißt es, sei die Wasserversorgung öffentlich-rechtlich organisiert und würden Wassergebühren erhoben, erfolge eine Kontrolle durch die Kommunalaufsicht nach den Regelungen des jeweiligen Kommunalabgabengesetzes. Die Anwendung der kartellrechtlichen Missbrauchsaufsicht auf Wassergebühren sei nicht möglich.99 Eine Doppelkontrolle nach öffentlichem Preisrecht und Kartellrecht findet nicht statt. Anstelle der bestehenden, vielfach ineffizienten, preisrechtlichen Kontrolle der Wassergebühren könne – laut Säcker - der Landesgesetzgeber aber, solange der Bund für öffentlich-rechtliche Benutzungs- 98 BDEW. Branchenbild 2011. http://www.bdew.de/internet.nsf/id/A63DDC9BFE00F017C125785A0051FBCC/$file/110519_Branchenbild_dt_ WaWi_2011_Langfassung_Internetdatei_korr.pdf 99 Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage im März 2010. BT-Drs. 17/1046. http://dip21.bundestag.btg/dip21/btd/17/010/1701046.pdf Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 23 gebühren keine gesetzliche Regelung treffe, die Kontrolle auch der Gebühren durch Anwendung der kartellrechtlichen Vorschriften anordnen.100 Der Vorsitzende der Monopolkommission forderte im Jahr 2011, auch Wassergebühren einer kartellrechtlichen Kontrolle zu unterziehen. Die bisher mangelhafte Kontrolle der Wassergebühren führe dazu, dass Verbraucher ihrem Wasserversorger schutzlos ausgeliefert seien, wenn dieser Gebühren statt Preise erhebe.101 Im Gesetzentwurf vom 31. Mai 2012 zum Achten Gesetz zur Änderung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (8. GWB-ÄndG)102 lehnte die Bundesregierung den Vorschlag einer Änderung mit der Begründung ab, sie habe bereits in ihrer Stellungnahme zum 18. Hauptgutachten der Monopolkommission 2008/2009 vom 17. Dezember 2010 ihre grundsätzliche Position zu nebeneinander existierenden Systemen von Gebühren und Preisen sowie den entsprechenden Aufsichtsregimen dargelegt. Sie sehe aber den Versuch, der kartellrechtlichen Missbrauchsaufsicht durch Einführung von Gebühren entgehen zu wollen, kritisch und werde die weiteren Entwicklungen in der Branche vor diesem Hintergrund beobachten und warte zunächst eine höchstrichterliche Entscheidungen ab; da der Bundesgerichtshof in einer erst Anfang 2012 veröffentlichten Entscheidung103 ausdrücklich nicht ausgeschlossen habe, dass sich bereits auf der jetzt geltenden Rechtslage die kartellrechtliche Missbrauchsaufsicht auch auf Gebühren erstrecke.104 Der Verbraucherzentrale Bundesverband e.V. (vzbv) forderte im Jahr 2012 in seiner Stellungnahme zum 8. GWB-ÄndG, die Missbrauchsaufsicht müsse auch öffentlich-rechtliche Wasserversorger umfassen und die Sanktionsregelungen der §§ 32 ff. GWB sollten auf Wasserbetriebe anwendbar sein.105 9.1.1. Weitere Gründe für unterschiedliche Wasserentgelte Der Wasserpreis variiert innerhalb eines Landes stark, da es sich bei Trinkwasser um ein lokales Produkt handelt. Die Monopolkommission stellte im Jahr 2010 innerhalb Deutschlands eine „starke Heterogenität von Preisen und Gebühren“106 fest. Brackemann et al. (2000) nennen 100 Säcker, Franz-Jürgen (2011). FU-Berlin. Statements der Veranstaltung „Wasserpreise und –gebühren – zwei getrennte Welten?“ vom 09. Mai 2011 im Plenarsaal des hessischen Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung. 101 Haucap, Justus (2011). Universität Düsseldorf. Statements der Veranstaltung „Wasserpreise und –gebühren – zwei getrennte Welten?“ vom 09. Mai 2011 im Plenarsaal des hessischen Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung. 102 Gesetzentwurf auf BT-Drs. 17/9852. http://dip21.bundestag.btg/dip21/btd/17/098/1709852.pdf Stand des Gesetzgebungsverfahrens: Im Vermittlungsverfahren (Stand: 25. April 2013). 103 Entscheidung vom 18. Oktober 2011 – KVR 9/11 – (Niederbarnimer Wasserverband). 104 Begründung der Bundesregierung zu Artikel 1 Nummer 43a – neu – (§ 130 Absatz 1 Satz 1a – neu – GWB). BT- Drs. 17/9852. S. 53. 105 http://www.vzbv.de/cps/rde/xbcr/vzbv/GWB-Novelle_Stellungnahme_2012_06_20.pdf 106 BT-Drs. 17/2600. http://dip21.bundestag.btg/dip21/btd/17/026/1702600.pdf Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 24 exemplarisch einige wichtige Faktoren, die die Höhe der Wasserpreise beeinflussen können und nicht im unmittelbaren Einflussbereichs des Wasserversorgers liegen: „aktuelle und erfolgte Investitionen und Subventionen (z. B. in Aufbau und Erhalt der wasserwirtschaftlichen Infrastruktur), Menge und Qualität der verfügbaren Wasserressourcen, Anforderungen an die Trinkwasserqualität, Wasserentnahmeentgelte und -gebühren, Anzahl der angeschlossenen Einwohner und Betriebe sowie deren räumliche Dichte, Art und Intensität der staatlichen Preisaufsicht, Art und Intensität des Wettbewerbs.“107 Auch das BMU stellte fest, dass die Gründe für stark schwankende Wasserpreise vielfältig seien. Im bundesdeutschen Durchschnitt habe sich der Trinkwasserpreis in den vergangenen Jahren nur wenig verändert. Derzeit liege er für den Kubikmeter bei etwa 1,90 Euro. Den Löwenanteil machen mit rund 57% die Kosten für die Leitungsnetze aus, nur rund sieben Prozent seien Kosten für die Gewinnung des Rohwassers.108 Hirschhausen et al. (2009a) konstatieren, dass sich der Preisunterschied zwischen 50 Cent und 4 Euro pro Kubikmeter Wasser jedoch nur bedingt durch strukturelle Unterschiede der jeweiligen Versorgungsgebiete erklären lasse, und sehen hierin die „dringende Notwendigkeit einer angemessenen Regulierung für diesen Sektor“.109 Lenk et al. (2009) stellten im Rahmen einer punktuellen empirischen Betrachtung fest, dass sich die Wasserpreise sowohl aus öffentlichem als auch teilprivatisiertem Angebot wenig unterscheiden . Eine Ausnahme bilde dabei die Gruppe der Versorger, die zu mehr als 75 % privatisiert wurden. Bei diesen Anbietern habe der Preis im Durchschnitt wesentlich höher als bei den andern Eigentümerstrukturen gelegen. Allerdings sei diese Gruppe im Vergleich zu den anderen recht klein.110 9.1.2. Trinkwasserentgelte am Beispiel Niedersachsen Bei einer Erhebung des Landeskartellamtes Niedersachsen zur Ermittlung der Trinkwasserentgelte zum Stichtag 31.Dezember 2009 lag bei einer Abnahme von 150 m³ Trinkwasser der höchste Preis bei 3,12 Euro/m³, der niedrigste Preis bei 0,58 Euro/m³ und der Durchschnittspreis bei 1,53 Euro/m³. Von den 260 Wasserversorgungsunternehmen (WVU) in Niedersachsen erheben 146 WVU Preise in 179 Tarifgebieten und 84 WVU erheben Gebühren und 30 WVU versorgen keine 107 Brackemann, Holger et al. (2000). Liberalisierung der deutschen Wasserversorgung. Auswirkungen auf den Gesundheits- und Umweltschutz, Skizzierung eines Ordnungsrahmens für eine wettbewerbliche Wasserwirtschaft . Umweltbundesamt. http://www.umweltdaten.de/publikationen/fpdf-l/1888.pdf 108 BMU (2011). Wasser Wohlstand Wandel. 109 Hirschhausen et al. (2009a). http://www.diw.de/documents/publikationen/73/diw_01.c.95745.de/09-10-1.pdf 110 Lenk et al. (2009). http://econstor.eu/bitstream/10419/52383/1/672180235.pdf Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 25 Endkunden mehr. 111 Die nachfolgende Darstellung zeigt die Streuungsbreite bei der Höhe der niedersächsischen Wasserentgelte: Quelle: Landeskartellbehörde Niedersachsen (2012).112 Preise (blau). Gebühren (gelb). Oberhalb von 2,10 Euro/m³ leitete das Landeskartellamt ein Kartellverwaltungsverfahren gegen die betroffenen WVU wegen des Verdachts auf missbräuchlich überhöhte Wasserpreise ein.113 Anhand der Grafik wird deutlich, dass sowohl öffentlich-rechtliche Gebühren als auch Preise über der Verdachtspreismarke liegen. Im Durchschnitt sind allerdings die Gebühren (1,36 Euro /m³) niedriger als die Preise, die durchschnittlich bei 1,52 Euro/m³ liegen. 9.1.3. Preisvergleich innerhalb der Bundesländer (Benchmarking) Freiwillige Benchmarkingprojekte mit Preisvergleichen werden laut Branchenbericht 2011 bundesweit angewendet. Benchmarking soll dem Wettbewerb der Wasserunternehmen dienen. 111 http://www.mw.niedersachsen.de/portal/live.php?navigation_id=5511&article_id=15997&_psmand=18, dann weiter: Marktuntersuchung Trinkwasser Stichtag 31.12.2009: Abschlussbericht der Landeskartellbehörde Niedersachsen zur Marktuntersuchung des niedersächsischen Trinkwassermarktes zum Stichtag 31.12.2009 nach § 32 e Abs. 1, Abs. 3 GWB. Veröffentlicht am 14.08.2012. 112 http://www.mw.niedersachsen.de/portal/live.php?navigation_id=5511&article_id=15997&_psmand=18, dann weiter: Marktuntersuchung Trinkwasser Stichtag 31.12.2009: Abschlussbericht der Landeskartellbehörde Niedersachsen zur Marktuntersuchung des niedersächsischen Trinkwassermarktes zum Stichtag 31.12.2009 nach § 32 e Abs. 1, Abs. 3 GWB. Veröffentlicht am 14.08.2012. 113 Ebenda. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 26 Benchmarking versucht durch den „Vergleich einzelner Unternehmen, z.B. in den Bereichen Preis, Service oder Kundenzufriedenheit, Wettbewerb zu simulieren. Die besten Unternehmen werden herausgestellt, die, die schlecht abgeschnitten haben, müssen dies vor ihren Kunden rechtfertigen“.114 Beim Benchmarking bleibt es den beteiligten Unternehmen überlassen, welche Schlussfolgerungen sie aus den Ergebnissen ziehen. Dies ist ein entscheidender Unterschied zum englischen Yardstick competition. Beim Yardstick competition werden die Daten von der Regulierungsbehörde genutzt, um Regulierungsmaßnahmen anzuwenden (siehe Punkt 12.2.).115 9.1.4. Preisvergleich innerhalb der EU Werden Preisvergleiche innerhalb der EU angestrengt, sind unterschiedliche Steuern, Abgaben und Gebühren zu berücksichtigen (siehe auch ANHANG unter Punkt 15.1). So variiert der Mehrwertsteuersatz erheblich zwischen den Ländern. In Deutschland beträgt der Mehrwertsteuersatz für Trinkwasser 7%, in Frankreich liegt er in der Regel bei 5,5%, in England und Wales wird keine Mehrwertsteuer erhoben.116 Auf Abwasser wird in Deutschland nur eine Mehrwertsteuer erhoben, wenn es sich um ein privates Unternehmen handelt, dann wird der normale Mehrwertsteuersatz von 19% fällig, was das Abwassergeschäft für Private ganz offensichtlich wenig lukrativ macht.117 Zudem wird in einigen Ländern Wasser subventioniert, wodurch im Vergleich niedrigere Wasserpreise möglich sind. Höhere Wasserpreise andererseits können in einigen Fällen auch von der Kommune intendiert sein, um Quersubventionen in andere Bereiche zu ermöglichen, wie z.B. den ÖPNV.118 In Deutschland setzt sich das Wasserentgelt aus einem monatlichen Grundpreis und einem Mengenpreis zusammen, der anhand eines Wasserzählers ermittelt wird. Beim Abwasser wird das verbrauchte Trinkwasser und das Niederschlagswasser, dessen Mengenberechnung von der Grundstücksgröße abhängt, erhoben.119 In den meisten Ländern der EU ist dies gängige Praxis. In England und Wales verfügen allerdings lediglich 33% der Haushalte über einen Wasserzähler120, so dass dieses Verfahren nicht angewendet kann. Nach Angaben von Schönbäck/Oppolzer (2002) gebe es in Österreich, England und Wales sowie in Frankreich auch Regionen, die die Wasserund / oder Abwassergebühren nicht nach dem Verbrauch, sondern nach der Grundstücks- oder 114 http://www.bmwi.de/BMWi/Redaktion/PDF/S-T/studiewasserwirtschaft ,property=pdf,bereich=bmwi2012,sprache=de,rwb=true.pdf 115 http://www.bmwi.de/BMWi/Redaktion/PDF/S-T/studiewasserwirtschaft ,property=pdf,bereich=bmwi2012,sprache=de,rwb=true.pdf 116 Vgl. Lauruschkus et al. (2010). VEWA-Studie. 117 SRU (2000:139). Wackerbauer (2009). 118 Vgl. http://www.ecologic.eu/download/projekte/1950-1999/1974/1974_Final_Report.pdf 119 VEWA-Studie (2010). 120 VEWA-Studie 2010. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 27 Wohnungsfläche berechnen, was eine partielle Umverteilung der Gebührenlast hin zu vermögenden Haushalten impliziere.121 10. Wasserqualität Bei der Wasserversorgung wird nach der Herkunft des Wassers zwischen Grundwasser, Quellwasser , Uferfiltrat und Oberflächenwasser unterschieden. In Deutschland wie in den Niederlanden und Frankreich wird der größte Teil des Trinkwassers durch Grundwasser gedeckt. In England und Wales stammt das Trinkwasser zum größten Teil aus Oberflächengewässern. In Österreich erfolgt die Trinkwasserversorgung durch Quell- und Grundwasser.122 Je nach Herkunft des Wassers ist ein anderer Reinigungsaufwand erforderlich, der sich auch auf den Preis niederschlägt . Die folgende Darstellung zeigt die für die öffentliche Wasserversorgung entnommene Wassermenge in Deutschland von 1991 bis 2004. In Deutschland werden ca. 70% des Trinkwassers aus Grund- und Quellwasser gewonnen. Auch in den einzelnen Bundesländern gibt es Unterschiede bei den genutzten Wasserarten.123 121 Schönbäck, Wilfried; Oppolzer, Gerlinde – ifip TU-Wien; Kraemer, R. Andreas; Hansen, Wenke; Herbke, Nadine – Ecologic Berlin-Brüssel. (2002). Internationaler Vergleich der Siedlungswasserwirtschaft. Im Auftrag des Österreichischen Städtebundes und der Bundesarbeitskammer. Band 5: Systemvergleich vor europapolitischem und ökonomischen Hintergrund. http://www.ecologic.eu/download/projekte/1950-1999/1973/1973_band5.pdf 122 VEWA-Studie (2010). 123 Siehe hierzu Abbildung S. 25.http://www.umweltdaten.de/publikationen/fpdf-l/3642.pdf Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 28 Quelle: BMU.124 10.1. Europäische Regelungen zur Wasserqualität Rechtliche Vorgaben zur Qualität des Trinkwassers sind auf europäischer Ebene die Richtlinie 98/83/EG des Rates vom 3. November 1998 über die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch (sog. Trinkwasserrichtlinie)125, die Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik (sog. Wasserrahmenrichtlinie)126, die Richtlinie 2006/118/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 zum Schutz des Grundwassers vor Verschmutzung und Verschlechterung (sog. Grundwasserrichtlinie)127. 124 http://www.umweltdaten.de/publikationen/fpdf-l/3642.pdf 125 ABl. L 330 vom 5.12.1998, S. 32–54. http://eurlex .europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:1998:330:0032:0054:DE:PDF 126 ABl. 2000 L 327, S. 1-72. http://eurlex .europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2000:327:0001:0072:DE:PDF 127 Richtlinie 2006/118/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 zum Schutz des Grundwassers vor Verschmutzung und Verschlechterung (ABl. EU 2006 L 372, S. 19-31). http://eurlex .europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:372:0019:0019:DE:PDF Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 29 sowie die Richtlinie 2007/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über die Bewertung und das Management von Hochwasserrisiken (sog. Hochwasserrichtlinie )128. Die Trinkwasserrichtlinie setzt die Grenzwerte für problematische Stoffe im Trinkwasser, wie beispielsweise Pflanzenschutzmittel oder Nitrat, fest.129 Ihr Ziel ist der Gesundheitsschutz. Sie enthält Gesundheits- und Reinheitsparameter für Trinkwasser. Sie wird in Deutschland durch die Trinkwasserverordnung in umgesetzt. Die Wasserrahmenrichtlinie zielt darauf ab, eine länderübergreifende Gewässerbewirtschaftung zu ermöglichen, um die Qualität der Gewässer in chemischer, biologischer und ökologischer Hinsicht bis zum Jahr 2015 zu verbessern. Dafür sollen die Gewässer durch ein koordiniertes Vorgehen innerhalb der Flusseinzugsgebiete bewirtschaftet werden130. Die Anforderungen der Wasserrahmenrichtlinie werden mit dem Wasserhaushaltsgesetz, den Landeswassergesetzen sowie durch Erlass von Landesverordnungen in Deutschland umgesetzt.131 Nach Angaben der VEWA-Studie (2010) hat auch Österreich die wesentlichen Grundsätze der Richtlinie umgesetzt, in Großbritannien sei die Umsetzung noch nicht gänzlich erfolgt. Gegenstand der Grundwasserrichtlinie132 ist der Schutz des Grundwassers vor Verschmutzung und Verschlechterung. Vorgaben der Wasserrahmenrichtlinie zum chemischen und mengenmäßigen Grundwasserzustand werden durch die Grundwasserrichtlinie präzisiert133. Anhand von „Grenzwerten“ soll der qualitativ gute vom schlechten Grundwasserzustand unterschieden werden .134 Sowohl das Wasserhaushaltsgesetz als auch die Grundwasserverordnung135 dienen der Umsetzung in nationales Recht. 128 ABl. 2007 L 288, S. 27ff. http://eurlex .europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:288:0027:0034:de:PDF 129 Umweltbundesamt (2010). Wasserwirtschaft in Deutschland. Teil 1 – Grundlagen – . http://www.umweltdaten.de/publikationen/fpdf-l/3469.pdf 130 Umweltbundesamt (2010). Wasserwirtschaft in Deutschland. Teil 1 – Grundlagen – . http://www.umweltdaten.de/publikationen/fpdf-l/3469.pdf 131 VEWA-Studie (2010). 132 Richtlinie 2006/118/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 zum Schutz des Grundwassers vor Verschmutzung und Verschlechterung (ABl. EU 2006 L 372, S. 19-31). 133 Umweltbundesamt (2010). Wasserwirtschaft in Deutschland. Teil 1 – Grundlagen – . http://www.umweltdaten.de/publikationen/fpdf-l/3469.pdf 134 VEWA-Studie (2010). 135 Grundwasserverordnung vom 9. November 2010 (BGBl. I S. 1513). http://www.gesetze-iminternet .de/bundesrecht/grwv_2010/gesamt.pdf Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 30 Die Hochwasserrichtlinie136 hat u.a. zum Ziel, negative Auswirkungen des Hochwassers auf die menschliche Gesundheit zu verringern. 10.2. Nationale Regelungen zur Wasserqualität Das Wasserhaushaltsgesetz137 enthält Regelungen für die Gewässerbewirtschaftung, die darauf gerichtet sind, sowohl dem Wohl der Allgemeinheit als auch der Erhaltung der Gewässer als Lebensraum für Pflanzen und Tiere zu dienen.138 Unter anderem bedarf jede Form der Gewässernutzung einer behördlichen Zulassung, um Beeinträchtigungen des Wasserhaushaltes zu verhindern . Die Trinkwasserverordnung139 dient der Umsetzung der Trinkwasserrichtlinie. Sie enthält unter anderem Bestimmungen über die Beschaffenheit des Trinkwassers, die Pflichten der Betreiber von Wasserversorgungsanlagen und die Trinkwasserüberwachung durch die Gesundheitsämter. Darüber hinaus sind in der Verordnung Grenzwerte für gesundheitsschädliche Stoffe und Krankheitserreger normiert.140 Die Verordnung zum Schutz des Grundwassers (Grundwasserverordnung – GrwV)141 legt Kriterien für die Beurteilung eines guten chemischen Grundwasserzustands sowie für die Ermittlung und Reduzierung nachteiliger Schadstoffkonzentrationen im Grundwasser fest.142 10.3. Vergleich der Qualitätsstandards der Wasserwirtschaft in ausgewählten Ländern Die VEWA-Studie (2010) vergleicht u.a. die Qualitätsstandards in der Wasserwirtschaft der Länder Deutschland, England und Wales, Frankreich, den Niederlanden, Österreich und Polen. Die aufwendigsten Wasserreinigungsverfahren – mechanische und biologische Behandlung mit Nährstoffelimination - werden in Deutschland (97,6%), den Niederlanden (96%) und Österreich 136 ABl. 2007 L 288, S. 27ff. http://eurlex .europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:288:0027:0034:de:PDF 137 Wasserhaushaltsgesetz vom 31. Juli 2009 (BGBl. I S. 2585), zuletzt geändert durch Artikel 6 des Gesetzes vom 21. Januar 2013 (BGBl. I S. 95). http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/whg_2009/gesamt.pdf 138 Rothenberger, Dieter (2003). Report zur Entwicklung des Versorgungssektors Wasser. http://söf.org/intern/upload/literatur/rothenberger_report_ms.pdf 139 Trinkwasserverordnung (BGBl. I 2011, S. 2370), zuletzt geändert durch Artikel 1 der Verordnung vom 5. Dezember 2012 (BGBl. I S. 2562). http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/trinkwv_2001/gesamt.pdf 140 Umweltbundesamt (2010). Wasserwirtschaft in Deutschland. Teil 1 – Grundlagen – . http://www.umweltdaten.de/publikationen/fpdf-l/3469.pdf 141 Grundwasserverordnung (BGBl I 2010, 1513). http://www.gesetze-iminternet .de/bundesrecht/grwv_2010/gesamt.pdf 142 Exner, Eva; Seemann, Sandra; Barjenbruch, Matthias; Hinkelmann, Reinhard (2011). Wasserinstitutionen in Deutschland. Institutionen mit Verantwortlichkeiten für auf Wasser bezogene Aspekte. acatech Materialien Nr. 13, München 2011. http://www.acatech.de/fileadmin/user_upload/Baumstruktur_nach_Website/Acatech/root/de/Publikationen/Ma terialienbaende/acatech_Materialband_Nr13_WEB.pdf Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 31 (95,7%) durchgeführt (s. nachfolgende Darstellung). Bei mechanischer Abwasserbehandlung werden Schwimm-, Schweb- und Sinkstoffen aus dem Abwasser auf mechanischem Weg gefiltert . Bei biologischer Abwasserbehandlung werden organische Stoffe im Abwasser durch Mikroorganismen unter Sauerstoffzufuhr zersetzt.143 Quelle: VEWA-Studie (2010).144 Bei der Analyse der Qualitätsstandards verschiedener europäischer Länder stellte Wackerbauer (2009) eine bessere Wasserqualität in den Ländern mit öffentlich-rechtlich geprägten Versorgungsstrukturen fest, wie in den Ländern Deutschland, Österreich und in den Niederlanden.145 Haug/Nerré (2005) stellten fest, dass die Trinkwasserqualität in Deutschland insgesamt homogen sei, unabhängig von der Rechtsform der Wasserversorger. Die Rechtsform spiele nur eine Rolle bei der betrieblichen Effizienz.146 Auf Grundlage von Daten aus den Jahren 2006 und 2007 ermittelte die VEWA-Studie (2010) eine „gute bis sehr gute“ Trinkwasserqualität in Deutschland, eine „sehr gute“ Qualität in den Nieder- 143 Antwort der Landesregierung Sachsen-Anhalt vom 29. August 2011 auf die Kleine Anfrage „Wasserentnahmeentgelt in Sachsen-Anhalt“. LT-Drs. 6/325. http://www.landtag.nrw.de/portal/WWW/dokumentenarchiv/Dokument/PRD06-325.pdf?von=0&bis=0 144 http://www.bdew.de/internet.nsf/id/DE_VEWA-Studie_Kurzfassung_Vergleich_Europaeischer_Wasser- _und_Abwasserpreise/$file/_12_seiter_vewa_studie_bdew_DEUTSCH_V1.pdf 145 Wackerbauer (2009), S. 142. 146 Haug, Peter; Nerré, Birger (2005). Die Rolle der Kommunen in der Wasserwirtschaft. Tagungsbericht über das diesjährige Hallesche Kolloquium zur kommunalen Wirtschaft. http://www.iwhhalle .de/e/publik/wiwa/10-05-5.pdf Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 32 landen und eine „ausgezeichnete“ Qualität in Österreich. In England und Wales und in Frankreich habe es jedoch größere Abweichungen von den gesetzlichen Standards gegeben. Die Bundesregierung antwortete Ende März 2013 auf eine Kleine Anfrage147, ihr lägen keine Informationen vor, dass eine Beteiligung von privaten Unternehmen an der Wasserversorgung generell zu höheren Preisen und zu geringerer Qualität des Trinkwassers geführt habe.148 10.4. Europäische Regelungen für die Abwasserbehandlung Die Richtlinie 91/271/EWG des Rates vom 21. Mai 1991 über die Behandlung von kommunalem Abwasser149 geändert durch Richtlinie 98/15/EG der Kommission vom 27. Februar 1998 zur Änderung der Richtlinie 91/271/EWG des Rates im Zusammenhang mit einigen in Anhang I festgelegten Anforderungen150 verpflichtet u. a. Kommunen mit mehr als 2 000 Einwohnern, Kanalisation und Kläranlagen einzurichten. Des Weiteren werden Regelungen zur Zweit- und Drittbehandlung des Abwassers vorgeschrieben. Nach Angaben der VEWA-Studie (2010) verklagte die EU-Kommission Großbritannien wegen Verstößen gegen die Richtlinie vor dem Europäischen Gerichtshof und gegen Frankreich wurde ein Vertragsverletzungsverfahren angestrengt. 11. Wartung der Infrastruktur Laut Umfragen zum Zustand der öffentlichen Kanalisation in Deutschland durch die Deutsche Vereinigung für Wasserwirtschaft, Abwasser und Abfall e.V. (DWA), die seit 1984 durchführt werden, sind circa 80 % der Wassernetze inspiziert. „In ihrer letzten Umfrage aus dem Jahre 2004 erhob die DWA Daten von 187 Kommunen und Abwasserverbänden aus dem gesamten Bundesgebiet und erfasste somit circa 23 Mio. Einwohner. Die Auswertung der Ergebnisse zeigte, dass rund 20 % der öffentlichen Kanalisation kurz- bzw. mittelfristig sanierungsbedürftig sind. Bei einer Gesamtlänge von circa 486.000 km der öffentlichen Kanalisation in Deutschland betrifft dies also circa 97.000 km.“151 147 Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN vom 27. März 2013. Wirkungen der aktuellen EU-Vergaberechtsreform auf die Trinkwasserversorgung und kommunale Daseinsvorsorge sowie die Rolle der Bundesregierung auf Europäischer Ebene. BT-Drs. 17/12944. http://dip21.bundestag.btg/dip21/btd/17/129/1712944.pdf 148 Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN vom 27. März 2013. Wirkungen der aktuellen EU-Vergaberechtsreform auf die Trinkwasserversorgung und kommunale Daseinsvorsorge sowie die Rolle der Bundesregierung auf Europäischer Ebene. BT-Drs. 17/12944. http://dip21.bundestag.btg/dip21/btd/17/129/1712944.pdf 149 ABl. 1991 L 135, S. 40–52. http://eurlex .europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:1991:135:0040:0052:DE:PDF 150 ABl. 1998 L 67 8, S. 29–30. http://eurlex .europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:1998:067:0029:0030:DE:PDF 151 BMU (2008). http://www.umweltdaten.de/publikationen/fpdf-l/3642.pdf Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 33 Nach Angaben der DWA liegt die durchschnittliche Nutzungsdauer einer öffentlichen Wasserleitung im Mittel bei ca. 80 Jahren. Danach würden Renovierungen bzw. Erneuerungen notwendig. Das durchschnittliche Alter der Kanalisation in Deutschland lag im Jahr 2009 bei ca. 41 Jahren.152 Die folgende Abbildung zeigt die Investitionen öffentlicher Wasserversorger in Deutschland in das Leitungsnetz, die Wassergewinnung und Wasseraufbereitung, die Wasserspeicherung und weitere Investitionen: Quelle: BDEW (2012).153 152 http://de.dwa.de/tl_files/_media/content/PDFs/Abteilung_AuG/Zustand-der-Kanalisation-in-Deutschland- 2009.pdf 153 http://www.bdew.de/internet.nsf/id/C125783000558C9FC125766C0003712F/$file/Investitionen%20Wasser% 201990%20bis%202010%20nach%20Anlagebereichen.pdf Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 34 11.1. Wasserverluste Wasserverluste im Trinkwassernetz sind der wichtigste Indikator für den Zustand des Netzes. Die nachfolgende Tabelle zeigt die Wasserverluste in Deutschland, die mit 6,5% am geringsten ausfallen , und die Leckagen in England und Wales, Frankreich, den Niederlanden, Österreich und Polen: Quelle: BDEW. Kurzfassung VEWA-Studie (2010).154 Auch die ältere Darstellung von Wackerbauer zeigt das gute Abschneiden der deutschen Wasserwirtschaft : 154 Kurzfassung der VEWA-Studie (2010) ist Online verfügbar. http://www.bdew.de/internet.nsf/id/DE_VEWA- Studie_Kurzfassung_Vergleich_Europaeischer_Wasser- _und_Abwasserpreise/$file/_12_seiter_vewa_studie_bdew_DEUTSCH_V1.pdf Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 35 Quelle: Wackerbauer (2008).155 11.2. Auswirkungen des Wasserverbrauchs auf die Infrastruktur Bei der Entwicklung des Wasserverbrauchs in Deutschland von 1990 bis 2009 zeichnet sich ein deutlicher Rückgang ab. Wurden im Jahr 1990 im Durchschnitt 147 Liter am Tag pro Person verbraucht , waren es im Jahr 2009 nur noch 122 Liter: 155 Wackerbauer (2008). Öffentliche oder private Wasserversorgung: Erfahrungen aus verschiedenen europäischen Ländern. Konferenz "Kommunales Infrastruktur-Management". Juni 2008. Berlin. http://www.kim.tuberlin .de/fileadmin/fg280/veranstaltungen/kim/konferenz_2008/vortraege/vortrag---wackerbauer.pdf Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 36 Quelle: BDEW.156 Beim Pro-Kopf-Vergleich mit Frankreich, England und Wales, Österreich, den Niederlanden, Deutschland und Polen im Jahr 2007 hat Frankreich mit 164 Litern den höchsten Verbrauch, England und Wales folgen mit 158 Litern, Österreich mit 140 Litern, die Niederlande mit 132 Litern, Deutschland mit 122 Litern und Polen mit 100 Litern pro Tag: 156 BDEW. Branchenbild (2011). http://www.bdew.de/internet.nsf/id/A63DDC9BFE00F017C125785A0051FBCC/$file/110519_Branchenbild_dt_ WaWi_2011_Langfassung_Internetdatei_korr.pdf Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 37 Quelle: BDEW. Branchenbild (2011).157 Nach Angaben des BDEW verfügt Deutschland über eine sich jährlich erneuernde Wassermenge von 188 Mrd. Kubikmetern, wovon nur 17% tatsächlich entnommen werden. Die Wassernutzung der öffentlichen Wasserversorgung sei insgesamt zurückgegangen.158 Auch der Deutsche Bund der verbandlichen Wasserwirtschaft e.V. (DBVW) weist darauf hin, dass Deutschland ein wasserreiches Land sei, was Sparmaßnahmen nicht unbedingt erforderlich mache . Dennoch lohne es sich für den einzelnen Bürger, aus Kostengründen zu sparen.159 Hier ist anzumerken, dass es in Deutschland trotz des Wasserreichtums „regional begrenzte Gebiete mit nur geringen nutzbaren Grundwasser-und Oberflächenwasservorkommen [gibt] bzw. Mangelsituationen durch jahreszeitliche Schwankungen (…) und unterschiedlich hoher Wassernachfrage .“160 Der Verband kommunaler Unternehmer führt aus, dass „Wassersparen“ nicht notwendigerweise als ökologisch sinnvoll erachtet werden müsse, denn „Wassersparen“ bedeute für den Wasserversorger einen erhöhten Aufwand. Sinke die Wassermenge der Haushalte, müsse der Versorger trotzdem dafür sorgen, dass durch das Leitungsnetz aus hygienischen und technischen Gründen eine bestimmte Trinkwassermenge fließt, auch wenn der Verbraucher es nicht nutzt.161 Es wird 157 http://www.bdew.de/internet.nsf/id/A63DDC9BFE00F017C125785A0051FBCC/$file/110519_Branchenbild_dt _WaWi_2011_Langfassung_Internetdatei_korr.pdf 158 http://www.bdew.de/internet.nsf/id/DE_Wasserknappheit-in-Deutschland?open&ccm=400100040 159 http://www.dbvw.de/service/faq.html 160 UBA (2010). http://www.umweltdaten.de/publikationen/fpdf-l/3469.pdf 161 VKU (2011). Kommunale WasserWirtschaft. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 38 befürchtet, dass dieser Effekt durch den demografischen Wandel noch verstärkt wird, denn das Durchspülen und Desinfizieren der Leitungen schlägt sich auch auf den Wasserpreis nieder.162 Zukünftig wird der demographische Wandel und insbesondere die im ländlichen Raum abnehmende Bevölkerung der dadurch weniger genutzten Netzinfrastruktur Probleme bereiten. Auch der Klimawandel wird mit starken Temperaturschwankungen oder Starkregen Auswirkungen auf die Infrastruktur haben. 12. Wasserver- und entsorgungsunternehmen in ausgewählten europäischen Ländern Die nachfolgende Tabelle von Egerer/Wackerbauer (2006) gibt einen groben Überblick über die Strukturen der Wasserversorgungsunternehmen (privat, öffentlich oder eine Mischung zwischen privat und öffentlich) in 16 europäischen Ländern. In England und Wales sowie in Frankreich herrschen private Unternehmensstrukturen vor. In Luxemburg und den Niederlanden werden die Wasserversorger von der öffentlichen Hand bewirtschaftet : Quelle: Egerer, Matthias; Wackerbauer, Johann (2006).163 162 Vgl. BDEW (2013). BDEW zum Bundesratsbeschluss - Schutz der Wasserressourcen: Keine EU- Pauschallösungen zum Wassersparen. Wassersparen in Deutschland behebt Wassermangel in Südeuropa nicht / Wasser ist keine übliche Handelsware. http://www.bdew.de/internet.nsf/id/20130201-pi-keine-eupauschalloesungen -zum-wassersparen-de 163 http://www.bmwi.de/BMWi/Redaktion/PDF/S-T/studiewasserwirtschaft ,property=pdf,bereich=bmwi2012,sprache=de,rwb=true.pdf Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 39 Die folgende, eindrucksvolle Grafik zeigt die Privatisierung von Wasser und Abwasser in Europa. Erstaunlicherweise zeigt die Tabelle für Deutschland eine stärkere Privatisierungstendenz beim Abwasser als beim Trinkwasser. Lauber versieht die Grafik allerdings auch mit einem Warnhinweis : Die Grafik (als Datenquell gibt er D.L. Owen: The European Water Industry. CWCpublishing, London 2002 an) gebe in einigen Fällen deutlich höhere Privatisierungsgrade an als andere Quellen: Quelle: Lauber (2004).164 164 Lauber (2004). http://www.arbeiterkammer.at/bilder/d18/Privatisierung_Siedlungswasserwirtschaft.pdf Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 40 12.1. Deutschland In Deutschland hat sich der Anteil der privatrechtlichen Unternehmensformen in der Wasserversorgung im Vergleich zu den öffentlich-rechtlichen Unternehmensformen vom Jahr 1993 bis zum Jahr 2008 verdoppelt, siehe nachfolgende Tabelle: Quelle: BMU (2011).165 An einer Umfrage des BDEW im Jahr 2010 zu den einzelnen Unternehmensformen in der öffentlichen Wasserversorgung beteiligten sich insgesamt 1 391 Wasserversorgungsunternehmen. Sie wurden den einzelnen Unternehmensformen zugeordnet. Der Anteil der Unternehmensformen aufgeteilt nach alten und neuen Bundesländern findet sich in Klammern. Bei der Anzahl der Wasserversorgungsunternehmen (WVU) überwiegen die Eigenbetriebe. In den alten Bundesländern sind erheblich mehr Eigenbetriebe vorhanden als in den neuen Bundesländern . Auch beim Anteil an der Gesamtzahl der WVU liegen die Eigenbetriebe vorn. Ihr Anteil am gesamten Wasseraufkommen liegt allerdings lediglich bei 9%. Den größten Anteil am gesamten Wasseraufkommen haben die Zweckverbände mit 18%, gefolgt von den gemischt öffentlich -privatwirtschaftlichen Gesellschaften in Form von AG oder GmbH mit 17% und den sonstigen privatrechtlichen Unternehmen ebenfalls mit 17%. Das größte jährliche Wasseraufkommen je WVU haben die wenigen Anstalten des öffentlichen Rechts. Das Ergebnis kann der folgenden Tabelle entnommen werden: 165 BMU (2011). Wasserwirtschaft in DeutschlandWasserversorgung – Abwasserbeseitigung. http://www.germanwaterpartnership.de/images/pdf/presse/wasserwirtschaft%202011_de_bmu.pdf Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 41 Unternehmensformen Anzahl der WVU in Deutschland (alte Bundesländer /neue Bundesländer ) Anteil an der Gesamtzahl in % Anteil am gesamten Wasseraufkommen in % Durchschnittliches jährliches Wasseraufkommen je WVU 1000 m3 Regiebetriebe 50 (49/1) 4 1 510 Eigenbetriebe 461 (447/14) 34 9 1 039 Zweckverbände 242 (141/101) 18 18 4 023 Wasser- und Bodenverbände 45 (44/1) 3 4 4 201 Anstalt des öffentlichen Rechts 37 (33/4) 3 8 11 132 Eigengesellschaften in Form von AG oder GmbH 126 (116/10) 8 15 6 168 Öffentliche Gesellschaften in Form von AG oder GmbH 116 (91/25) 9 11 5 290 Gemischt öffentlichprivatwirtschaftliche Gesellschaften in Form von AG oder GmbH 148 (120/28) 11 17 6 108 Sonstige privatrechtliche Unternehmen 135 (114/21) 10 17 7 058 insgesamt 1 360 100 100 3 917 (durchschnittlich) Quelle: BDEW (2012). 122. Wasserstatistik 2010. (Stand:31.12.2010). (Eigene Darstellung). Eine grundlegende Kritik, die immer geäußert wird, ist die immense Anzahl an Wasserversorgungsunternehmen in Deutschland, etwa die Hälfte dieser Wasserversorgungsunternehmen entfällt auf die Länder Baden-Württemberg und Bayern.166 166 Mehlhorn, Hans (2008). Wasserversorgung der Zukunft - Gedanken zu Wettbewerb und Qualität. Die deutsche Wasserversorgung im Spannungsfeld zwischen Liberalisierung, Privatisierung und Modernisierungsstrategie. http://www.zvbwv.de/fileadmin/user_upload/PDF/W_3_Zukunft.pdf Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 42 12.1.1. Berlin Die unter dem Regierenden Bürgermeister Diepgen (CDU) eingeleitete Teilprivatisierung167 der Berliner Wasserbetriebe (BWB), wurde insbesondere von Annette Fugmann-Heesing (SPD), der zuständigen Senatorin, befürwortet.168 Im Gesetzentwurf des Gesetzes zur Änderung des Berliner Betriebegesetzes, zur Teilprivatisierung der Berliner Wasserbetriebe und zur Änderung des Berliner Wassergesetzes169 vom 17. Mai 1999 wird die Teilprivatisierung der BWB mit der Entlastung des Landeshaushalts begründet.170 Der Berliner Senat verkaufte im Jahr 1999 Teile der BWB an RWE, Vivendi (später: Veolia) und die Allianz Capital Partners. Berlin behielt 50,1 Prozent am Unternehmen, die restlichen 49,9 Prozent der Anteile wurden von den privaten Investoren für rd. 1,69 Mrd. Euro gekauft.171 Die Grafik zeigt eine vereinfachte gesellschaftsrechtliche Struktur der BWB anhand des Konsortialvertrags aus dem Jahr 1999: 167 Engartner, Tim (2008 ). Privatisierung und Liberalisierung – Strategien zur Selbstentmachtung des öffentlichen Sektors. In: Kritik des Neoliberalismus (2008). http://download.springer.com/static/pdf/409/chp%253A10.1007%252F978-3-531-90932- 5_3.pdf?auth66=1365009394_a1dd3130fc977dd0339ae705ff491ba7&ext=.pdf 168 http://www.diss.fuber - lin.de/diss/servlets/MCRFileNodeServlet/FUDISS_derivate_000000000348/5_Kap5_Neubesinnung_oder_Zwang .pdf?hosts= 169 Gesetz vom 17.05.1999. Gesetz- und Verordnungsblatt Nr. 21/1999 S. 183. Aufgehoben mWv 28. 7. 2006 durch § 30 Nr. 2 Berliner Betriebe-G vom 14.7. 2006 (GVBl. S. 827). 170 Gesetzentwurf des Gesetzes zur Änderung des Berliner Betriebegesetzes, zur Teilprivatisierung der Berliner Wasserbetriebe und zur Änderung des Berliner Wassergesetzes. LT-Drs. 13/3367. http://www.parlamentberlin .de:8080/starweb/adis/citat/VT/13/DruckSachen/d3367.pdf 171 Halmer/Hauenschild (2012). http://www.politikberatung.or.at/typo3/fileadmin/02_Studien/1_Liberalisierung/Rekommunalisierung.pdf Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 43 Quelle: Berlin. Hauptstadtportal.172 Halmer/Hauenschild (2012) erläutern, dass die finanziellen Ressourcen des Unternehmens für die Aufrechterhaltung des operativen Betriebs (Wartung, Reparaturen, etc.) aber immer weniger ausgereicht hätten, da gleichzeitig der weitere Ausbau der Berliner Wasserversorgung habe finanziert werden müssen. Dieser Ressourcenmangel sei jedoch nicht aufgrund einer defizitären Unternehmensführung der BWB enstanden, sondern vielmehr durch politische Entscheidungen. Der entstandene Eigenkapitalmangel sei darauf zurückzuführen, dass die Stadt große Teile des Eigenkapitals der BWB in das Budget der Stadt transferiert habe.173 172 http://www.berlin.de/imperia/md/content/senatsverwaltungen/finanzen/zentrales/presse/pressemitteilungen 2012/gesellschaftsrechtliche_struktur_berlinwasser_gruppe.pdf?start&ts=1342436994&file=gesellschaftsrechtlic he_struktur_berlinwasser_gruppe.pdf 173 Halmer/Hauenschild (2012). http://www.politikberatung.or.at/typo3/fileadmin/02_Studien/1_Liberalisierung/Rekommunalisierung.pdf Das Land Berlin soll die Unternehmen in seinem Eigentum als Einnahmequelle genutzt haben. Im August 1997 soll eine Kapitalentnahme von einer Milliarde Mark bei den BWB durchgeführt worden sein. Vgl. http://www.diss.fuber - lin.de/diss/servlets/MCRFileNodeServlet/FUDISS_derivate_000000000348/5_Kap5_Neubesinnung_oder_Zwang .pdf?hosts=) Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 44 Da der Inhalt der Privatisierungsverträge (Gewinngarantie etc.) der Öffentlichkeit nicht bekannt war, wurde ein Volksbegehren initiiert, ein Volksentscheid erfolgte im Jahr 2011. Auch der neue Senat befürwortete nun eine Rekommunalisierung. Im selben Jahr verkaufte RWE seine Anteile an die BWB (aufgrund des Wechsels ins eigentliche Kerngeschäft der Stromerzeugung und Stromnetze)174. Im Juli 2012 wurden die 24,95 Prozent Beteiligung von RWE für rd. 650 Millionen Euro175 durch Berlin rückgekauft.176 Wackerbauer (2011) erklärt, dass mit der Teilprivatisierung der BWB, die eine Mischform zwischen formaler und materieller Privatisierung darstelle, ein Holding-Modell gewählt worden sei. Der Gesellschaftszweck der Holding sei die Steuerung und Fortentwicklung des Wettbewerbsgeschäftes und die Steuerung der BWB. Die Rechtsform der BWB als Anstalt öffentlichen Rechts sei dabei unverändert geblieben. Die Wettbewerbsgesellschaften seien allerdings ausgegliedert und in die Berlinwasser Holding Aktiengesellschaft eingebracht worden. Durch diese Teilprivatisierungskonstruktion sei der Einfluss des Landes Berlin auf die BWB und die Holding Aktiengesellschaft gewährleistet geblieben, gleichzeitig blieb wegen der stillen Beteiligungen der Hoheitsbetrieb Entwässerung steuerfrei.177 12.1.1.1. Preisentwicklung in Berlin Der erste enorme Preisanstieg erfolgte nach der Wiedervereinigung und damit vor der Teilprivatisierung .178 Durch die Wiedervereinigung waren große Investitionen in das Wassernetz erforderlich , die auf den Wasserpreis umgelegt wurden. Die folgende Grafik zeigt die Investitionen in das Wasserversorgungsnetz der Stadt von 1990 bis 2006. Zwischen den Jahren 1992 und 1996 erfolgten enorme Investitionen, danach sanken die Investitionen kontinuierlich ca. bis zum Jahr 2000, danach erfolgte wieder eine Steigerung des Investitionsvolumens: 174 So kommentierte RWE auch den Rückzug von Thames Water in London. 175 „Zu einem Kaufpreis von 618 Mio. Euro will das Land Berlin den 50%igen Geschäftsanteil der RWE Aqua GmbH an der RVB erwerben. Die Transaktion wird rückwirkend zum 01.01.2012 erfolgen, so dass dem Land Berlin der anteilige Gewinn für das Jahr 2012 zusteht. Dafür erhält RWE eine Verzinsung in Höhe von rd. 30 Mio. € und weitere Ausgleichszahlungen in Höhe von rd. 9,3 Mio. €. Mit Durchführung der Transaktion wird das Land Berlin seine wirtschaftliche Beteiligung an der Berlinwasser Gruppe von 50,1% auf 75,05% erhöhen. Davon unberührt bleiben die Vereinbarungen des Landes mit dem Anteilseigner Veolia im Rahmen des Konsortialvertrages bestehen.“ Pressemitteilung Nr. 13-012 vom 17.07.2012. Berlin will RWE-Anteil am Berliner Wassergeschäft zurückkaufen. http://www.berlin.de/sen/finanzen/presse/archiv/20120717.1010.372595.html 176 http://www.politikberatung.or.at/typo3/fileadmin/02_Studien/1_Liberalisierung/Rekommunalisierung.pdf 177 Wackerbauer, Johann (2011). Die deutsche Wasserwirtschaft im europäischen Vergleich. Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen; Heft 4/2011; Seite 431-443. 178 Bammert, Ulrich (2007). Technischer Vorstand Berliner Wasserbetriebe. Investitionen in die Zukunft*. http://www.kompetenzwasser .de/fileadmin/user_upload/pdf/veranstaltungen/WWimWandel07/9_WWW2_Bammert.pdf Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 45 Quelle: Bammert, Ulrich (2007).179 Mit den großen Investitionsleistungen stiegen auch die Preise. So sieht der technische Vorstand der Berliner Wasserbetriebe den wesentlichen Anstieg der Tarife nach der Wiedervereinigung, also vor der Teilprivatisierung. Dennoch ist auch deutlich ein Preisanstieg nach 2004 zu erkennen (siehe nachfolgende Grafik): 179 Bammert, Ulrich (2007). Technischer Vorstand Berliner Wasserbetriebe. Investitionen in die Zukunft http://www.kompetenzwasser .de/fileadmin/user_upload/pdf/veranstaltungen/WWimWandel07/9_WWW2_Bammert.pdf Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 46 Quelle: Bammert, Ulrich (2007).180 Eine im Jahr 2011 im Auftrag der Berliner Industrie und Handelskammer verfasste Studie unter dem Titel „Kosten und Nutzen der Rekommunalisierung der Berliner Wasserbetriebe“181, die von der Presse als Gefälligkeitsgutachten bezeichnet wird, da es die Rekommunalisierung der Berliner Wasserbetriebe als „unökonomisch“ darstellt182, kommt zu dem Fazit, dass eine Rekommunalisierung keine Option für Preissenkungen sei. Die zentralen Ergebnisse der Studie lauten: Die Rekommunalisierung belaste die Bürger und reduziere den Wasserpreis nicht. Die Trinkwasserpreise seien vor der Teilprivatisierung stärker gestiegen als danach. (So seien zwischen 1990 und 2000 Trinkwasserpreise um 125,6 Prozent gestiegen. In den Jahren nach der Teilprivatisierung habe die Steigerung lediglich 24,2 Prozent betragen.) 180 Bammert, Ulrich (2007). Technischer Vorstand Berliner Wasserbetriebe. Investitionen in die Zukunft http://www.kompetenzwasser .de/fileadmin/user_upload/pdf/veranstaltungen/WWimWandel07/9_WWW2_Bammert.pdf 181 Schwalbach, Joachim; Schwerk, Anja; Smuda, Daniel (2011): Kosten und Nutzen der Rekommunalisierung der Berliner Wasserbetriebe. Kurzgutachten. Humboldt-Universität zu Berlin, Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät , Institut für Management, 28. März 2011. Joachim Schwalbach ist Professor an der Berliner Humboldt- Universität. http://berliner-wassertisch.net/assets/pdf/IHK/Gutachten-Wasserpreise-data.pdf Siehe hierzu auch http://berliner-wassertisch.info/gefalligkeitsgutachten-von-schwalbach-auch-fur-die-ihkpressemitteilung -vom-31-10-2011/ bzw. http://berliner-wassertisch.info/einige-kritische-anmerkungen-zum-ihkgutachten -von-schwalbachschwerksmuda-2011/ 182 Die Tageszeitung. 25.02.2013. Gabriele Goettle. Von Böcken, die gärtnern. Ein Nachmittag bei LobbyControl in Berlin. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 47 Der Wasserpreis könne bereits heute – ohne Rekommunalisierung – signifikant gesenkt werden, u.a. durch Senkung des Grundwasserentnahmeentgelts.183 Egerer/Wackerbauer (2006) zeigen in der nachfolgenden Abbildung die Entwicklung der Investitionen , des Umsatzes und die Anzahl der Mitarbeiter der BWB von 1995 bis 2004. Die Investitionskurve entspricht der zuvor gezeigten Grafik der Investitionen der BWB seit 1990. Deutlich wird aber hier die deutliche Reduzierung der Anzahl der Mitarbeiter (gelbe Linie): Quelle: Egerer, Matthias; Wackerbauer, Johann (2006).184 Im Tätigkeitsbericht der Berliner Verbraucherzentrale aus dem Jahr 2007 wird festgestellt, dass die Teilprivatisierung der BWB im Jahr 1999 den Berlinern bis zu diesem Zeitpunkt nur Nachteile verschafft habe. Allein seit 2003 hätten Preissteigerungen von mehr als 25 Prozent hingenommen werden müssen. Die Verbraucherzentrale äußerte sich auch kritisch zum intransparenten Preissystem. Die Verbraucherzentrale betonte zudem, dass eine Privatisierung öffentlicher Betriebe nur sinnvoll sein könne, wenn diese sich dem Wettbewerb stellen müssten.185 Der im Jahr 2009 amtierende Berliner Senator Harald Wolf antwortete auf eine Anfrage, worauf die innerdeutschen Preisspannen zwischen 50 Cent bis zu 4 Euro für einen Kubikmeter Wasser 183 Schwalbach-Gutachten. http://berliner-wassertisch.net/assets/pdf/IHK/Gutachten-Wasserpreise-data.pdf 184 http://www.bmwi.de/BMWi/Redaktion/PDF/S-T/studiewasserwirtschaft ,property=pdf,bereich=bmwi2012,sprache=de,rwb=true.pdf 185 http://www.verbraucherzentrale-berlin.de/taetigkeitsbericht_2007/taetigkeitsbericht.pdf Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 48 zurückzuführen seien und welche Ursachen es für diese enormen Preisunterschiede gebe: die Preisunterschiede seien nicht nur durch die völlig unterschiedlichen geophysikalischen Voraussetzungen zur Wassergewinnung usw. erklärbar, „sondern auch durch die Teilprivatisierungsverträge und der darin zugunsten der Privaten festgeschriebenen Verzinsung des betriebsnotwendigen Kapitals.“186 Wolf strengte ein Verfahren des Bundeskartellamtes an und erwirkte eine Preissenkungsverfügung . Die BWB wurden daraufhin vom Bundeskartellamt mit Beschluss vom 4. Juni 2012 verpflichtet , ihre Wasserpreise um 18% abzusenken. Das Bundeskartellamt hatte die abgabenbereinigten Berliner Wasserpreise mit den abgabenbereinigten Wasserpreisen großer deutscher Städte über 200.000 Einwohnern verglichen und für Berlin überdurchschnittlich hohe Preise festgestellt , obgleich – nach Angaben des Bundeskartellamtes - die Wasserversorgungsbedingungen in Berlin aufgrund des Wasservorkommens und der im Rahmen der Wiedervereinigung gut sanierten Trinkwassernetze „sehr günstig“ seien.187 Die BWB zahlen nun „unter Vorbehalt“ eine Gutschrift an ihre Wasserkunden zurück.188 Derzeit versucht die Piratenpartei des Berliner Abgeordnetenhauses gegen die Verträge zur Teilprivatisierung vor dem Landesverfassungsgericht eine Klage anzustrengen. Als rechtlicher Angriffspunkt wird die Gewinngarantie für die privaten Miteigentümer der BWB genannt.189 12.1.2. Potsdam Auch in Potsdam kam es zu einer Rückabwicklung der Wasserprivatisierung.190 Hartmut Bauer et al. (2012) sehen in Potsdam ein sehr aufschlussreiches Privatisierungs- und Rekommunalisierungsbeispiel. 1998 sei es zum Abschluss einer Public Private Partnership (PPP) mit Eurawasser gekommen. Potsdam habe sich von der PPP die Entlastung des Haushalts, die Anlockung privater Investoren, die Flexibilisierung der Personalstrukturen, die Erschließung privaten Know-hows und privater Innovationskraft, die Gewährleistung sicherer Wasserver- und Abwasserentsorgung, Kostenminimierung, Verbesserung der Servicequalität usw. versprochen. Grundlage der Kooperation mit Eurawasser sei ein kompliziertes Vertragspaket gewesen. Die PPP sei schon bald in eine Schieflage geraten, die bereits im Jahr 2000 zur Rekommunalisierung ge- 186 Antwort der Berliner Landesregierung auf die Kleine Anfrage des Abg. Uwe Goetze (2009). Fallende Preise in der Wasserwirtschaft - nur nichts in Berlin? http://www.parlamentberlin .de:8080/starweb/adis/citat/VT/16/KlAnfr/ka16-13193.pdf 187 http://www.bundeskartellamt.de/wDeutsch/download/pdf/Missbrauchsaufsicht/Fallberichte-Missbrauch- 2011/B08-40-10_Fallbericht_WasserpreiseBerlin.pdf 188 http://www.bwb.de/content/language1/html/10124.php 189 Tagesspiegel (2013). Die Piraten drehen allein am Hahn. Wenig Hilfe für Klage gegen Wasserverträge. 17. April 2013. 190 Landtag Brandenburg. Antwort der Landesregierung auf die Kleine Anfrage 2324 der Fraktion der CDU vom 24. August 2012. LT-Drs. 5/6028. http://www.parldok.brandenburg.de/parladoku/w5/drs/ab_6000/6028.pdf Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 49 führt habe. Ein wichtiger Grund für die Beendigung der Partnerschaft sei die Steigerung der Wasserpreise gewesen (um fast 50 Prozent191 innerhalb nur weniger Jahren). Außerdem sei es zu politischen Kontroversen wegen einer von Eurawasser mit dem Betriebsrat abgeschlossenen Vereinbarung über die „sozialverträgliche Beendigung von Arbeitsverhältnissen “ gekommen, die zu einem Personalabbau geführt habe. Zudem habe Potsdam trotz Mehrheit der Geschäftsanteile in der Praxis keinen bestimmenden Einfluss auf das Unternehmen ausüben können. Der Rückkauf mündete in einem Vergleich, der Eurawasser eine finanzielle Entschädigung von rund 12,8 Millionen Euro zusprach.192 Die Wasserversorgung in Potsdam ist wieder vollständig kommunalisiert. Die Potsdamer Bevölkerung trägt jedoch auch nach zehn Jahren noch an den Folgen der teuren Kreditaufnahmen. Dies habe dazu geführt, dass die „Preise nach der Rekommunalisierung weiter gestiegen seien und sich im bundesweiten Vergleich in Potsdam auf höchstem Niveau bewegen.193 Das Institut der deutschen Wirtschaft Köln Consult GmbH führte im Jahr 2008 einen Vergleich der Abwassergebühren der 100 größten deutschen Städte durch und kam zu dem Ergebnis, dass die Potsdamer Abwassergebühren bis zu 350 % höher waren als in den anderen Städten.194 12.1.3. Land Brandenburg Die brandenburgische Landesregierung antwortete im August 2012 auf eine Kleine Anfrage, dass keine allgemeine kommunalaufsichtsrechtliche Genehmigungs- oder Anzeigepflicht für Privatisierungen oder Teilprivatisierungen von Wasserbetrieben bzw. für Wasserpreise bestehe. Eine kommunalaufsichtliche Genehmigungspflicht bestehe lediglich nach § 79 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg (BbgKVerf), der für bestimmte Fälle eine Genehmigung für Veräußerungen von kommunalen Vermögensgegenständen vorsehe. Entsprechende Daten lägen der Landesregierung daher nicht flächendeckend vor. Als Beispiele für Privatisierungen bzw. Teilprivatisierungen nennt sie die Stadt Oranienburg, die „im Jahr 2007 64,9 % der Stadtwerke an eine private Gesellschaft verkaufte. 2012 wurden die Anteile vollständig zurückerworben. Der Trinkwasserpreis betrug im Jahr 2006 1,69 Euro/m³, im Jahr 2008 1,74 Euro/m³ bei gleichbleibender Grundgebühr.“195 Die Stadt Zehdenick veräußerte „im Jahr 2009 74,9 % der Stadtwerke 191 Andere Quellen sprechen sogar von Preissteigerungen von beinahe 80 Prozent innerhalb von drei Jahren. Engartner, Tim (2008 ). Privatisierung und Liberalisierung – Strategien zur Selbstentmachtung des öffentlichen Sektors. In: Kritik des Neoliberalismus (2008). 192 Bauer, Hartmut; Büchner, Christiane; Hajasch, Lydia (2012). Rekommunalisierung öffentlicher Daseinsvorsorge . Universitätsverlag Potsdam. http://opus.kobv.de/ubp/volltexte/2012/5806/pdf/kwi_schriften06.pdf 193 Bauer, Hartmut; Büchner, Christiane; Hajasch, Lydia (2012). Rekommunalisierung öffentlicher Daseinsvorsorge . Universitätsverlag Potsdam. http://opus.kobv.de/ubp/volltexte/2012/5806/pdf/kwi_schriften06.pdf 194 Bauer, Hartmut; Büchner, Christiane; Hajasch, Lydia (2012). Rekommunalisierung öffentlicher Daseinsvorsorge . Universitätsverlag Potsdam. http://opus.kobv.de/ubp/volltexte/2012/5806/pdf/kwi_schriften06.pdf 195 Landtag Brandenburg. Antwort der Landesregierung auf die Kleine Anfrage 2324 der Fraktion der CDU vom 24. August 2012. LT-Drs. 5/6028. http://www.parldok.brandenburg.de/parladoku/w5/drs/ab_6000/6028.pdf Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 50 an eine private Gesellschaft. Der Trinkwasserpreis betrug 2009 1,64 Euro/m³, 2012 1,74 Euro/m³ bei gleichbleibender Grundgebühr.“196 Die Stadt Forst (Lausitz) verkaufte im Jahr 2008 74,9% des Stammkapitals der Stadtwerke Forst GmbH an die GASG Berliner Gaswerke Aktiengesellschaft. Von 1995 bis 30.06.2010 blieb der Allgemeine Tarif der Stadtwerke für die Versorgung mit Trinkwasser unverändert. Ab dem 01.07.2010 stieg der Preis für einen Durchschnittshaushalt um ca. 13 %. Bis heute wurde keine weitere Preisänderung vorgenommen.“197 Moss und Hüeseker konstatieren, dass insgesamt die Erfahrungen mit Kommerzialisierungen und Privatisierungen des Wassersektors in Berlin-Brandenburg auf erhebliche negative Effekte hinsichtlich der ökologischen, sozialen und ökonomischen Nachhaltigkeit von Wasserinfrastrukturen hinweisen.198 12.1.4. Hamburg Im Jahr 2004 war das Volksbegehren Unser-Wasser-Hamburg gegen eine Privatisierung von Hamburgs öffentlicher Wasserversorgung erfolgreich. Am 27. Juni 2006 wurde das „Gesetz zur Sicherstellung der Wasserversorgung in öffentlicher Hand“199 verkündet. Der einzige Paragraph lautet wie folgt: „Die öffentliche Wasserversorgung obliegt der Freien und Hansestadt Hamburg als staatliche Aufgabe. Wird die Aufgabe durch Dritte durchgeführt, sind deren Anteile vollständig im Eigentum der Freien und Hansestadt Hamburg zu halten.“200 12.1.5. Wetzlar Der Bundesgerichtshof (BGH) bestätigte im sog. Wetzlar-Urteil den Vorwurf des Preismissbrauchs bei Wasserlieferungen.201 In jüngster Zeit mehren sich nach dieser erfolgreichen Klage die Preismissbrauchsverfahren bei Wasserlieferungen. Auch gegen die Stadtwerke Mainz Netze GmbH wurde ein Preismissbrauchsverfahren eröffnet.202 196 Landtag Brandenburg. Antwort der Landesregierung auf die Kleine Anfrage 2324 der Fraktion der CDU vom 24. August 2012. LT-Drs. 5/6028. http://www.parldok.brandenburg.de/parladoku/w5/drs/ab_6000/6028.pdf 197 Landtag Brandenburg. Antwort der Landesregierung auf die Kleine Anfrage 2324 der Fraktion der CDU vom 24. August 2012. LT-Drs. 5/6028. http://www.parldok.brandenburg.de/parladoku/w5/drs/ab_6000/6028.pdf 198 Hervorhebung im Original. Moss, Timothy; Hüeseker, Frank (2010). Wasserinfrastrukturen als Gemeinwohlträger zwischen globalem Wandel und regionaler Entwicklung – institutionelle Erwiderungen in Berlin-Brandenburg. http://edoc.bbaw.de/volltexte/2010/1485/pdf/diskussionspapier_moss_032010_digital.pdf 199 HmbGVBl. Nr. 41. 2006. S. 505. 200 Ebenda. 201 http://juris.bundesgerichtshof.de/cgibin /rechtsprechung/document.py?Gericht=bgh&Art=en&sid=cc5cc9c8dc2b27b136e6588abe2e8b6e&nr=50738&l inked=pm&Blank=1 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 51 12.2. England und Wales Im Jahr 1989 wurde die Wasserver- und entsorgung in England und Wales privatisiert. In Schottland und Nordirland blieben Wasserver- und Abwasserentsorgung dagegen in öffentlicher Hand. Bereits ab dem Jahr 1973 war die sehr kleinteilige Wasserversorgung in England und Wales in zehn große öffentlich-rechtliche Unternehmen unstrukturiert worden. Daneben blieben lediglich 29 kleine bereits vorhandene Unternehmen bestehen203, die später auf 16 reduziert wurden.204 Die Wasserwirtschaft in England und Wales entsprach in den 1980er Jahren „bei weitem nicht den EU-Standards“205. Somit wurden im Jahr 1989 während der Regierungszeit von Margaret Thatcher die zehn Wasserversorgung und –entsorgungsunternehmen in private Aktiengesellschaften umgewandelt (Water Act 1989). Sie wurden materiell privatisiert, um finanzielle Mittel für notwendige Investitionen in die Wasserbetriebe zu beschaffen. Drei staatliche Regulierungsbehörden sind in England und Wales für den Vollzug der Wasserpolitik zuständig206: „Die „Environment Agency“ überwacht die Wasserqualität von Flüssen und Badegewässern sowie die Umweltauswirkungen der Handlungen der Unternehmen. Das „Drinking Water Inspectorate“ befasst sich mit der Sicherstellung der Trinkwasserqualität . Das „Office of Water Services“ (Ofwat) setzt die Preise innerhalb eines vorgegebenen Minimums und Maximums, wobei es die Performance der einzelnen Versorger bewertet.“207 Ofwat208 ist eine von der Regierung unabhängige Regulierungsbehörde für die Wasserwirtschaft in England und Wales und kooperiert mit der Competition Commission, der Kartellbehörde. Ofwat übt eine Preisobergrenzenregulierung aus, keine Gewinnregulierung.209 Für alle Leistungen der Unternehmen werden Preisobergrenzen festgelegt. Diese Preise werden alle fünf Jahre durch 202 Monopolkommission. BT-Drs. 17/10365. 203 Vgl. Lauruschkus et al. (2010). VEWA-Studie (2010). 204 Vgl. Lauruschkus et al. (2010). VEWA-Studie (2010). 205 Brehme. S. 229. 206 VEWA-Studie (2010). 207 Wackerbauer, Johann (2011). Die deutsche Wasserwirtschaft im europäischen Vergleich. Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen; Heft 4/2011; Seite 431-443. 208 Ofwat (the Water Services Regulation Authority) is a non-ministerial government department. We were established in 1989 when the water and sewerage industry in England and Wales was privatised. Our statutory role and duties are primarily laid out in the Water Industry Act 1991. http://www.ofwat.gov.uk/aboutofwat/structure/ 209 Brehme, S. 231. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 52 Ofwat reguliert.210 Der nächste Zeitraum ist von 2015 bis 2020. Zuvor müssen die Unternehmen ihre betriebsinternen Zahlen offengelegt haben. Bei der Preisobergrenzenregulierung wird eine Art Wettbewerb zwischen den Unternehmen durch die sog. Yardstick Competition hervorgerufen . Als Yardstick (Messlatte) dienen die Kosteninformationen aller Wasserunternehmen hinsichtlich ihrer Produktivität, Qualität etc. Es werden Bestmarken ermittelt und die Unternehmen werden in eine Rangliste eingetragen.211 Die Regulierungsbehörde formuliert anhand dieser Ergebnisse ihre Forderungen an die Unternehmen. Die Environment Agency (EA) und das Drinking Water Inspectorate (DWI) unterstehen dem Ministerium, Department for Environment Food & Rural Affairs (Defra). Auch Ofwat gehört neuerdings als “non-ministerial department“ zum Defra.212 Laut Brehme (2010) seien nach der Privatisierung der Wasserversorger deren Erlöse wegen der notwendigen Investitionen in die Infrastruktur wesentlich geringer ausgefallen als erwartet, obgleich den Firmen ein Zuschuss von 1,6 Mrd. Pfund und Abschreibungen in Milliardenhöhe ermöglicht worden waren.213 In England und Wales ist mit Beginn der Privatisierung 1989/90 eine deutliche Preissteigerung bei den durchschnittlichen Wasserrechnungen erkennbar. Im Jahr 2000 erfolgte eine deutliche Regulierung durch Ofwat: 210 Der nächste Fünfjahreszyklus beginnt 2015. Die Regulierungen hierzu weden im Jahr2014 festgelegt und beinhalten vor allem Umweltaspekte. 211 Brehme, S. 232. 212 https://www.gov.uk/government/organisations/the-water-services-regulation-authority 213 Brehme, S. 234. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 53 Quelle: ofwat. Jährliche durchschnittliche Wasserrechnung.214 Lauber (2004) stellt fest, im Jahr 1989 seien die Betriebe in England und Wales bei der anschließenden Privatisierung mitsamt der bestehenden Anlagen praktisch verschenkt worden, was die Aktienkurse entsprechend beflügelt habe. Die anschließenden 90er Jahre seien begleitet worden von hohen Preissteigerungen, von international beispiellosen Gewinnen und enorm steigenden Managementgehältern, aber nicht gleichermaßen steigenden Investitionen. 215 Auch Zabel (2007) äußert, seit der Privatisierung der Wasserwirtschaft seien die Preise in England und Wales deutlich angestiegen, da die Unternehmen die Anforderungen der EU und nationale Anforderung zur Verbesserung der Netze hätten erfüllen müssen. Der Preisanstieg sei dennoch im Rahmen geblieben angesichts der Maßnahmen, die hätten getätigt werden müssen. Über 50 Mrd. Pfund seien seit der Privatisierung bis 2007 in die Wasserversorgung investiert worden. Und die Servicequalität habe sich signifikant verbessert („improved significantly“) und dies aufgrund der engen Kontrolle durch Ofwat, aber auch weil der Verbraucher in den Fokus der Versorgungsfirmen gerückt sei. Sowohl die Höhe der Leckage als auch die Einhaltung der gesetzlichen Standards hätten sich seit der Privatisierung wegen des strengen Regelwerks und der zur Verfügung stehenden Geldmittel verbessert. Wasserunternehmen würden gezwungen, die Verbesserungen zunehmend durch höhere Verschuldung zu finanzieren, anstatt die Preise zu erhöhen . Signifikante Einsparungen seien – aus Effizienzeerwägungen - auch beim Personal vorge- 214 http://www.ofwat.gov.uk/pricereview/pr09faqs/prs_faq_prcltssinceprivat 215 Lauber (2004). http://www.arbeiterkammer.at/bilder/d18/Privatisierung_Siedlungswasserwirtschaft.pdf Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 54 nommen worden („Manpower has been decreased significantly since privatisiation“). Seit der Verabschiedung des Gesetzes, das die Abschaltung der Wasserversorgung verbietet, sei der Level der nicht gezahlten Wasserentgelte und seien die Kosten für das Einfordern ausstehender Schulden deutlich gestiegen.216 Der Umweltethiker Franz-Theo Gottwald wird im Tagungsbericht der Hanns-Seidel-Stiftung zu den Privatisierungsmöglichkeiten in der Wasserversorgung wie folgt zitiert: „die vollständige Privatisierung der Wasserversorgung in England und Wales [habe] zwar die Wasserqualität verbessert (…), allerdings habe sie zu Preisanstieg und Arbeitsstellenabbau geführt, bei gleichzeitiger Erhöhung der Gewinne, Aktienkurse und Managergehälter. Obwohl weltweit die Wasserversorgung überwiegend in der öffentlichen Hand liege, bestimmten wenige, große Konzerne den Wassersektor .“217 Die Regulierungsbehörde Ofwat beschreibt in ihrem Bericht aus dem Jahr 2010 Performance und Trends der „Post Privatisierung“ und erläutert, dass beinahe 25 Mrd. Pfund in den Jahren 1990 bis 2005 investiert worden sein, allein um die Trinkwasserqualität zu verbessern.218 Ofwat führte aus, ob diese und andere Änderungen in der Wasserindustrie aufgrund der Privatisierung geschehen seien, könne nicht gesagt werden. Die verbesserten Anreize für Manager und der Zugang zu Kapital durch die Privatisierung seien Teil eines komplexen Systems von Faktoren einschließlich der Regierungspolitik, der Wirksamkeit der Regulierungsbehörden sowie der verbesserten Standards. All diese Einflüsse zusammen hätten zu enormen Verbesserungen beigetragen.219 Der Wasserverbandstag e.V. Bremen, Niedersachsen und Sachsen-Anhalt argumentierte noch im Jahr 2010, um seine Position zur Privatisierung der Abwasserbeseitigung zu untermauern, die Privatisierung in Großbritannien habe z.B. zu einer Erkrankungszunahme bei Hepatitis A um 200 % und bei Ruhr sogar um 600 % geführt. Insgesamt habe es in Großbritannien bei privaten Unternehmen 128 Verurteilungen wegen Minderqualität und Vernachlässigung der Infrastruktur gegeben.220 Der Independent warnte am 3. Juli 2011, britische Flüsse litten unter der Wasserentnahme der Unternehmen. Eine Studie sage, dass die übermäßige Wasserentnahme die Flüsse schädige, war- 216 Zabel, Thomas (2007). The Provision of Water Services in the UK. CESifo DICE Report 5 (2), 2007, 13-20. Download 217 Hanns-Seidel-Stiftung (2007). Tagungsbericht: Privatisierungsmöglichkeiten in der Wasserversorgung. 218 Ofwat/Defra(2010). The development of the water industry in England and Wales. http://www.ofwat.gov.uk/publications/commissioned/rpt_com_devwatindust270106.pdf 219 Ofwat/Defra(2010). The development of the water industry in England and Wales. S. 71. http://www.ofwat.gov.uk/publications/commissioned/rpt_com_devwatindust270106.pdf 220 Bremen, Niedersachsen, Sachsen-Anhalt. Position des Wasserverbandstages e.V. zur Umsetzung der Privatisierung der Abwasserbeseitigung im Landesrecht. http://www.wasserverbandstag.de/main/pdfs/2010-06- 28_Privatisierung_Abwasser_Stellungnahme_WVT.pdf Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 55 ne aber vor den Kosten, die durch die Vermeidung an die Verbraucher weitergegeben werden könnten.221 Zehntausenden Briten sei, da sie das Wasser nicht zahlen konnte, die Trinkwasserversorgung abgesperrt worden. Nach Antritt der Regierung Blair seien von Ofwat Preissenkungen verfügt worden und an die Stelle der inzwischen verbotenen Abschaltungen222 seien bei den finanziell Schwachen die Prepaid-Geräte getreten: Wasser nur gegen Münzeinwurf. Die Wasserqualität in England und Wales sei inzwischen besser, aber nicht mit mittel- bis nordeuropäischen Standards vergleichbar. Dasselbe gelte für die Qualität der Netze (Wasserverluste) und für die Abwasserreinigung . Einige Versorger seien dazu übergegangen, die zuwenig lukrative Infrastruktur wieder abzugeben und stattdessen nur den - lukrativen - Betrieb zu führen.223 12.2.1. London Um die Situation des Wasserversorgers Thames Water in London kurz zu veranschaulichen, wurde auf Pressestimmen zurückgegriffen. Das Handelsblatt titelte am 22. Juni 2006 „Dürre in London macht Thames Water zu schaffen“ und erklärte, obgleich der Gewinn auf 357 Mio. Euro gestiegen sei, habe das Unternehmen das mit der Regulierungsbehörde Ofwat vereinbarte Ziel zur Reduzierung der Leckagen deutlich verfehlt . Die Verluste durch undichte Leitungen hätten von zuletzt 915 auf 860 Mio. Liter am Tag sinken sollen, seien aber bei 894 Mio. Litern geblieben. Bereits 2004/05 habe Thames Water die Vorgaben verfehlt.224 Der Independent warnte im Januar 2012 “China invests in Thames Water”. Die Thames Water Holding Kemble Water wird von einem Konsortium von Investoren unter der Leitung der australischen Bank Macquarie geführt. Im Dezember 2011 kaufte ein großer Staatsfonds, die Abu Dhabi Investment Authority, 9,9% von Kemble Water. Nun habe sich auch noch ein chinesischer Fonds mit 8,7 % eingekauft. Das Wasserunternehmen bietet über 14 Millionen Kunden Abwasserbeseitigung und über 8,8 Millionen Kunden Trinkwasser an. Thames Water begründete den Schritt damit, dass sich der Gewinn vor Steuern Ende März auf 208,5 Millionen Pfund im Vergleich zum 221 The Independent (2011). Britain's rivers 'being ruined by demands of water companies'. Study says extraction causing harm, but warns cost of remedy may be passed to consumers. http://www.independent.co.uk/environment/britains-rivers-being-ruined-by-demands-of-water-companies- 2305993.html 222 Mit der Begründung der Seuchenabwehr wurden die Abschaltungen 1999 verboten. In: Schönbäck, Wilfried; Oppolzer, Gerlinde – ifip TU-Wien; Kraemer, R. Andreas; Hansen, Wenke; Herbke, Nadine – Ecologic Berlin- Brüssel. (2002). Internationaler Vergleich der Siedlungswasserwirtschaft. Im Auftrag des Österreichischen Städtebundes und der Bundesarbeitskammer. Band 5: Systemvergleich vor europapolitischem und ökonomischen Hintergrund. http://www.ecologic.eu/download/projekte/1950-1999/1973/1973_band5.pdf 223 Lauber (2004). http://www.arbeiterkammer.at/bilder/d18/Privatisierung_Siedlungswasserwirtschaft.pdf 224 Handelsblatt (2006). http://www.handelsblatt.com/unternehmen/industrie/kritik-an-rwe-tochter-duerre-inlondon -macht-thames-water-zu-schaffen-seite-all/2670782-all.html Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 56 Vorjahr mit 453,6 Millionen Pfund halbiert habe. Zahlreiche Teile der britischen Infrastruktur sind in den letzten Jahrzehnten nach ihrer Privatisierung in ausländische Hände gefallen.225 12.3. Frankreich Frankreich gehört mit zu den wasserreichsten europäischen Ländern, obgleich regional und saisonal Wasserknappheit auftreten kann.226 In Frankreich liegt die Zuständigkeit für die öffentliche Wasserversorgung bei den Gemeinden. Die Kommunen sind in Frankreich im Vergleich zum Zentralstaat finanziell seit jeher schwach ausgestattet, so dass selten ausreichendes Kapital für den Infrastrukturausbau zu Verfügung steht. Die Einbeziehung privaten Kapitals ist in Frankreich somit weit verbreitet und geht auf eine lange Tradition zurück. Zum ordnungspolitischen Rahmen der Wasserver- und der Abwasserentsorgung siehe die nachfolgende Abbildung: Quelle: Lauruschkus (2007).227 225 Übersetzt und gekürzt durch Verfasserin. The Independent (2012). China invests in Thames Water. 20 Januar 2012. http://www.independent.co.uk/news/business/news/china-invests-in-thames-water- 6292293.html?origin=internalSearch 226 Barraqué, Bernard and Cédric Le Bris (2007). 227 Lauruschkus (2007). Ökonomie der Wasserdienstleistung im europäischen Vergleich – Frankreich. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 57 In Frankreich verfügen alle Haushalte über einen Wasserzähler. Für die Festsetzung der Wasserpreise sind die Kommunen zuständig. Preise werden mit einem Unternehmen vertraglich vereinbart . Frankreich verfügt nicht über eine zentralstaatliche Preisregulierung wie in England und Wales, aber über eine Missbrauchsaufsicht, die Wasser- und Abwasserpreise überprüft.228 Die Aufgabe der Privaten besteht in Frankreich grundsätzlich in der Übernahme des Betriebsrisikos . Das Ausmaß des Betriebsrisikos wird mittels Vertragsgestaltung entweder als Konzessionsvertrag (concession) oder als Verpachtungsvertrag (affermage) festgelegt. Bei Letzterem werden die Kosten für Neuinvestitionen nicht übernommen.229 Beim Konzessionsvertrag „übergeben die Kommunen sowohl die Betriebsführung als auch die Verantwortung für Neuinvestitionen (Planung und Finanzierung) für eine bestimmte Zeit an Private. Die Neuanlagen bleiben dabei im Besitz der Kommune.“230 Bei einem Konzessionsvertrag dauert die maximale Laufzeit 20 Jahre231, beim Verpachtungsvertrag dauert die Laufzeit in der Regel 10 bis 15 Jahre. Die Privaten erheben entweder Entgelte oder die Kommunen erheben einen Volumentarif, der an die Privaten gezahlt wird.232 Als öffentlich-rechtliche Variante gibt es in Frankreich den Regiebetrieb (régie intéressée). Drei Großunternehmen Veolia Environment, Suez Lyonnaise des Eaux und Société d’Amenagement Urbain er Rural (SAUR) beherrschen den französischen Wassermarkt. Zusätzlich agieren noch 50 kleine private Unternehmen, die aber häufig zu einem der drei großen Unternehmen gehören.233 Der Wettbewerb zwischen den Anbietern in Frankreich um den Markt geht zurück, da in der Praxis alteingesessene Unternehmen nur selten durch andere Anbieter abgelöst werden.234 Nach Angaben von Lauber (2004) habe noch kein ausländisches Unternehmen eine Konzession erhalten. 235 Schönbäck/Oppolzer (2002) erklären, in Frankreich spiele bei der Vergabe von Konzessionsverträgen vermutlich die Motivation der Bürgermeister eine Rolle, einen arbeits- und know-howintensiven Verantwortungsbereich abzugeben, obwohl die Last der Investitionsfinanzierung in den meisten Fällen bei den Gemeinden verbleibe. Da das Privatunternehmen normalerweise auch 228 VEWA-Studie (2010). 229 Vgl. Brehme (2010). 230 VEWA-Studie (2010). 231 Durch das sog. Barnier-Gesetz von 1995 (No 95-101 von 2.2.1995) wurde die Laufzeit auf 20 Jahre begrenzt. (Siehe Barraqué, Bernard; Le Bris, Cédric (2007). 232 Vgl. Brehme (2010). 233 Vgl. Brehme (2010). 234 Brehme (2010), S. 224. 235 Lauber (2004). http://www.arbeiterkammer.at/bilder/d18/Privatisierung_Siedlungswasserwirtschaft.pdf Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 58 die Gebührenhoheit habe und das Entgelt für die Leistungen direkt von den Endkunden beziehe, gebe es kaum Finanzflüsse zwischen der Gemeinde und den Unternehmen.236 Marcus Knupp schreibt in einer Untersuchung für Germany Trade & Invest (2012), die Abwasserentsorgung in Frankreich entfalle zu etwa gleichen Teilen auf öffentliche und private Gesellschaften . Unter den privaten Betreibern entfalle der Löwenanteil auf die beiden auch weltweit führenden Unternehmen Veolia und Suez Environnement. Presseberichten zufolge habe es seit August 2012 Gespräche über ein mögliches Zusammengehen der Konkurrenten gegeben, die jedoch im Oktober mit negativem Ergebnis beendet worden seien. Hintergrund der Sondierungen sei der zunehmende Druck auf die privaten Betreiber von Seiten der Kommunen, die geringere Tarife durchzusetzen versuchen oder sich gar wie Paris 2010 zur Rückkehr einer öffentlichen Regie der Wasserversorgung entscheiden. Der Gesamtumsatz von Veolia Environnement 2011 habe 29,6 Mrd. Euro betragen, jener von Suez Environnement 14,8 Mrd. Euro.237 Bei Lauber (2004) heißt es, Wasser sei in Frankreich „bei den Privaten deutlich teurer als bei kommunalen Wasserbetrieben“. Der Preisabstand habe sich in den 90er Jahren jedoch von 30% auf 15% sowohl durch gesetzliche Regelungen als auch durch den Druck der Öffentlichkeit verringert , so dass danach bei Neuverträgen günstigere Preise angeboten worden seien. Hohe Preise vor allem bei kleineren Kommunen seien dennoch immer noch Auslöser für heftige Auseinandersetzungen zwischen Verbraucherschutzverbänden und Wasserunternehmen. Wie Rechnungshofberichte festgestellt hätten, seien hohe Ertragssicherheit, Risiken für unvorhergesehene Entwicklungen oft durch Vertragsklauseln den Kommunen angelastet worden.238 In Frankreich gibt es keine Sozialtarife für Wasserdienstleistungen, dies wurde sogar vom französischen Verwaltungsgericht bestätigt. Allerdings werden Beihilfen von den Departements zur Verfügung gestellt und einige Gemeinden subventionieren einen Teil der Rechnung für arme Haushalte, so dass Wasserabschaltungen vermieden werden können. Die Hilfe wird teilweise durch eine Quellensteuer auf Betreibereinnahmen finanziert. Einige Städte, wie Bobigny in den Pariser Vororten, haben Maßnahmen ergriffen, um Wasserabschaltungen zu verbieten.239 12.3.1. Grenoble Im Jahr 1989 schloss die Stadtregierung Grenobles einen Konzessionsvertrag zur Wasserversorgung mit einer Tochterfirma der Suez Lyonnaise des Eaux ab, der sogar zur Verurteilung des Bürgermeisters und eines Managers der Tochterfirma der Suez Lyonnaise des Eaux wegen Korruption und Bestechung führte. Danach wurde eine schrittweise Rekommunalisierung angestrebt. Zunächst wurde ein öffentlich-privater Wasserversorger gegründet, an der die Stadt 51% des Unter- 236 Schönbäck, Wilfried; Oppolzer, Gerlinde – ifip TU-Wien; Kraemer, R. Andreas; Hansen, Wenke; Herbke, Nadine – Ecologic Berlin-Brüssel. (2002). Internationaler Vergleich der Siedlungswasserwirtschaft. Im Auftrag des Österreichischen Städtebundes und der Bundesarbeitskammer. Bd. 5. http://www.ecologic.eu/download/projekte/1950-1999/1973/1973_band5.pdf 237 GTAI (2012). Knupp, Marcus. Frankreichs Kommunen investieren weiter in die Abwasserentsorgung. Überwiegend kleine Anlagen / Fusion der privaten Branchenriesen gescheitert. 238 Lauber (2004). http://www.arbeiterkammer.at/bilder/d18/Privatisierung_Siedlungswasserwirtschaft.pdf 239 Barraqué, Bernard; Le Bris, Cédric (2007). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 59 nehmens behielt, die restlichen 49 Prozent wurden an Suez Lyonnaise des Eaux240 vergeben. Im Jahr 2000 erfolgte die vollständige Rekommunalisierung der Wasserversorgung. Die Wasserpreise stabilisierten sich und es konnten zudem steigende Investitionen in das lokale Wassernetz verzeichnet werden.241 12.3.2. Paris Paris erteilte nach Auslaufen des 25-jährigen Konzessionsvertrags mit Suez and Veolia dem öffentlichen Betreiber Eau de Paris - zwecks Rekommunalisierung - den Zuschlag. 242 "Eau de Paris" hat seit dem 1. Januar 2010 sämtliche Aufgaben der Pariser Wasserversorgung übernommen und ist eine „halb-autonome Körperschaft, wobei alle operativen Entscheidungen vom Stadtsenat bestätigt werden müssen“. 243 Wie Halmer/Hauenschild (2012) beschreiben, sei den beiden privaten Firmen eine Modernisierung des Pariser Wasserversorgungsnetzes gelungen, aber erst auf Druck der Stadt Paris - nachdem fast 20 Jahre der Anteil der Rohrbrüche nur gering gesenkt worden war (von 22% im Jahr 1985 auf 17% im Jahr 2003) – sei es zu Investitionen gekommen, so dass der Anteil der Rohrbrüche im Jahr 2009 auf 3,5% gesenkt werden konnte. Dies habe allerdings zu einer deutlichen Verteuerung der Wasserpreise geführt (von 1985 bis 2009 um 265% pro Kubikmeter Wasser). 244 Zudem konnten die Preise - aufgrund geheimer Vertragsklauseln - alle drei Monate erhöht werden .245 Durch die Rekommunalisierung sei der Wasserpreis je Kubikmeter im Jahr 2011 für Privatverbraucher um 8 Prozent (von 1.0464/m3 Euro auf 0.9627/m3 Euro) gesunken. Die erfolgreiche Umsetzung habe eine Vorbildwirkung für 40 andere französische Kommunen gehabt, wie Bordeaux and Brest.246 Die Kommunalisierung habe jedoch nicht nur positive Effekte hervorgerufen, denn das Leitungsnetz benötige wieder Investitionen, die jedoch durch die defizitäre Budgetsituation von Paris nicht aufgebracht werden könnten. Bei den Mitarbeitern von „Eau de Paris“ herrsche massiver Widerstand gegen eine weitere Senkung der Wassertarife, da sie Lohnkürzungen befürchten. Zu- 240 Die Tochterfirma war in Suez Lyonnaise des Eaux eingegliedert worden. 241 http://www.politikberatung.or.at/typo3/fileadmin/02_Studien/1_Liberalisierung/Rekommunalisierung.pdf; siehe auch http://cupe.ca/water/protecting-public-water-public-paris 242 Vgl. Wackerbauer, Johann (2011). Die deutsche Wasserwirtschaft im europäischen Vergleich. Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen; Heft 4/2011; Seite 431-443 243 Halmer/Hauenschild (2012). http://www.politikberatung.or.at/typo3/fileadmin/02_Studien/1_Liberalisierung/Rekommunalisierung.pdf 244 Halmer/Hauenschild (2012). http://www.politikberatung.or.at/typo3/fileadmin/02_Studien/1_Liberalisierung/Rekommunalisierung.pdf 245 http://www.epsu.org/IMG/pdf/2012_Water_companies-EWCS.pdf 246 Halmer/Hauenschild (2012). http://www.politikberatung.or.at/typo3/fileadmin/02_Studien/1_Liberalisierung/Rekommunalisierung.pdf Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 60 dem bestünde aus betriebswirtschaftlicher Sicht das Problem, dass in den Jahren der privaten Führung enormes Wissen hinsichtlich der Organisation eines Wasserversorgungsunternehmens verloren gegangen sei. Gleichzeitig hätten fast alle Manager der beiden privaten Betriebe eine Aufnahme in den öffentlichen Dienst verweigert. Somit habe „Eau de Paris“ viele Führungspositionen mit Personen besetzen müssen, die keine Erfahrungen im operativen Betrieb der Wasserversorgung hätten.247 12.4. Griechenland Laut Brehme (2010) ist in Griechenland die formelle Privatisierung weit verbreitet. Seit 2000/2001 werden die Städte Athen und Thessaloniki von Aktiengesellschaften mit Wasser versorgt , die „unmittelbar der Aufsicht der Regierung unterstehen“248. Weitere 10% des an der Börse notierten Athener Wasserunternehmens und 23% des Wasserunternehmens von Thessaloniki sollen an private Investoren veräußert werden, noch seien 61,3% beziehungsweise 74,0% in staatlicher Hand.249 12.5. Italien Siegfried Breuer schreibt im Jahr 2011 in einer Analyse für die GTAI, dass in Italien mit dem Referendum vom 12./13. Juni 2011, das die Nutzung von Atomenergie abgelehnt habe, auch zwei essenzielle Gesetzesvorschriften zur Privatisierung der Wasserwirtschaft für nichtig erklärt worden seien. Die öffentlichen Versorger müssten nicht, wie gesetzlich vorgesehen war, ab 2012 private Betreiber beteiligen. Ob der hohe Investitionsbedarf in Modernisierung und Ausbau von Leitungssystem , Aufbereitungs- und Kläranlagen ohne forcierten Einsatz von Privatkapital finanziert werden könne, erscheine fraglich. (…) Die Konsequenzen für die italienische Wasserwirtschaft, die hohen Modernisierungsbedarf habe, seien noch nicht abzusehen. Die Beteiligung privater Betreibergesellschaften werde durch die Gesetzesänderung zwar nicht ausgeschlossen, aber sie wird eng begrenzt bleiben. „Nach Artikel 123 des Gesetzes 133/2008 sollten ab 2012 alle öffentlichen Wasserversorger einen privaten Partner mit einem Anteil von mindestens 40% beteiligen. Bei einem Börsengang dieser gemischten Betreibergesellschaften hätte der öffentliche Anteil bis Juni 2013 auf 40% und bis Dezember 2015 auf 30% reduziert werden müssen. Absatz 1 des Artikels 154 des Dekretes 152 von 2006 garantierte eine Mindestrendite auf das in der Wasserwirtschaft eingesetzte Kapital von 7%. Beide Regelungen sind durch das Referendum nichtig geworden .“250 247 Halmer/Hauenschild (2012). http://www.politikberatung.or.at/typo3/fileadmin/02_Studien/1_Liberalisierung/Rekommunalisierung.pdf 248 Brehme (2010), S. 221. 249 GTAI (2010). Griechenland legt für 2011 Privatisierungsplan vor. Chancen für ausländische Investoren / Vergabe von Konzessionen. Siehe auch http://www.imf.org/external/np/loi/2011/grc/070411.pdf 250 GTAI (2011). Breuer, Siegfried. Italien lehnt Privatisierung der Wasserwirtschaft ab. Private Beteiligung weiterhin möglich, aber Konditionen unsicher. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 61 Das Referendum ist für fünf Jahre bindend.251 12.6. Niederlande In den Niederlanden wurde der Wassersektor seit den 1960er Jahren umstrukturiert. Von den ca. 200 kommunalen Unternehmen blieben im Jahr 2002 ca. 20 Unternehmen erhalten; Experten erwarten sogar eine weitere Reduzierung auf 4 bis 8 Unternehmen.252 Die Wasserunternehmen wurden in Aktiengesellschaften umgewandelt und befinden sich entweder im Eigentum der Gemeinden oder der Provinzen. Die Verantwortung für die öffentliche Wasserversorgung wurde den Provinzen per Gesetz übertragen. In den Niederlanden wurde bewusst gegen eine Privatisierung der öffentlichen Wasserversorgung entschieden, mit der Begründung, dass „Unternehmen der öffentlichen Hand günstigere Preise garantieren als Private und aufgrund ihrer Gemeinwohlorientierung in größerem Umfang Leistungen für den Umwelt- und Gesundheitsschutz erbrächten“253. So sei im Jahr 2000 der Verkauf von Anteilen an Wasserversorgungsunternehmen per Gesetz verboten worden. Die Unternehmenseffizienz soll durch Benchmarkingprojekte erreicht werden.254 Brehme sieht im niederländischen Modell möglicherweise eine „Alternative zur Privatisierung“ mit Vorbildwirkung für andere Staaten. In den Niederlanden werden die Wasserpreise von den zehn Unternehmen für ihr jeweiliges Gebiet festgelegt. Die Preise werden nach dem Kostendeckungsprinzip kalkuliert. Nahezu alle Haushalte besitzen einen Wasserzähler. Abwasserpreise werden allerdings nicht anhand der Menge erhoben, sondern sind u. a. als Wasserverschmutzungsabgabe ein fester Betrag pro Haushalt .255 Von dieser Wasserverschmutzungsabgabe werden auch die Kosten für die Untersuchungen zur Qualität von Oberflächengewässern gezahlt.256 12.7. Österreich In Österreich gibt es 5 365 Wasserversorgungsunternehmen und ca. 1 500 Abwasserentsorger. In Österreich existiert kein einheitliches System für Wasser- und Abwasserpreise und demgemäß eine sehr komplexe Gebührenstruktur. Den gesetzlichen Rahmen bilden das Finanzverfassungsgesetz und das Finanzausgleichsgesetz.257 Auch in Österreich ist die finanzielle Entlastung der Kommunen häufig das vorrangige Ziel von Privatisierungsüberlegungen. 251 Vgl. Ebenda. 252 Brehme (2010), S. 221. 253 Brehme (2010), S. 221. 254 Brehme (2010), S. 221. 255 VEWA-Studie (2010). 256 VEWA-Studie (2010). 257 VEWA-Studie (2010). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 62 Schönbäck/Oppolzer (2002) erläutern, in Österreich müsse zwischen der – bereits verbreiteten – formalen Privatisierung, bei der das Unternehmen im Eigentum der öffentlichen Hand verbleibe, und der – bislang nur vereinzelt durchgeführten - materiellen Privatisierung unterschieden werden , bei der ein Teil oder das ganze Unternehmen an eine Privatfirma verkauft werde. Im ersten Fall gebe es keine direkten Verkaufserlöse, da Verkäufer und Käufer identisch seien. Dabei gebe es kaum Rückflüsse an das Gemeindebudget, da die Stadt selbst ihr neugegründetes Unternehmen mit Startkapital ausstatte. Meist werde auch das Eigentum an den Rohrnetzen nicht übertragen , sondern verbleibe beim öffentlichen Rechtsträger. Dennoch könne der Verkauf an ein privatrechtliches Unternehmen von hoher finanzieller Bedeutung für die Gemeinde sein, da das Budget dieses Unternehmens nicht mehr zum allgemeinen Haushalt der Gemeinde zähle und daher auch nicht mehr relevant sei für die Maastricht-Kriterien. Dieser Effekt sei allerdings auch durch eine bloße „Umgliederung“ innerhalb des öffentlichen Budgets, ohne Umstrukturierung in eine privatrechtliche Institution, erzielbar.258 Halmer/Hauenschild (2012) verlautbaren, dass in Wien der Verkauf der öffentlichen Wasserversorgung verfassungsrechtlich unterbunden worden sei.259 In Österreich werden, wenn bereits Kulanz- und Ratenvereinbarungen mit den Unternehmen ausgeschöpft sind, Rechnungen von karitativen Organisationen oder dem Sozialamt übernommen .260 12.8. Ungarn Einige Städte streben eine Rekommunalisierung der Wasserversorgung wegen exzessiver Profite der Unternehmen und hoher Wasserpreise an. Einige Städte beklagten den starken politischen Druck aus Frankreich und weiteren Staaten aufgrund der begonnenen Rekommunalisierungsbestrebungen .261 Im Jahr 1997 verkaufte die Stadt Budapest jeweils 12,5 % des Wasserversorgers an die Unternehmen RWE und Suez mit einer Laufzeit von 25 Jahren. Den beiden Unternehmen wurde danach vorgeworfen, überteuerte Preise zu verlangen und mehr als 100 Mio. Euro aus dem Unternehmen entnommen zu haben. Deshalb wurde ein Rückkauf der Anteile im April 2012 durchgeführt .262 258 Schönbäck, Wilfried; Oppolzer, Gerlinde – ifip TU-Wien; Kraemer, R. Andreas; Hansen, Wenke; Herbke, Nadine – Ecologic Berlin-Brüssel. (2002). Internationaler Vergleich der Siedlungswasserwirtschaft. Im Auftrag des Österreichischen Städtebundes und der Bundesarbeitskammer. Band 5: Systemvergleich vor europapolitischem und ökonomischen Hintergrund. http://www.ecologic.eu/download/projekte/1950-1999/1973/1973_band5.pdf 259 Halmer/Hauenschild (2012). http://www.politikberatung.or.at/typo3/fileadmin/02_Studien/1_Liberalisierung/Rekommunalisierung.pdf 260 Schönbäck, Wilfried; Oppolzer, Gerlinde – ifip TU-Wien; Kraemer, R. Andreas; Hansen, Wenke; Herbke, Nadine – Ecologic Berlin-Brüssel. (2002). Internationaler Vergleich der Siedlungswasserwirtschaft. Im Auftrag des Österreichischen Städtebundes und der Bundesarbeitskammer. Band 5: Systemvergleich vor europapolitischem und ökonomischen Hintergrund. http://www.ecologic.eu/download/projekte/1950-1999/1973/1973_band5.pdf 261 http://www.epsu.org/IMG/pdf/2012_Water_companies-EWCS.pdf 262 Halmer/Hauenschild (2012). http://www.politikberatung.or.at/typo3/fileadmin/02_Studien/1_Liberalisierung/Rekommunalisierung.pdf Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 63 13. Schlussbemerkung In der Ausarbeitung wurde versucht, möglichst viele Aspekte der Privatisierung darzustellen, dazu mussten viele unterschiedliche Positionen zum Teil unkommentiert nebeneinander gestellt werden. Anhand der aufgeführten Beispiele soll indes deutlich werden, wie Mängel in Zukunft vermieden werden könnten. Wie aktuell und ambivalent die Privatisierung der Wasserversorgung ist, zeigt die Fragestellung der nächsten ECPR-Konferenz. Die 7. European Consortium for Political Research (ECPR) General Conference - Water Panels lädt vom 4. bis 7. September 2013 zu einem Expertengespräch an die University of London ein. Dort sollen die Auswirkungen der Wasserprivatisierung 263 thematisiert werden. Dazu wurde der folgende Einladungstext verfasst: „Die Privatisierung der Wasserversorgung und der Abwasserbehandlung wurde oft als ein praktikables Mittel zur Qualitätsverbesserung und zur Preissenkung dargestellt. Tatsächlich zeigen einige Studien, dass sich die Wasserqualität mit der Privatisierung verbesserte. Allerdings führte die Privatisierung nicht konsequent zu den angestrebten Ergebnissen in Bezug auf die Senkung der Wasserpreise und die Steigerung der Qualität. Tatsächlich behaupten einige Studien, dass die Privatisierung zu höheren Preisen und zu Qualitätsmängeln führt. Auf der einen Seite kann es viele Gründe für die Preiserhöhungen geben, wie Kosten, die vorher nicht berücksichtigt werden konnten oder mit der Besteuerung zusammenhängen, mit der Notwendigkeit für Investitionen, mit der Inflation oder einer Erhöhung der Qualitätsstandards usw. Auf der anderen Seite bleibt der Zusammenhang zwischen steigenden Preisen und einem möglichen Qualitätsmangel eine offene Frage. Ein Kritikpunkt an der Privatisierung ist die Betonung des Schwerpunkts der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit und die Vernachlässigung anderer Belange, wie die des sozialen und ökologischen Bereichs. Dementsprechend bieten die Zusammenhänge zwischen den Auswirkungen der Privatisierung auf die Qualität und den Wasserpreis einen fruchtbaren Boden für Untersuchungen.“ 264 263 Privatisation and Pricing in Water Supply and Treatment: What Impact do New Management Forms (such as Public-Private Partnerships) have on Water Prices, Policy Outputs and Outcomes?” 264 Übersetzt durch Verfasserin. http://www.soas.ac.uk/water/event/04sep2013-7th-ecpr-general-conference--- water-panels.html. 7th ECPR General Conference - Water Panels. Panel convenors Peter Mollinga and Kate Bayliss. Date: 4 September 2013 - 7 September 2013.Venue: Sciences Po, Bordeaux, France. Unter der Leitung von Panel Chair: Kate Bayliss, SOAS, University of London. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 64 14. Quellen Araral, E. (2008). The Failure of Water Utilities Privatization: Synthesis of Evidence, Analysis and Implications . Policy and Society, Vol. 27, Issue 3, S. 221-228. 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Steuern und Abgaben für Haushaltswassertarife in ausgewählten Ländern Quelle: OECD.266 VAT=Mehrwertsteuer. 266 http://www.oecdilibrary .org/docserver/download/9799061e.pdf?expires=1363362591&id=id&accname=ocid177634&checksum= 70E37A17DC30D8529BFEBFE071B4AC67 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 74 15.2. Trinkwasserentgelte privater Haushalte in den einzelnen Bundesländern Quelle: Statistisches Bundesamt.267 267 https://www.destatis.de/DE/Publikationen/WirtschaftStatistik/Umwelt/EntgeltWasser.pdf?__blob=publication File Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 75 15.3. Weltweiter Trinkwasserpreisvergleich 2004 Quelle: Wackerbauer (2008).268 268 http://www.kim.tu-berlin.de/fileadmin/fg280/veranstaltungen/kim/konferenz_2008/vortraege/vortrag--- wackerbauer.pdf Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 5 – 3000 - 027/13 Seite 76 15.4. Ergebnis der Forsa-Umfrage vom 09.10.2012 Quelle: VKU. Forsa-Umfrage vom 09.10.2012 im Auftrag des Verbands kommunaler Unternehmen e.V. 269 16. ANLAGEN Typologisierung: De-/Regulierung und Privatisierung im Wassersektor: Länderbeispiele270 ANLAGE 1 International comparison of water and sewerage service 2008 report271 ANLAGE 2 Country Report Summary of Key Issues272 ANLAGE 3 269 VKU. http://www.vku.de/service-navigation/presse/pressemitteilungen/liste-pressemitteilung/pressemitteilung- 9112.html 270 Dickhaus, Barbara; Dietz, Kristina (2004). Folgen von Privatisierung und Liberalisierung öffentlicher Dienstleistungen in Europa. Öffentliche Dienstleistungen unter Privatisierungsdruck. S. 70. 271 OFWAT. http://www.ofwat.gov.uk/regulating/reporting/rpt_int_08intro, dann weiter zu pdf-Dokument. 272 European Commission (2002). Study on the application of the competition rules to the water sector in the European community. WRc plc/ecologic. Gordon-Walker; Marr, Simon. Final Report. STUDY CONTRACT NO. COMP/2002/E3/SI2.334052 http://www.ecologic.eu/download/projekte/1950-1999/1974/1974_Final_Report.pdf