© 2016 Deutscher Bundestag WD 5 - 3000 - 016/16 Verteilung der GAK-Mittel Sachstand Wissenschaftliche Dienste Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages unterstützen die Mitglieder des Deutschen Bundestages bei ihrer mandatsbezogenen Tätigkeit. Ihre Arbeiten geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasserinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste geben nur den zum Zeitpunkt der Erstellung des Textes aktuellen Stand wieder und stellen eine individuelle Auftragsarbeit für einen Abgeordneten des Bundestages dar. Die Arbeiten können der Geheimschutzordnung des Bundestages unterliegende, geschützte oder andere nicht zur Veröffentlichung geeignete Informationen enthalten. Eine beabsichtigte Weitergabe oder Veröffentlichung ist vorab dem jeweiligen Fachbereich anzuzeigen und nur mit Angabe der Quelle zulässig. Der Fachbereich berät über die dabei zu berücksichtigenden Fragen. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 5 - 3000 - 016/16 Seite 2 Verteilung der GAK-Mittel Aktenzeichen: WD 5 - 3000 - 016/16 Abschluss der Arbeit: 26. Februar 2016 Fachbereich: WD 5: Wirtschaft und Technologie; Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz; Tourismus Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 5 - 3000 - 016/16 Seite 3 Inhaltsverzeichnis 1. Vorbemerkung 4 2. Einleitung 4 3. Gibt es Untertitel des GAK-Haushaltsplanes des Bundes, die nicht durch ELER-Mittel kofinanziert sind und wie heißen diese? 11 4. Gibt es Maßnahmen des GAK-Rahmenplanes, die nicht durch ELER-Mittel kofinanziert sind und wie heißen diese? 11 5. Gibt es Maßnahmen des GAK-Rahmenplanes, die nicht durch den Bund kofinanziert sind, wie heißen diese und welchen finanziellen Umfang haben sie? 12 6. Werden auf Landesebene Maßnahmen aus ELER-Mitteln kofinanziert, die nicht im GAK-Rahmenplan enthalten sind, wie heißen diese und welchen finanziellen Umfang haben die dafür aufgewendeten ELER-Mittel in Deutschland insgesamt? 12 7. Wie viele ELER-Mittel erhält Deutschland jährlich? 13 8. Wie viel Mittel stellen die Länder in Summe über die Mittel des Bundes und der EU hinaus zusätzlich für die GAK bereit? 16 9. ANHANG 17 9.1. Exkurs: Verfahren zur Aufstellung des jährlichen Rahmenplans 17 9.2. Länderschlüssel für die Verteilung der GAK-Bundesmittel 17 9.3. Antwort der Bundesregierung zur Förderfähigkeit von ELER- Maßnahmen in der GAK 18 9.4. Hinweis des Bundesrechnungshofs 19 Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 5 - 3000 - 016/16 Seite 4 1. Vorbemerkung Die Fragen 1 und 2 des Auftrages werden vom Fachbereich 4 beantwortet und gesondert zugesandt . Die restlichen Fragen werden im vorliegenden Sachstand, u.a. mit Unterstützung des BMEL beantwortet. 2. Einleitung Rahmenplanung und Finanzierung der zweiten Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU (GAP) und die Förderung des ländlichen Raums in Deutschland sind äußerst komplex, vielfältig und Teil eines Wechselspiels nationaler und europäischer Finanzierungsinstrumente. Aus diesem Grund erfolgen zunächst einige Erläuterungen zum Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER), und zur nationalen Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" (GAK). Der ELER ist das Finanzierungsinstrument der GAP für den ländlichen Raum. Er bildet die sog. zweite Säule der GAP. Der Europäische Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) ist das Finanzierungsinstrument der sog. ersten Säule und umfasst u.a. Direktzahlungen. Werden Mittel zwischen der ersten und der zweiten Säule übertragen, wird dies als Modulation bezeichnet (siehe unter Punkt 7). Den rechtliche Rahmen für den ELER für die Förderperiode 2014 bis 2020 setzt im Wesentlichen die sog. ELER-Verordnung, die Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Förderung der ländlichen Entwicklung durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1698/20051. Um die Mittelverteilung des ELER darzustellen, wird auf eine prägnante Grafik des Rechnungshofs von Baden-Württemberg2 zurückgegriffen. Die Grafik zeigt, dass der ELER zu ca. 50 Prozent von der EU finanziert wird, dies erfordert eine Kofinanzierung mit nationalen Mitteln von Bund, Ländern oder Kommunen. Der Landesrechnungshofbericht führt erläuternd aus, in Deutschland 1 Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Förderung der ländlichen Entwicklung durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005. (ABl. 2013 L 347 S. 487; zuletzt geändert durch die Verordnung (EU) 2015/791 der Kommission vom 27.4.2015, ABl. 2015 L 127 S. 1); letzte konsolidierte Fassung: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:02013R1305- 20150523&qid=1456221592310&from=DE 2 Rechnungshof Baden-Württemberg (2015). Beratende Äußerung. Kontrollsystem und Verwaltungskosten bei EU- Förderverfahren in den Bereichen EGFL und ELER. Bericht nach § 88 Abs. 2 Landeshaushaltsordnung. http://www.rechnungshof.baden-wuerttemberg.de/media/978/fre0207B%C4SIP_ELER.pdf Der Rechnungshof kann gemäß § 88 Abs. 2 LHO auf Grund von Prüfungserfahrungen den Landtag, die Landesregierung und einzelne Ministerien beraten. Auf Ersuchen das Landtags oder der Landesregierung kann er sich gutachtlich über für die Haushalts- und Wirtschaftsführung des Landes bedeutende Fragen äußern. http://www.rechnungshof.baden-wuerttemberg.de/de/veroeffentlichungen/beratende-aeusserungen/ Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 5 - 3000 - 016/16 Seite 5 falle ein Teil der ELER-Maßnahmen unter die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK) und werde deshalb zu weiteren 30 Prozent vom Bund übernommen.3 Von den Bundesländern würden die jeweils übrigen 50 bzw. 20 Prozent der Programmausgaben finanziert.4 Quelle: Rechnungshof Baden-Württemberg (2015).5 (MEPL=Maßnahmen- und Entwicklungsplan Ländlicher Raum Baden-Württemberg 2007 bis 2013.). In Deutschland wird die ELER-Förderung auf der Grundlage sog. Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum ausgestaltet und umgesetzt. Für den aktuellen Umsetzungszeitraum 2014 bis 2020 gibt es 13 unterschiedliche Entwicklungsprogramme Ländlicher Raum (EPLR)6, im letzten Umsetzungszeitraum 2007 bis 2013 waren es 14 EPLR. Die nachfolgende Darstellung zeigt die 13 EPLR für den Zeitraum 2014 bis 2020 mit ihren unterschiedlichen Bezeichnungen. So heißt das aktuelle EPLR in Baden-Württemberg MEPL III, in Niedersachen/Bremen heißt es PFEIL und in Thüringen Filet: 3 Die Mitwirkung des Bundes an den Kosten der GAK erfolgt auf Grundlage von Artikel 91a Abs. 1 Nr. 2 GG. 4 http://www.rechnungshof.baden-wuerttemberg.de/media/978/fre0207B%C4SIP_ELER.pdf 5 http://www.rechnungshof.baden-wuerttemberg.de/media/978/fre0207B%C4SIP_ELER.pdf 6 Hamburg hat für den Zeitraum 2014 bis 2020 kein eigenes Programm. Bremen und Berlin haben mit Niedersachsen bzw. Brandenburg ein gemeinsames Programm. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 5 - 3000 - 016/16 Seite 6 Quelle: dvs.7 Alle im Jahr 2014 bei der Europäischen Kommission eingereichten Entwicklungsprogramme der Bundesländer wurden von der EU-Kommission genehmigt.8 Nachfolgend finden sich die Links zu den einzelnen Entwicklungsprogrammen, die auch als ELER-Programme bezeichnet werden: Entwicklungsprogramme für den Ländlichen Raum des Landes Baden-Württemberg9 Entwicklungsprogramme für den Ländlichen Raum des Landes Bayern10 7 http://www.netzwerk-laendlicher-raum.de/themen/eler-2014-2020/laenderprogramme/ 8 http://www.bmel.de/DE/Laendliche-Raeume/03_Foerderung/Europa/_texte/Foerderung2014- 2020.html?docId=5781860 9 https://mlr.baden-wuerttemberg.de/fileadmin/redaktion/m-mlr/intern/dateien/publikationen/MEPL_III_2014- 2020.pdf 10 http://www.stmelf.bayern.de/agrarpolitik/foerderung/099468/index.php; http://www.stmelf.bayern .de/mam/cms01/agrarpolitik/dateien/programm_eplr2020_gesamt.pdf Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 5 - 3000 - 016/16 Seite 7 Entwicklungsprogramm für den Ländlichen Raum des Landes Brandenburg und Berlin11 Entwicklungsprogramme für den Ländlichen Raum des Landes Hessen12 Entwicklungsprogramme für den Ländlichen Raum des Landes Mecklenburg-Vorpommern13 Entwicklungsprogramme für den Ländlichen Raum des Landes Niedersachsen14 Entwicklungsprogramme für den Ländlichen Raum des Landes Nordrhein-Westfalen15 Entwicklungsprogramme für den Ländlichen Raum des Landes Rheinland-Pfalz16 Entwicklungsprogramme für den Ländlichen Raum des Saarlandes17 Entwicklungsprogramme für den Ländlichen Raum des Landes Sachsen18 Entwicklungsprogramme für den Ländlichen Raum des Landes Sachsen-Anhalt19 Entwicklungsprogramme für den Ländlichen Raum des Landes Schleswig-Holstein20 Entwicklungsprogramme für den Ländlichen Raum des Landes Thüringen21 Im Working Paper des Thünen Instituts „Agrarumweltmaßnahmen in Deutschland - Förderung in den ländlichen Entwicklungsprogrammen im Jahr 2013“22 wird darauf hingewiesen, dass z. B. die Förderung des ökologischen Landbaus in den ELER-Programmen von unterschiedlicher Aus- 11 http://www.eler.brandenburg.de/media_fast/4055/Programme_2014DE06RDRP007_2_1_de.pdf 12 https://umweltministerium.hessen.de/landwirtschaft/laendlicher-raum/foerderung-der-laendlichen-entwicklung /eplr 13 http://cms.mv-regierung.de/cms2/Europamv_prod/Europamv/de/_Dokumente/EPLR_MV_2014_2020.pdf 14 http://www.ml.niedersachsen.de/portal/live.php?navigation_id=35128&article_id=125826&_psmand=7 15 https://www.umwelt.nrw.de/laendliche-raeume-landwirtschaft-tierhaltung/grundlagen-der-agrarfoerderung/eler -foerderung-nrw-programm-laendlicher-raum/ 16 http://www.eler-paul.rlp.de/Internet/global/themen.nsf/Web_P_Aktuelles _XPt/39F2DED5608DD1AEC1257D2D00426030/$FILE/EPLR_EULLE_genehmigt_ohne%20NRR.pdf 17 http://www.saarland.de/98261.htm 18 http://www.smul.sachsen.de/foerderung/2165.htm 19 http://www.europa.sachsen-anhalt.de/fileadmin/Bibliothek/Politik_und_Verwaltung/StK/Europa/ELER/2014- 12-29_EPLR_FP_2014-2020.pdf 20 http://www.schleswig-holstein.de/DE/Fachinhalte/F/foerderprogramme/MELUR/LPLR/Downloads/Entwicklungsprogramm _2014_7_14.pdf?__blob=publicationFile&v=2 21 https://www.thueringen.de/mam/th8/tmlfun/eler/filet_version_6_stand_05_08_2014.pdf 22 Grajewski, Regina; Schmidt, Thomas G. (2015). Agrarumweltmaßnahmen in Deutschland - Förderung in den ländlichen Entwicklungsprogrammen im Jahr 2013. Thünen Working Paper. No. 44. http://nbn-resolving .de/urn:nbn:de:gbv:253-201508-dn055550-7 Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 5 - 3000 - 016/16 Seite 8 prägung ist. Die größte relative Bedeutung habe der Ökolandbau im ELER-Programm Mecklenburg -Vorpommerns, während Sachsen seinen Ökolandbau komplett außerhalb des ELER ausschließlich über die GAK fördere.23 Die nächste Abbildung aus dem Aufsatz „Koordination raumwirksamer Politik: Politik zur Entwicklung ländlicher Räume als 2. Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik“ von Weingarten et al. (2015) zeigt anschaulich die Komplexität des institutionellen Rahmens der Förderung der ländlichen Entwicklung in Deutschland. (Hier für den Zeitraum von 2007 bis 2013): Quelle: Weingarten, Peter et al. (2015).24 (DG Agri=Directorate-General for Agriculture and Rural Development - Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung; RDC=Rural Development Committee; MS=Mitgliedstaaten). 23 https://www.econstor.eu/dspace/bitstream/10419/117299/1/834003716.pdf, S. 15. 24 Peter Weingarten, Barbara Fährmann, Regina Grajewski (2015). Koordination raumwirksamer Politik: Politik zur Entwicklung ländlicher Räume als 2. Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik. Aus: Helmut Karl (Hrsg.). Koordination raumwirksamer Politik. Mehr Effizienz und Wirksamkeit von Politik durch abgestimmte Arbeitsteilung. Forschungsberichte der ARL 4. Hannover 2015. http://shop.arl-net.de/media/direct /pdf/fb/fb_004/fb_004_03.pdf Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 5 - 3000 - 016/16 Seite 9 Weingarten, Peter et al. (2015) beziehen sich in ihren Ausführungen auf den Förderzeitraum 2007 bis 2013 und konstatieren, in Deutschland liege die Erstellung und Umsetzung der Programme zur ländlichen Entwicklung in der Kompetenz der Bundesländer. Die Vorgaben der EU würden ihnen bei der inhaltlichen Ausgestaltung einen weiten Gestaltungsspielraum lassen. Diese Entscheidungsfreiheit würde sich auch in der großen Vielfalt dieser Entwicklungsprogramme widerspiegeln. Dem Bund komme im Vergleich zur EU und zu den Bundesländern die geringste Kompetenz für die Ziel- und Entscheidungsfindung zu. Zielfindungs- und Entscheidungskompetenz besitze der Bund (gemeinsam mit den Bundesländern) wesentlich stärker über das Finanzierungsinstrument der GAK. Dieses sei parallel zu den Entwicklungsprogrammen der Länder als Nationale Rahmenregelung (NRR)25 bei der EU notifiziert worden. Als wesentliche Finanzierungsquelle würden Maßnahmen der GAK daher einen inhaltlichen Kern der Länderprogramme zur ländlichen Entwicklung bilden.26 Für die GAK ist national das Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" (GAK-Gesetz))27 einschlägig. Auf Grundlage von § 4 GAK-Gesetz wird zur Erfüllung der GAK ein gemeinsamer Rahmenplan von Bund und Ländern aufgestellt, der jedes Jahr sachlich zu prüfen ist. Hierbei ist die mehrjährige Finanzplanung des Bundes und der Länder zu berücksichtigen.28 Der Rahmenplan enthält getrennt nach Bundesländern die jeweils in den einzelnen Haushaltsjahren durchzuführenden Maßnahmen und weist die vom Bund und von jedem Land bereitzustellenden Mittel aus (§ 5 Abs. 1 GAK-G). § 6 GAK-Gesetz legt fest, dass die Bundesregierung und die Landesregierungen für die Rahmenplanung einen Planungsausschuss (PLANAK) bilden, dem der Bundesminister für Ernährung und Landwirtschaft sowie der Bundesminister der Finanzen und ein Minister bzw. ein Senator jedes Landes angehören.29 Jedes Bundesland hat eine Stimme und die Stimmenzahl des Bundes entspricht der Anzahl der Bundesländer. Der Beschluss wird mit „den Stimmen des Bundes und der Mehrheit der Stimmen der Länder“ (§ 6 Abs. 3 GAK-Gesetz) gefasst, somit mit 25 Link zur aktuellen Nationalen Rahmenregelung der Bundesrepublik Deutschland (NRR) 2014 - 2020. http://www.bmel.de/SharedDocs/Downloads/Landwirtschaft/LaendlicheRaeume/NRR-2014-2020.pdf;jsessionid =0DD533058AD0CC13BBB1B644B61593D3.2_cid296?__blob=publicationFil 26 Peter Weingarten, Barbara Fährmann, Regina Grajewski (2015). Koordination raumwirksamer Politik: Politik zur Entwicklung ländlicher Räume als 2. Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik. Aus: Helmut Karl (Hrsg.). Koordination raumwirksamer Politik. Mehr Effizienz und Wirksamkeit von Politik durch abgestimmte Arbeitsteilung. Forschungsberichte der ARL 4. Hannover 2015. 27 Neugefasst durch Bekanntmachung vom 21.7.1988 (BGBl. I 1988, 1055); zuletzt geändert durch Artikel 367 der Zehnten Zuständigkeitsanpassungsverordnung vom 31. 8. 2015 (BGBl. I 2015, 1474). http://www.gesetze-iminternet .de/bundesrecht/agrstruktg/gesamt.pdf 28 Der aktuelle GAK-Rahmenplan: BMEL (2015). Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ für den Zeitraum 2015 -2018. Sonderrahmenplan: Maßnahmen des Küstenschutzes in Folge des Klimawandels (2009 - 2025). http://faolex.fao.org/docs/pdf/ger150344.pdf 29 Wie das Verfahren zur Aufstellung des jährlichen Rahmenplans im Einzelnen ausgestaltet ist, kann im AN- HANG unter Punkt 9.1. nachvollzogen werden. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 5 - 3000 - 016/16 Seite 10 mindestens 25 Stimmen.30 Bis zum 1. März jedes Jahres schlagen die Länder dem BMEL die von ihnen vorgesehenen Maßnahmen zur Aufnahme in den Rahmenplan vor und begründen diese Maßnahmen. Die Länder geben Art und Umfang der jährlich durchzuführenden Maßnahmen an sowie deren voraussichtliche Kosten. Dem Planungsausschuss werden dann zur Beschlussfassung die Vorschläge der Länder und des BMEL vorgelegt.31 Danach leitet der Planungsausschuss den Rahmenplan sowohl der Bundesregierung als auch den Landesregierungen zu. Die Maßnahmen des Rahmenplans werden von Bund und Ländern in die Haushaltsentwürfe des nächsten Jahres aufgenommen.32 Die Durchführung des Rahmenplans obliegt den Ländern.33 Die Erstattung des Bundes an den Kosten der GAK beträgt im Bereich der Agrarstrukturverbesserung grundsätzlich 60 %; bei Küstenschutzmaßnahmen beträgt die Bundesbeteiligung 70 % (§ 10 GAKG). 34 Derzeit wird das GAK-Gesetz überarbeitet. Die Novellierung hat bereits die Ressortabstimmung durchlaufen und soll in Kürze dem Kabinett vorgelegt werden.35 Auf der letzten Agrarministerkonferenz im Januar 2016 wurde darauf hingewiesen, dass auch die novellierte GAK weiterhin ein zentrales Instrument von Bund und Ländern zur Förderung einer nachhaltigen Land- und Forstwirtschaft, zur Entwicklung ländlicher Räume und zur Verbesserung der Umweltsituation in ländlichen Gebieten darstellen solle. Mit einer weiterentwickelten GAK solle zudem die volle Kompatibilität mit dem ELER hergestellt werden.36 Laut Beschluss der Agrarministerkonferenz im Januar 2016 in Berlin sollen die Bundesländer auch bei einer Weiterentwicklung der GAK ihre Flexibilität bei der Umsetzung der GAK-Maßnahmen in vollem Umfang beibehalten und jeweils eigenständig entscheiden, welche GAK-Maßnahmen sie mit welchem Finanzmitteleinsatz umsetzen wollen.37 Die Bedeutung des GAK-Rahmenplans für die Bereitstellung von Bundesmitteln wird durch den folgenden Hinweis des BMF unterstrichen: 30 § 6 GAKG. Siehe auch BMELV (2011). Rechtsgrundlagen und Funktionsweise der Gemeinschaftsaufgabe Agrarstruktur & Küstenschutz. In: NL – BzAR 9/2011, S. 360. 31 § 7 GAKG. 32 § 8 GAKG. 33 § 9 GAKG. 34 § 10 GAKG. 35 http://www.lz-rheinland.de/rlverlag_.dll?pageID=7616 36 https://www.agrarministerkonferenz.de/documents/Endgueltiges_Protokoll_28012016final.pdf 37 https://www.agrarministerkonferenz.de/documents/Endgueltiges_Protokoll_28012016final.pdf Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 5 - 3000 - 016/16 Seite 11 „Maßnahmen, die zwar unter die Gemeinschaftsaufgabe GAK fallen, aber nicht in den Rahmenplänen vorgesehen sind, dürfen vom Bund nicht mitfinanziert werden. Die Länder können jedoch auch Maßnahmen außerhalb der Rahmenpläne oder über die Rahmenpläne hinaus betreiben, die dann allerdings von ihnen allein zu finanzieren sind.“38 Das BMEL wies darauf hin, soweit die Maßnahmen des GAK-Rahmenplans zum Förderkatalog der ELER-Verordnung gehören würden, könnten die Länder die GAK-Mittel aus dem ELER-Fonds kofinanzieren. Darüber, wie die Länder die verschiedenen Maßnahmen finanzieren würden, lägen dem Bund keine Detailinformationen vor.39 3. Gibt es Untertitel des GAK-Haushaltsplanes des Bundes, die nicht durch ELER-Mittel kofinanziert sind und wie heißen diese? Das BMEL führte hierzu aus, in der GAK würden Maßnahmen zur Förderung der Gesundheit und Robustheit landwirtschaftlicher Nutztiere nicht durch ELER-Mittel kofinanziert. Ausgaben zu diesen Maßnahmen würden in der Anlage 1 des Kapitels 1003 des BMEL in der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" (1095) unter der Titelgruppe 05 "Sonstige Maßnahmen" im Titel 632 51 (Zuweisungen zur Förderung der Gesundheit und Robustheit landwirtschaftlicher Nutztiere) gebucht. Der Titel besitze keine Objektkonten.40 4. Gibt es Maßnahmen des GAK-Rahmenplanes, die nicht durch ELER-Mittel kofinanziert sind und wie heißen diese? Das BMEL antwortete, mit Ausnahme des Förderbereichs 6 "Gesundheit und Robustheit landwirtschaftlicher Nutztiere" könnten alle Maßnahmen des GAK-Rahmenplans mit ELER-Maßnahmen kofinanziert werden. Eine Übersicht darüber, welche Maßnahmen in den einzelnen Ländern tatsächlich mit ELER-Mitteln kofinanziert werden, liege dem Bund nicht vor.41 Nähere Informationen zum Förderbereich 6 "Gesundheit und Robustheit landwirtschaftlicher Nutztiere" finden sich im aktuellen Rahmenplan42. 38 http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardartikel/Themen/Oeffentliche_Finanzen/Bundeshaushalt /Haushaltsrecht_und_Haushaltssystematik/das-system-der-oeffentlichen-haushalteanl .pdf?__blob=publicationFile&v=7 39 E-Mail des BMEL vom 18. Februar 2016. 40 E-Mail des BMEL vom 18. Februar 2016. 41 E-Mail des BMEL vom 18. Februar 2016. 42 BMEL (2015). Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes “ für den Zeitraum 2015 -2018. Sonderrahmenplan: Maßnahmen des Küstenschutzes in Folge des Klimawandels (2009 - 2025). S. 85ff. http://faolex.fao.org/docs/pdf/ger150344.pdf Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 5 - 3000 - 016/16 Seite 12 5. Gibt es Maßnahmen des GAK-Rahmenplanes, die nicht durch den Bund kofinanziert sind, wie heißen diese und welchen finanziellen Umfang haben sie? Das BMEL konstatierte, zum Wesen einer GAK-Maßnahme gehöre es, dass sie von Bund und Ländern gemeinsam finanziert werde. Sei dies nicht der Fall, handele es sich nicht um eine GAK- Maßnahme. Der GAK-Rahmenplan enthalte nur Maßnahmen, die entsprechend Art. 91a Grundgesetz für die Gesamtheit von Bedeutung seien und bei denen die Mitwirkung des Bundes zur Verbesserung der Lebensverhältnisse erforderlich sei. Darüber hinaus könnten die Länder allerdings mit eigenen Mitteln und ggf. kofinanziert mit ELER-Mitteln weitere Maßnahmen mit gleicher oder ähnlicher Zielsetzung durchführen.43 6. Werden auf Landesebene Maßnahmen aus ELER-Mitteln kofinanziert, die nicht im GAK- Rahmenplan enthalten sind, wie heißen diese und welchen finanziellen Umfang haben die dafür aufgewendeten ELER-Mittel in Deutschland insgesamt? Das BMEL äußerte hierzu, insbesondere im Bereich der ländlichen Entwicklung und beim Umwelt -, Klima- und Naturschutz gebe es Fördermaßnahmen, die die Länder außerhalb der GAK, ggf. mit ELER-Mitteln, durchführen würden. Angaben, in welchem Umfang die Länder eigene Finanzmittel und ELER-Mittel für solche Maßnahmen einsetzen würden, lägen der Bundesregierung nicht vor. Ziel der in Vorbereitung befindlichen Änderung des GAKG sei es, das Förderspektrum der GAK um Maßnahmen der ländlichen Entwicklung, die für die Verbesserung der Agrarstruktur von Bedeutung seien, zu erweitern. Damit solle auch der Förderkatalog der GAK stärker als bisher an den der ELER-Verordnung angepasst werden. Die nachfolgende Tabelle gebe eine Orientierung, welche ELER-Maßnahmen grundsätzlich in der GAK förderfähig, teilweise förderfähig oder nicht förderfähig seien.44 43 E-Mail des BMEL vom 18. Februar 2016. 44 E-Mail des BMEL vom 18. Februar 2016. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 5 - 3000 - 016/16 Seite 13 Quelle: BMEL.45 Des Weiteren schrieb das BMEL, in Deutschland werde die ELER-Förderung über Entwicklungsprogramme der Länder umgesetzt. Der ELER-Rechtsrahmen lasse den Ländern viele Möglichkeiten , nach landesspezifischen Gegebenheiten und Notwendigkeiten Teilmaßnahmen innerhalb der einzelnen ELER-Maßnahmen zu definieren und der Kommission zur Genehmigung vorzulegen. Insoweit die von den Ländern ausgestalteten Teilmaßnahmen den Bedingungen der jeweiligen GAK-Fördergrundsätze entsprächen, sei eine GAK-Förderfähigkeit gegeben. Da in den Entwicklungsprogrammen der Länder Finanzinformationen entsprechend dem ELER-Rechtsrahmen nur auf Ebene der jeweiligen Maßnahmen enthalten seien, sei hieraus keine Differenzierung der Finanzangaben nach Teilmaßnahmen oder nach unterschiedlichen Arten von nationalen Kofinanzierungsmitteln (insbes. GAK, Länder, Gemeinden) möglich.46 7. Wie viele ELER-Mittel erhält Deutschland jährlich? Die Höhe der jährlichen ELER-Mittel (gerundet), die Deutschland für den Zeitraum 2014 bis 2020 erhält, können der nächsten ebenfalls vom BMEL zur Verfügung gestellten Tabelle entnommen werden: 45 E-Mail des BMEL vom 18. Februar 2016. 46 E-Mail des BMEL vom 18. Februar 2016. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 5 - 3000 - 016/16 Seite 14 Quelle: BMEL.47 Die nicht gerundeten Zahlen finden sich im Anhang I der sog. ELER-Verordnung48, dort sind die ELER-Mittel für alle EU-Mitgliedstaaten aufgeführt. Der nächsten Darstellung kann entnommen werden, in welcher Höhe die einzelnen Bundesländer ELER-Mittel erhalten, wie hoch die nationale Kofinanzierung ausfällt und welche zusätzlichen nationalen Mittel den jeweiligen Bundesländern zur Verfügung gestellt werden: 47 E-Mail des BMEL vom 18. Februar 2016. 48 Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Förderung der ländlichen Entwicklung durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005. http://eur-lex.europa.eu/legal -content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:02013R1305-20150523&qid=1456221592310&from=DE Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 5 - 3000 - 016/16 Seite 15 Quelle: BMEL.49 Das BMEL erläutert hierzu auf seiner Homepage, in Deutschland sollen in der Förderperiode 2014 bis 2020 rd. 16,9 Mrd. Euro aus öffentlichen Mitteln für die Förderung der ländlichen Entwicklung eingesetzt werden. Das seien durchschnittlich rund 2,4 Mrd. Euro pro Jahr. Ausgangspunkt hierzu würden rd. 8,3 Mrd. Euro aus dem ELER bilden, die entsprechend den ELER-Regelungen mit rd. 4,7 Mrd. Euro aus nationalen Mitteln von Bund, Ländern und Kommunen kofinanziert würden. Des Weiteren würden entsprechend des Beschlusses der Agrarminister vom 4. November 201350 insgesamt rund 1,14 Mrd. Euro EU-Mittel von den Direktzahlungen der ersten Säule in den ELER umgeschichtet (Modulation). Diese Umschichtung sei inzwischen im Direktzahlungen -Durchführungsgesetz51 vom 9. Juli 2014 umgesetzt worden. Die zusätzlichen Mittel 49 http://www.bmel.de/DE/Laendliche-Raeume/03_Foerderung/Europa/_texte/Foerderung2014- 2020.html?docId=5493798 50 Agrarministerkonferenz (2013). Ergebnisprotokoll. Einziger Tagesordnungspunkt: Umsetzung der GAP-Reform in Deutschland. https://www.agrarministerkonferenz.de/documents/AMK_Ergebnisprotokoll.pdf 51 Gesetz zur Durchführung der Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik (Direktzahlungen-Durchführungsgesetz - DirektZahlDurchfG). http://www.gesetze-im-internet.de/direktzahldurchfg/ Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 5 - 3000 - 016/16 Seite 16 stünden für die ELER-Programme in den Jahren 2016 bis 2020 zur Verfügung. Eine nationale Kofinanzierung sei für diese Mittel nicht zwingend erforderlich. Einige Länder würden über die ELER-Programme hinaus freiwillig zusätzliche Mittel in Höhe von gut 2,7 Mrd. Euro für die Förderung der ländlichen Entwicklung einsetzen.52 8. Wie viel Mittel stellen die Länder in Summe über die Mittel des Bundes und der EU hinaus zusätzlich für die GAK bereit? Das BMEL antwortete: „Die vom Bund bereitgestellten GAK-Mittel müssen die Länder mit 40 % bzw. bei Maßnahmen des Küstenschutzes mit 30 % kofinanzieren. Nach der Berichterstattung der Länder betrugen die Ist-Ausgaben 2014 insgesamt 921,096 Mio. Euro. Davon entfielen auf den Bund 567,205 Mio. Euro und auf die Länder 353,891 Mio. Euro. Die Ist-Zahlen für 2015 liegen noch nicht vor. Für 2015 lag das geplante Finanzvolumen bei 935,476 Mio. Euro, davon entfielen auf den Bund 571,674 Mio. Euro und auf die Länder 363,801 Mio. Euro.“53 52 http://www.bmel.de/DE/Laendliche-Raeume/03_Foerderung/Europa/_texte/Foerderung2014- 2020.html?docId=5493798 53 E-Mail des BMEL vom 18. Februar 2016. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 5 - 3000 - 016/16 Seite 17 9. ANHANG 9.1. Exkurs: Verfahren zur Aufstellung des jährlichen Rahmenplans Wie das Verfahren zur Aufstellung des jährlichen Rahmenplans vor sich geht, erläutert das damalige BMELV im Jahr 2011 ausführlich in dem Aufsatz „Rechtsgrundlagen und Funktionsweise der Gemeinschaftsaufgabe Agrarstruktur & Küstenschutz“. Darin heißt es wie folgt: „Im Vorfeld treffen sich die für die einzelnen Förderbereiche zuständigen Fachreferenten von Bund und Ländern, um die Sitzung des Planungsausschusses vorzubereiten. In diesen Sitzungen wird versucht, Einvernehmen über die Vorschläge zur Änderung der Förderungsgrundsätze zu erreichen und offene Punkte für die Ministerebene zu definieren. Die Verteilung der Bundesmittel auf die Länder erfolgt auf Basis eines seit dem Jahr 2000 geltenden Schlüssels54, auf den sich der Planungsausschuss verständigt hat. Der Länderschlüssel stellt einen politisch ausgehandelten Verteilungsschlüssel dar, bei dem die unterschiedlichen agrarstrukturellen Verhältnisse ebenso wie die historischen Entwicklungen (…) berücksichtigt wurden. Im Anschluss daran begründen die Länder, wie sie die Mittel auf die verschiedenen Maßnahmen aufteilen wollen. Hierüber beschließt der Planungsausschuss in einem getrennten schriftlichen Verfahren. Auf der Grundlage dieses Beschlusses weist der Bund den Ländern die Mittel zur Durchführung des Rahmenplans zu. Die Länder werden mit diesem Schritt ermächtigt, bei der Bundeskasse die Geldmittel abzurufen, die sie für fällige Zahlungen jeweils benötigt. D. h. die Länder dürfen Geld nur abrufen, wenn unmittelbar Zahlungen getätigt werden. Die Fördergrundsätze des Rahmenplans stecken den inhaltlichen Rahmen für die Mitfinanzierung des Bundes ab und betreffen insoweit nur das Verhältnis zwischen Bund und Ländern . Soweit die Länder eine Maßnahme anbieten wollen, werden zur Umsetzung in die Förderpraxis die Förderungsgrundsätze durch Förderrichtlinien der Länder konkretisiert. Dazu gehört zumindest, dass die Förderungsgrundsätze um Verwaltungs- und Verfahrensbestimmungen ergänzt werden. Meist werden die durch die Förderungsgrundsätze abgesteckten Fördermöglichkeiten von den Ländern entsprechend der jeweiligen Förderprioritäten ergänzt oder eingeschränkt. Ergänzungen der Fördermöglichkeiten sind zulässig, werden jedoch nicht vom Bund im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe mitfinanziert. Einschränkungen der Fördermöglichkeiten haben im Regelfall keinen Einfluss auf die Mitfinanzierung durch den Bund, Einschränkungen der Fördervoraussetzungen sind jedoch nicht zulässig.“55 9.2. Länderschlüssel für die Verteilung der GAK-Bundesmittel Die folgende Tabelle enthält den Länderschlüssel für die Verteilung der Bundesmittel für die GAK: 54 Der Verteilungsschlüssel findet sich nachfolgend im ANHANG unter 9.2. 55 BMELV (2011). Rechtsgrundlagen und Funktionsweise der Gemeinschaftsaufgabe Agrarstruktur & Küstenschutz . In: NL – BzAR 9/2011, S. 358 – 362. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 5 - 3000 - 016/16 Seite 18 Quelle: BMEL.56 9.3. Antwort der Bundesregierung zur Förderfähigkeit von ELER-Maßnahmen in der GAK Die Bundesregierung antwortete im August 2015 auf die Frage57, welche Maßnahmen in der Förderperiode der Jahre 2014 bis 2020 über ELER förderfähig seien, die sich nicht in der GAK wiederfänden , und welche dieser Maßnahmen über die neue Gemeinschaftsaufgabe förderfähig werden sollten, Folgendes: „Bei den in der GAK bisher nicht, bzw. teilweise nicht angebotenen Maßnahmen der ELER- Verordnung (ELER-VO) handelt es sich um: ● Förderung für nichtproduktive Investitionen im Zusammenhang mit der Verwirklichung von im Rahmen der ELER-VO verfolgten Agrarumwelt- und Klimazielen (Artikel 17 ELER- VO), ● Förderung für die Einrichtung von Agrarforstsystemen (Artikel 21 ELER-VO), ● Förderung für Investitionen zur Stärkung der Widerstandsfähigkeit und des ökologischen Werts der Waldökosysteme (Artikel 21 ELER-VO), ● Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen (Artikel 28 ELER-VO), ● Waldumwelt- und -klimadienstleistungen und Erhaltung der Wälder (Artikel 34 ELER-VO), 56 http://www.bmel.de/DE/Landwirtschaft/Foerderung-Agrarsozialpolitik/GAK/_Texte/Erlaeuterungen.html 57 Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN „Weiterentwicklung der Gemeinschaftsaufgabe zur Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes zu einer Gemeinschaftsaufgabe für die ländliche Entwicklung. BT-Drs. 18/5704. http://dip21.bundestag .btg/dip21/btd/18/057/1805704.pdf Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 5 - 3000 - 016/16 Seite 19 ● Unterstützung der Existenzgründung für nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten in ländlichen Gebieten sowie für Investitionen in die Schaffung und Entwicklung nichtlandwirtschaftlicher Tätigkeiten in Kleinst- und Kleinunternehmen in ländlichen Gebieten (Artikel 19 ELER-VO), ● Investitionen in die Schaffung, Verbesserung oder Ausdehnung aller Arten von kleinen Infrastrukturen in ländlichen Gebieten (Artikel 20 ELER-VO), ● Investitionen in die Schaffung, Verbesserung oder Ausdehnung lokaler Basisdienstleistungen für die Bevölkerung in ländlichen Gebieten (Artikel 20 ELER-VO), ● Erhaltung, Wiederherstellung und Verbesserung des natürlichen und des kulturellen Erbes in ländlichen Gebieten (Artikel 20 ELER-VO), ● Wissenstransfer- und Informationsmaßnahmen sowie Beratungsdienste für kleine und mittlere Unternehmen (Artikel 14 und 15 ELER-VO), ● Ausgleichszahlungen für Auflagen im Rahmen von Natura 2000 und der Wasserrahmenrichtlinie (Artikel 30 ELER-VO), ● Förderung der Zusammenarbeit verschiedener Akteure, Cluster und Netzwerke (Artikel 35 ELER-VO), ● Risikomanagement: Ernte-, Tier- und Pflanzenversicherung; Fonds auf Gegenseitigkeit für Tierseuchen, Pflanzenkrankheiten und Umweltvorfälle und Einkommensstabilisierungsinstrument (Artikel 36 bis 39 ELER-VO).“58 9.4. Hinweis des Bundesrechnungshofs „Bei der GAK weicht der Bund vom Grundsatz der klaren Trennung der Verantwortlichkeiten zwischen Bund und Ländern ab und finanziert Aufgaben der Länder mit. Entsprechend darf der Bundesrechnungshof die ordnungsgemäße und wirtschaftliche Verwendung dieser Bundesmittel zwar bei den obersten Landesbehörden prüfen. Bei ihnen nachgeordneten Behörden darf er das aber nur dann, wenn konkrete Anhaltspunkte für haftungsrelevante Zweckverfehlungen bei der Verwendung von GAK-Mitteln vorliegen oder wenn das Land zustimmt. Diese Strukturen entziehen die rund 600 Mio. Euro GAK-Bundesmittel weitgehend einer Kontrolle durch den Bundesrechnungshof und bergen das Risiko prüfungsfreier Räume. Das schwächt auch das parlamentarische Budgetrecht. Im Koalitionsvertrag vom 16. Dezember 2013 haben die Regierungsparteien für die laufende 18. Wahlperiode eine Weiterentwicklung der GAK zu einer „Gemeinschaftsaufgabe ländliche Entwicklung “ vereinbart. Aktuell stimmen der Bund und die Länder Einzelheiten ab. Ziel sollte es auch sein, dass der Bund ein eigenes Prüfungsrecht erhält, die Verwendung seiner Mittel zu kontrollieren .“59 ENDE DER BEARBEITUNG 58 Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN „Weiterentwicklung der Gemeinschaftsaufgabe zur Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes zu einer Gemeinschaftsaufgabe für die ländliche Entwicklung. BT-Drs. 18/5704. http://dip21.bundestag .btg/dip21/btd/18/057/1805704.pdf 59 https://www.bundesrechnungshof.de/de/veroeffentlichungen/bemerkungen-jahresberichte/jahresberichte /2015/teil-iii-einzelplanbezogene-entwicklung-und-pruefungsergebnisse/bundesministerium-fuer-ernaehrung -und-landwirtschaft/langfassungen/2015-bemerkungen-nr-24-entwicklung-des-einzelplans-10-pdf/view