© 2017 Deutscher Bundestag WD 4 - 3000 - 098/17 Diskussion über die Zukunft des Bargeldes Dokumentation Wissenschaftliche Dienste Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages unterstützen die Mitglieder des Deutschen Bundestages bei ihrer mandatsbezogenen Tätigkeit. Ihre Arbeiten geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasserinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste geben nur den zum Zeitpunkt der Erstellung des Textes aktuellen Stand wieder und stellen eine individuelle Auftragsarbeit für einen Abgeordneten des Bundestages dar. Die Arbeiten können der Geheimschutzordnung des Bundestages unterliegende, geschützte oder andere nicht zur Veröffentlichung geeignete Informationen enthalten. Eine beabsichtigte Weitergabe oder Veröffentlichung ist vorab dem jeweiligen Fachbereich anzuzeigen und nur mit Angabe der Quelle zulässig. Der Fachbereich berät über die dabei zu berücksichtigenden Fragen. Wissenschaftliche Dienste Dokumentation WD 4 - 3000 - 098/17 Seite 2 Diskussion über die Zukunft des Bargeldes Aktenzeichen: WD 4 - 3000 - 098/17 Abschluss der Arbeit: 27. November 2017 Fachbereich: WD 4: Haushalt und Finanzen Wissenschaftliche Dienste Dokumentation WD 4 - 3000 - 098/17 Seite 3 Inhaltsverzeichnis 1. Fragestellung 4 2. Diskussion über die Abschaffung des Bargeldes oder die Begrenzung der Bargeldnutzung 4 3. Gesetzesinitiativen in Deutschland 5 4. Politische Initiativen in Europa 5 5. Voraussichtliche wirtschaftliche Effekte 7 6. Bargeld und Kriminalität 7 6.1. Schattenwirtschaft 7 6.2. Korruption 8 6.3. Organisiertes Verbrechen 9 7. Statistiken zur Bargeldnutzung 9 7.1. Bargeldnutzung in Deutschland 9 7.2. Bargeldnutzung in Europa 11 7.3. Bargeldnutzung international 14 8. Das Beispiel Schweden 14 Wissenschaftliche Dienste Dokumentation WD 4 - 3000 - 098/17 Seite 4 1. Fragestellung Im Zusammenhang mit dem Thema Zukunft des Bargeldes (in Deutschland) wurde um Beantwortung folgender Fragen gebeten: – Welche Initiativen zur Bargeldeinschränkung gibt es? – Von welchen wirtschaftlichen Effekten wird bei einer Bargeldeinschränkung ausgegangen? – Gibt es einen Zusammenhang zwischen Bargeld und Kriminalität? – Statistiken zur Bargeldnutzung. 2. Diskussion über die Abschaffung des Bargeldes oder die Begrenzung der Bargeldnutzung Der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Energie veröffentlichte im Februar 2017 ein Gutachten zur Diskussion um Bargeld. Dabei stellte er heraus, dass sich die Diskussion, ob Bargeld abgeschafft oder seine Nutzung eingeschränkt werden soll, aus drei Quellen nährt: – Erstens der Entwicklung und Faszination neuer Zahlungsmechanismen; – zweitens der Erwägung, dass insbesondere in der Schattenwirtschaft und beim organisierten Verbrechen häufig Bargeld verwendet wird; – drittens dem Wunsch, die Beschränkungen aufzuheben, die die Existenz von Bargeld der Geldpolitik auferlegt. Die Existenz von Bargeld mache es der Zentralbank schwer oder sogar unmöglich, die Zinssätze deutlich unter Null zu senken. Nach Auffassung des Beirats bieten alle diese Erwägungen keinen Grund, die Verwendung von Bargeld in der Wirtschaft durch staatliche Maßnahmen wesentlich einzuschränken. Das Gutachten ist abrufbar unter: https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Publikationen/Ministerium /Veroeffentlichung-Wissenschaftlicher-Beirat/gutachten-wissenschaftlicher-beirat-gutachten -diskussion-um-bargeld.pdf?__blob=publicationFile&v=8, abgerufen am 23. November 2017. Auch die Autoren eines sogenannten Zeitgesprächs in der Zeitschrift „Wirtschaftsdienst“ setzen sich mit den Argumenten für die Abschaffung von Bargeld auseinander. Sie kommen mehrheitlich zu dem Ergebnis, dass Bargeld wichtige Funktionen hat, auf die nicht so leicht verzichtet werden sollte. Gerhard Rösl und Franz Seitz kommen in ihrem Beitrag namentlich zu dem Fazit: „Insgesamt lässt sich somit festhalten, dass mit der Abschaffung von Bargeld erstens die beabsichtigten Ziele nicht erreicht werden. Zweitens ist der Vorschlag nicht praktikabel, da für seine erfolgreiche Durchsetzung das Bargeld weltweit abgeschafft werden müsste. Und drittens ist die Idee nicht implementierbar, solange die Sicherheit und der Schutz der Privatsphäre nicht gewährleistet sind.“ Wissenschaftliche Dienste Dokumentation WD 4 - 3000 - 098/17 Seite 5 Das Zeitgespräch mit Beiträgen von Beck, Hanno u.a.: Mit Bargeld zahlen – ein Auslaufmodell? in: Wirtschaftsdienst, 2015, Heft 8, Seite 515-528, ist abrufbar unter: https://archiv.wirtschaftsdienst .eu/jahr/2015/8/mit-bargeld-zahlen-ein-auslaufmodell/, abgerufen am 27. November 2017. 3. Gesetzesinitiativen in Deutschland Auf die Frage nach bargeldrelevanten Überlegungen der Bundesregierung antwortete der Bundesminister der Finanzen im Juli 2017, dass sie keine anderen bargeldrelevanten gesetzgeberischen Überlegungen habe und verweist auf den Prüfauftrag an die Europäische Kommission (vgl. Kapitel 4). Sie führt aus: „Die Bundesregierung wird nur eine sinnvolle und verhältnismäßige Lösung in Europa mittragen. Die persönlichen Freiheits- und Selbstbestimmungsrechte der Bürger auch im Bereich des Zahlungsverkehrs sind für die Bundesregierung ein hohes Gut, die es zu schützen gilt. Jeglicher Idee, das Bargeld abzuschaffen werden wir entschieden entgegentreten.“ Zu weiteren Ausführungen vgl. Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN: Bargeldversorgung – Status quo und Entwicklung, Bundestags- Drucksache 18/13154. 4. Politische Initiativen in Europa Im Zentrum von Überlegungen auf europäischer Ebene steht der Kampf gegen Terrorismusfinanzierung . Die Europäische Kommission prüft weitere Initiativen zur Ergänzung des bestehenden Rechtsrahmens, zum Beispiel die Unterbindung illegaler Barmittelbewegungen. In der Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat: Ein Aktionsplan für ein intensiveres Vorgehen gegen Terrorismusfinanzierung [COM(2016)50 final] heißt es dazu: „Zur Finanzierung terroristischer Machenschaften wird weitgehend auf Barzahlungen zurückgegriffen. … Auch eine Obergrenze für Barzahlungen käme in Betracht. In mehreren Mitgliedstaaten sind beispielsweise Barzahlungen oberhalb eines bestimmten Betrags verboten.“ Im Januar 2017 hat die Europäische Kommission eine vorläufige Folgenabschätzung veröffentlicht . Zwischen dem 1. März 2017 und dem 31. Mai 2017 führte die Europäische Kommission eine öffentliche Konsultation zu diesem Thema durch und plant, auf Basis der Rückmeldungen der Mitgliedstaaten, Ermittlungsbehörden und des Privatsektors im Jahr 2018 eine umfassende Folgenabschätzung durchzuführen, um die Kosten und Vorteile einer etwaigen europaweit einheitlichen Regelung einschätzen zu können. Vgl. dazu Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN: Bargeldversorgung – Status quo und Entwicklung, Bundestags-Drucksache 18/13154. Die Ergebnisse der Konsultation sowie eine Zusammenfassung sind abrufbar unter: https://ec.europa .eu/info/consultations/eu-initiative-restrictions-payments-cash_de, abgerufen am 24. November 2017. Mehrere Staaten in Europa verfügen bereits über Obergrenzen bei Bargeldzahlungen. Die nachfolgende Tabelle gibt einen Überblick: Wissenschaftliche Dienste Dokumentation WD 4 - 3000 - 098/17 Seite 6 Die Tabelle ist entnommen aus: Morscher, Christof; Schlothmann, Daniel; Horsch, Andreas: Bargeld quo vadis?, Freiberger Arbeitspapiere, No. 2017/01, Seite 14, unter: http://nbn-resolving .de/urn:nbn:de:bsz:105-qucosa-224662, abgerufen am 27. November 2017. Wissenschaftliche Dienste Dokumentation WD 4 - 3000 - 098/17 Seite 7 5. Voraussichtliche wirtschaftliche Effekte In ihrer vorläufigen Folgenabschätzung stellt die Europäische Kommission zu den wahrscheinlichen ökonomischen Auswirkungen fest: „Der Vorschlag sollte keine erkennbaren globalen makroökonomischen Auswirkungen haben. Bestimmte Sektoren, die in erheblichem Maße auf Barzahlungen angewiesen sind, könnten stärker betroffen sein, obwohl es schwierig ist, zu beurteilen, ob die Auswirkungen dauerhaft sind oder ob die Einführung von Beschränkungen lediglich zu einer Anpassung der Praktiken führt. Es ist anzumerken, dass die Beschränkung nicht unterhalb der Schwelle gilt und somit kleine Händler nicht berührt. Die Einführung harmonisierter EU-weiter Beschränkungen sollte verhindern, dass Wettbewerbsverzerrungen (ungleiche Wettbewerbsbedingungen) auftreten, wenn Beschränkungen nur in einigen Mitgliedstaaten bestehen und Unternehmen innerhalb des Binnenmarkts ungleichmäßig betreffen . In Bezug auf die Fiskalpolitik wird erwartet, dass die wahrscheinlichen positiven Auswirkungen auf Geldwäsche und Steuerbetrug durch die Erhöhung der Steuereinnahmen positiv sein werden .“ Die Folgenabschätzung ist in englischer Sprache abrufbar unter: http://ec.europa.eu/smart-regulation /roadmaps/docs/plan_2016_028_cash_restrictions_en.pdf, abgerufen am 24. November 2017. 6. Bargeld und Kriminalität Die nachstehenden Zitate und Grafiken stammen aus: Mai, Heike: Bargeld, Freiheit und Verbrechen , Deutsche Bank Research, EU-Monitor 12. Januar 2017, unter: https://www.dbresearch .de/PROD/RPS_DE-PROD/PROD0000000000436757/Bargeld%2C_Freiheit_und_Verbrechen %3A_Bargeld_in_der_d.PDF, abgerufen am 27. November 2017. 6.1. Schattenwirtschaft Nach Aussagen von Deutsche Bank Research ist Bargeld kein verlässlicher Indikator für die Größe der Schattenwirtschaft. „Überraschenderweise zeigen Studien und Schätzungen für verschiedene Länder, dass ein hoher Anteil von Barzahlungen an den Gesamtzahlungen nicht immer Kennzeichen eines großen Schattensektors ist: Deutschland und Österreich sind bargeldintensive Länder mit relativ kleinem Schattensektor. In Schweden wird nur noch selten in bar gezahlt , aber es gibt einen Schattensektor mittlerer Größe. Dennoch scheint es in vielen Fällen einen Zusammenhang zwischen der Intensität der Bargeldnutzung und der Größe der Schattenwirtschaft eines Landes zu geben: Spanien, Italien und Griechenland weisen eine hohe Bargeldnutzung wie auch eine große Schattenwirtschaft auf. Dagegen gibt es in Ländern mit vergleichsweise geringer Bargeldnutzung tendenziell auch weniger Schattenwirtschaft (so in den angelsächsischen Ländern, der Schweiz, den Niederlanden oder Frankreich).“ Wissenschaftliche Dienste Dokumentation WD 4 - 3000 - 098/17 Seite 8 6.2. Korruption Zu Korruption stellt die Analyse der Deutschen Bank Research fest: „Ebensowenig kann Bargeld für die Existenz von Korruption verantwortlich gemacht werden. In vielen Ländern scheint die einfache Gleichung „wo viel Bargeld, da viel Korruption“ zwar zuzutreffen. In Ländern wie der Schweiz, Deutschland und Österreich geht aber ein geringes wahrgenommenes Korruptionsniveau staatlicher Behörden mit einem hohen Barzahlungsanteil an den Gesamtzahlungen und/oder wenigen bargeldlosen Zahlungen pro Kopf einher.“ Wissenschaftliche Dienste Dokumentation WD 4 - 3000 - 098/17 Seite 9 6.3. Organisiertes Verbrechen Zur Frage der Bedeutung von Bargeld für das internationale organisierte Verbrechen führt Deutsche Bank Research aus: „Nach einem aktuellen Bericht von Europol hängt Geldwäsche weiterhin beträchtlich von konventionellen Methoden ab und schließt zumeist den Gebrauch von Bargeld an irgendeiner Stelle des Prozesses ein, trotz zunehmender Verfügbarkeit neuer Technologien . Die Studie von Europol stützt sich auf die Analyse enttarnter Geldwäschesysteme. … Eine aktuelle Untersuchung der Arbeitsgruppe zur Bekämpfung von Geldwäsche (Financial Action Task Force, FATF) kommt zu dem Schluss, dass Geldwäsche in der Regel grenzüberschreitende Geldtransfers umfasst und der physische Bargeldtransport wegen der Geldwäschebekämpfung im Finanzwesen an Bedeutung zunimmt. Die Berichte von FATF und Europol zeigen, wie wichtig Bargeld für die Durchführung der Geldwäsche ist, basierend auf Auswertungen von Geldwäschedelikten , welche von den Behörden verschiedener Länder aufgedeckt und gemeldet wurden.“ Der Bericht der Europol Financial Intelligence Group von 2015 heißt: Why is cash still king? A strategic report on the use of cash by criminal groups as a facilitator for money laundering, abrufbar unter: https://www.europol.europa.eu/publications-documents/why-cash-still-king-strategicreport -use-of-cash-criminal-groups-facilitator-for-money-laundering, abgerufen am 27. November 2017. Der FATF Report „Money Laundering Through the Physical Transportation of Cash“ vom Oktober 2015 ist abrufbar unter: http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/reports/moneylaundering -through-transportation-cash.pdf, abgerufen am 27. November 2017. 7. Statistiken zur Bargeldnutzung 7.1. Bargeldnutzung in Deutschland Die Deutsche Bundesbank untersucht regelmäßig mit einer repräsentativen Bevölkerungsumfrage die Einstellung zu und die Verwendung von verschiedenen Zahlungsinstrumenten in Deutschland . Die jüngste Zahlungsverhaltensstudie hat gezeigt, dass Bargeld für beinahe 80 Prozent aller Transaktionen genutzt wird. Der wertmäßige Anteil beläuft sich auf 53 Prozent der getätigten Umsätze. Im Vergleich zu früheren Erhebungen verringert sich die Bedeutung des Bargelds im Zahlungsverkehr im Zeitverlauf, allerdings nur langsam: Wissenschaftliche Dienste Dokumentation WD 4 - 3000 - 098/17 Seite 10 Der mit Abstand wichtigste Grund für die Auswahl von Bargeld als Zahlungsmittel ist das Gefühl besserer Ausgabenkontrolle. Bargeld ist somit für viele Bürgerinnen und Bürger ein effektives Instrument zur Haushaltsplanung: Die vorhergehenden Angaben stammen aus: Thiele, Carl-Ludwig: Bargeld in Deutschland weiterhin unverzichtbar, in: Thiele, Carl-Ludwig u.a.: Diskussion um das Bargeld: Hätte eine Abschaffung von Banknoten und Münzen wirklich Vorteile?, ifo Schnelldienst 13/2015, Seite 3ff., unter: http://www.cesifo-group.de/DocDL/ifosd_2015_13_1.pdf, abgerufen am 24. November 2017. Wissenschaftliche Dienste Dokumentation WD 4 - 3000 - 098/17 Seite 11 Auch im stationären deutschen Einzelhandel hat Bargeld immer noch eine enorme Bedeutung. Zwar liegt der Umsatzanteil von Bargeld bei nur noch etwas mehr als der Hälfte (51,3 Prozent) des Gesamtumsatzes, der deutsche Kunde zahlt trotzdem nach wie vor die meisten (77,9 Prozent) seiner Einkäufe bar. Vor allem für geringfügige Beträge wird bevorzugt Bargeld eingesetzt. Die Grafik ist entnommen aus der Pressemitteilung des EHI Retail Institute vom 25. April 2017: EHI-Studie „Kartengestützte Zahlungssysteme im Einzelhandel 2017“, unter: https://www.ehi.org/de/pressemitteilungen/kartenzahlung-waechst-bargeld-bleibt/, abgerufen am 24. November 2017. 7.2. Bargeldnutzung in Europa Auch in Europa ist immer mehr Bargeld im Umlauf. Zum Ende des 3. Quartals 2016 lag der Euro- Bargeldumlauf bei 1,1 Bill. Euro. Dies ist dreimal so viel wie im 1. Quartal 2003. Da der Bargeldumlauf meist schneller anstieg als das Bruttoinlandsprodukt (BIP), erhöhte sich das Verhältnis von Bargeld zum BIP von 5 Prozent auf 10 Prozent, wie die nachfolgende Grafik zeigt: Wissenschaftliche Dienste Dokumentation WD 4 - 3000 - 098/17 Seite 12 Obwohl die Anzahl und der Wert aller Banknoten seit Einführung des Euro gestiegen sind, hat sich die relative Bedeutung der einzelnen Nennwerte bezogen auf den gesamten Notenumlauf unterschiedlich entwickelt. Banknoten mit geringerem Wert haben über die Jahre an Bedeutung verloren, was möglicherweise den zunehmenden Gebrauch von Kartenzahlungen im Einzelhandel widerspiegelt. 50-Euro-Scheine erfreuen sich deutlich größerer Beliebtheit. Dies gilt auch für 100-Euro-Scheine, die geringfügig wichtiger geworden sind, vgl. folgende Grafik. Die Europäische Zentralbank schätzt, dass die umlaufenden Euroscheine wie folgt verwendet werden: Wissenschaftliche Dienste Dokumentation WD 4 - 3000 - 098/17 Seite 13 Die vorstehenden Informationen sind entnommen aus Mai, Heike: Bargeld, Freiheit und Verbrechen , Deutsche Bank Research, EU-Monitor 12. Januar 2017, unter: https://www.dbresearch .de/PROD/RPS_DE-PROD/PROD0000000000436757/Bargeld%2C_Freiheit_und_Verbrechen %3A_Bargeld_in_der_d.PDF, abgerufen am 24. November 2017. Die Europäische Zentralbank (EZB) hat eine umfassende Studie durchgeführt, um die Verwendung von Bargeld, Karten und anderen Zahlungsinstrumenten zu analysieren, die von Verbrauchern im Euro-Währungsgebiet im Jahr 2016 an Verkaufsstellen (Point of Sale) verwendet wurden . Die Umfrageergebnisse zeigen, dass im Jahr 2016 Bargeld das dominierende Zahlungsinstrument am Point of Sale war. 79 Prozent % aller Transaktionen wurden in bar durchgeführt, was 54 Prozent des Gesamtwerts aller Zahlungen entspricht, vgl. dazu auch die folgende Grafik: Wissenschaftliche Dienste Dokumentation WD 4 - 3000 - 098/17 Seite 14 Die Ergebnisse der Umfrage von Esselink, Henk; Hernández, Lola (European Central Bank): The use of cash by households in the euro area, Occasional Paper Series No 201, November 2017, sind abrufbar unter: https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/scpops/ecb.op201.en.pdf, abgerufen am 27. November 2017. 7.3. Bargeldnutzung international Die nachfolgende Grafik zeigt die Entwicklung des Banknotenumlaufs einiger der wirtschaftliche bedeutendsten Staaten/Regionen. Es zeigen sich dabei erhebliche Unterschiede: So lässt sich erkennen , dass tendenziell der Banknotenumlauf seit 1999 in den untersuchten Staaten/Regionen steigt. Dieser allgemeine Trend scheint jedoch insbesondere für China (wobei hier nur Daten für die Gesamtwährung verfügbar waren) sowie Schweden, wo dieser Wert hinsichtlich der oben dargestellten Länder/Regionen am niedrigsten ist, gerade gegenläufig zu sein. Die Grafik stammt aus: Morscher, Christof; Schlothmann, Daniel; Horsch, Andreas: Bargeld quo vadis?, Freiberger Arbeitspapiere, No. 2017/01, Seite 5ff., unter: http://nbn-resolving .de/urn:nbn:de:bsz:105-qucosa-224662, abgerufen am 24. November 2017. 8. Das Beispiel Schweden Wie in Kapitel 7.3 gezeigt, nimmt die Nachfrage nach Bargeld in Schweden rapide ab. Schon jetzt akzeptieren viele Geschäfte kein Bargeld mehr, einige Bankfilialen zahlen kein Bargeld mehr aus Wissenschaftliche Dienste Dokumentation WD 4 - 3000 - 098/17 Seite 15 oder nehmen es an. Schweden hat eine der höchsten Anwendungsraten moderner Informationsund Kommunikationstechnologien in der Welt. Es verfügt auch über ein sehr effizientes Retail- Zahlungssystem. Ende 2016 hatten mehr als 5 Mio. Schweden (über 50 Prozent der Bevölkerung) die sogenannte Swish-App auf ihrem Smartphone installiert, die es ihnen ermöglicht, über mobile Geräte in Echtzeit Tag und Nacht Geld von ihrem Bankkonto zu transferieren.1 Vor diesem Hintergrund führt die Schwedische Reichsbank (Sveriges Riksbank) derzeit das so genannte e-krona-Projekt durch, um festzustellen, ob sie der Öffentlichkeit eine Zentralbank- Kryptowährung anbieten soll. Zum Stand der Technologien in Schweden Bech, Morten; Garratt, Rodney: Central bank cryptocurrencies , in: Bank for International Settlements (BIS), Quarterly Review, September 2017, Seite 64, unter: https://www.bis.org/publ/qtrpdf/r_qt1709.htm, abgerufen am 27. November 2017. Der Stand des Projekts der Schwedischen Reichsbank kann unter Sveriges Riksbank: The Riksbank ’s e-krona project, Report 1, September 2017, Seite 32, unter: http://www.riksbank .se/Documents/Rapporter/E-krona/2017/rapport_ekrona_170920_eng.pdf, abgerufen am 27. November 2017, eingesehen werden. * * * 1 Bech, Morten; Garratt, Rodney: Central bank cryptocurrencies, in: Bank for International Settlements (BIS), Quarterly Review, September 2017, Seite 64, unter: https://www.bis.org/publ/qtrpdf/r_qt1709.htm, abgerufen am 02. Oktober 2017.