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Zur Möglichkeit einer Beteiligung des Bundes an der SCHUFA
Sachstand
Wissenschaftliche Dienste
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Zur Möglichkeit einer Beteiligung des Bundes an der SCHUFA
Aktenzeichen: WD 4 - 3000 - 043/21
Abschluss der Arbeit: 20. April 2021
Fachbereich: WD 4: Haushalt und Finanzen
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Inhaltsverzeichnis
1. Einleitung 4
2. Rechtliche Grundlagen der Bundesbeteiligung an
Unternehmen 4
3. Materielle Erwerbsvoraussetzungen nach § 65 Abs. 1 Nr.
1-4 BHO 5
3.1. Wichtiges Interesse des Bundes (Nr. 1) 5
3.2. Subsidiarität 7
3.3. Haftungsbegrenzung 7
3.4. Angemessene Einflussmöglichkeit 8
3.5. Rechnungslegung und -prüfung 8
4. Verfahren zur Begründung einer Beteiligung 9
5. Fazit 9
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1. Einleitung
Die SCHUFA Holding AG (kurz: SCHUFA für „Schutzgemeinschaft für allgemeine Kreditsicherung
“) ist eine Aktiengesellschaft mit Sitz in Wiesbaden, die eine Auskunftei für kreditrelevante
Informationen zu Privatpersonen und Unternehmen betreibt. Der Zweck des Unternehmens besteht
nach eigenen Angaben darin, durch die Sammlung und Bereitstellung von Zahlungserfahrungen
mit Kunden1 zur Minimierung von Zahlungsausfällen im Rahmen von Kreditgeschäften
beizutragen.2 Dazu liegen Daten in Bezug auf 67,9 Mio. Personen und 6 Mio. Unternehmen vor.3
Die Anteile an der SCHUFA Holding AG werden aktuell von Kreditbanken (34,7 %), Sparkassen
(26,4 %), privaten Banken (17,9%), Handel und anderen (13,1 %) sowie Genossenschaftsbanken
(7,9 %) gehalten.4 Medien berichten indes über Ansinnen einzelner Anteilseigner, ihre Aktien zu
veräußern; auch eine Gesamtveräußerung steht im Raum.5
Vor diesem Hintergrund wurden die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages mit
der Begutachtung der Frage beauftragt, ob der Bund (sämtliche) Anteile an der SCHUFA erwerben
könnte und welche rechtlichen Hürden diesbezüglich bestehen.
2. Rechtliche Grundlagen der Bundesbeteiligung an Unternehmen
Einer staatlichen Beteiligung an privaten Unternehmen werden in volkswirtschaftlicher und
staatswissenschaftlicher Hinsicht verschiedene Vor- und Nachteile zugeschrieben: Während sie
zur Entlastung des öffentlichen Haushalts und zur Nutzung privaten Know-hows bei der Erfüllung
staatlicher Aufgaben führen könne, berge sie zugleich die Gefahr einer Absenkung des
Transparenz- und Legitimationsstandards sowie einer Kollision ökonomischer Erwägungen mit
Gemeinwohlinteressen.6
Die wirtschaftlich neutrale Verfassung positioniert sich hinsichtlich dieses Spannungsfelds
nicht: Sie lässt dem Staat einen weiten Spielraum in Bezug auf das „Ob“ und „Wie“ wirtschaftlicher
Betätigung7 und lässt daher auch die Frage nach der Zulässigkeit staatlicher Beteiligung an
Unternehmen offen. Eine gesetzliche Regelung wurde diesbezüglich mit § 65 Bundeshaushalts-
1 Ausschließlich zum Zwecke der besseren Lesbarkeit wird auf eine genderspezifische Schreibweise verzichtet.
Alle personenbezogenen Bezeichnungen in diesem Sachstand sind somit geschlechtsneutral zu verstehen; die
gewählte Form bezieht sich jeweils auf weibliche, männliche und diverse Personen.
2 . Alle Internetlinks wurden zuletzt
abgerufen am 20. April 2021.
3 .
4 .
5 Vgl. nur Nestler, Gerüchte um Schufa-Verkauf, Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ), 30. März 2021, abrufbar
unter .
6 Zusammenfassend Hermesmeier, Staatliche Beteiligungsverwaltung, 2010, S. 58 f.
7 v. Lewinsky/Burbat, Bundeshaushaltsordnung, 1. Aufl. 2013, § 65 Rn. 1.
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ordnung (BHO) getroffen. Die Norm ermöglicht die staatliche Beteiligung an privatrechtlich organisierten
Unternehmen für die Bundesebene8 und regelt die materiellen und verfahrensrechtlichen
Voraussetzungen.
Als Unternehmen im Sinne dieser Vorschrift gilt jede wirtschaftliche Betätigung in einer privatrechtlichen
Rechtsform.9 Der Begriff der wirtschaftlichen Betätigung wird dabei weit ausgelegt, es
kommt weder auf die Erfüllung des verwaltungs- oder handelsrechtlichen Gewerbebegriffs noch
auf die Erheblichkeit des Geschäftsbetriebs an.10 Eine staatliche Beteiligung liegt vor, sobald der
Bund eine kapitalmäßige, mitgliedschaftliche oder vergleichbare Bindung eingeht, die eine Dauerbeziehung
zu dem betreffenden Unternehmen begründen soll.11 Erfasst sind damit Beteiligungen
zu einem geringen Anteil bis hin zur vollständigen Übernahme der Trägerschaft durch den
Bund,12 nicht hingegen bloß schuldrechtliche Verbindungen und stille Beteiligungen.13
§ 65 BHO ist damit die maßgebliche Rechtsgrundlage für einen möglichen Erwerb von (sämtlichen
) Anteilen an der SCHUFA Holding AG durch den Bund.
3. Materielle Erwerbsvoraussetzungen nach § 65 Abs. 1 Nr. 1-4 BHO
Als rechtliche Hürden für einen solchen Erwerb normiert § 65 Abs. 1 BHO zunächst materielle
Voraussetzungen. Ihr Vorliegen ist vor Begründung der Beteiligung unter Berücksichtigung der
vermögens- und haushaltsrechtlichen Risiken durch das Bundesministerium der Finanzen (BMF)
zu prüfen und nachzuweisen; im Falle eines Erwerbs erfolgen zudem regelmäßige Überprüfungen
der fortdauernden Erfüllung dieser Voraussetzungen.14
3.1. Wichtiges Interesse des Bundes (Nr. 1)
§ 65 Abs. 1 Nr. 1 BHO verlangt zunächst, dass der Bund mit seiner Beteiligung ein wichtiges Interesse
verfolgt. Erforderlich ist, dass die Beteiligung mit dem Ziel der Erfüllung einer öffentlichen
8 Von dieser Möglichkeit hat der Bund in Form von 106 unmittelbaren und 401 mittelbaren Unternehmensbeteiligungen
Gebrauch gemacht (Stand: 31. Dezember 2019), siehe BMF, Beteiligungsbericht des Bundes 2020, abrufbar
unter , S. 1.
9 Nöhrbaß in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, 46. EL Juli 2012, § 65 BHO Rn. 5; Wernsmann in: Gröpl
(Hrsg.), BHO/Landeshaushaltsordnungen, § 65 Rn. 2.
10 Kautzsch in: Heuer/Scheller (Hrsg.), Kommentar zum Haushaltsrecht und der Vorschriften zur Finanzkontrolle,
68. EL Haushaltsrecht Dezember 2018, § 65 BHO Rn. 9 f.
11 Zu § 65 Nr. 1.2 Allgemeine Verwaltungsvorschriften zur Bundeshaushaltsordnung (VV-BHO).
12 Hermesmeier, S. 107 ff.
13 Kautzsch, in: Heuer/Scheller (Hrsg.), § 65 BHO Rn. 15.
14 Nöhrbaß in: Piduch (Hrsg.), § 65 BHO Rn. 7.
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Aufgabe von gewisser Erheblichkeit begründet wird;15 dieses Ziel muss sich im gesellschaftsvertraglich
festgelegten Zweck des Unternehmens widerspiegeln.16
Die Identifizierung eines solchen Interesses hat sich innerhalb eines rechtlich vorgegebenen Rahmens
zu halten. Grundbedingung ist zunächst, dass die Aufgabe zur Wahrnehmung des betreffenden
Interesses dem Grunde nach dem Bund zugewiesen ist; eine Erfüllung von Aufgaben der
Länder oder Kommunen durch eine Bundesbeteiligung an einem Unternehmen ist unzulässig.17
Weil das Grundgesetz Steuern als primäre Einnahmequelle des Staates vorsieht, muss der verfolgte
Zweck nach herrschender Auffassung über die reine Gewinnerzielung hinausgehen.18
Keine „wichtigen Interessen“ im Sinne des § 65 Abs. 1 Nr. 1 BHO sind zudem die Vermeidung
bürokratischer Hürden durch die Auslagerung öffentlicher Aufgaben19 oder die reine Informationsbeschaffung
seitens des Bundes20.
Innerhalb dieses Rahmens ist aber zu beachten, dass die wichtigen Interessen, die der Bund mit
seiner Beteiligung zulässigerweise verfolgen kann, nicht abschließend festgelegt sind; vielmehr
ist eine Identifikation neuer Interessen stets möglich.21 Diesbezüglich und hinsichtlich ihrer
Wichtigkeit kommt der Bundesregierung eine Einschätzungsprärogative zu.22 Im Falle einer möglichen
Bundesbeteiligung an der SCHUFA bestehen verschiedene Ansatzpunkte für ein mögliches
wichtiges Interesse des Bundes:
So kann einerseits dem Grunde nach von einem öffentlichen Interesse an der Gewährleistung der
Rahmenbedingungen für eine wirkungsvolle Betätigung der privaten Wirtschaft, zu welchen auch
ein zuverlässiges und funktionierendes Kreditwesen gezählt werden kann, ausgegangen werden.
Darauf basierend ließe sich eine Beteiligung an der SCHUFA als staatlicher Beitrag zur Schaffung
einer Grundlage für sichere Kreditgeschäfte durch Sammlung und Bereitstellung relevanter Bonitätsinformationen
begreifen. Dargelegt werden müsste insoweit allerdings der Mehrwert einer
staatlichen Beteiligung gegenüber der aktuell augenscheinlich funktionierenden Gewährleistung
durch private Akteure. Darüber hinaus müsste sich aus dem beschriebenen Interesse ein sachlicher
Grund für die Beteiligung gerade an der SCHUFA und nicht etwa an einer der anderen in
Deutschland tätigen Auskunfteien ergeben. Bekannt sind insoweit insbesondere Creditreform
und die CRIF Bürgel GmbH, die laut Münchener Marketing Akademie nach ihrem Umsatz, den
15 v. Lewinsky/Burbat, § 65 Rn. 6.
16 Nöhrbaß, in: Piduch (Hrsg.), § 65 BHO Rn. 8.
17 Kautzsch, in: Heuer/Scheller (Hrsg.), § 65 BHO Rn. 20; Wernsmann in: Gröpl (Hrsg.), § 65 Rn. 5.
18 Vgl. Hermesmeier, S. 333; Lammers, Die haushaltsrechtliche Kontrolle von Public Private Partnerships, DÖV
2018, 303 (308); v. Lewinsky/Burbat, § 65 Rn. 6.
19 Nöhrbaß in: Piduch (Hrsg.), § 65 BHO Rn. 8.
20 Kautzsch in: Heuer/Scheller (Hrsg.), § 65 BHO Rn. 21.
21 Hermesmeier, S. 324.
22 Kautzsch in: Heuer/Scheller (Hrsg.), § 65 BHO Rn. 21; v. Lewinsky/Burbat, § 65 Rn. 6.
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Geschäftsstellen in Deutschland und der Anzahl der Mitarbeiter jeweils einen den der SCHUFA
übersteigenden Marktanteil beanspruchen.23
Andererseits erscheint auch ein staatliches Interesse an der Gewährleistung des Datenschutzes
im wirtschaftlich sensiblen Bereich der Bonität denkbar. Bonitätsprüfungen umfassen die Auswertung
vielfältiger personenbezogener Daten; Medienberichte lassen darüber hinaus auf eine
Tendenz der SCHUFA zur Erschließung weitergehender Datenquellen schließen.24 Diesbezüglich
bleibt aber zu beachten, dass die Tätigkeit der meisten privaten Unternehmen den Umgang mit
bestimmten personenbezogenen Daten beinhaltet; dieser Umstand alleine kann das Bedürfnis
nach einer staatlichen Beteiligung mithin nicht legitimieren.
Letztlich obläge es im Falle konkreter Anteilskaufambitionen somit der Bundesregierung, innerhalb
des ihr zugewiesenen Einschätzungsspielraums das Bestehen eines auf eine Erfüllung öffentlicher
Aufgaben zielenden Interesses und seine Wichtigkeit im konkreten Fall darzulegen
und zu bewerten.
3.2. Subsidiarität
Nach dem in § 65 Abs. 1 Nr. 1 BHO geregelten Grundsatz der Subsidiarität ist eine Beteiligung
des Bundes zudem unzulässig, sofern das erstrebte Ziel auf anderem Wege besser oder wirtschaftlicher
erreichbar wäre.
Zu prüfen ist in diesem Kontext, ob eine Dauerbeziehung des Bundes zu dem betreffenden Unternehmen
erforderlich ist. Alternative und vorrangige Möglichkeiten staatlicher Einflussnahme
stellen dabei etwa die Befassung bestehender Behörden mit der Aufgabe, die Übernahme von Sicherheiten
oder die Gewährung von Darlehen zugunsten des Unternehmens sowie eine vertragliche
Kooperation dar.25 Diese Prüfung wird in Form von Wirtschaftlichkeitsprüfungen oder Interessenbekundungsverfahren
durchgeführt,26 wobei stets der Leistungsvergleich zwischen einer
rein privaten und einer (teilweise) öffentlichen Aufgabenerfüllung im Hinblick auf den konkreten
Zweck maßgeblich ist.27
3.3. Haftungsbegrenzung
§ 65 Abs. 1 Nr. 2 BHO stellt für eine Beteiligung die Bedingung, dass die Einzahlungsverpflichtung
des Bundes in Bezug auf das Unternehmen auf einen bestimmten Betrag begrenzt ist. Aufgrund
ihrer Beteiligungs- und Haftungsstruktur ist dies bei Aktiengesellschaften (AG) wie der
23 Münchener Marketing Akademie, Auskunfteien, abrufbar unter .
24 Nestler, Gerüchte um Schufa-Verkauf, FAZ, 30. März 2021, abrufbar unter .
25 Nöhrbaß in: Piduch (Hrsg.), § 65 BHO Rn. 8; Wernsmann in: Gröpl (Hrsg.), § 65 BHO Rn. 7.
26 v. Lewinsky/Burbat, § 65 Rn. 7.
27 Lammers, DÖV 2018, 303 (308).
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SCHUFA grundsätzlich der Fall.28 Faktische Zusatzrisiken wie die Gefahr politischen Drucks
zum Nachschuss in Krisenzeiten bleiben bei insoweit außer Betracht.29 Die Unzulässigkeit der
Beteiligung an einer Kapitalgesellschaft aufgrund von § 65 Abs. 1 Nr. 2 BHO kann allenfalls aus
einer gesellschaftsvertraglich bestimmten Nachschusspflicht resultieren,30 die vorliegend nicht
ersichtlich ist.
3.4. Angemessene Einflussmöglichkeit
Nach § 65 Abs. 1 Nr. 3 BHO ist für eine Beteiligung weiterhin erforderlich, dass dem Bund angemessener
Einfluss auf die Geschicke des Unternehmens zugesichert wird. Die Angemessenheit
beurteilt sich hierbei nach dem Zweck sowie der Höhe und Bedeutung der Beteiligung.31
Im Falle der Beteiligung an einer AG kommt dem Erfordernis des § 65 Abs. 1 Nr. 3 BHO besondere
Bedeutung zu, weil die Hauptversammlung der Anteilseigner in der Regel nicht von sich
aus Einfluss auf die Geschäftsführungsmaßnahmen nehmen kann, sodass sich der erforderliche
Einfluss des Bundes hier nicht allein aus der Anteilseignerschaft ergibt.32 Kriterien für den Grad
des Einflusses sind hierbei vielmehr die Zusammensetzung des Aufsichtsrats sowie die Zustimmungsvorbehalts
- und Beschlussfassungsregeln in Aufsichtsrat und Hauptversammlung.33 Überwiegend
wird für erforderlich und ausreichend gehalten, dass der Bund entsprechend seiner Beteiligung
am Stammkapital im Aufsichtsrat vertreten ist, der nach § 111 Abs. 4 S. 2 AktG obligatorische
Zustimmungsvorbehaltsrechte gegenüber der Geschäftsführung innehat.34 Dies müsste
im Falle eines Anteilskaufs durch den Bund sichergestellt werden.
3.5. Rechnungslegung und -prüfung
Schließlich fordert § 65 Abs. 1 Nr. 4 BHO, dass die Jahresabschlüsse und Lageberichte des betreffenden
Unternehmens zumindest nach den Standards aufgestellt und geprüft werden, die das
Dritte Buch des Handelsgesetzbuchs (HGB) für große Kapitalgesellschaften normiert. Die Zulässigkeit
einer Bundesbeteiligung an einem Unternehmen wird damit an die unmittelbare oder im
Gesellschaftsvertrag angeordnete Geltung der in §§ 264 ff. und §§ 316 ff. HGB normierten
Grundsätze für dieses Unternehmen geknüpft.35
28 Wernsmann in: Gröpl (Hrsg.), § 65 BHO Rn. 8.
29 Vgl. Nöhrbaß in: Piduch (Hrsg.), § 65 BHO Rn. 9.
30 Vgl. Kautzsch in: Heuer/Scheller (Hrsg.), § 65 BHO Rn. 24.
31 Wernsmann in: Gröpl (Hrsg.), § 65 BHO Rn. 9, 11.
32 Vgl. Kautzsch in: Heuer/Scheller (Hrsg.), § 65 BHO Rn. 26; Wernsmann in: Gröpl (Hrsg.), § 65 BHO Rn. 9, 11.
33 Nöhrbaß in: Piduch (Hrsg.), § 65 BHO Rn. 10.
34 Kautzsch in: Heuer/Scheller (Hrsg.), § 65 BHO Rn. 27.
35 Vgl. Nöhrbaß in: Piduch (Hrsg.), § 65 BHO Rn. 11.
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Eine AG unterliegt als Kapitalgesellschaft grundsätzlich der Jahresabschluss- und Lageberichtspflicht
, § 264 Abs. 1 HGB. Die SCHUFA dürfte mit ihrem Jahresumsatz von 212,2 Mio. Euro im
Jahr 2019 und ihren 900 Mitarbeitern36 auch keine kleine Kapitalgesellschaft darstellen und somit
auch der Abschlussprüfungspflicht nach § 316 Abs. 1 i.V.m. § 267 HGB unterfallen. Damit
wären die Rechnungslegungs- und -prüfungskriterien des § 65 Abs. 1 Nr. 4 BHO erfüllt.
4. Verfahren zur Begründung einer Beteiligung
Neben diesen materiellen Voraussetzungen der Bundesbeteiligung regelt § 65 BHO auch das Verfahren
für den Erwerb entsprechender Anteile: Gemäß § 65 Abs. 2 BHO werden die Erwerbsverhandlungen
durch das ressortmäßig zuständige Bundesministerium geführt, wobei ein Benehmen
mit dem BMF herzustellen ist, § 65 Abs. 2 S. 3 BHO. Auch der Erwerb selbst erfolgt durch das
zuständige Ressort, das dazu jedoch der Einwilligung des BMF bedarf. Nach Abschluss des Erwerbs
ist unverzüglich der Bundesrechnungshof zu informieren, § 102 Abs. 1 Nr. 3 BHO; dieser
übernimmt im Folgenden die Prüfung der Bundesbeteiligung nach § 92 BHO.
Im Umkehrschluss aus § 65 Abs. 7 BHO werden Bundestag und Bundesrat nicht unmittelbar am
konkreten Erwerbsverfahren beteiligt. Parlamentarische Kontrolle im Vorfeld der Begründung einer
Beteiligung ergibt sich aber aus der Funktion des Bundestags als Haushaltsgesetzgeber: Sowohl
der Erwerb einer Beteiligung als auch Anteilserhöhungen und -veräußerungen bedürfen
grundsätzlich der Veranschlagung im Haushaltsplan.37 Zusätzlich ist die Bundesregierung nach
§ 69a BHO verpflichtet, den Bundestag über alle „grundsätzlichen und wesentlichen Fragen der
Beteiligungen des Bundes an privatrechtlichen Unternehmen sowie der Beteiligungsverwaltung
durch die Bundesregierung“ zu unterrichten. Diese Unterrichtung richtet sich gemäß § 69a Abs. 1
S. 1 BHO i.V.m. § 3 Bundesschuldenwesengesetz (BSchuW) an das Bundesfinanzierungsgremium
. Zusätzlich veröffentlicht das BMF jährlich einen Bericht über die aktuellen Beteiligungen
des Bundes, welcher – nach Geschäftsbereichen der zuständigen Bundesministerien aufgeschlüsselt
– die Beteiligungen auflistet und Angaben zur Beteiligungsführung macht.38
5. Fazit
Unter Einhaltung des geschilderten Erwerbsverfahrens ist der Erwerb von Anteilen an der
SCHUFA Holding AG durch den Bund zwar grundsätzlich möglich. Die materiell-rechtlichen
Hürden ergeben sich indes aus § 65 BHO. Besondere Bedeutung kommt dabei der Identifizierung
und Begründung eines wichtigen Interesses des Bundes an einer Beteiligung und der darauf basierenden
Überprüfung anhand des Subsidiaritätserfordernisses zu.
***
36 .
37 Nöhrbaß in: Piduch (Hrsg.), § 69a BHO Rn. 2. Eine Ausnahme regelt der hier nicht einschlägige § 65 Abs. 7
BHO.
38 Nöhrbaß in: Piduch (Hrsg.), § 65 BHO Rn. 2. Vgl. dazu BMF, Beteiligungsbericht des Bundes 2020, abrufbar unter
.