© 2019 Deutscher Bundestag WD 4 - 3000 - 037/19 Fragen zum Charakter öffentlichen Eigentums Kreditwirtschaftliche und steuerrechtliche Aspekte Sachstand Wissenschaftliche Dienste Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages unterstützen die Mitglieder des Deutschen Bundestages bei ihrer mandatsbezogenen Tätigkeit. Ihre Arbeiten geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasserinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste geben nur den zum Zeitpunkt der Erstellung des Textes aktuellen Stand wieder und stellen eine individuelle Auftragsarbeit für einen Abgeordneten des Bundestages dar. Die Arbeiten können der Geheimschutzordnung des Bundestages unterliegende, geschützte oder andere nicht zur Veröffentlichung geeignete Informationen enthalten. Eine beabsichtigte Weitergabe oder Veröffentlichung ist vorab dem jeweiligen Fachbereich anzuzeigen und nur mit Angabe der Quelle zulässig. Der Fachbereich berät über die dabei zu berücksichtigenden Fragen. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 4 - 3000 - 037/19 Seite 2 Fragen zum Charakter öffentlichen Eigentums Kreditwirtschaftliche und steuerrechtliche Aspekte Aktenzeichen: WD 4 - 3000 - 037/19 Abschluss der Arbeit: 28. März 2019 Fachbereich: WD 4: Haushalt und Finanzen Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 4 - 3000 - 037/19 Seite 3 1. Frage 1: Welche Merkmale zeichnen den Begriff der Gemeinnützigkeit aus, wer befindet über den Status der Gemeinnützigkeit und wer oder was kann als gemeinnützig klassifiziert werden? Unter welchen Bedingungen sind öffentlich-rechtliche Körperschaften der Gemeinnützigkeit verpflichtet und wann sind sie es nicht (Angabe von Beispielen)? Inwiefern hat die 2001 abgeschaffte Gewährträgerhaftung für Sparkassen im Wettbewerb mit den anderen Geschäftsbanken zu einem Zielkonflikt zwischen Gemeinnützigkeitsprinzip und Gewinnmaximierungsprinzip geführt, und ist das Gemeinnützigkeitsprinzip im Geschäftsgebaren der Sparkassen vor diesem Hintergrund noch aufrecht zu erhalten? In verschiedenen Steuergesetzen, zum Beispiel im Körperschaftsteuergesetz oder im Gewerbesteuergesetz , ist eine Steuervergünstigung festgeschrieben, weil eine Körperschaft ausschließlich und unmittelbar gemeinnützige (oder andere in der Abgabenordnung genannte Zwecke) verfolgt. Folgende Körperschaften können gemeinnützige Zwecke verfolgen: – Kapitalgesellschaften (AG, GmbH), – eingetragene und nicht eingetragene Vereine, – rechtsfähige und nicht rechtsfähige Stiftungen sowie – Betriebe gewerblicher Art von juristischen Personen des öffentlichen Rechts (zum Beispiel ein kommunaler Kindergarten). Die Anerkennung als gemeinnützig ist nicht möglich für Personengesellschaften, Gesellschaften des bürgerlichen Rechts und für die juristische Person des öffentlichen Rechts selbst, sondern gegebenenfalls für ihren Betrieb gewerblicher Art (siehe auch Antwort zu Frage 8). Eine Körperschaft verfolgt gemeinnützige Zwecke, wenn ihre Tätigkeit darauf gerichtet ist, die Allgemeinheit auf materiellem, geistigem oder sittlichem Gebiet selbstlos zu fördern. § 52 Abs. 2 Abgabenordnung (AO) listet Tätigkeiten in zurzeit 25 Nummern auf, die die Allgemeinheit fördern . Sofern der von der Körperschaft verfolgte Zweck nicht unter eine dieser aufgelisteten Tätigkeiten fällt, aber die Allgemeinheit auf materiellem, geistigem oder sittlichem Gebiet entsprechend selbstlos gefördert wird, kann dieser Zweck für gemeinnützig erklärt werden. Die obersten Finanzbehörden der Länder müssen jeweils eine Finanzbehörde bestimmen, die für die Bestimmung weiterer gemeinnütziger Tätigkeiten zuständig ist. Möchte eine Körperschaft als gemeinnützig anerkannt werden, muss sie verschiedene, ebenfalls in der AO genannte Voraussetzungen erfüllen. Dazu gehört insbesondere die Erstellung einer Satzung . Über die Anerkennung als gemeinnützig entscheidet das örtliche Finanzamt, in dessen Bezirk sich die Geschäftsleitung der Körperschaft befindet. Anstaltslast und Gewährträgerhaftung der öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute sind als EU-beihilferechtliches Problem bereits etwa Mitte der 90er Jahre in den Blickpunkt geraten. Die EU- Kommission äußerte sich erstmals 1995 dahingehend, dass Anstaltslast und Gewährträgerhaftung im Widerspruch zu den EG-Beihilfevorschriften stünden. Das Verfahren vor der EU-Kommission endete mit einer Vereinbarung zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Kommission. Die Vereinbarung vom 17. Juli 2001 beinhaltet die Abschaffung der Gewährträgerhaftung ab dem Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 4 - 3000 - 037/19 Seite 4 18. Juli 2005. Die Anstaltslast wird durch eine normale wirtschaftliche Eigentümerbeziehung ersetzt . Eine Verpflichtung des Trägers zur oder ein Anspruch der Sparkasse gegen den Träger auf Zurverfügungstellung von Mitteln besteht nicht. Die Sparkasse haftet für ihre Verbindlichkeiten mit ihrem gesamten Vermögen. Für öffentliche Kreditinstitute gelten im Insolvenzfall dieselben Regeln wie für private Banken, das heißt, alle Landesbanken und Sparkassen müssen insolvenzfähig sein.1 Die Bundesländer haben nach dem EU-Beschluss ihre Sparkassengesetze bis zum 31. Dezember 2002 geändert. Die Anstaltslast und die Gewährträgerhaftung für die Sparkassen sind zwar weggefallen; das tastet aber nicht zwingend die öffentlich-rechtliche Organisation der Sparkassen mit der kommunalen Trägerschaft und dem Regionalprinzip an. Eine Privatisierung der Sparkassen ist durch die Vereinbarung vom 17. Juli 2001 nicht gefordert und auch von den Sparkassen nicht angestrebt beziehungsweise vollzogen worden.2 Die Sparkassengesetze der Länder verleihen den Sparkassen einen öffentlichen Auftrag. Dieser öffentliche Auftrag sieht nach Auswertung verschiedener Sparkassengesetze folgendermaßen aus:3 – Versorgung mit geld- und kreditwirtschaftlichen Leistungen, – Befriedigung des regionalen Kreditbedarfs, insbesondere des Mittelstands, – Förderung des Sparsinns und der finanziellen Eigenvorsorge, – Wirtschaftserziehung, – Stärkung des Wettbewerbs, – Gesellschaftliches Engagement. Gewinnerzielung ist nicht Hauptzweck des Geschäftsbetriebs (siehe Antwort zu Frage 8). Die Verwendung entstandener Gewinne, nach Erfüllung der Eigenkapitaldeckungs- und Sicherheitsrücklagevorschriften , wird ebenfalls durch die Sparkassengesetze der Länder und damit unterschiedlich geregelt. In der Regel wird ein erzielter Gewinn an den Träger ausgeschüttet und von ihm zur Erfüllung gemeinwohlorientierter Aufgaben verwendet, oder die Sparkasse verwendet ihn direkt für gemeinnützige Zwecke. Einige Sparkassengesetze, zum Beispiel das brandenburgische 1 Bunte, Hermann-Josef: Das Verfahren der EU-Kommission: Verständigung vom 17.7.2001 – Schlussfolgerungen vom 28.2.2002, in: Schimansky/Bunte/Lwowski: § 142 Die Aufsicht über staatliche Beihilfen (Art. 107ff. AEUV) Randnummer 24f., Bankrechts-Handbuch, 5.Auflage 2017. 2 Bunte, Hermann-Josef: Änderungen der Sparkassen- und Landesbankengesetze, in: Schimansky /Bunte/Lwowski: § 142 Die Aufsicht über staatliche Beihilfen (Art. 107ff. AEUV) Randnummer 26, Bankrechts-Handbuch, 5.Auflage 2017. 3 Brämer, Patrick u. a.: Der öffentliche Auftrag der deutschen Sparkassen aus der Perspektive des Stakeholder- Managements, in: Zeitschrift für öffentliche und gemeinwirtschaftliche Unternehmen (ZögU), 4/2010, Seite 311ff. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 4 - 3000 - 037/19 Seite 5 und das baden-württembergische, beziehen sich dabei ausdrücklich auf die Gemeinnützigkeit im Sinne des Steuerrechts. 2. Frage 6: Wie verhält es sich mit staatlichen Anleihen an Privatunternehmen, z. B. bei der Commerzbank? Sind diese Anteile öffentlich gewidmet, also an das Gemeinwohl gebunden ? Oder werden solche Anteile zu „normalem Privateigentum“, mit den üblichen Gewinnauflagen und Geschäftsgeheimnissen? Der Bund kann, wie in Antwort zu Frage 8 erläutert, seine Aufgaben durch eigene Behörden sowie durch öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich organisierte Unternehmen erfüllen. Die Beteiligung an privatrechtlich organisierten Unternehmen ist nur unter den Voraussetzungen von § 65 Bundeshaushaltsordnung (BHO) möglich. Hiernach muss zunächst zwingend ein wichtiges Bundesinteresse vorliegen; darüber hinaus darf der Zweck auf eine andere Weise nicht besser oder wirtschaftlicher erreicht werden können. Das Bundesministerium der Finanzen muss solchen Beteiligungen zustimmen.4 Die Commerzbank geriet ab September 2008 in den Sog der weltweiten Finanzmarktkrise. Die Europäische Kommission, die Beihilfen von Staaten an private Unternehmen genehmigen muss, hielt eine „signifikante Stärkung der Kapitalquote“ für notwendig.“5 Aufgrund des schwierigen Marktumfeldes, das eine Kapitalerhöhung durch Private unwahrscheinlich erschienen ließ, entschied sich die Commerzbank dazu, staatliche Hilfen in Anspruch zu nehmen.6 Die Bundesregierung hat bei ihrer Entscheidung über die Hilfen im Rahmen der pflichtgemäßen Ermessensabwägung die systemische Bedeutung der Commerzbank AG für die Finanzmarktstabilität berücksichtigt.7. Ein Scheitern der Commerzbank AG hätte zur Destabilisierung weiterer Marktteilnehmer und damit der Finanzmarktstabilität insgesamt geführt. Dies wäre mit unabsehbaren Folgen für die Realwirtschaft verbunden.8 4 Bundesministerium der Finanzen: Die Beteiligung des Bundes an Unternehmen, in: Monatsbericht April 2018. 5 Europäische Kommission: Betreff Staatliche Beihilfe N 244/2009 Commerzbank – Deutschland, Seite 5, unter: http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/231053/231053_1153992_38_2.pdf, abgerufen am 22. März 2019. 6 Kaserer, Christoph: Staatliche Hilfen für Banken und ihre Kosten – Notwendigkeit und Merkmale einer Ausstiegsstrategie , Gutachten für die Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft (INSM), veröffentlicht am 29. Juli 2010, unter: http://www.insm.de/insm/Presse/Pressemeldungen/Studie-zur-Finanzkrise.html, abgerufen am 22. März 2019. 7 § 4 Abs. 1 Finanzmarktstabilisierungsfondsgesetz (FMStFG). 8 Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN: Commerzbank – Ursachen und Hintergründe staatlicher Stützungen sowie Perspektiven, 16. September 2010, Bundestags-Drucksache 17/2964. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 4 - 3000 - 037/19 Seite 6 Zur Erfüllung der staatlichen Hilfen wurde durch ein eigenes Gesetz der Finanzmarktstabilisierungsfonds (FMS) eingerichtet und unter anderem auch ermächtigt, unter bestimmten Bedingungen Anteile an dem zu stabilisierenden Kreditinstitut zu erwerben.9 Der FMS gewährte der Commerzbank zwei Stille Einlagen, stellte einen Garantierahmen bereit und zeichnete eine Kapitalerhöhung in Höhe von 1,772 Mrd. Euro, wodurch er mit 25 Prozent + 1 Aktie zum größten Einzelaktionär der Commerzbank wurde. Mit den Stillen Einlagen und der Kapitalerhöhung wurde die Kapitalquote der Commerzbank wie gefordert gestärkt. Die Übernahme der Garantien erleichterte ihr die Refinanzierung am Kapitalmarkt . Die Konditionen der Stillen Einlagen wurden so ausgestaltet, dass für die Commerzbank ein hoher Anreiz zur Rückzahlung an den FMS besteht. Die Sperrminorität (25 Prozent + 1 Aktie) sichert dem FMS bei allen Entscheidungen der Commerzbank ein Mitspracherecht.10 3. Frage 8: Zahlt der Staat für seine Gewinne als Unternehmer Steuern? Oder fließen diese Gewinne direkt in den Staatshaushalt? Könnte der Vorteil in direktem Zugriff auf den Gewinn liegen? Oder ist es eher umgekehrt, dass sich nämlich mit dem Staat als Verwalter von Eigentum Verluste leichter sozialisieren lassen (Hypo Real Estate, Opel)? Grundsätzlich gilt, dass juristische Personen des öffentlichen Rechts nicht besteuert werden. Uneingeschränkt keine Steuerpflicht besteht, wenn die juristische Person des öffentlichen Rechts hoheitliche Aufgaben wahrnimmt. Steuerpflicht entsteht jedoch, wenn sich die öffentliche Hand privatwirtschaftlich betätigt und sie damit, und wenn auch nur ungewollt, in Konkurrenz zu privaten Unternehmen tritt. Ohne die Besteuerung würde der privatwirtschaftlich tätigen öffentlichen Hand ein Wettbewerbsvorsprung gegenüber einem privaten Unternehmer gewährt, weil sie ihre Preise ohne Berücksichtigung einer Steuerbelastung bilden könnte. Gleichwohl gibt es im Vergleich zu einem privaten Unternehmer einige Unterschiede bei der steuerlichen Behandlung von Gewinnen beziehungsweise Verlusten aus der wirtschaftlichen Betätigung der öffentlichen Hand, wie mithilfe der nachfolgenden Übersicht deutlich gemacht werden soll: 11 9 § 5a FMStFG. 10 Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN: Commerzbank – Ursachen und Hintergründe staatlicher Stützungen sowie Perspektiven, 16. September 2010, Bundestags-Drucksache 17/2964. 11 Freistaat Sachsen, Staatsministerium der Finanzen: Steuerinfos für Gemeinden und andere juristische Personen des öffentlichen Rechts, 6. Auflage 2017 (Rechtsstand: 1. Juli 2017), Seite 15. Wenn nichts Weiteres angegeben, stammen die nachfolgenden Ausführungen aus dieser Veröffentlichung oder aus: Oberfinanzdirektion Nordrhein -Westfalen: Besteuerung der juristischen Personen des öffentlichen Rechts, Stand 1. Oktober 2014 oder aus: Bayerisches Landesamt für Steuern: Ertrags- und Umsatzbesteuerung der öffentlichen Hand, Stand Februar 2018. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 4 - 3000 - 037/19 Seite 7 Die öffentliche Hand kann ihre privatwirtschaftlichen Betätigungen in einer privatrechtlichen Rechtsform, zum Beispiel einer Aktiengesellschaft oder einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung , durchführen. Solche Betriebe werden nach den für diese Rechtsform geltenden Vorschriften besteuert12 und gleichen insoweit der Besteuerung des privaten Unternehmers. Für den Fall, dass die öffentliche Hand ihre privatwirtschaftliche Tätigkeit in Form einer öffentlich -rechtlichen Rechtsform gestaltet, enthält das Körperschaftsteuerrecht das Besteuerungssubjekt „Betriebe gewerblicher Art”. Diese sind alle Einrichtungen, die einer nachhaltigen wirtschaftlichen Tätigkeit zur Erzielung von Einnahmen außerhalb der Land- und Forstwirtschaft dienen und die sich innerhalb der Gesamtbetätigung der juristischen Person wirtschaftlich herausheben .13 Damit ergeben sich im Gegensatz zum privaten Unternehmer folgende wesentliche Unterschiede: – Merkmal des Betriebs gewerblicher Art ist die Erzielung von Einnahmen und nicht, wie bei einem privaten Unternehmer, die Gewinnerzielungsabsicht. Aus diesem Grund liegt selbst 12 R 4.1 Abs. 7 Körperschaftsteuer-Richtlinie (KStR) 2015. 13 § 4 Abs. 1 Körperschaftsteuergesetz (KStG). Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 4 - 3000 - 037/19 Seite 8 dann ein Betrieb gewerblicher Art vor, wenn die Leistung zum Selbstkostenpreis getätigt wird oder eine Kostendeckung nicht beabsichtigt ist. – Eine wirtschaftliche Bedeutsamkeit, der den Betrieb gewerblicher Art aus Gesamttätigkeit der juristischen Person des öffentlichen Rechts heraushebt, ist nach Ansicht der Finanzverwaltung bei einem Jahresumsatz im Sinne des Umsatzsteuergesetzes (UStG) von mehr als 35.000 Euro gegeben. Eine solche Grenze existiert für private Unternehmer nicht. – Land- und forstwirtschaftliche Tätigkeit begründet keinen Betrieb gewerblicher Art und damit keine einzelne Besteuerung. Schüttet ein Betrieb gewerblicher Art in der Rechtsform der juristischen Person des öffentlichen Rechts (und weiteren Merkmalen) Gewinne an die Trägerkörperschaft und fallen diese Gewinne bei der Trägergesellschaft in die steuerliche Sphäre der Vermögensverwaltung, fällt Kapitalertragsteuer an. Im Gegensatz zum Regelsteuersatz (25 Prozent) beläuft sich die Kapitalertragsteuer in diesem Fall auf 15 Prozent.14 Außerhalb der Betriebe gewerblicher Art unterliegt die Trägerkörperschaft mit ihren inländischen Einkünften, von denen ein Steuerabzug vorzunehmen ist, der beschränkten Körperschaftsteuerpflicht15, ein Konstrukt, das es für private Unternehmer mit Sitz im Inland nicht gibt. Mit der Zahlung der Kapitalertragsteuer ist die fällige Körperschaftsteuer abgegolten. Ebenso werden auch Erträge der Körperschaft des öffentlichen Rechts aus der Beteiligung an privaten Unternehmen besteuert (z. B. die Gebührenerstattung geretteter Banken für die Übernahme von Garantien durch den Bund). Eine Besonderheit bei der Besteuerung der öffentlichen Hand sind die Dauerverlustgeschäfte. Ein Dauerverlustgeschäft eines Betriebes gewerblicher Art liegt vor, „soweit aus verkehrs-, umwelt-, sozial-, kultur-, bildungs- oder gesundheitspolitischen Gründen eine wirtschaftliche Betätigung ohne kostendeckendes Entgelt unterhalten wird …“16 Bei einer Kapitalgesellschaft liegt ein Dauerverlustgeschäft vor, soweit das Geschäft Ausfluss einer Tätigkeit ist, die bei juristischen Personen des öffentlichen Rechts zu einem Hoheitsbetrieb gehört. Diese Kapitalgesellschaft muss nachweislich ausschließlich von Personen des öffentlichen Rechts, die die Mehrheit der Stimmrechte haben, getragen werden. In beiden Fällen ist gesetzlich ausgeschlossen, dass die steuerlichen Rechtsfolgen einer verdeckten Gewinnausschüttung zum Tragen kommen. Zusammenfassung: Wenn die öffentliche Hand privatwirtschaftlich tätig wird, muss sie Steuern zahlen. Die Gewinne können in ihrer Sphäre verbleiben und durch weitere Verwendung zum Gemeinwohl beitragen. Auch die Steuern auf die Gewinne, sofern sie zu zahlen sind, verbleiben bei der öffentlichen Hand. Es erfolgt allerdings eine Umverteilung auf andere Gebietskörperschaften (zum Beispiel wird die Körperschaftsteuer auf Bund und Länder verteilt) und somit eine Verbreiterung des Gemeinwohls bei weiterer Verwendung durch andere Gebietskörperschaften. Der 14 § 44a Abs. 8 EStG. 15 § 2 Abs. 2 KStG. 16 § 8 Abs. 7 KStG. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 4 - 3000 - 037/19 Seite 9 Steuergesetzgeber hat auch berücksichtigt, dass sich die öffentliche Hand wirtschaftlich betätigen darf, obwohl keine Gewinne zu erwarten sind. 4. Frage 10: Gibt es verbindliche Kriterien dafür, welches Unternehmen „systemrelevant“ ist und deshalb auf Kosten des Steuerzahlers subventioniert und gerettet werden muss? Wie in Antwort zu Frage 6 dargestellt, hat die Bundesregierung im Falle der Commerzbank AG nach einer pflichtgemäßen Ermessensabwägung die systemische Bedeutung der Bank für die Finanzmarktstabilität bejaht. Für Banken sind als Lehre aus der Finanzkrise und den Rettungsaktionen nach und nach weitere zusätzliche aufsichtsrechtliche Anforderungen eingeführt worden, um die Stabilität des Finanzsystems zu sichern und die Realwirtschaft zu schützen. In diesem Zusammenhang wurden auf Initiative der G20-Staaten und nach den Vorgaben des Basler Ausschusses für Bankenaufsicht und der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde Klassifizierungen der Banken vorgenommen. So unterscheidet das Kreditwesengesetz (KWG) zum Beispiel zwischen global systemrelevanten Instituten und anderweitig systemrelevanten Instituten. Zu den verbindlichen Kriterien gehören unter anderem die Größe, die grenzüberschreitenden Aktivitäten und die Vernetzheit einer Bank. Die Eingruppierung in eine dieser Klassen bestimmt die nationale Aufsichtsbehörde im Einvernehmen mit der Deutschen Bundesbank. Diese Klassifizierungen und die damit verbundenen erweiterten aufsichtsrechtlichen Anforderungen , zum Beispiel die Erstellung eines Sanierungsplans, die häufigere Meldung von Risikotragfähigkeitsinformationen und die Vorhaltung eines Kapitalpuffers, sollen die Abwicklung großer systemrelevanter Institute möglich machen, ohne die Finanzstabilität zu gefährden. „Dies ist ein wichtiger Beitrag, die implizite Staatsgarantie für systemrelevante Institute und damit Fehlanreize für die Eingehung unverhältnismäßig hoher Risiken zu reduzieren. Überdies wird künftig sichergestellt, dass im Fall einer Krise vor allem Eigentümer und Gläubiger und nicht die Steuerzahler zur Lösung der Krise beitragen.“17 * * * 17 Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Umsetzung der Richtlinie 2014/59/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Mai 2014 zur Festlegung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen und zur Änderung der Richtlinie 82/891/EWG des Rates, der Richtlinien 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU und 2013/36/EU sowie der Verordnungen (EU) Nr. 1093/2010 und (EU) Nr. 648/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates (BRRD-Umsetzungsgesetz), Bundestags-Drucksache 18/2575, Seite 2.