Deutscher Bundestag Verfassungsrechtliche Probleme bei der Abschaffung der privaten Krankenversicherung als Vollversicherung Ausarbeitung Wissenschaftliche Dienste WD 3 – 3000 - 492/10 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 – 3000 - 492/10 Seite 2 Verfassungsrechtliche Probleme bei der Abschaffung der privaten Krankenversicherung als Vollversicherung Verfasser/in: Aktenzeichen: WD 3 – 3000 - 492/10 Abschluss der Arbeit: 21. Dezember 2010 Fachbereich: WD 3: Verfassung und Verwaltung Telefon: Ausarbeitungen und andere Informationsangebote der Wissenschaftlichen Dienste geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasserinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Der Deutsche Bundestag behält sich die Rechte der Veröffentlichung und Verbreitung vor. Beides bedarf der Zustimmung der Leitung der Abteilung W, Platz der Republik 1, 11011 Berlin. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 – 3000 - 492/10 Seite 3 Inhaltsverzeichnis 1. Einleitung 4 2. Kompetenzrechtliche Vorgaben des Grundgesetzes 5 2.1. Kompetenzgrundlage Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG 5 2.1.1. Verfassungsrechtlicher Begriff der Sozialversicherung 5 2.1.2. Einbeziehung der gesamten Bevölkerung 6 2.2. Kompetenzgrundlage Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG 6 2.3. Einbeziehung der Beamten 7 3. Grundrechte der privaten Krankenversicherungsträger bei der Aufhebung der Versicherungspflichtgrenze 7 3.1. Eingriff in Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG 7 3.1.1. Unmittelbarer Eingriff in Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG 8 3.1.2. Mittelbarer Eingriff in Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG 9 3.1.3. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung 10 3.1.3.1. Schranken von Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG 10 3.1.3.2. Berufsausübungsregel oder Berufswahlregel 10 3.1.3.3. Verhältnismäßigkeit der Bürgerversicherung 11 3.2. Eingriff in Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG 13 4. Grundrechte der Versicherten bei der Aufhebung der Versicherungspflichtgrenze 14 4.1. Eingriff in Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG (Altersrückstellungen) 14 4.1.1. Verfassungsrechtlicher Eigentumsbegriff 14 4.1.2. Einfachgesetzliche Ausgestaltung 15 4.1.3. Auswirkungen auf den verfassungsrechtlichen Schutz 16 4.1.4. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung 17 4.2. Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG (Selbstständige) 18 4.3. Eingriff in Art. 33 Abs. 5 GG (Beamte) 18 4.4. Eingriff in Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG (Einbeziehung in die GKV) 20 4.5. Eingriff in Art. 9 Abs. 1 GG (Einbeziehung in die GKV) 20 4.6. Eingriff in Art. 2 Abs. 1 GG (Einbeziehung in die GKV) 20 4.6.1. Schrankenbereich des Art. 2 Abs. 1 GG 20 4.6.2. Schranken-Schranke der Verhältnismäßigkeit 21 4.6.2.1. Geeignetheit der Maßnahme 21 4.6.2.2. Erforderlichkeit und Angemessenheit der Maßnahme 22 5. Zusammenfassung 23 6. Literaturverzeichnis 25 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 – 3000 - 492/10 Seite 4 1. Einleitung Seit längerer Zeit gibt es Überlegungen, das bestehende Sozialversicherungssystem umzugestalten , um Gerechtigkeitslücken in der Krankenversicherung zu beheben. Hierfür sollen gesetzliche und private Krankenversicherungen zu einer sogenannten Bürgerversicherung weiterentwickelt werden. Modelle für eine Bürgerversicherung gibt es unter anderem von der SPD,1 BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN,2 der LINKEN,3 der „Rürup-Kommission“4 und zuletzt einer Reformkommission unter der Leitung des DGB5. Ein Kernelement aller Modelle ist die Erweiterung des Versichertenkreises durch Einbeziehung aller Bevölkerungsgruppen unter Aufhebung der Versicherungspflichtgrenze in die Bürgerversicherung. Die Bürgerversicherung würde sich somit auch auf Selbstständige, Beamte, von der gesetzlichen Krankenversicherung befreite Personen und Sozialhilfeempfänger erstrecken. Verschiedene Modelle sehen vor, dass die Bürgerversicherung unter einheitlichen Bedingungen von den gesetzlichen Krankenversicherungen und den privaten Versicherungsunternehmen angeboten wird.6 Diskutiert wird aber auch, den privaten Krankenversicherungen das Geschäft der Krankenvollversicherung ganz zu entziehen, so dass diesen nur noch der Verkauf von Zusatzversicherungen bliebe.7 Je nach gewählter Gestaltungsoption der Bürgerversicherung sind die Auswirkungen auf die beteiligten Grundrechtsträger – insbesondere die Pflichtversicherten und die privaten Krankenversicherungsträger – von unterschiedlichem Gewicht. Das macht konkrete Aussagen zum verfassungsrechtlichen Spielraum des Gesetzgebers schwierig. Gegenstand der folgenden Überlegungen kann deshalb nur eine Zusammenstellung des Meinungsstands in der Literatur und Rechtsprechung sein. Geprüft wird zunächst die Kompetenz des Bundesgesetzgebers zur Einführung einer Bürgerversicherung. Im Rahmen der materiellen Verfassungsmäßigkeit werden sodann die Grundrechte der privaten Versicherungsunternehmen und der Versicherten bei der Aufhebung der Versicherungspflichtgrenze und der Abschaffung der PKV als Krankenvollversicherung geprüft . 1 Beschluss des SPD-Präsidiums vom 8. November 2010, http://www.spd.de/aktuelles/Pressemitteilungen/5782/20101108_beschluss_praesidium_buergerversicherung.html (Stand: 16.11.2010). 2 BT-Drs. 17/258 sowie Beschluss der Bundesdelegiertenkonferenz vom 19.-21.11.2010 zur Grünen Bürgerversicherung unter: http://www.gruenepartei .de/cms/default/dokbin/362/362228.g01zugang_teilhabe_praevention_gruene_ge.pdf (Stand: 24.11.2010). 3 BT-Drs. 17/1238. 4 Bericht der Rürup-Kommission: Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung, „Nachhaltigkeit in der Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme“, 2003, S. 149 ff. 5 Reformkommission „Für ein solidarisches Gesundheitssystem der Zukunft“, Pressemitteilungen und Bericht vom 13.10.2010 siehe http://www.dgb.de/presse/++co++5e0d6b18-0370-11e0-4e95-00188b4dc422 6 So die Überlegungen der SPD und von BÜNDNIS 90/Die GRÜNEN. 7 So das Konzept der LINKEN und der DGB-Reformkommission. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 – 3000 - 492/10 Seite 5 2. Kompetenzrechtliche Vorgaben des Grundgesetzes 2.1. Kompetenzgrundlage Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG Das gegenwärtige Recht der gesetzlichen Krankenversicherung stützt sich auf die Kompetenzzuweisung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 Grundgesetz (GG). Danach steht dem Bund auf dem Gebiet der Sozialversicherung die konkurrierende Gesetzgebung zu. Ob auch die Bürgerversicherung auf diesen Kompetenztitel gestützt werden kann, begegnet Bedenken in der rechtswissenschaftlichen Literatur. 2.1.1. Verfassungsrechtlicher Begriff der Sozialversicherung Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) versteht den Begriff „Sozialversicherung“ als weit gefassten Gattungsbegriff, der dem Wandel sozialer Verhältnisse angepasst werden könne.8 In ständiger Rechtsprechung hat das BVerfG klargestellt, dass sich dem Grundgesetz keine Garantie des bestehenden Sozialversicherungssystems entnehmen lässt.9 Der Gesetzgeber könne einen Krankenversicherungsschutz auf eine andere Weise gewährleisten und diesen auch auf andere Weise als bisher finanzieren. Neue Lebenssachverhalte können demnach in das Gesamtsystem „Sozialversicherung “ einbezogen werden, wenn die neuen Sozialleistungen in ihren wesentlichen Strukturelementen dem Bild entsprechen, das durch die klassische Sozialversicherung geprägt ist.10 Damit sind gewisse Mindestanforderungen an die organisatorische Durchführung der sozialen Sicherung und an die abzudeckenden Risiken zu beachten. Prägende Elemente der Sozialversicherung sind jedenfalls „die gemeinsame Deckung eines möglichen, in seiner Gesamtheit schätzbaren Bedarfs durch Verteilung auf eine organisierte Vielheit“11, Aufbringung der Mittel durch Beiträge 12 – und damit Verknüpfung von Beiträgen und Leistungen bei grundsätzlicher Beitragsäquivalenz 13 – und Durchführung durch selbständige juristische Personen des öffentlichen Rechts.14 In Abgrenzung zur privaten Krankenversicherung ist die gesetzliche Krankenversicherung durch ein Moment des sozialen Ausgleichs geprägt.15 8 BVerfGE 75, 108 (146). 9 Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluss vom 18. Juli 2005 - 2 BvF 2/01 -, Rn. 136, abrufbar unter: http://www.bverfg.de/entscheidungen/rs20050718_2bvf000201.html. 10 BVerfGE 11, 105 (112); Schnapp/Kaltenborn, S. 13. 11 BVerfGE 75, 108 (146). 12 BVerfGE 75, 108 (146 f.). 13 Degenhardt, in: Sachs, GG, Art. 74 Rn. 57; Kirchhof, in: HStR IV, § 93 Rn. 16 f. 14 BVerfGE 75, 108, (146). 15 BVerfGE 17, 1 (9). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 – 3000 - 492/10 Seite 6 2.1.2. Einbeziehung der gesamten Bevölkerung Die Einbeziehung der gesamten Bevölkerung in eine Krankenversicherung könnte dem traditionellen Bild der Sozialversicherung widersprechen. Im 20. Jahrhundert sei die Sozialversicherung im Wesentlichen auf die abhängig Beschäftigten beschränkt gewesen.16 Die Sozialversicherung war ursprünglich als Arbeitnehmerversicherung konzipiert. Im Laufe der Zeit hat sich der Kreis der Versicherten aber stetig ausgeweitet und der Anteil der nicht abhängig Beschäftigten ist gewachsen . Aus historischer Sicht lässt sich daher eine Eingrenzung der Sozialversicherung auf die Arbeitnehmerschaft nicht begründen.17 Auch das historische Argument, die Schutzbedürftigkeit des Versicherten sei konstitutives Element des Begriffs „Sozialversicherung“, und es könnten daher nur schutzbedürftige Personen in eine Krankenversicherung aufgenommen werden, kann nicht überzeugen. Weder das Versicherungs - noch das Solidarprinzip verlangen eine Einschränkung des Versichertenkreises in dieser Hinsicht.18 Die Beschränkung auf Arbeitnehmer und auf eine soziale Notlage gehört auch nach der Rechtsprechung des BVerfG nicht zum Wesen der Sozialversicherung.19 Ausgehend von der Forderung des BVerfG zur „organisierten Vielheit“ 20 als prägendem Element der Sozialversicherung, leiten einige Autoren die Notwendigkeit einer zahlenmäßige Begrenzung des Versichertenkreises ab.21 Eine Bürgerversicherung widerspreche dieser Anforderung, da sie die gesamte Bevölkerung umfasse und nicht nur eine „organisierte Vielheit“. Hiergegen wird argumentiert , dass die „organisierte Vielheit“ den Versichertenkreis aber nicht nach oben, sondern nach unten begrenzen solle. Das Wort „Vielheit“ diene lediglich der Klarstellung, dass eine Versicherung , um funktionieren zu können, von einer ausreichend großen Anzahl von Versicherten getragen werden müsse.22 Sieht man das als überzeugend an, kann die Bürgerversicherung daher noch als Sozialversicherung iSd Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG interpretiert werden. 2.2. Kompetenzgrundlage Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG Lehnt man die Einführung einer Bürgerversicherung auf der Kompetenzgrundlage von Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG ab, so bleibt zu prüfen, ob nicht das Recht der öffentlichen Fürsorge gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG als Kompetenzgrundlage dienen könnte. Nach Auffassung von Schräder23 könnte der Bundesgesetzgeber die Bürgerversicherung auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG stützen. Die 16 Isensee, NZS 2004, 393 (396); Sodan, ZRP 2004, 217 (218). 17 Schräder, S. 89 f.; Bieback, S. 55. 18 Schräder, S. 98 ff.; Schenke, Die Verwaltung 2004, 475 (487 f.). 19 BVerfGE 59, 36 (113). 20 BVerfGE 75, 108 (146). 21 Sodan, ZRP 2004, 217 (218); Maunz in: Maunz/Dürig, GG, Art. 74 Rn. 172. 22 Schräder, S. 86; Schenke, Die Verwaltung 2004, 475 (488); Bieback, S. 52 ff. 23 Schräder, S. 126 ff. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 – 3000 - 492/10 Seite 7 öffentliche Fürsorge werde vom Bundesverfassungsgericht24 ebenso wie der Sozialversicherungsbegriff als weiter Gattungsbegriff aufgefasst, so dass er als Auffangkompetenz für soziale Belange dienen könne. Die Autorin bejaht auch die Notwendigkeit einer bundesgesetzlichen Regelung, da unterschiedliche Länderregelungen zu einer Zersplitterung des komplizierten Systems und zur Gefährdung seiner Funktionsfähigkeit führen würden.25 2.3. Einbeziehung der Beamten Beamte nehmen eine Sonderstellung bei der Krankenversicherung ein, da ihr Dienstherr für die Versorgung im Krankenfall zuständig ist. Das BVerfG hat die Kompetenz für die beamtenrechtliche Fürsorge aus Art. 73 Nr. 8 und Art. 74a Abs. 1 GG abgeleitet.26 Die Einbeziehung der Beamten in eine einheitliche Sozialversicherung, die auf die Kompetenznorm des Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG gestützt ist, könnte daher problematisch sein. Der Bund könnte jedoch unter Verzicht auf ein selbstständiges Krankenfürsorgesystem für Beamte seine Befugnis aus Art. 73 Nr. 8 GG nicht mehr wahrnehmen und ein allgemeines Sozialversicherungssystem gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG errichten.27 3. Grundrechte der privaten Krankenversicherungsträger bei der Aufhebung der Versicherungspflichtgrenze 3.1. Eingriff in Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG28 Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG schützt die Freiheit der Berufswahl und der Berufsausübung als einheitliches Grundrecht der Berufsfreiheit.29 Dessen Gewährleistung erstreckt sich gemäß Art. 19 Abs. 3 GG auch auf juristische Personen, soweit diese eine Erwerbszwecken dienende Tätigkeit ausüben , die ihrem Wesen und ihrer Art nach in gleicher Weise juristischen wie natürlichen Personen offen steht.30 24 Vgl. BVerfGE 106, 62 (133). 25 Schräder, S. 130. 26 BVerfGE 62, 354 (366). Art. 74 a GG wurde im Zuge der Föderalismusreform I mit Wirkung zum 1.9.2006 aufgehoben . 27 Schräder, S. 109 f. 28 Vgl. , Auswirkungen der Bürgerversicherung auf Grundrechte der Versicherungsunternehmen , Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages (WF III-376/05), 2006. 29 BVerfGE 7, 377, (397). 30 BVerfGE 105, 252, (265); Bundesverfassungsgericht vom 4.2.2004, 1 BvR 1103/03, Absatz-Nr. 15, unter www.bundesverfassungsgericht.de; Art. 19 Abs. 3 GG erfasst nicht nur juristische Personen im engeren Sinne, sondern auch nicht rechtsfähige Personengesellschaften, siehe nur Huber, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG Kommentar, Art. 19, Rn. 246. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 – 3000 - 492/10 Seite 8 Dies ist beim Angebot und der Abwicklung von Krankenversicherungen der Fall, so dass die privaten Krankenversicherungsunternehmen den Schutz des Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG genießen.31 Höchstrichterlich geklärt ist, dass die Reichweite des Freiheitsschutzes durch diejenigen rechtlichen Regelungen mitbestimmt wird, die den Wettbewerb ermöglichen und begrenzen: Das Grundrecht umfasst demnach von vornherein keinen Anspruch darauf, dass künftige Erwerbsaussichten gesichert und unverändert bleiben.32 Dies gilt auch, wenn das Marktgeschehen durch den Staat selbst verändert wird.33 Umstritten ist, ob überhaupt ein Eingriff in den Schutzbereich von Art. 12 Abs.1 GG vorliegt, ob – bei Bejahung des Eingriffs – Berufsausübungsregeln oder Berufswahlregeln betroffen sind und ob diese gerechtfertigt wären. 3.1.1. Unmittelbarer Eingriff in Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG Die Aufhebung der Versicherungspflichtgrenze und die Einbeziehung aller Erwerbstätigen in die Bürgerversicherung beeinträchtigt die gewerbliche Tätigkeit der PKV. Im Jahr 2009 stammten 71,71 % der Beitragseinnahmen der PKV aus der Krankheitsvollversicherung.34 Nach dem klassischen Eingriffsbegriff liegt ein unmittelbarer Eingriff in die Berufsfreiheit vor, wenn die Berufsbetätigung durch unmittelbare oder gezielte Regelungen final verkürzt wird und diese Regelungen zur Folge haben, dass die berufliche Tätigkeit nicht mehr oder jedenfalls nicht mehr in der gewünschten Weise ausgeübt werden kann.35 Ein unmittelbarer Eingriff dürfte nach dieser Definition vorliegen, wenn die privaten Versicherungsunternehmen keine Krankenvollversicherungen mehr anbieten dürfen und nur noch auf den Bereich der Zusatzversorgungsverträge beschränkt wären. Soweit die Bürgerversicherung und die allgemeine Versicherungspflicht dazu führten, dass private Krankenvollversicherungen nicht mehr lukrativ wären und dadurch ein großer Bereich des Marktes für die PKV wegfiele, wäre dies nur eine mittelbare Folge.36 Auch wenn die Bürgerversicherungen zu gleichen Bedingungen von den gesetzlichen und den privaten Krankenversiche- 31 Dem steht nicht entgegen, dass es sich beim Krankenversicherungssystem um ein System handelt, in dem private und gesetzliche Krankenversicherungsunternehmen nebeneinander agieren. Denn der Schutzbereich der Berufsfreiheit umfasst nach überwiegender Auffassung auch solche Tätigkeiten, die in erster Linie dem Staat vorbehalten sind und für die aufgrund gesetzlicher Vorgaben ein Verwaltungsmonopol besteht, vgl. BVerfGE 7, 377, (397); Manssen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 12, Rn. 80. 32 BVerfGE 105, 252, (265). 33 BVerfG vom 4.2.2004, 1 BvR 1103/03, Absatz-Nr. 15, unter www.bundesverfassungsgericht.de. 34 Verband der privaten Krankenversicherung e.V., Zahlenbericht der privaten Krankenversicherung 2009/2010, S. 27; im Internet: http://www.pkv.de. 35 Gubelt, in: von Münch/Kunig, GG, Art. 12, Rn. 42. 36 Schmidt, SGb 2004, 732 (733); Glauben, DRiZ 2005, 229 (233). Synonym werden auch die Begriffe „nichtimperative “ bzw. „faktische“ Folgen genannt; die Begrifflichkeiten sind verschieden, in ihrer Bedeutung aber deckungsgleich , Manssen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG Kommentar, Art. 12, Rn. 78. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 – 3000 - 492/10 Seite 9 rungsunternehmen angeboten würden, wäre dies nur ein mittelbarer Eingriff in Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG. 3.1.2. Mittelbarer Eingriff in Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG Ein Eingriff kann auch dann vorliegen, wenn mittelbare Verkürzungen des Schutzbereichs unter den Eingriffsbegriff fallen. Grundsätzlich ist dies nicht von vornherein ausgeschlossen,37 bei Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG aber nur zu bejahen, wenn die Regelungen in einem engen Zusammenhang mit der Ausübung eines Berufes stehen und objektiv eine berufsregelnde Tendenz deutlich erkennen lassen.38 Das Bundesverfassungsgericht hat die Erhöhung der Versicherungspflichtgrenze im Jahr 2002 nicht als Eingriff in die Berufsfreiheit der privaten Krankenversicherungsunternehmen gewertet , sondern ihre Auswirkungen als bloßen Reflex der Neuregelung angesehen, der nicht an Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG zu messen sei.39 Ferner gewährt Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG keinen Schutz gegenüber staatlicher Konkurrenz: Der Schutzbereich ist nicht tangiert, wenn der Staat oder seine Unternehmen unter den gleichen Bedingungen am Markt antritt wie private Unternehmen, d.h. keine genuinen Hoheitsmittel eingesetzt werden.40 Insoweit ließe sich der Eingriff verneinen, wenn GKV und PKV unter einheitlichen Wettbewerbsbedingungen die Bürgerversicherung anbieten dürfen. Die überwiegende Auffassung in der Literatur bejaht indes im Falle der Bürgerversicherung einen Eingriff, da die Auswirkungen auf die Versicherungsunternehmen erheblich größer wären als das bei der Änderung der Versicherungspflichtgrenze der Fall sei.41 Insoweit kann offen bleiben, ob das derzeitige bipolare Versicherungssystem als solches unter verfassungsrechtlichem Schutz steht und auch eine faktische Abschaffung oder starke Veränderung einer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung bedürfte. Das Bundesverfassungsgericht geht davon aus, dass sich dem Grundgesetz keine Garantie des bestehenden Sozialversicherungssystems oder seiner tragenden Organisationsprinzipien entnehmen lässt. Vielmehr bleibe es dem Gesetzgeber unbenommen, Krankenversicherungsschutz auf andere Weise zu gewährleisten, diesen insbesondere auf andere Weise zu finanzieren.42 37 Zum Wandel des Verständnisses des Grundrechtseingriffs vgl. Isensee, in: Isensee/Kirchhof, HdStR V, § 111, Rn. 62 – 68. 38 BVerfGE 70, 191, (214); kritisch: Manssen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 12, Rn. 74 – 76. 39 BVerfG vom 4.2.2004, 1 BvR 1103/03, Absatz-Nr. 15, unter www.bundesverfassungsgericht.de; a.A.: Wollenschläger /Krogull, NZS 2005, 237 (239). 40 Wieland, in: Dreier, GG, Art. 12, Rn. 89, m.w.N. 41 Axer, S. 12; Glauben, DRiZ 2005, 229 (233); Bieback, S. 111, 169; Schulte, S. 34; Schräder, S. 298 f.; Brall/Voges, S. 19; a.A.: Schmidt, SGb 2004, S. 733. 42 Vgl. BVerfG vom 18.7.2005, 2 BvF 2/01, Absatz-Nr. 136 m.w.N., unter www.bundesverfassungsgericht.de; siehe auch: Jaeger, NZS 2003, 225 (234), m.w.N. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 – 3000 - 492/10 Seite 10 3.1.3. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung Geht man vom Vorliegen eines Eingriffs aus, stellt sich in der Folge die Frage, ob dieser Eingriff verfassungsrechtlich gerechtfertigt ist. Das ist der Fall, wenn die Regelungen von den Schranken des Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG gedeckt wäre. 3.1.3.1. Schranken von Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG Da Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG als einheitliches Grundrecht der Berufsfreiheit verstanden wird, erstreckt sich entgegen dem Wortlaut von Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG der Regelungsvorbehalt dem Grunde nach auf die Berufsausübung und die Berufswahl. Die verfassungsrechtliche Rechtfertigung ist am Maßstab der so genannten Drei-Stufen-Theorie zu bestimmen. Hiernach ist für die Schranken-Schranken einer Grundrechtsbeeinträchtigung danach zu fragen, ob lediglich Berufsausübungsregeln geschaffen werden, also das „Wie“ der beruflichen Arbeit begrenzt wird oder aber Berufszulassungsregeln vorliegen, also das „Ob“ eines Berufes betroffen ist. Innerhalb der Berufszulassungsregeln wird zwischen subjektiven und objektiven Berufszulassungsregeln differenziert .43 Der Gesetzgeber ist inhaltlich umso freier, je mehr die Regelung reine Ausübungsregelung ist, und umso enger begrenzt, je mehr auch die Berufswahl berührt wird.44 Ist nur die Berufsausübung betroffen, können vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls eine entsprechende Regelung zweckmäßig erscheinen lassen. Handelt es sich um eine objektive Berufszulassungsregel, können nur überragend wichtige Gemeinschaftsgüter den Eingriff rechtfertigen. Die Anforderungen an ein Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG einschränkendes Gesetz hängen demnach davon ab, welcher Stufe sich die Beeinträchtigung zuordnen lässt. Auch hierüber herrscht betreffend die Bürgerversicherung Streit – darüber, welche Stufe tatsächlich betroffen ist und darüber, welche Konsequenzen für die Rechtfertigung zu ziehen sind. 3.1.3.2. Berufsausübungsregel oder Berufswahlregel Für die Annahme einer Berufsausübungsregel spricht, dass lediglich die gesetzlichen Vorgaben für den Abschluss von Krankenvollversicherungen abgeändert werden, deren Befolgung jedoch davon abhängt, ob private Unternehmen einen Bürgerversicherungstarif anbieten möchten oder nicht. Sie können, müssen aber nicht in Wettbewerb mit den gesetzlichen Krankenversicherungen treten und haben die Option, sowohl im Bereich Bürgerversicherung – dann zu wesentlich 43 Als zulässige Berufsausübungsregel wurde beispielsweise die Einschränkung der Werbung nach dem UWG angesehen, BVerfGE 32, 311, (317), als subjektive Berufszulassungsschranken die Befähigungsnachweise für Handwerker, BVerfGE 13, 97 ff., als objektive Berufszulassungsschranken gelten vor allem Konzessionen, die an Umstände anknüpfen, auf die der Bewerber keinen Einfluss hat, zu Taxikonzessionen BVerfGE 79, 208, (210ff.). 44 BVerfGE 7, 377, (402). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 – 3000 - 492/10 Seite 11 geänderten Bedingungen – als auch im Bereich der Zusatzversicherungen weiter zu agieren.45 Soweit durch eine generelle Pflichtversicherung potentielle Neukunden der privaten Krankenversicherer gar nicht mehr nachrücken können, werden lediglich die Rahmenbedingungen des Marktes neu strukturiert und künftige Betätigungsmöglichkeiten eingeschränkt.46 Für die Annahme einer Berufswahlregelung spricht, dass die privaten Krankenvollversicherungen in ihrer jetzigen Struktur das zentrale Betätigungsfeld bilden. Sollten die privaten Unternehmen auf die Bürgerversicherung und auf den Markt der Zusatzversicherungen beschränkt bleiben , lohnte sich die Tätigkeit als Krankenversicherer nicht mehr. Durch die Bürgerversicherung entstünde ein faktisches Monopol und in der Konsequenz eine objektive Berufszulassungsschranke .47 Dogmatisch ließe sich dies mit der Annahme begründen, dass Krankenvollversicherer ein eigenständiger Beruf ist, nicht nur ein Aspekt des Gesamtgeschäftsbereich „Krankenversicherungsunternehmen “.48 Dies gilt umso mehr, wenn die PKV nur noch Zusatzversicherungen anbieten darf. 3.1.3.3. Verhältnismäßigkeit der Bürgerversicherung Bejaht man den schwerwiegendsten Eingriff in Form einer objektiven Berufszulassungsschranke oder eine vergleichbare Eingriffsintensität, so ist diese nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nur gerechtfertigt, wenn sie dem Zweck dient, nachweisbare oder höchstwahrscheinlich schwerwiegende Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut abzuwehren. Im Übrigen muss der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt sein. Dies ist der Fall, wenn die Bürgerversicherung zur Erreichung dieses Zweckes geeignet, erforderlich und angemessen ist. Das Bundesverfassungsgericht geht davon aus, dass die finanzielle Stabilität der gesetzlichen Krankenversicherung ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut darstelle, allerdings kein Selbstzweck sei.49 Vielmehr diene die monetäre Sicherheit dazu, den schutzbedürftigen Personenkreis effektiv und ausreichend im Krankheitsfalle versorgen zu können. Legitimer Zweck der Ausdehnung der Versicherungspflicht auf alle Bürger wäre, dass sich der Kreis der Beitragszahler und damit das finanzielle Fundament der Krankenversicherung verbessert. Im Falle der Bürgerversicherung könnte diese außerdem dazu dienen, Lücken bei der Kranken- und Alterssicherung bei schutzbedürftigen Selbstständigen zu schließen.50 45 Schulte , S. 34; Schräder, S. 302; Bieback, S. 110, geht sogar davon aus, dass dies auch beim Monopol-Modell gilt. 46 BVerfG vom 4.2.2004, 1 BvR 1103/03, Absatz-Nr. 40, unter www.bundesverfassungsgericht.de. 47 Axer, S. 12; Zur Kumulierung von Eingriffen, faktischen Folgen und daraus resultierenden Anforderungen an die verfassungsrechtliche Rechtfertigung vgl. Hufen, S. 34, m.w.N. 48 Beck, SozSich 2004, 386 (389); Bieback, S. 109; Schmidt, SGb 2004, S. 734; grundlegend zur so genannten Berufsbildlehre : Breuer, HdStR VI, § 147, Rn. 35 ff. und 40 ff. 49 BVerfG vom 18.7.2005, 2 BvF 2/01, Absatz-Nr. 139. 50 Bieback, S. 112. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 – 3000 - 492/10 Seite 12 Hinsichtlich der Geeignetheit sozialrechtlicher Vorschriften räumt das Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsspielraum ein, der auch Prognosen hinsichtlich der Wirksamkeit einer Maßnahme einschließt. Es liegt grundsätzlich in der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers, den Mitgliederkreis der gesetzlichen Krankenversicherung einerseits danach abzugrenzen , welcher Personenkreis zur Bildung einer leistungsfähigen Solidargemeinschaft erforderlich ist und andererseits danach, welche Personen deren Schutz benötigen.51 Durch die Einbeziehung aller Personengruppen und aller Einkommensarten kann die finanzielle Basis erweitert und von Schwächen des Arbeitsmarktes teilweise abgekoppelt werden. Welche Auswirkungen der dann auch größere Kreis der Leistungsberechtigten haben wird, ist nicht absehbar; konkret begründete Zweifel an der Eignung sind nicht ersichtlich. Auch bei der Beurteilung der Erforderlichkeit einer Regelung wird dem Gesetzgeber ein weiter Einschätzungsspielraum eingeräumt, der nur dadurch begrenzt ist, dass es keine offensichtlich milderen Mittel geben darf, die zur Erreichung des angestrebten Zwecks gleichermaßen geeignet sind. Hier setzen Kritiker einer Bürgerversicherung einen Schwerpunkt ihrer verfassungsrechtlichen Bedenken. Bezweifelt wird, dass es erforderlich sei, gerade Personen in einer Pflichtversicherung zu binden, die nicht unmittelbar schutzbedürftig seien. Vielmehr ginge es um die Erschließung zusätzlicher Finanzierungsquellen, nicht um die Befriedigung objektiver Schutzinteressen .52 Hiergegen lässt sich einwenden, dass auch dieser Personenkreis zurzeit überwiegend eine private Krankenversicherung abgeschlossen hat, insoweit also selbst von einer gewissen Schutzbedürftigkeit ausgeht.53 Hinzu kommt, dass bei typisierender Betrachtung wohl der Großteil der Bevölkerung mit Blick auf die Kosten hinreichender moderner medizinischer Versorgung als schutzbedürftig angesehen werden kann.54 Und schließlich ist rechtsdogmatisch zweifelhaft, ob bei der Rechtfertigung von Eingriffen in die Berufsfreiheit von privaten Unternehmen die Grundrechte der Versicherten, um die es bei der Frage der Schutzbedürftigkeit im Kern und unmittelbar geht, überhaupt in diese Abwägung eingestellt werden können.55 Darüber hinaus muss berücksichtigt werden, dass die gesetzliche Krankenversicherung ein Grundpfeiler des Sozialstaates ist. Eine Prüfung aller derzeit diskutierten Reformmodelle würde zeigen, dass alle Modelle Vor- und Nachteile haben und sich nicht sofort ein milderes Mittel aufdrängt. Soweit mildere Mittel von den Kritikern vorgetragen werden56, ist dies verfassungsrechtlich nicht zwingend ein Grund für die Ablehnung der Bürgerversicherung. Der Gesetzgeber hat in dieser komplexen Materie auch eine Einschätzungsprärogative und Gestaltungsfreiheit.57 51 BVerfG vom 18.7.2005, 2 BvF 2/01, Absatz-Nr. 139, unter www.bundesverfassungsgericht.de. 52 Papier, S. 22; Hufen, S. 37; Isensee, NZS 2004, 393 (401); Axer, S. 13; Brall/Voges, S. 31. 53 Jaeger, NZS 2003, 225 (232). 54 Jaeger, NZS 2003, 225 (232); Schmidt, SGb 2004, 732 (736); Schmidt-Aßmann, NJW 2004, 1689 (1693). 55 Schmidt, SGb 2004, 732 (736). 56 Isensee, NZS 2004, 393 (401). 57 Bieback, S. 113. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 – 3000 - 492/10 Seite 13 Für die Angemessenheit möglicher Regelungen zur Bürgerversicherung ist entscheidend, wie die konkrete Ausgestaltung des Krankenversicherungsschutzes im Rahmen einer Bürgerversicherung aussehen soll.58 Es kommt darauf an, welche Leistungen die Bürgerversicherung umfassen soll und ob beispielsweise der Markt der Zusatzversicherungen auch für die gesetzlichen Krankenversicherungen geöffnet würde. Auch Kritiker räumen ein, dass durch bestimmte strukturelle Veränderungen die Intensität der Eingriffe in Grundrechte der privaten Krankenversicherungsunternehmen ausgeglichen werden könnten.59 Beispielhaft werden hier regelmäßig die Aufhebung der Spartentrennung oder eine entsprechende Beschränkung der Leistungen der Bürgerversicherung genannt; letzteres könnte dazu führen, dass sich der Bereich der Zusatzversicherungen erheblich vergrößern würde.60 Ähnlich wie auch bei der Bestimmung der Eingriffsschwere und der Berücksichtigung von additiven Wirkungen auf dieser Ebene könnte für die verfassungsrechtliche Rechtfertigung insoweit eine Saldierung von Vor- und Nachteilen vorgenommen werden.61 Auch wenn die PKV keine Krankenvollversicherungen mehr verkaufen darf, kann der Eingriff verhältnismäßig sein, wenn der Verkauf von Zusatzversicherungen ausreichend für den Bestand des Unternehmens ist.62 Die Gegenauffassung sieht die Existenz der PKV mit der Einführung der Bürgerversicherung in ihrem Kernbereich bedroht, diese stelle eine unangemessene Belastung für das Unternehmen dar und verstoße gegen Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG.63 3.2. Eingriff in Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG64 Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG schützt das Eigentum. Eigentum ist kein feststehender Begriff; sein Umfang muss vielmehr durch einfachgesetzliche Normen innerhalb der Schranken-Schranken von Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG bestimmt werden. Hiernach ist Eigentum die Summe aller vermögenswerten Rechtspositionen, die dem Bürger durch einfaches Recht zugeordnet sind und die ihm eine private Nutzungs- und Verfügungsbefugnis einräumen.65 Anerkannt ist, dass hierzu auch das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb zählt, auf das sich juristische Personen gemäß Art. 19 Abs. 3 GG berufen können.66 58 Beck, SozSich 2004, 386 (389); Beer/Klahn, SGb 2004, 13 (14). 59 Papier, S. 23; Axer, S. 13; Schmidt-Aßmann, NJW 2004, 1689 (1693); Beer/Klahn, SGb 2004, 13 (15). 60 Zur Verfassungsmäßigkeit der Ausgliederung von Versorgungsleistungen aus der GKV, vgl. Sodan, NZS 2003, 393 ff. 61 Allgemein zur Problematik der Saldierung auf der Rechtfertigungsebene: Hey, AöR 2003, 226 ff. 62 Schräder, S. 306 ff. 63 Brall/Voges, S. 17 ff. 64 Vgl. , Auswirkungen der Bürgerversicherung auf Grundrechte der Versicherungsunternehmen , Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages (WF III-376/05), 2006. 65 Bryde, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 14, Rn. 12. 66 Bryde, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 14 Rn. 18. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 – 3000 - 492/10 Seite 14 Wird privaten Versicherungsunternehmen durch die Begründung eines Versicherungsmonopols ein bisher betriebener Geschäftszweig entzogen, so liegt darin ein Eingriff in den eingerichteten und ausgeübten Gewerbetrieb, der vom Schutz des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG umfasst ist. Dies gilt nicht, wenn durch eine allgemeine Versicherungspflicht die privaten Unternehmen nicht verdrängt werden, sondern lediglich gehindert, einen bislang nicht betriebenen Geschäftszweig aufzunehmen, da sich der Schutz des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG nur auf den vorhandenen Besitzstand , nicht hingegen auf die Schaffung neuer Besitzstände erstreckt.67 Soweit geplant ist, die bisherigen Verträge mit den privaten Unternehmen unangetastet zu lassen – diese Verträge genießen wegen Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG Bestandsschutz – liegt kein Eingriff in Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG vor.68 Eine andere Bewertung ergibt sich auch nicht daraus, dass ohne Neuzugänge dauerhaft die Bildung von Altersrückstellungen unmöglich gemacht wird. Denn insoweit geht das Bundesverfassungsgericht davon aus, dass für Versicherungen, die ihrer gesetzlichen Pflicht in diesem Bereich nachgekommen sind und im gebotenen Umfang für die vorhandenen Versicherten kollektive Rückstellungen gebildet haben, Neuzugänge nicht von existenzieller Bedeutung sind.69 4. Grundrechte der Versicherten bei der Aufhebung der Versicherungspflichtgrenze 4.1. Eingriff in Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG (Altersrückstellungen)70 In der PKV zahlen die Versicherten mit ihren monatlichen Beiträgen auch einen Anwartschaftsteil , der der Alterssicherung in Form niedriger Prämien im Alter dient. Es stellt sich die Frage, ob diese Altersrückstellungen „Eigentum“ der Versicherten im Sinne von Art 14 Abs. 1 Satz 1 GG sind. 4.1.1. Verfassungsrechtlicher Eigentumsbegriff Das Grundgesetz definiert nicht ausdrücklich, was unter Eigentum im Sinne des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG zu verstehen ist. Bei der Beantwortung dieser Frage muss auf den Zweck und die Funktion der Eigentumsgarantie unter Berücksichtigung ihrer Bedeutung im Gesamtgefüge der Verfassung 67 Papier, S. 17; Beer/Klahn, SGb 2004, 13 (16); a.A. Brall/Voges, S. 33 ff., die in dem Entzug des Krankenvollversicherungsgeschäfts eine Enteignung sehen, der mangels Entschädigungsregelung einen Verstoß gegen Art. 14 Abs. 3 GG darstellt. 68 BVerfG vom 4.2.2004, 1 BvR 1103/03, Absatz-Nr. 40, unter www.bundesverfassungsgericht.de; Axer, S. 13; Bieback, SozSich 2003, S. 424; Muckel, SGb 2004, 670 (674); anders Kirchhof, NZS 2004, 1 (4 f.). Zu möglichen Verfahren bei der Einbeziehung der PKV-Versicherten siehe Sehlen/Hofmann/Reschke, S. 52 ff. und Schräder /Sehlen/Hofmann, SozSich 2004, 6 ff. 69 BVerfG vom 4.2.2004, 1 BvR 1103/03, Absatz-Nr. 34, unter www.bundesverfassungsgericht.de. 70 Vgl. , Auswirkungen der Einführung einer Bürgerversicherung auf die Versicherten in der privaten Krankenversicherung (PKV), Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages (WF III-375/05), 2006, S. 11 ff. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 – 3000 - 492/10 Seite 15 zurückgegriffen werden.71 Die Eigentumsgarantie soll dem Grundrechtsträger einen Freiraum im vermögensrechtlichen Bereich erhalten und dem Einzelnen damit die Entfaltung und eigenverantwortliche Gestaltung seines Lebens ermöglichen.72 Zu diesem Zweck wird der Bestand der geschützten Rechtspositionen gegenüber Maßnahmen der öffentlichen Gewalt bewahrt.73 Das Bundesverfassungsgericht sieht ein wesentliches Merkmal des verfassungsrechtlich geschützten Eigentums darin, dass dem Berechtigten ein vermögenswertes Recht zur privaten Nutzung und zur eigenen Verfügung zugeordnet wird.74 Auf dieser Grundlage hat das Bundesverfassungsgericht den Schutz der Eigentumsgarantie für dingliche oder sonstige absolute, gegenüber jedermann wirkende Rechtspositionen bejaht.75 Darüber hinaus umfasst Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG alle vermögenswerten Rechte, die dem Berechtigten von der Rechtsordnung in der Weise zugeordnet sind, dass er die damit verbundenen Befugnisse nach eigenverantwortlicher Entscheidung zu seinem privaten Nutzen ausüben darf.76 Voraussetzung ist dabei nicht, dass über die Rechte uneingeschränkt verfügt werden kann, diese insbesondere auch beliebig übertragbar sind. Zwar ist die grundsätzliche Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand ein wesentliches Merkmal des Eigentums.77 Jedoch ist dem Gesetzgeber die Schaffung vermögenswerter Rechte, bei denen die Verfügungsmöglichkeit eingeschränkt ist, nicht ohne weiteres verwehrt.78 Zusammengefasst gilt also: Eigentum ist kein feststehender Begriff. Sein Umfang muss durch einfachgesetzliche Normen innerhalb der Schranken-Schranken von Art. 14 Abs. 1 GG bestimmt werden. Eigentum ist danach die Summe aller vermögenswerten Rechtspositionen, die dem Bürger durch einfaches Recht zugeordnet sind und die ihm eine private Nutzungs- und Verfügungsbefugnis einräumen.79 4.1.2. Einfachgesetzliche Ausgestaltung Nach der Rechtsprechung begründen die Altersrückstellungen keinen individuellen Anspruch auf eine bestimmte Geldsumme, sondern lediglich einen Anspruch auf Beitragsermäßigung.80 Aus der Verwendung des Begriffs „Anwartschaft“ im Zusammenhang mit den Altersrückstellun- 71 BVerfGE 36, 281, (290). 72 BVerfGE 68, 193, (222), m.w.N. 73 BVerfGE 72, 175, (195). 74 Std. Rspr., vgl. BVerfGE 78, 58, (71), m.w.N. 75 BVerfGE 79, 174, (191), m.w.N. 76 BVerfGE 83, 201, (209). 77 Vgl. BVerfGE 52, 1, (30), m.w.N. 78 BVerfGE 83, 201, (209). 79 Bryde, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. 14, Rn. 12. 80 OLG Karlsruhe, NJW-RR 1999, S. 324; BGH, BB 1999, S. 1457. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 – 3000 - 492/10 Seite 16 gen soll nichts anderes folgen. Der Begriff kennzeichne kein Anwartschaftsrecht im eigentlichen Sinn. Daraus, dass nach allgemeinen Versicherungsbedingungen zur „Finanzierung einer Anwartschaft auf Beitragsermäßigung im Alter“ bestimmte, am Beitragsaufkommen aller Versicherten orientierte Summen zuzuführen sind, folge nicht, dass es sich bei der Alterungsrückstellung um ein in der Entwicklung zum Vollrecht befindliches Recht handeln würde, dessen Erstarken zum vollständigen Recht allenfalls noch vom Willen des jeweiligen Versicherungsunternehmen abhinge.81 Der Begriff der Anwartschaft wird in den Versicherungsbedingungen in anderem Sinne gebraucht .82 Er meint, dass der Versicherungsnehmer im fortgeschrittenen Alter einen Anspruch darauf hat, eine geringere Prämie zu zahlen, als sich diese allein aus der Anwendung der allgemeinen Vorschriften und dem spezifisch höheren Risiko des älteren Menschen ergeben würde. Dabei gehe die „Anwartschaft“ im Sinne einer rechtlich abgesicherten Erwartung dahin, dass diese Beitragsermäßigung nach bestimmten, nicht am individuellen Beitrag des einzelnen Versicherungsnehmers , sondern am Beitragsaufkommen aller Versicherten des einschlägigen Tarifs bemessenen Kriterien errechnet wird. Aus der Verwendung des Begriffs „Anwartschaft“ folgt daher nicht, dass ein individueller Anspruch auf eine bestimmte Summe Geldes oder einen bestimmten Anteil an der Deckungsrückstellung besteht. Es besteht von vornherein kein, auch kein bedingter Anspruch auf Zahlung.83 4.1.3. Auswirkungen auf den verfassungsrechtlichen Schutz Welche Auswirkung diese einfachgesetzliche Auslegung hat, ist umstritten: Nach einer Auffassung sind die Altersrückstellungen in den Schutz von Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG einbezogen, da der Schutz vor Beitragssteigerungen im Alter aufgrund der Kapitalbildung eine eigentumsrechtliche Position des jeweils Versicherten darstelle.84 Obgleich die Altersrückstellung nicht übertragbar und die Verfügungsbefugnis erheblich eingeschränkt sei, könne der Versicherte über die Altersrückstellungen grundsätzlich verfügen – er allein könne den Vertrag kündigen und so auf die Ansprüche aus der Altersrückstellung verzichten.85 Dagegen spricht, dass gerade kein Verzicht auf einen Anspruch vorliegt, sondern lediglich der Verzicht auf eine Aussicht. Es fehlt bereits an der Individualisierbarkeit des Anspruchs. Außerdem können die Altersrückstellungen nicht in dem Sinne genutzt werden, dass daraus laufend Früchte oder sonstige, auch einmalige Vorteile gezogen werden. Vielmehr stellen sie Rechtspositionen dar, die vom Gesetz zwar als Rechte oder Anwartschaften ausgestaltet sind, bei denen aber 81 OLG Karlsruhe, NJW-RR 1999, S. 324; BGH, BB 1999, S. 1457. 82 OLG Karlsruhe, NJW-RR 1999, S. 324; BGH, BB 1999, S. 1457. 83 OLG Karlsruhe, NJW-RR 1999, S. 324; BGH, BB 1999, S. 1457. 84 Storr, SGb 2004, 279 (287); Schulte, S. 31; Bieback, S. 106; Axer, S. 8, Schräder, S. 203. 85 Storr, SGb 2004, 279 (287); Isensee, NZS 2004, 393 (400). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 – 3000 - 492/10 Seite 17 die Möglichkeit, sie auszunutzen, von weiteren Voraussetzungen abhängt, deren Eintritt ungewiss ist. Solche Positionen kommen wirtschaftlich betrachtet einer bloßen Chance nahe, die nicht unter den Schutz der Eigentumsgarantie fallen.86 Entsprechend hat das Bundesverfassungsgericht die Aussicht auf beitragslosen gesetzlichen Krankenversicherungsschutz im Rentenfall nicht als vermögenswerte Position im Sinne des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG angesehen.87 4.1.4. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung Folgt man der Auffassung in der Literatur, dass ein Eingriff in den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG vorliegt, so ist die Grundrechtsbeeinträchtigung gerechtfertigt, wenn sie rechtmäßig die verfassungsmäßigen Schranken konkretisiert, welche für das Eigentumsrecht gelten. Dies richtet sich danach, ob sich der Eingriff als Inhalts- oder Schrankenbestimmung nach Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG oder als Enteignung gemäß Art. 14 Abs. 3 GG darstellt. Inhalts- und Schrankenbestimmungen legen durch rechtliche Regelungen Inhalt und Schranken des Eigentums abstrakt und generell fest. Eine Enteignung liegt in der vollständigen oder teilweisen Entziehung konkreter vermögenswerter Rechtspositionen durch einen gezielten hoheitlichen Rechtsakt zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben.88 Inhalts- und Schrankenbestimmung und Enteignung stehen in einem strengen aliud-Verhältnis zueinander.89 Eine Enteignung läge vor, wenn der Gesetzgeber mit der Bürgerversicherung gerade einen finalen Eingriff in die privaten Vollversicherungsverträge bezwecken würde. Der Gesetzgeber bezweckt die Ausweitung des Versichertenkreises, um die finanzielle Stabilität der GKV zu sichern. Nach einer Auffassung stellt die Ausweitung der Versicherungspflicht eine Legalenteignung dar, die nur gegen Entschädigung möglich wäre.90 Nach anderer Auffassung werden die in der PKV Versicherten nicht final gezwungen, ihre Verträge aufzugeben und in die Bürgerversicherung zu wechseln . Folge einer Versicherungspflicht in der Bürgerversicherung wäre jedoch entweder eine doppelte Versicherung in der PKV und der GKV oder die Kündigung des Vertrages mit der PKV und der Verlust der Altersrückstellungen. Da kein gezielter hoheitlicher Eingriff vorliegt, stelle die Einführung einer Bürgerversicherung mit der Erweiterung der Versicherungspflicht eine Inhalts - und Schrankenbestimmung iSd Art. 14 Abs. 1 S.2 GG dar.91 Dieser Eingriff ist jedoch aus Gründen des rechtstaatlich gebotenen Vertrauensschutzes nicht verhältnismäßig. In der Literatur wird daher vorgeschlagen, entweder die „alten“ Verträge fortzuführen oder die Altersrückstellungen in die Bürgerversicherung zu überführen.92 86 BVerfGE 83, 201, (211) vgl. BVerfGE 68, 193, (222); 74, 129, (148). 87 BVerfGE 69, 272, (307ff.) zur gesetzlichen Renten- und Krankenversicherung; Depenheuer, in: v. Mangoldt /Klein/Starck, GG, Art. 14, Rn. 181. 88 Std. Rspr. seit BVerfGE 58, 300 (330 ff.); Wieland, in: Dreier, GG, Art. 14 Rn. 77. 89 BVerfGE 58, 300 (331 f.). 90 Kirchhof, NZS 2004, 1 (4 f.); Bieback, S. 106 f. 91 Schräder, S. 203 ff. 92 Schräder, S. 205; Bieback, S. 106 f.; Axer, S. 8 f. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 – 3000 - 492/10 Seite 18 4.2. Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG (Selbstständige) Die Ausweitung der Versicherungspflicht auf Selbstständige, die bisher in der PKV versichert waren, stellt keinen Verstoß gegen die von Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit dar. Es fehlt bereits an einer „objektiv berufsregelnden Tendenz“, da der Beruf des Selbstständigen durch die Auferlegung der Sozialversicherungspflicht nicht spezifisch betroffen ist.93 4.3. Eingriff in Art. 33 Abs. 5 GG (Beamte) Die Ausdehnung der Versichertenpflicht in der Bürgerversicherung auch auf Beamte könnte einen Verstoß gegen die verfassungsrechtlich geschützten hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums gemäß Art. 33 Abs. 5 GG darstellen. Der Dienstherr hat im Rahmen des Dienst- und Treueverhältnisses für das Wohl des Beamten und seiner Familie, auch für die Zeit nach Beendigung des Beamtenverhältnisses, zu sorgen (§ 78 Bundesbeamtengesetz - BBG)94. Nach geltender Rechtslage erfüllen die Dienstherren in Bund und Ländern ihre Fürsorgepflicht gegenüber den Beamten in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen durch die Gewährung von Beihilfen. Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu u. a. folgende Feststellungen getroffen: Die Beihilfe soll den Beamten von den durch die Besoldung nicht gedeckten notwendigen Aufwendungen in angemessenem Umfang freistellen. Die danach gewährte Beihilfe ist ihrem Wesen nach eine Hilfeleistung, die zu der zumutbaren Eigenvorsorge des Beamten in angemessenem Umfang hinzutritt, um ihm seine wirtschaftliche Lage in einer der Fürsorgepflicht entsprechenden Weise durch Zuschüsse aus öffentlichen Mitteln zu erleichtern .95 Zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehören u. a. das Alimentationsprinzip , das den Dienstherrn verpflichtet, dem Beamten und seiner Familie amtsangemessenen Unterhalt zu leisten, und die Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Nicht dazu zählt das gegenwärtige System der Beihilfegewährung, das sich erst in jüngerer Zeit herausgebildet hat. Es könnte daher geändert werden, ohne dass Art. 33 Abs. 5 GG berührt würde. Demgemäß besteht auch keine spezielle verfassungsrechtliche Verpflichtung, den Beamten und Versorgungsempfängern für Krankheitsfälle u. ä. Unterstützung gerade in Form von Beihilfen im Sinne der Beihilfevorschriften oder gar von solchen Beihilfen in bestimmter Höhe zu gewähren.96 Das gegenwärtige System der Beihilfe ist kein Bestandteil der verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentation des Beamten. Die amtsangemessene Alimentation muss von Verfassung wegen lediglich die Kosten einer Krankenversicherung decken, die zur Abwen- 93 Vgl. Füsser, S. 19 ff; Brall/Voges, S. 44. 94 In der Fassung vom 5.2.2009 (BGBl. I S. 160). 95 BVerfGE 83, 89, 100. 96 BVerfGE 83, 89, 98. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 – 3000 - 492/10 Seite 19 dung krankheitsbedingter, durch Leistungen aufgrund der Fürsorgepflicht nicht ausgeglichener Belastungen erforderlich ist.97 Nach geltendem Recht ist der Beamte in der Wahl seiner Krankenvorsorge frei. Dieser Grundsatz der sogenannten Vorsorgefreiheit besagt, dass der Beamte in eigener Verantwortung darüber entscheiden kann, in welchem Umfang, bei welchem Versicherungsunternehmen , zu welchen Versicherungsbedingungen und mit welcher eigenen Beitragsleistung er Vorsorge treffen oder ob er anstelle einer Versicherung Rücklagen für den Krankheitsfall bilden will.98 Die Beihilfen selbst werden somit nicht von dem als hergebrachtem Grundsatz garantierten vollen Alimentationsverpflichtung der Beamten durch den Dienstherrn erfasst und können daher grundsätzlich geändert und durch andere beamtenrechtliche Leistungen ersetzt werden. Ein Teil des Schrifttums sieht aber entgegen der Rechtsprechung des BVerfG mit der Einbeziehung der Beamten in eine Bürgerversicherung einen Verstoß gegen Art. 33 Abs. 5 GG. Der Dienstherr dürfe die Wahrnehmung seiner Fürsorgepflicht nicht auf ein externes, rechtlich verselbstständigtes Vorsorgesystem abschieben. Dies sei unvereinbar mit der Vorsorgefreiheit des Beamten, die zu den hergebrachten Grundsätzen des Art. 33 Abs. 5 GG zähle.99 Zudem seien Beamte auf der Grundlage der ruhegehaltsfähigen Dienstbezüge ihres zuletzt bekleideten Amtes und nicht nach einem Lebens- oder Durchschnittseinkommen zu versorgen. Daher könne keine Vereinheitlichung der „Alterssicherungssysteme“ stattfinden.100 Diese Meinungen finden keinen Rückhalt in der Rechtsprechung des BVerfG und in einem Großteil der Literatur. Zum einen hat das BVerfG die Frage, ob die Vorsorgefreiheit zu den hergebrachten Grundsätzen des Beamtentums gehört, bisher explizit offen gelassen.101 Das BVerfG hat in seiner Entscheidung zur Versicherungspflicht der Beamten in der Pflegeversicherung betont, dass dieser Grundsatz, sofern er denn existiere, nicht verletzt sei, wenn eine Versicherungspflicht mit guten Gründen angeordnet werde.102 Zum anderen könne der angemessene Lebensunterhalt des Beamten oder des Versorgungsempfängers auch durch eine entsprechende Korrektur der Besoldungs - und Versorgungsgesetzes gewährleistet werden. Ein Verstoß gegen Art. 33 Abs. 5 GG durch die Ausweitung der Versicherungspflicht auf Beamte liegt nicht vor.103 97 BVerfGE 83, 89, 98. 98 BVerfGE 83, 89, 105. 99 Isensee, NZS 2004, 393 (400). 100 Merten, NSZ 1998, 545 (548 f.); Axer, S. 10; Kirchhof, NSZ 2004, 1 (3) hält den Umstieg auf die Bürgerversicherung zwar im Grundsatz für möglich, nimmt aber an, dass die Bemessung der Versorgungsleistungen die bisherigen Leistungsregeln und –grenzen der Sozialversicherung sprengen dürfte. 101 BVerfGE 83, 89 (105); BVerfG NVwZ 2002, 463 (464). 102 BVerfG NVwZ 2002, 463 (464). 103 Vgl. Bieback, S. 123 ff.; Schräder, S. 210 ff; Brall/Voges, S. 40 ff. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 – 3000 - 492/10 Seite 20 4.4. Eingriff in Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG (Einbeziehung in die GKV) Nicht einschlägig im Hinblick auf die bisher nicht in der GKV Versicherten ist die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG.104 Art. 14 GG schützt nur konkrete Rechtspositionen und nicht das Vermögen als solches.105 Öffentlich-rechtliche Geldleistungspflichten unterfallen nur dann dem Schutzbereich des Art. 14 GG, wenn ihnen eine erdrosselnde Wirkung zukommt.106 Hiervon kann bei dem Beitrag zur Bürgerversicherung nicht die Rede sein. 4.5. Eingriff in Art. 9 Abs. 1 GG (Einbeziehung in die GKV) Die bisher nicht in der GKV Versicherten werden mit der Einführung der Bürgerversicherung Zwangsmitglieder in dieser. Hierin könnte ein Verstoß gegen die negative Vereinigungsfreiheit des Art. 9 Abs. 1 GG, d.h. das Recht, einer Vereinigung fernzubleiben oder aus ihr auszutreten, liegen. Die negative Vereinigungsfreiheit umfasst aber nur den Schutz vor Zwangsmitgliedschaften in privatrechtlichen Vereinigungen, nicht jedoch in öffentlich-rechtlichen Verbänden, wie der GKV.107 4.6. Eingriff in Art. 2 Abs. 1 GG (Einbeziehung in die GKV)108 In den Schutzbereich des Art. 2 Abs. 1 GG – allgemeine Handlungsfreiheit – der auch die Vertragsfreiheit umfasst, wird eingegriffen, wenn Personen zum Abschluss eines Versicherungsvertrages verpflichtet werden.109 Die Reichweite des Schutzbereiches der allgemeinen Handlungsfreiheit umfasst jedes menschliche Verhalten ohne Rücksicht darauf, welches Gewicht ihm für die Persönlichkeitsentfaltung zukommt. 4.6.1. Schrankenbereich des Art. 2 Abs. 1 GG Das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit ist allerdings nur in den Schranken des Art. 2 Abs. 1 HS 2 GG gewährleistet. Die Grundrechtsgarantie der freien Entfaltung der Persönlichkeit steht im Gegensatz zu den meisten Grundrechten nicht ausdrücklich unter einem Gesetzesvorbe- 104 Vgl. Füsser, S. 44; Schräder, S. 202 ff. 105 BVerfG 81, 108 (122); 95 267 (300); Wendt, in: Sachs, GG Kommentar, 5. Auflage 2009, Art. 14 Rn. 38 m.w.N. 106 Std. Rspr. des BVerfG, z.B. BVerfGE 82, 159 (190); 95, 267 (300); Wendt, in: Sachs, GG Kommentar, 5. Auflage 2009, Art. 14 Rn. 39. 107 BVerfGE 10, 89 (102); 10 354 (361 f.); 15 235 (239); 38 281 (297 f.); Merten, NZS 1998, 545 (547); Kannengießer, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, Art. 9 Rn. 4. 108 Vgl. Auswirkungen der Einführung einer Bürgerversicherung auf die Versicherten in der privaten Krankenversicherung (PKV), Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages (WF III-375/05), 2006, S. 5 ff. 109 BVerfGE 10, 89, (102); BVerfGE 32, 54, (63 f.). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 – 3000 - 492/10 Seite 21 halt, sondern unter dem Vorbehalt der in Art. 2 Abs. 1 2. HS GG genannten Schranken. Diese sind die verfassungsmäßige Ordnung, das Sittengesetz und die Rechte anderer. Durch den Zwang der Mitgliedschaft in einer Bürgerversicherung wird die Vertragsfreiheit begrenzt . Die Vertragsfreiheit selbst wird durch die verfassungsmäßige Ordnung begrenzt. Unter der verfassungsmäßigen Ordnung ist die allgemeine Rechtsordnung zu verstehen, die die materiellen und formellen Normen der Verfassung zu beachten hat.110 Nach der Rechtsprechung des BVerfG zählen die Regelungen über die Gründung öffentlich rechtlicher Vereinigungen mit Pflichtmitgliedschaft zur verfassungsmäßigen Ordnung.111 Voraussetzung ist, dass die Vereinigungen legitime Aufgaben wahrnehmen.112 Die Zwangsmitgliedschaft der Versicherten der GKV wird damit begründet, dass aus Art. 1 Abs. 1 GG und Art. 20 Abs. 1 GG dem Staat die Pflicht erwachse, für ein menschenwürdiges Existenzminimum jeden Bürgers auch im Krankheitsfall zu sorgen. Dies rechtfertige, dass der Gesetzgeber zum krankenversicherungsrechtlichen Schutz für einen Großteil der Bürger die Versicherungspflicht in der GKV vorgeschrieben habe. Die Maßnahme lasse sich aus dem Schutzbedürfnis der sozial Schwächeren rechtfertigen. Ein Schutz mit gleich hoher Effektivität habe nicht mit weniger einschneidenden Mitteln erreicht werden können. 4.6.2. Schranken-Schranke der Verhältnismäßigkeit In Anwendung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit wird in der Rechtsprechung aus Art. 2 Abs. 1 GG das Recht abgeleitet, nicht durch Zwangsmitgliedschaft in unnötigen Körperschaften in Anspruch genommen zu werden.113 Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ist zwar nirgendwo im GG expressis verbis erwähnt, er wird aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitet.114 Verhältnismäßigkeit verlangt von jeder staatlichen Maßnahme, die in Grundrechte eingreift, dass sie geeignet, erforderlich und angemessen ist. Eine Maßnahme, die diesen Anforderungen nicht entspricht, ist verfassungswidrig und kann angefochten und beseitigt werden. 4.6.2.1. Geeignetheit der Maßnahme Durch die Einführung der Bürgerversicherung soll langfristig die Krankenversicherung finanzierbar bleiben. Der Erste Senat des BVerfG hat in seinem Beschluss vom 4.2.2004 die Anhebung der Versicherungspflichtgrenze damit gerechtfertigt, dass die finanzielle Stabilität und Funktionsfähigkeit der GKV ein besonders wichtiges Gemeinschaftsgut sei115 und betont, der Gesetzgeber könne den Mitgliederkreis von Pflichtversicherungen so abgrenzen, wie es für die Begründung einer leistungsfähigen Solidargemeinschaft erforderlich sei. Auch in einer neueren Entscheidung 110 Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG, Art. 2, Rn. 8. 111 BVerfGE 10, 89, (102 f); 38, 281, (297 ff.). 112 BVerfGE 10, 89, (102 f); 38, 281, (297 ff.). 113 BVerfGE 38, 281, (298); BVerwGE 59, 231, (233); BVerwGE 64, 115, (117) 114 Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG, Art. 2, Rn. 12. 115 BVerfG, Erster Senat, Beschluss vom 4.2.2004, VersR 2004, 898. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 – 3000 - 492/10 Seite 22 des BVerfG116 werden die finanzielle Stabilität und die Funktionsfähigkeit der GKV als „Gemeinwohlbelang von hinreichendem Gewicht“ bezeichnet. Nach Auffassung von Sodan117 dient diese Formel der Rechtfertigung erheblicher Grundrechtseingriffe, andererseits sei die GKV keine Institution mit Verfassungsrang. Er ist der Ansicht, dass das fiskalische Motiv niedriger Beitragssätze oder der Vermeidung von Bundeszuschüssen eine Bürgerzwangsversicherung nicht rechtfertigen würde.118 Im Ergebnis bleibt festzuhalten, dass nach Auffassung der Rechtsprechung die Maßnahme als geeignet angesehen werden wird. 4.6.2.2. Erforderlichkeit und Angemessenheit der Maßnahme Es stellt sich die Frage, ob die Einbeziehung in die Bürgerversicherung erforderlich und angemessen ist. Im Hinblick auf die Erforderlichkeit der Maßnahme ist zu prüfen, ob es auch mildere Mittel gibt, um das Ziel (Stabilität und Funktionsfähigkeit einer solidarischen Krankenversicherung) zu erreichen . Hier könnte man erörtern, ob andere Modelle der Reform der Krankenversicherung weniger in die Rechte der Versicherten eingreifen. Eine solche Prüfung würde aber übersehen, dass es sich bei der gesetzlichen Krankenversicherung um einen Grundpfeiler der Sozialversicherung handelt, dass die Materie hochkomplex ist und alle zur Zeit diskutierten Modelle Vor- und Nachteile haben. Aus diesem Grunde drängt sich jedenfalls keine mildere Maßnahme auf. Zur Angemessenheit der Maßnahme muss daran erinnert werden, dass nach der Rechtsprechung des BVerfG119 „das Maß der den Einzelnen durch seine Pflichtzugehörigkeit treffende Belastung noch in einem vernünftigen Verhältnis zu der ihm und der Allgemeinheit erwachsenen Vorteilen “ zu stehen hat. Es gibt einige Stimmen, die Bedenken haben gegen die Einbeziehung von Personen , die objektiv keinen Bedarf an einer Einbeziehung in die GKV haben, aber gleichwohl zwangsversichert werden. So meint Heinze, dass eine allein mit der fiskalischen Zielsetzung betriebene Ausweitung der Versicherungspflicht dem verfassungsrechtlichen Übermaßverbot nicht genügen könne.120 Axer meint, dass sich für die Gruppe der heute privat versicherten Personen eine Schutzbedürftigkeit nicht generell unterstellen lasse. Nach seiner Ansicht muss die Einbeziehung von bislang privat versicherten Personen Vorteile für diese bringen, die die Nachteile der Zwangsmitgliedschaft aufwiegen.121 Egger122 und Uleer123 sehen in der Bürgerzwangsversicherung 116 BVerfGE 103, 172, (184). 117 Sodan, ZRP 2004, 217 (220). 118 Sodan, ZRP 2004, 217 (220); so auch Kirchhof, NZS 2004, 1 (2). 119 Urteil vom 18.12.1974: BVerfGE 38, 281, (302). 120 Heinze, S. 68 ff.; siehe auch Kirchhof, NZS 2004, 1 ff. 121 Axer, S. 6. 122 Egger, SGb 2003, 76 (76). 123 Uleer, S. 767, 773 f. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 – 3000 - 492/10 Seite 23 einen Verfassungsverstoß, da jüngere, gutverdienende Arbeitnehmer und Selbstständige nicht schutzwürdig seien. Dem lässt sich entgegenhalten, dass der Gesetzgeber hinsichtlich der Definition , wer schutzbedürftig ist, einen erheblichen Spielraum hat.124 Darüber hinaus argumentiert Jaeger, dass die überwiegende Mehrzahl der nicht versicherungspflichtigen Menschen in Deutschland einen privaten Krankenversicherungsvertrag abgeschlossen hat und hierdurch zum Ausdruck gebracht haben, dass sie sich selbst als schutzbedürftig ansehen.125 Die vorstehenden Ausführungen zeigen, dass in Teilen der Literatur die Ansicht vertreten wird, dass ein Verstoß gegen Artikel 2 Abs. 1 GG vorliegt, die bisherige Rechtsprechung zu der Wertung führt, dass kein Verstoß gegen Artikel 2 Abs. 1 GG vorliegt. 5. Zusammenfassung Die Verfassungsmäßigkeit der Bürgerversicherung ist in der rechtswissenschaftlichen Literatur sehr umstritten. Gegenstand der verfassungsrechtlichen Überlegungen sind die Ausweitung der Versicherungspflicht und deren Auswirkungen auf die Grundrechte der privaten Krankenversicherungsträger und der Versicherten. Da bisher kein konkretes Modell zur Bürgerversicherung vorliegt, sind konkrete Aussagen zum verfassungsrechtlichen Spielraum des Gesetzgebers schwierig. Das Bundesverfassungsgericht hat sich bisher nicht zur Bürgerversicherung geäußert, aber in ständiger Rechtsprechung verdeutlicht, dass sich dem Grundgesetz keine Garantie des bestehenden Sozialversicherungssystems entnehmen lasse. Der Gesetzgeber könne einen Krankversicherungsschutz auf eine andere Weise gewährleisten und diesen auf andere Weise als bisher finanzieren . Umstritten ist bereits die Kompetenzgrundlage für die Bürgerversicherung. Einige Autoren stufen sowohl die Ausweitung der Versicherungspflicht als auch die Erweiterung der Beitragsgrundlage als Verstoß gegen die kompetenzrechtlichen Vorgaben des Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG ein. So würde die Einbeziehung der gesamten Bevölkerung in eine Krankenversicherung dem traditionellen Bild der Sozialversicherung widersprechen. Dieses Argument wird mit dem Verweis auf den im Laufe der Zeit stetig größer gewordenen Kreis der Versicherten in der GKV in der Literatur entkräftet . Zudem seien der Beitrag für die Bürgerversicherung und die Einkommensteuer identisch. Hiergegen wird vorgetragen, dass Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG auch eine Einbeziehung von Selbstständigen erlaube und der Beitrag für die Bürgerversicherung nicht über Steuergesetze festgelegt werde noch den allgemeinen Steuergrundsätzen unterordne. Nach Auffassung einer Autorin könnte der Gesetzgeber die Bürgerversicherung auch auf die Kompetenzgrundlage des Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG stützen. Bezweifelt wird außerdem die Einbeziehung der Beamten in die Bürgerversicherung . Vorgeschlagen wird, dass der Bund seine Befugnis aus Art. 73 Nr. 8 GG nicht mehr 124 Sodan, ZRP 2004, 217 (221). 125 Jaeger, NZS 2003, 225 (229), zum gleichen Ergebnis kommt Schulte, S. 29. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 – 3000 - 492/10 Seite 24 wahrnimmt und ein allgemeines Sozialversicherungssystem gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG errichtet . Als verletzte Grundrechte der privaten Krankenversicherungsträger kommen Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG in Betracht. Die überwiegende Meinung in der Literatur sieht in der Bürgerversicherung einen mittelbaren oder unmittelbaren Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der privaten Krankenversicherungsträger. Unterschiedliche Auffassungen bestehen hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung: während ein Teil der Autoren die Existenz der PKV in ihrem Kernbereich mit der Einführung der Bürgerversicherung bedroht und daher in Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG verletzt sieht, halten andere Autoren den Eingriff für verhältnismäßig, wenn der Verkauf von Zusatzversicherungen ausreichend für den Bestand des Unternehmens ist. Ein Eingriff in den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb, der vom Schutz des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG umfasst ist, liegt nicht vor, solange die Unternehmen lediglich gehindert werden, einen bislang nicht betriebenen Geschäftszweig aufzunehmen und die bisherigen Verträge unangetastet bleiben. Die Aufhebung der Versicherungspflicht greift ebenfalls in die Grundrechte der Versicherten ein. Nach überwiegender Auffassung liegt ein Verstoß gegen Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG im Hinblick auf die bereits in der PKV Versicherten und deren Altersrückstellungen vor. Die Ausweitung der Versicherungspflicht auf Selbstständige ist kein Verletzung der durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Berufsfreiheit, da es an einer „objektiv berufsregelnden Tendenz“ fehlt. Ein Teil des Schrifttums sieht in der Einbeziehung der Beamten in eine Bürgerversicherung einen Verstoß gegen die durch Art. 33 Abs. 5 GG verfassungsrechtlich geschützten Grundsätze des Berufsbeamtentums. Diese Auffassung findet keinen Rückhalt in der bisherigen Rechtsprechung des BVerfG und einem Großteil der Literatur. Nicht einschlägig im Hinblick auf die bisher nicht in der GKV Versicherten ist die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG und die durch Art. 9 Abs. 1 GG geschützte negative Vereinigungsfreiheit . Hingegen ist nach Auffassung einiger Autoren die allgemeine Handlungsfreiheit gemäß Art. 2 Abs. 1 GG verletzt, da durch den Zwang der Mitgliedschaft in einer Bürgerversicherung die Vertragsfreiheit begrenzt wird. Die bisherige Rechtsprechung führt aber zu der Wertung, dass kein Verstoß gegen Art. 2 Abs. 1 GG vorliegt. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 – 3000 - 492/10 Seite 25 6. Literaturverzeichnis Axer, Peter, Verfassungsrechtliche Fragen einer Bürgerversicherung, in: Gedächtnisschrift für Meinhard Heinze, München 2005, 1 – 16. (zit.: Axer) Beck, Jürgen, Bürgerversicherung: Steht die Verfassung ihrer Einführung entgegen? Soziale Sicherheit 2004, 386 – 392. (zit.: Beck, SozSich 2004) Beer, Daniela; Klahn, Dominik, Rechtliche und ökonomische Eckpunkte einer Bürgerversicherung , SGb 2004, 13 – 23. (zit.: Beer/Klahn, SGb 2004) Bieback, Karl-Jürgen, Sozial- und verfassungsrechtliche Aspekte der Bürgerversicherung, Baden-Baden 2005. (zit.: Bieback) Bieback, Karl-Jürgen, Verfassungsrechtliche Aspekte einer Bürgerversicherung: Der Bund hat die Kompetenz zur Einführung einer umfassenden Versicherung, Soziale Sicherheit 2003, 416 – 425. 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