Deutscher Bundestag Bürgerbeteiligung Best Practice Beispiele Ausarbeitung Wissenschaftliche Dienste WD 3 – 3000 - 402/10 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 – 3000 - 402/10 Seite 2 Bürgerbeteiligung Best Practice Beispiele Verfasser/in: Aktenzeichen: WD 3 – 3000 - 402/10 Abschluss der Arbeit: 20. Oktober 2010 Fachbereich: WD 3: Verfassung und Verwaltung Telefon: Ausarbeitungen und andere Informationsangebote der Wissenschaftlichen Dienste geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasserinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Der Deutsche Bundestag behält sich die Rechte der Veröffentlichung und Verbreitung vor. Beides bedarf der Zustimmung der Leitung der Abteilung W, Platz der Republik 1, 11011 Berlin. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 – 3000 - 402/10 Seite 3 Inhaltsverzeichnis 1. Hintergrund 4 2. Best Practice Beispiele 5 3. Direkte Demokratie 5 4. Bürgerbeteiligung 5 4.1. Bürgerhaushalt 5 4.2. Online-Konsultation und Online-Brainstorming 6 4.3. Bürgerpanel 8 4.4. FixMyStreet – Maerker Brandenburg 8 4.5. Zukunftswerkstatt – Bürgerwerkstatt 9 4.6. Kinder- und Jugendparlamente 9 4.7. Seniorenbeiräte 9 4.8. Quartiers- und Stadtteilbeiräte 10 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 – 3000 - 402/10 Seite 4 1. Hintergrund Das politische System in Deutschland ist als repräsentative Demokratie ausgestaltet. Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volk in Wahlen und Abstimmungen ausgeübt, Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG. Das GG selbst sieht Abstimmungen nur in Art. 29 (Neugliederung des Bundesgebietes ), Art. 118 (Neugliederung der badischen und württembergischen Länder) und Art. 118a (Neugliederung der Länder Berlin und Brandenburg) vor. Auf Landes- und Kommunalebene spielen Instrumente wie Volks- bzw. Bürgerentscheide und Volksinitiativen eine deutlich größere Rolle, da sie nach den Landes- und Kommunalverfassungen nicht auf einen thematisch eng begrenzten Bereich beschränkt sind.1 Angesichts zunehmender Politikverdrossenheit der Bürger wird vielfach die Einführung bzw. Stärkung direktdemokratischer Elemente sowie eine stärkere Einbindung der Bürger in Entscheidungsprozesse gefordert.2 Der Begriff direkte Demokratie bezeichnet unmittelbare Beteiligungsformen des Volkes an politischen Sachentscheidungen, z.B. Volksabstimmungen und Volksinitiativen.3 Davon abzugrenzen sind Instrumente der Bürgerbeteiligung, mit denen Bürger an der Vorbereitung von Entscheidungen beteiligt werden bzw. in anderer Form initiativ oder konsultativ an staatlichem Regierungs- bzw. Verwaltungshandeln beteiligt werden. In diesem Zusammenhang wird Instrumenten des E-Government bzw. der E-Democracy eine wachsende Bedeutung zugesprochen.4 Allerdings fehlt es bislang an einer klaren begrifflichen Abgrenzung in diesem Bereich. So wird E-Government teilweise als Oberbegriff zu E-Democracy verstanden5, eine Systematisierung, die mit Blick auf die verfassungsrechtliche Bedeutung des Demokratieprinzips und der nur mittelbaren Legitimation des Regierungs- und Verwaltungshandelns problematisch sein dürfte. 1 Näher zu den einzelnen Instrumenten: , Volksbegehren, Volksentscheid, Volksabstimmung : Begrifflichkeiten und Modelle, Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages (WD 3 – 237/09), 2009. 2 Vgl. Der Ruf nach dem Plebiszit, FAZ v. 20.10.2010, S. 5. 3 Walter-Rogg, Direkte Demokratie, in: Die EU-Staaten im Vergleich: Strukturen, Prognose, Politikinhalte , 3. Auflage 2008, S. 237. 4 Vgl. Bertelsmann Stiftung, Leitfaden für die Online-Konsultation, abrufbar unter: http://www.bertelsmann-stiftung.de/cps/rde/xbcr/bst/xcms_bst_dms_31401__2.pdf 5 v. Lucke, Jörn/Reinermann, Heinrich, Speyerer Definition von Electronic Government, 2000, abrufbar unter www.foev-speyer.de/ruvii/Sp-EGov.pdf; ähnlich: www.e-demokratie.org/was-ist-edemokratie / Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 – 3000 - 402/10 Seite 5 2. Best Practice Beispiele Der methodische Ansatz, bestimmte Vorgehensweisen als „Best Practice“ zu definieren, stammt aus der Betriebswirtschaftslehre. Durch Vergleiche mit anderen Unternehmen sollen die für das eigene Unternehmen besten Methoden und Abläufe ermittelt werden. In der Diskussion um Stärkung der Bürgerbeteiligung wird der Begriff „Best Practice“ auch für Methoden verwendet, die sich in der Praxis bewährt haben, auch wenn sie nicht nach strengen Kriterien als Best Practice ermittelt wurden.6 Ein Vergleich unterschiedlicher Best Practice Instrumente der Bürgerbeteiligung ist daher im Rahmen dieser Ausarbeitung nicht möglich. Dementsprechend beschränkt sie sich auf eine Beschreibung der nicht repräsentativ ausgewählten Best Practice Beispiele zur Bürgerbeteiligung. Sie ist nicht als „Liste der besten Best Practice Beispiele “ zu verstehen. 3. Direkte Demokratie Instrumente der direkten Demokratie im engeren Sinn wurden bislang offenbar nicht unter Best Practice Gesichtspunkten analysiert bzw. verglichen. Für eine Übersicht über die Ausgestaltung sowie die Vor- und Nachteile direktdemokratischer Instrumente in Deutschland und Europa wird auf die aktuelle Ausarbeitung der Wissenschaftlichen Dienste „Direkte Demokratie in Europa und der Bundesrepublik Deutschland“ verwiesen.7 4. Bürgerbeteiligung Im Vergleich zu Instrumenten der direkten Demokratie werden Maßnahmen zur Stärkung der Bürgerbeteiligung häufig mit dem Prädikat Best bzw. Good Practice versehen. Einige dieser Instrumente werden im Folgenden vorgestellt. 4.1. Bürgerhaushalt Unter dem Schlagwort Bürgerhaushalt werden verschiedene Verfahren zur Einbindung der Einwohner einer Kommune in die Aufstellung des Haushaltsplans zusammengefasst.8 Die Idee des 6 Bundesministerium des Innern, Elektronische Bürgerbeteiligung in Deutschland, 2008, abrufbar unter : http://www.cio.bund.de/SharedDocs/Publikationen/DE/CeBIT/elektronische_Buergerbeteiligung_do wnload.pdf?__blob=publicationFile 7 , Direkte Demokratie in Europa und der Bundesrepublik Deutschland, Wissenschaftliche Dienste, 3. September 2010, WD 3 – 3000 – 346/10. 8 Müller, Martin, Bürgerbeteiligung in Finanzfragen, 2009, S. 152 ff.; Näheres zur Geschichte des Bürgerhaushalt sowie Informationen über Projekte in Deutschland abrufbar unter www.buergerhaushalt.de Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 – 3000 - 402/10 Seite 6 Bürgerhaushalts stammt aus Brasilien. Erstmals wurde 1989 in Porto Alegre ein Haushalt unter Beteiligung der Einwohner aufgestellt. In Deutschland fand die Idee des Bürgerhaushalts in den letzten 15 Jahren relativ weite Verbreitung . Inzwischen wird der Bürgerhaushalt sowohl in kleinen Kommunen (z.B. Wolgast, 12.000 Einwohner) als auch in Großstädten (z.B. Köln, 1.000.000 Einwohner) praktiziert.9 Das Verfahren des Bürgerhaushalts ist in den teilnehmenden Kommunen unterschiedlich ausgestaltet . Im Mittelpunkt steht jedoch bei allen die Information über den gemeindlichen Haushalt und die Konsultation der Bürger zu (ausgewählten) Aspekten der anstehenden Haushaltsaufstellung .10 Dabei ist zu betonen, dass die Ergebnisse dieser Konsultation keine rechtliche Bindungswirkung entfalten. Die kommunalen Entscheidungsgremien sind frei darin, Ergebnisse aus dem Prozess des Bürgerhaushalts zu übernehmen oder auch nicht. 4.2. Online-Konsultation und Online-Brainstorming Zahlreiche Online-Plattformen eröffnen Bürgern, die Möglichkeit ihre Meinungen zu bestimmten Themen in den Diskussions- oder Planungsprozess einzubringen.11 Begrifflich kann zwischen Online-Konsultationen und Online-Diskursen (z.T. als Online-Brainstorming bezeichnet) unterschieden werden. Erstere beziehen sich auf ein konkretes Vorhaben bzw. Projekt, letztere dienen der Sammlung von Ideen oder Meinungen zu einem bestimmten Thema, um konkrete Maßnahmen zu entwickeln oder ein Politikfeld neu oder näher zu gestalten. Im Planungsrecht ist das Instrument der Öffentlichkeitsbeteiligung bereits seit langem verankert, z.B. in § 3 Baugesetzbuch12. Die daher bei Behörden sowie Raum- und Stadtplanern vorhandenen Erfahrungen mit der Einbindung der Öffentlichkeit haben dazu geführt, dass bereits diverse Online -Konsultationen zu umfangreicheren Projekten außerhalb bzw. vorgelagert zu förmlichen Planungsverfahren durchgeführt wurden. Beispiele sind etwa: „Essen soll leiser werden“13 Neunutzung des Flughafengeländes Berlin-Tempelhof14 Aufstellung eines Landschaftsplans in Königslutter15 Diagonale Barcelona (Neugestaltung der Avenida Diagonal)16 9 www.wolgast.de/index.php?id=492; https://buergerhaushalt.stadt-koeln.de/ 10 Müller (Fn. 6), S. 182 ff. 11 Zu den Erfolgsbedingungen für Online-Konsultationen Bertelsmann Stiftung (Fn. 4). 12 Baugesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. September 2004 (BGBl. I S. 2414), das zuletzt durch Artikel 4 des Gesetzes vom 31. Juli 2009 (BGBl. I S. 2585) geändert worden ist. 13 www.essen-soll-leiser-werden.de 14 www.berlin.de/flughafen-tempelhof 15 www.koenigslutter.de/landschaftsplan.php Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 – 3000 - 402/10 Seite 7 In Hamburg wurde zudem auch die Nutzung einer Online-Plattform im Rahmen der förmlichen Bauleitplanung erprobt.17 Auch zu Gesetzentwürfen wurden vereinzelt Online-Konsultationen durchgeführt: Konsultation zum Heimrecht, Sozialministerium Niedersachsen18 Konsultation zum Bürgerportalgesetz (inzwischen De-Mail-Gesetz), Bundesministerium des Innern19 Die Durchführung einer Online-Konsultation geht deutlich über die Regelungen der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO)20 hinaus. Danach besteht zwar die Möglichkeit , einen Gesetzentwurf der Öffentlichkeit zugänglich zu machen (§ 48 Abs. 3 GGO), dies dient jedoch im Gegensatz zur Online-Konsultation eher der Information und ist – anders als die Beteiligung der Länder und Verbände nach § 47 GGO – in der Regel nicht mit einer Aufforderung verbunden, zu dem Gesetzentwurf Stellung zu nehmen. Das Instrument der Online-Konsultation kann darüber hinaus auch im Bereich der Politikfeldgestaltung genutzt werden. Beispielhaft zu nennen sind insoweit: Dialog Nachhaltigkeit (Diskussionsplattform zur Nachhaltigkeitsstrategie)21 Open Government Dialogue (Konsultation zum Thema Open Government - USA)22 Ihre Stimme in Europa (Konsultationsplattform der EU-Kommission, unterschiedliche Themen, vereinzelt auch zu Entwürfen von Richtlinien und Verordnungen)23 Your Norfolk, Your Say (Konsultationsplattform der englischen Grafschaft Norfolk)24 Für eine Ausweitung der Online-Konsultation in den genannten Bereichen müsste sichergestellt sein, dass ausreichende personelle Ressourcen und genügend Zeit vorhanden sind, um die Ergebnisse der Konsultation auszuwerten und ggf. in den (Gesetz-)Entwurf einfließen zu lassen.25 16 Ergebnis dieses Beteiligungsprozesses war, dass 79 % der Teilnehmer keine der beiden vorgeschlagenen Varianten zur Umgestaltung der Straße befürworteten. Es sollte der status quo beibehalten werden. Englischsprachiges Blog über das Projekt: http://diagonalblogbarcelona.wordpress.com/ 17 www.hamburg.de/beteiligung. 18 www.heimgesetz.niedersachsen.de. 19 Das BMI unterhält eine Internetseite, auf der Online-Konsultationen zu Gesetzen oder Themen durchgeführt werden, www.e-konsultation.de. 20 Stand 1. Juni 2009, abrufbar unter www.bmi.bund.de/SharedDocs/Downloads/DE/Veroeffentlichungen/ggo.html?nn=110430 21 www.dialog-nachhaltigkeit.de. 22 http://opengov.ideascale.com/. 23 http://ec.europa.eu/yourvoice/index_de.htm. 24 www.yournorfolkyoursay.org 25 Vgl. Bertelsmann Stiftung (Fn. 4) S. 25. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 – 3000 - 402/10 Seite 8 4.3. Bürgerpanel Ein Instrument, mit dem die Meinung der Bürger einer Kommune zu bestimmten Themen erfragt werden soll, ist das sog. Bürgerpanel. Das Bürgerpanel ist eine repräsentative Stichprobe aus der Einwohnerschaft einer Kommune. Die ausgewählten Bürgerinnen und Bürger werden über einen Zeitraum von drei bis vier Jahren regelmäßig zu aktuellen Themen in der Kommune befragt.26 Vorbild für dieses Instrument der Bürgerbeteiligung ist das britische citizens' panel, das in zahlreichen Kommunen des Vereinigten Königreichs Anwendung findet. Ursprünglich sollte das citizens ' panel dazu dienen, die Servicequalität der örtlichen Verwaltung zu verbessern, mittlerweile wird es auch eingesetzt, um eine repräsentative Meinung zu anderen Themen der kommunalen Ebene zu erfragen. 4.4. FixMyStreet – Maerker Brandenburg Ein weiteres Beispiel für die Beteiligung von Bürgern auf kommunaler Ebene stammt ebenfalls aus dem Vereinigten Königreich. Die private Internetseite „FixMyStreet“ bietet seit einigen Jahren die Möglichkeit, Behörden auf Mängel der öffentlichen Infrastruktur (z.B. Schlaglöcher, Graffiti) öffentlich sichtbar hinzuweisen.27 Dieses Prinzip liegt auch der Internetseite „Maerker Brandenburg“28 zugrunde, die den deutschen E-Government-Wettbewerb 2010 in der Kategorie innovativstes E-Government-Projekt für gesellschaftliche Lösungen gewonnen hat.29 Die Internetseite Maerker wird vom Land Brandenburg zur Verfügung gestellt. Kommunen des Landes können sich freiwillig an diesem Projekt beteiligen und dadurch Bürgern die Möglichkeit bieten, öffentlich sichtbar auf Mängel hinzuweisen und den Bearbeitungsstand auf der Internetseite nachzuverfolgen. Maerker Brandenburg verwendet ein Ampelsystem, mit dem die einzelnen Eingaben gekennzeichnet werden. Rot bedeutet: Hinweis wurde bei Maerker eingetragen; Gelb (in Arbeit): es wurden Informationen von der zuständigen Verwaltung eingetragen; Grün (erledigt): der Missstand wurde beseitigt; Grün/Gelb (abschließend bearbeitet): der Missstand kann durch die örtliche Verwaltung nicht beseitigt werden. Maerker bietet Bürgern die Möglichkeit, gegenüber der Verwaltung initiativ zu werden und auf Mängel der öffentlichen Infrastruktur hinzuweisen und dadurch Verantwortung für den öffentlichen Raum in ihrer Kommune zu übernehmen. 26 Ausführlich zu Bürgerpanel-Modellversuchen Klage, Helmut/Daramus, Carmen/Masser, Kai, Das Bürgerpanel – Ein Weg zu breiter Bürgerbeteiligung, Speyer, 2008. 27 www.fixmystreet.com. 28 http://maerker.brandenburg.de 29 www.egovernment-wettbewerb.de/gewinner/gewinner-2010.html. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 – 3000 - 402/10 Seite 9 4.5. Zukunftswerkstatt – Bürgerwerkstatt Ein weiteres Instrument der Bürgerbeteiligung, mit dem Meinungen und Ideen der Bürger zu kommunalen Themen erfragt werden können, ist die sog. Zukunftswerkstatt bzw. Bürgerwerkstatt . Im Kern handelt es sich dabei um einen moderierten Workshop zu Zukunftsthemen der Kommune. Thematisch wird häufig an bevorstehende Veränderungen aufgrund des demographischen Wandels angeknüpft.30 4.6. Kinder- und Jugendparlamente Ein Instrument der Bürgerbeteiligung für junge Menschen sind sog. Kinder- und Jugendparlamente bzw. Jugendbeiräte.31 Die Zusammensetzung und Arbeitsweise dieser Gremien unterscheidet sich von Kommune zu Kommune. Eine Gemeinsamkeit ist jedoch, dass die Mitglieder von anderen Kindern und Jugendlichen für einen bestimmten Zeitraum als Delegierte gewählt werden . Die Kinder- und Jugendparlamente befassen sich in erster Linie mit kommunalen Themen, die Kinder und Jugendliche betreffen, aber auch mit allgemeinen Themen. Die Ergebnisse der Beratungen werden üblicherweise als Anträge an die lokalen Politiker weitergeleitet. Neben der themenbezogenen Arbeit sollen Kinder- und Jugendparlamente junge Menschen an politische Prozesse und Gremienarbeit heranführen. 4.7. Seniorenbeiräte Im Gegensatz dazu steht bei den Seniorenbeiräten die thematische Arbeit im Mittelpunkt. Diese Beiräte werden ebenfalls für einen gewissen Zeitraum gewählt und sollen durch beratende Tätigkeit die Berücksichtigung der Belange von älteren Menschen fördern. Seniorenbeiräte gibt es sowohl auf kommunaler als auch auf Landesebene.32 30 Nähere Beschreibung der Methode unter http://blk-demokratie.de/materialien/demokratiebausteine/programmthemen/beteiligung-foerderndurch -zukunftswerkstaetten-zukunftskonferenzen/beteiligung-foerdern-durch-zukunftswerkstaettenzukunftskonferenzen .html; die Bertelsmann Stiftung hat zahlreiche Projekte zum demographischen Wandel in Kommunen durchgeführt und dabei das Instrument der Zukunftswerkstatt eingesetzt, bspw. im Projekt KOM- PASS; www.bertelsmann-stiftung.de/cps/rde/xbcr/SID-42E780B0- 4BCD2F2A/bst/xcms_bst_dms_13313_13314_2.pdf 31 Nähere Informationen unter www.kinderpolitik.de/best_practice/kinderpolitik.php; eine Übersicht der Gremien in NRW bietet der Kinder- und Jugendrats NRW unter www.lwl.org/LWL/Jugend/kijurat-nrw/links/. 32 Z.B. Seniorenbeirat der Stadt Arnsberg, www.seniorenbeirat.de; Landesseniorenrat Baden- Württemberg, www.landesseniorenrat-bw.de Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 – 3000 - 402/10 Seite 10 4.8. Quartiers- und Stadtteilbeiräte Ein weitere Form der institutionalisierten Bürgerbeteiligung sind sog. Quartiers- oder Stadtteilbeiräte , die in der Regel Teil eines Quartiers- bzw. Stadtteilmanagements sind. Die Mitglieder des Beirats werden von den Bewohnern gewählt und entscheiden bspw. über die finanzielle Förderung von kleineren Projekten in ihrem Quartier (bspw. aus dem Programm Soziale Stadt).33 33 Darstellung der Arbeit eines Quartiersbeirat unter www.deinkiez.de.