© 2015 Deutscher Bundestag WD 3 - 3000 - 278/15 Zur Weisungsbefugnis des Leiters des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge Ausarbeitung Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitungen und andere Informationsangebote der Wissenschaftlichen Dienste geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasserinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Der Deutsche Bundestag behält sich die Rechte der Veröffentlichung und Verbreitung vor. Beides bedarf der Zustimmung der Leitung der Abteilung W, Platz der Republik 1, 11011 Berlin. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 - 3000 - 278/15 Seite 2 Zur Weisungsbefugnis des Leiters des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge Aktenzeichen: WD 3 - 3000 - 278/15 Abschluss der Arbeit: 9. November 2015 Fachbereich: WD 3: Verfassung und Verwaltung Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 - 3000 - 278/15 Seite 3 1. Einleitung Im Rahmen der Ausarbeitung der Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages vom 27. Oktober 20151 hat der Verfasser dargestellt, dass eine dauerhafte Übertragung der Leitung des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (BAMF) an eine privatrechtlich beschäftigte Person insbesondere an den strengen Voraussetzungen des Artikel (Art.) 33 Absatz (Abs.) 4 Grundgesetz (GG) zu messen ist. Dies ist darin begründet, dass die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des Öffentlichen Dienstes zu übertragen ist, die in einem öffentlich – rechtlichen Dienst- und Treuverhältnis stehen. Der Verfasser ist zu dem Ergebnis gekommen, dass vor allem die asylverfahrensrechtlichen Aufgaben des BAMF zwar zu den hoheitsrechtlichen Aufgaben im Sinne des Art. 33 Abs. 4 GG zählen, die Übertragung dieser Aufgaben – auch im Rahmen einer Leitungsfunktion – auf eine privatrechtlich beschäftigte Person jedoch zulässig sein kann, wenn es sich entweder um eine nur vorübergehende Übertragung handelt oder im Falle einer ausnahmsweise dauerhaften Übertragung ein sachlicher Rechtfertigungsgrund vorliegt. In Ergänzung hierzu konkretisiert die vorliegende Ausarbeitung die Fragestellung, ob eine privatrechtlich beschäftigte Person gegenüber den in einem Beamtenverhältnis stehenden Mitarbeitenden des BAMF weisungsbefugt ist, wenn zwar die Leitung der Behörde, nicht jedoch das Amt des Präsidenten des BAMF übertragen worden ist. 2. Weisungsrecht der Dienstvorgesetzten und Vorgesetzten Gemäß § 62 Bundesbeamtengesetz (BBG) haben Beamtinnen und Beamte ihre Vorgesetzten zu beraten und zu unterstützen. Sie sind verpflichtet, deren dienstliche Anordnungen auszuführen und deren allgemeine Richtlinien zu befolgen (Folgepflicht). Der Begriff des Vorgesetzten ist grundlegend in § 3 BBG definiert. Danach wird zwischen Dienstvorgesetzten und Vorgesetzten unterschieden . Dienstvorgesetzter ist, wer für beamtenrechtliche Entscheidungen über die persönlichen Angelegenheiten der ihm nachgeordneten Beamtinnen und Beamten zuständig ist (§ 3 Abs. 2 BBG). Vorgesetzter ist hingegen, wer dienstliche Anordnungen erteilen darf (§ 3 Abs. 3 BBG). 2.1. Dienstvorgesetzte Der Dienstvorgesetzte vertritt den Dienstherrn und ist zuständig für die Entscheidungen, die den Beamten in seiner Rechtsstellung im Beamtenverhältnis betreffen (insbesondere Beförderung, Versetzung, Abordnung, Erteilung und Versagung von Urlaub, Versetzung in den Ruhestand, Verbot der Führung von Dienstgeschäften, Feststellung der Dienstunfähigkeit, Befreiung von Amtshandlungen, Erteilung einer Aussagegenehmigung, Überwachung genehmigungsbedürftiger Nebentätigkeiten, Fernbleiben vom Dienst, Dienstzeugnis, disziplinarrechtliche Entscheidungen).2 Da sich die Dienstvorgesetzteneigenschaft gemäß § 3 Abs. 4 BBG aus der Aufbauorganisation der 1 Deutscher Bundestag, Wissenschaftliche Dienste, Zur Übertragung der Leitung des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge auf den Vorstandsvorsitzenden der Bundesagentur für Arbeit, WD 3 - 3000 - 264/15, Ausarbeitung vom 27.10.2015. 2 Battis, Bundesbeamtengesetz (BBG), 4. Aufl. (2009), § 3 Rn. 4. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 - 3000 - 278/15 Seite 4 Behörde ergibt, ist der Behördenleiter in der Regel Dienstvorgesetzter der dort beschäftigten Mitarbeitenden .3 Es entspricht jedoch der allgemeinen Praxis, dass ein Dienstvorgesetzter nicht nur persönlich, sondern auch durch seine Vertreterin oder seinen Vertreter und durch nach internen Vorschriften damit betraute Beschäftigte der Behörde handeln kann, soweit durch Rechtsvorschrift nichts anderes bestimmt ist.4 Üblich ist daher, dass die Befugnisse des Dienstvorgesetzten zu einem gewissen Anteil auch durch unmittelbare Vorgesetzte ausgeübt werden. Aber auch eine Verlagerung der Befugnisse auf die nächsthöhere Ebene ist denkbar. Da das Bundesministerium des Innern (BMI) als oberste Dienstbehörde höchste dienstvorgesetzte Ebene ist, kann es daher auch selbst Entscheidungen in persönlichen Angelegenheiten der Beamtinnen und Beamten nachgeordneter Behörden treffen, wenn ein Dienstvorgesetzter nicht vorhanden ist.5 Bei der Übertragung der Dienstvorgesetzteneigenschaft ist schließlich zu berücksichtigen, dass es sich bei den Aufgaben des Dienstvorgesetzten regelmäßig um hoheitliche Aufgaben handelt. Die ständige Ausübung der Dienstvorgesetztenstellung ist gemäß Art. 33 Abs. 4 GG daher Beamtinnen und Beamten vorbehalten.6 Auch in diesem Fall ist jedoch die ausnahmsweise Übertragung auf eine privatrechtlich beschäftigte Person bei Vorliegen eines sachlichen Rechtfertigungsgrundes im Einzelfall zulässig (Art. 33 Abs. 4 GG „in der Regel“). 2.2. Vorgesetzte Der Begriff des Vorgesetzten ist weiter als der des Dienstvorgesetzten. Nicht jeder Vorgesetzte ist auch Dienstvorgesetzter. Dagegen ist jeder Dienstvorgesetzter auch Vorgesetzter.7 Der Vorgesetzte kann dem Beamten nicht nur in Einzelfällen Anordnungen für seine dienstliche Tätigkeit erteilen. Dadurch wird der Beamte nicht in seiner persönlichen Rechtsstellung, sondern in seiner internen Amtsstellung angesprochen.8 Vorgesetzte sind gemäß der Organisation (Geschäftsordnung) einer Behörde neben den Behördenleitern die Abteilungsleiter, Referenten, Sachgebietsleiter usw. innerhalb ihres Aufgabenbereichs jeweils für die Dauer der Beauftragung mit den entsprechenden Aufgaben.9 Die Übertragung der Vorgesetztenbefugnisse auf privatrechtlich Beschäftigte ist grundsätzlich zulässig.10 Soweit mit der Vorgesetztenfunktion dienstaufsichtliche Kompetenzen 3 Franke, in: Fürst (Hrsg.), Gesamtkommentar Öffentliches Dienstrecht (GKÖD), Bd. 1: Beamtenrecht, Stand der Kommentierung: EL 2/10, § 3 BBG, Rn. 10. 4 Franke, in: GKÖD (Fn. 3), § 3 BBG Rn. 12. 5 Franke, in: GKÖD (Fn. 3), § 3 BBG Rn. 12. 6 Battis, BBG (Fn. 2), § 3 Rn. 5. 7 Battis, BBG (Fn. 2), § 3 Rn. 6. 8 Battis, BBG (Fn. 2), § 3 Rn. 6. 9 Franke, in: GKÖD (Fn. 3), § 3 BBG Rn. 14. 10 Franke, in: GKÖD (Fn. 3), § 3 BBG Rn. 14. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 - 3000 - 278/15 Seite 5 im Rahmen der Erfüllung hoheitsrechtlicher Tätigkeiten verbunden sind, ist der Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG zu beachten.11 3. Konflikt zwischen Vizepräsident und Leiter des BAMF Unter der Voraussetzung, dass der Leiter des BAMF entweder für einen Übergangszeitraum oder dauerhaft aufgrund sachlicher Rechtfertigung berechtigt ist, die Aufgaben des Dienstvorgesetzten innerhalb des BAMF wahrzunehmen, erstreckt sich dessen Weisungsbefugnis auch auf den Vizepräsidenten des BAMF. Gemäß § 62 Abs. 1 Satz 2 BBG ist der Vizepräsident demnach verpflichtet , den Anordnungen des Leiters des BAMF Folge zu leisten. Wenn und soweit Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit einer Anordnung des Leiters des BAMF bestehen sollten, müsste der Vizepräsident seine Bedenken gem. § 63 Abs. 2 BBG unverzüglich gegenüber dem Leiter geltend machen (Remonstrationspflicht). Wird die Anordnung gleichwohl aufrechterhalten, müsste sich der Vizepräsident, wenn seine Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit fortbestehen, an das BMI als nächsthöhere vorgesetzte Ebene wenden. Außerhalb des Bereichs konkreter Rechtmäßigkeitsbedenken obliegt dem BMI als oberster Dienstbehörde neben dem Behördenleiter die Verantwortung dafür, durch geeignete organisatorische Maßnahmen im Wege der Dienstaufsicht die ordnungsgemäße, unverzögerte Aufgabenerfüllung sicherzustellen, Pflichtwidrigkeiten zu verhindern und die Durchsetzung der sachlichen Richtigkeit und Zweckmäßigkeit getroffener Maßnahmen zu gewährleisten.12 4. Fazit Da es sich bei den Befugnissen eines Dienstvorgesetzten und der Dienstaufsicht im Rahmen asylrechtlicher Verwaltungsentscheidungen um hoheitsrechtliche Tätigkeiten handelt, ist die Übertragung dieser Aufgaben auf eine privatrechtlich beschäftigte Person nur vorübergehend und auf Dauer nur dann zulässig, wenn ein sachlicher Rechtfertigungsgrund hierfür besteht. Die Ausübung von Weisungsbefugnissen gegenüber den Mitarbeitenden des BAMF ist bei Erfüllung dieser Voraussetzungen auch dann zulässig, wenn lediglich die Aufgaben des Leiters des BAMF übertragen wurden, nicht jedoch das Amt des Präsidenten des BAMF. Denn auch ohne förmliche Übertragung des Amtes geht aus dem Organisationsplan des BAMF deutlich hervor, dass durch Herrn Dr. h. c. Weise derzeit die Leitung des BAMF ausgeübt wird. Bei seiner Aufgabenerfüllung kann der Leiter des BAMF insbesondere auf den in einem Beamtenverhältnis stehenden Vizepräsidenten des BAMF zurückgreifen. Außerhalb dessen persönlicher Verantwortung (§ 63 Abs. 1 BBG) obliegt die Sicherstellung der ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung des BAMF weiterhin dem Leiter bzw. subsidiär dem BMI als oberster Dienstbehörde. Ende der Bearbeitung 11 Vgl. Deutscher Bundestag, Wissenschaftliche Dienste, Zur Übertragung der Leitung des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge auf den Vorstandsvorsitzenden der Bundesagentur für Arbeit, WD 3 - 3000 - 264/15, Ausarbeitung vom 27.10.2015, S. 7. 12 Vgl. Franke, in: GKÖD (Fn. 3), § 3 BBG Rn. 16.