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Zum Verhältnis zwischen den verfassungs- und unionsrechtlichen 
Vorgaben der Asylgewährung  

Ausarbeitung 

Wissenschaftliche Dienste 



 
 
 

 

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Zum Verhältnis zwischen den verfassungs- und unionsrechtlichen Vorgaben der Asylgewährung  
 

Aktenzeichen: WD 3 - 3000 - 275/16 
Abschluss der Arbeit: 13.01.2017 
Fachbereich: WD 3: Verfassung und Verwaltung 

 

  



 
 
 

 

 

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Inhaltsverzeichnis 

1. Fragestellung 4 

2. Verfassungs- und unionsrechtliche Vorgaben der 
Asylgewährung 4 

2.1. Nationaler und internationaler asylrechtlicher Schutz 4 
2.2. Grundsätzlicher Vorrang des Unionsrechts 5 

3. Möglichkeit von Normkollisionen 6 
3.1. Normkollisionen zwischen den Schutzkategorien? 6 
3.2. Normkollisionen beim internationalen Schutz? 8 
3.3. Handlungsform der Verordnung im Rahmen der EU-

Asylrechtsreform 9 

4. Integrationsverantwortung bei der EU-
Asylrechtsgesetzgebung 10 

 

  



 
 
 

 

 

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1. Fragestellung 

Es wird die Frage gestellt, in welchem Verhältnis die verfassungs- und die unionsrechtlichen 
Vorgaben der Gewährung asylrechtlichen Schutzes zueinander stehen und ob bei Normkollisionen 
die Rechtsprechungsvorgaben des Bundesverfassungsgerichts oder die des Europäischen Gerichtshofs
 Vorrang genießen. Dabei sollen auch solche Normkollisionen berücksichtigt werden, die im 
Rahmen des Asylrechtsreformpakets der Europäischen Kommission durch den Neuerlass von 
Richtlinien als Verordnungen entstehen könnten.1 Darüber hinaus soll geklärt werden, ob sich 
die Bundesregierung bzw. der deutsche Vertreter im Rat der Europäischen Union bei der EU-
Asylrechtsgesetzgebung für die Wahrung des Asylgrundrechts aus Art. 16a Abs. 1 GG einsetzen 
müssen. 

2. Verfassungs- und unionsrechtliche Vorgaben der Asylgewährung  

Bei der Gewährung asylrechtlichen Schutzes sind verfassungsrechtliche und unionsrechtliche Vorgaben
 zu beachten. Diese beziehen sich auf die Gewährung von nationalem und internationalem 
asylrechtlichen Schutz.2  

2.1. Nationaler und internationaler asylrechtlicher Schutz 

Bei der Gewährung asylrechtlichen Schutzes ist zwischen dem internationalem und dem nationalen
 asylrechtlichen Schutz zu unterscheiden. Zum nationalen asylrechtlichen Schutz gehören 
das Grundrecht auf Asyl aus Art. 16a Abs. 1 GG sowie die in § 60 Abs. 5, 7 Aufenthaltsgesetz 
(AufenthG) vorgesehenen (nationalen) Abschiebungsverbote. Primärer verfassungsrechtlicher 
Anknüpfungspunkt für die Abschiebungsverbote in § 60 Abs. 5, 7 AufenthG ist die Gewährleistung
 der Menschenwürde, Art. 1 Abs. 1 GG.3 In Bezug auf die verfahrens- und leistungsrechtliche 
Umsetzung des nationalen asylrechtlichen Schutzes sind die weiteren einschlägigen Grundrechte 
zu beachten, z.B. die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG sowie der 

                                     

1 Nach den Vorschlägen der EU-Kommission sollen die EU-Anerkennungsrichtlinie und die EU-Aufnahmerichtlinie
 in Verordnungen umgewandelt werden, vgl. dazu den Entwurf einer Anerkennungsverordnung, COM(2016) 
466 final, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2016/DE/1-2016-466-DE-F1-1.PDF,  
sowie den Entwurf einer Asylverfahrensverordnung, COM(2016) 467 final, abrufbar unter: 
http://www.ipex.eu/IPEXL-WEB/dossier/files/download/082dbcc556e7fc070156eba184b9016d.do. Das geplante 
EU-Asylpaket umfasst ferner den Entwurf einer Dublin-IV-Verordnung, COM(2016) 270 final, abrufbar unter: 
http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/?fuseaction=list&coteId=1&year=2016&number=270&version
=ALL&language=de sowie eine Neufassung der EU-Aufnahmerichtlinie, COM(2016) 465 final, abrufbar unter: 
https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2016/DE/1-2016-465-DE-F1-1.PDF.  

2  Zu den asylrechtlichen Schutzkategorien siehe Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Kategorien 
des asylrechtlichen Schutzes in Deutschland, Aktueller Begriff (Nr. 30/15), abrufbar unter: https://www.bundestag
.de/blob/399484/0eaad68b0a3fa65669f964738bac3f25/kategorien-des-asylrechtlichen-schutzes-in-deutschlanddata
.pdf. 

3  Vgl. dazu nur Wittreck, in: Dreier, GG (3. Aufl., 2013), Rn. 125, der auch auf das Grundrecht aus Art. 6 Abs. 1 GG 
als Grundlage für ein mögliches Abschiebungsverbot verweist.  



 
 
 

 

 

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Anspruch auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums aus Art. 1 Abs. 1 
i.V.m. dem Sozialstaatsprinzip.4 

Unionsrechtlich geboten ist die Gewährung von internationalem Schutz. Die Sekundärrechtsakte, 
die das Gemeinsame Europäische Asylsystem bilden (GEAS), beruhen auf Art. 78 des Vertrages 
über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) und unterliegen dem Maßstab der Unionsgrundrechte
, insbesondere Art. 18 und Art. 19 Charta der Grundrechte der Europäischen Union. 
Zum GEAS gehören insbesondere die Anerkennungs- bzw. Qualifikationsrichtlinie (RL 2011/95/EU), 
die Asylverfahrensrichtlinie (RL 2013/32/EU), die Aufnahmerichtlinie (RL 2013/33/EU) sowie die 
Dublin-III-Verordnung (VO [EU] Nr. 604/2013). Der im Sekundärrecht geregelte internationale 
Schutz umfasst den Schutzstatus des Flüchtlings im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) 
sowie den des international subsidiär Schutzberechtigten. Diese beiden Schutzkategorien sind in 
das Asylgesetz (AsylG) integriert worden: § 3 AsylG regelt die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft
, § 4 AsylG den internationalen subsidiären Schutz. In der Praxis kommt dem nationalen 
Schutz gegenüber dem internationalen Schutz eine untergeordnete Bedeutung zu. Der Bedeutungsverlust
 des Asylrechts aus Art. 16a Abs. 1 GG beruht insbesondere darauf, dass einerseits die 
Rechtsstellung des Asylberechtigten derjenigen des Flüchtlings weitgehend entspricht, andererseits
 aber die Voraussetzungen für die Flüchtlingsanerkennung weniger streng sind. Beispielsweise 
kommt eine Flüchtlingsanerkennung – im Gegensatz zur Anerkennung der Asylberechtigung nach 
Art. 16a Abs. 1 GG – auch bei nicht-staatlicher Verfolgung in Betracht, § 3c Nr. 3 AsylG.5  

2.2.  Grundsätzlicher Vorrang des Unionsrechts 

Für den Fall von Normkollisionen zwischen den verfassungs- und unionsrechtlichen Vorgaben der 
Asylgewährung gelten die allgemeinen Grundsätze zum Verhältnis zwischen nationalem Recht 
und Unionsrecht. Danach geht das Unionsrecht dem nationalen Recht in Form eines sog. Anwendungsvorrangs
 grundsätzlich vor.6 Dies gilt auch für das hier maßgebliche EU-Sekundärrecht im 
Verhältnis zum nationalen Verfassungsrecht.7 Die Rechtsprechungsvorgaben des Europäischen 
Gerichtshofs setzen sich im Konfliktfall daher grundsätzlich gegenüber den Rechtsprechungsvorgaben
 des Bundesverfassungsgerichts durch. Aus Sicht des Bundesverfassungsgerichts gilt dieser 
Vorrang als Ausdruck eines Kooperationsverhältnisses zwischen dem Europäischen Gerichtshof 
und dem Bundesverfassungsgericht jedenfalls so lange, wie die Europäische Union einen im 
Wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleistet (sog. Solange II-Entscheidung).8 

                                     

4  BVerfGE 132, 134.  

5 BVerfGE 80, 315, 333 f.: „Eine notwendige Voraussetzung dafür, dass eine Verfolgung sich als eine politische 
darstellt, liegt darin, dass sie im Zusammenhang mit Auseinandersetzungen um die Gestaltung und Eigenart der 
allgemeinen Ordnung des Zusammenlebens von Menschen und Menschengruppen steht, also - im Unterschied 
etwa zu einer privaten Verfolgung - einen öffentlichen Bezug hat, und von einem Träger überlegener, in der Regel 
hoheitlicher Macht ausgeht, der der Verletzte unterworfen ist. Politische Verfolgung ist somit grundsätzlich 
staatliche Verfolgung (…).“ 

6  Grundlegend EuGH, Rs. 6/64 (Costa/ENEL). 

7 EuGH, Rs. 11/70 (Internationale Handelsgesellschaft). 

8 BVerfGE 73, 339, 387 



 
 
 

 

 

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Das Bundesverfassungsgericht prüft Unionsrechtsakte am Maßstab der deutschen Grundrechte erst 
dann wieder (Grundrechtskontrolle), wenn auf Unionsebene der „jeweils als unabdingbar gebotene 
Grundrechtsschutz generell nicht gewährleistet ist“, wobei die Begründungsanforderungen dafür 
außerordentlich hoch sind. Es müsse eine Gegenüberstellung des Grundrechtsschutzes auf nationaler 
und auf Gemeinschaftsebene in der Art und Weise erfolgen, wie das Bundesverfassungsgericht sie in 
der Solange II-Entscheidung geleistet habe.9 Eine solche Darlegung wird für praktisch ausgeschlossen 
gehalten.10 Allerdings behält sich das Bundesverfassungsgericht eine Prüfungskompetenz in solchen 
Fällen vor, in denen eine offensichtliche Kompetenzüberschreitung durch die Europäische Union 
vorliegt (ultra-vires-Kontrolle)11 oder die Maßnahmen der Europäischen Union gegen die identitätsstiftenden
 Werte des Grundgesetzes nach Art. 79 Abs. 3 GG verstoßen (Identitätskontrolle),12 
z.B. gegen die Menschenwürde aus Art. 1 Abs. 1 GG. 

3. Möglichkeit von Normkollisionen  

Die Frage nach dem Vorrang der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts oder der des 
Europäischen Gerichtshofs stellt sich nur dann, wenn es zwischen den verfassungs- und unionsrechtlichen
 Vorgaben zu Normkollisionen kommt. Man kann Normkollisionen zwischen den 
Schutzkategorien des internationalen und des nationalen asylrechtlichen Schutzes in Betracht 
ziehen sowie bei der Prüfung und Gewährung des internationalen Schutzes.     

3.1. Normkollisionen zwischen den Schutzkategorien? 

Der nationale Gesetzgeber hat den internationalen Schutz, also die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft
 (§ 3 AsylG) und die Gewährung internationalen subsidiären Schutzes (§ 4 AsylG) 
als selbständige Schutzkategorien neben dem nationalen Schutz der Asylberechtigung aus  
Art. 16a Abs. 1 GG und der Abschiebungsverbote nach § 60 Abs. 5, 7 AufenthG ausgestaltet. Die 
EU-Anerkennungsrichtlinie lässt die Gewährung weiterer Schutztitel zu.13 Indem die unionsrechtlichen
 Vorgaben ausschließlich den internationalen Schutz betreffen, sind sie allein für die 
Auslegung und Anwendung der Vorschriften zur Flüchtlingseigenschaft und zum international 
subsidiären Schutz nach den §§ 3, 4 AsylG maßgeblich. Da sich die Anwendungsbereiche des 

                                     

9 BVerfGE 102, 147, 164.  

10 Vgl. Dederer, Die Grenzen des Vorrangs des Unionsrechts – Zur Vereinheitlichung von Grundrechts-, Ultra-viresund
 Identitätskontrolle, JZ 2014, 313 f. m.w.N.; Schwerdtfeger, Europäisches Unionsrecht in der Rechtsprechung 
des Bundesverfassungsgerichts – Grundrechts-, ultra-vires- und Identitätskontrolle im gewaltenteiligen Mehrebenensystem
, EuR 2015, 290 f.  

11 BVerfGE 123, 267, 353 f.; BVerfGE 126, 286, 303 ff. 

12 BVerfGE 123, 267, 353 ff.;  

13 Vgl. dazu RL 2011/95/EU, Erwägungsgrund 15 („Diejenigen Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen, die in den 
Hoheitsgebieten der Mitgliedstaaten verbleiben dürfen, nicht weil sie internationalen Schutz benötigen, sondern aus 
familiären oder humanitären Ermessensgründen, fallen nicht unter diese Richtlinie.“) sowie Art. 3 RL 2011/94/EU, 
der günstigere nationale asylrechtliche Bestimmungen zulässt.  



 
 
 

 

 

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internationalen und des nationalen asylrechtlichen Schutzes nicht überschneiden, treten grundsätzlich
 zwischen den Schutzkategorien des nationalen und internationalen asylrechtlichen 
Schutzes keine Normkonflikte auf.14  

Das Nebeneinander von asylrechtlichem Schutz nach Art. 16a Abs. 1 GG und internationalem Schutz 
zeigt sich auf einfachgesetzlicher Ebene z.B. in § 28 AsylG, der in Bezug auf die Beachtlichkeit von 
selbst geschaffenen Nachfluchtgründen zwischen der Anerkennung der Asylberechtigung (Abs. 1) 
und der Zuerkennung internationalen Schutzes (Abs. 2) unterscheidet und insoweit unterschiedliche 
Maßstäbe aufstellt.15 Eine solche Unterscheidung enthält die sichere Herkunftsstaatenregelung in 
§ 29a AsylG hingegen nicht. Vielmehr werden dort die Schutzkategorien vermischt, indem die 
Vermutungswirkung zu Lasten des Asylbewerbers einerseits an seine Herkunft aus einem sicheren 
Herkunftsstaat im Sinne des Art. 16a Abs. 3 S. 1 GG geknüpft wird, sich die Vermutungswirkung 
andererseits aber (auch) auf den internationalen Schutz nach den §§ 3 Abs. 1, 4 Abs. 1 AsylG 
bezieht. Die Kriterien für die Bestimmung sicherer Herkunftsstaaten nach Art. 16a Abs. 3 S. 1 GG, 
die vom Bundesverfassungsgericht konkretisiert worden sind,16 können für die sichere Herkunftsstaatenregelung
 im Rahmen des internationalen Schutzes nach Art. 36 RL 2013/32/EU jedoch 
keine rechtliche Wirksamkeit entfalten. Vielmehr gelten insoweit die in Art. 37 RL 2013/32/EU 
näher ausgestalteten, mit den Vorgaben in Art. 16a Abs. 3 S. 1 GG aber weitgehend übereinstimmenden
 Kriterien. Soll die Einstufung von sicheren Herkunftsstaaten – wie in § 29a Abs. 1 AsylG 
vorgesehen – nicht nur auf die Prüfung der Asylberechtigung, sondern auch auf die Prüfung des 
internationalen Schutzes Anwendung finden, muss sie zugleich den unionsrechtlichen Vorgaben 
entsprechen.17 Zu einer Überprüfung der erfolgten Einstufungen als sichere Herkunftsstaaten durch 
den Europäischen Gerichtshof auf ihre Vereinbarkeit mit den Richtlinienvorgaben aus Art. 37 RL 
2013/32/EU kam es bislang jedoch nicht.  

Eine Ausnahme von dem kollisionsfreien Nebeneinander von nationalem und internationalem 
asylrechtlichem Schutz betrifft die Beachtung der Ausschlussgründe des Art. 12 Abs. 2 lit. b), c) 
RL 2011/95/EU bei der Prüfung der Asylberechtigung aus Art. 16a Abs. 1 GG.18 Insoweit hat das 
Bundesverwaltungsgericht nach Vorlage an den Europäischen Gerichtshof entschieden, dass die 
Ausschlussgründe des Art. 12 Abs. 2 lit. b), c) RL 2004/83/EG (heute Art. 12 Abs. 2 lit. b), c) RL 
2011/95/EU) auch auf das Asylgrundrecht aus Art. 16a Abs. 1 GG anzuwenden sind, obwohl der 
Anwendungsbereich der EU-Anerkennungsrichtlinie die Voraussetzungen des Asylgrundrechts 

                                     

14 Ausführlich Hailbronner, Das Grundrecht auf Asyl – unverzichtbarer Bestandteil der grundgesetzlichen Wertordnung
, historisches Relikt oder gemeinschaftsrechtswidrig?, ZAR 2009, 36 ff.  

15 Die für die Anerkennung der Asylberechtigung geltenden strengeren Maßstäbe beruhen auf der Rechtsprechung 
des Bundesverfassungsgerichts, vgl. BVerfGE 74, 51. 

16 BVerfGE 94, 115. 

17 Vgl. Heusch, in: Kluth/Heusch, Beck`scher Online Ausländerrecht (Stand: November 2016), Rn. 9 zu § 29a AsylG; 
Fränkel, in: Hofmann, Ausländerrecht (2. Aufl., 2016), Rn. 2 zu § 29a AsylVfG; Hailbronner, Ausländerrecht 
(Loseblatt-Slg., Stand: April 2016), Rn. 12 ff. zu § 29a AsylG. 

18  Bei den genannten Ausschlussgründen geht es um die Begehung einer schweren nichtpolitischen Straftat im 
Ausland sowie um Handlungen gegen die Ziele und Grundsätze der Vereinten Nationen. 



 
 
 

 

 

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nicht erfasst.19 Grund für die Anwendung der unionsrechtlichen Ausschlussgründe ist die ähnliche 
Rechtsstellung von Asylberechtigten und Flüchtlingen („Verwechselbarkeit“20). Es liefe der EU-
Anerkennungsrichtlinie zuwider, wenn  

„Deutschland Personen eine dem Flüchtlingsstatus weitgehend entsprechende Rechtsstellung 
gewährte […], die hiervon nach Art. 12 II der Richtlinie ausgeschlossen sind. Die Vorgaben 
des Unionsrechts verlangen somit, dass die Ausschlussgründe des Art. 12 II der Richtlinie 
auch auf Asylberechtigte anzuwenden sind […].“21 

Die Normkollision, die hier durch die zwingenden unionsrechtlichen Vorgaben des Art. 12 Abs. 2 
lit. b), c) RL 2011/95/EU ausgelöst wurde, kann man als indirekte Kollision bezeichnen. Sie folgt 
nicht daraus, dass ein bestimmter Bereich unterschiedlichen nationalen und unionsrechtlichen 
Vorgaben unterliegt, sondern daraus, dass die Wirksamkeit des Unionsrechts durch das nationale 
Recht auf andere Weise beeinträchtigt wird.22    

3.2. Normkollisionen beim internationalen Schutz? 

Das EU-Sekundärrecht zum internationalen Schutz beschränkt sich nicht auf die Regelung einzelner
 Voraussetzungen der Schutzgewährung. Vielmehr enthält es in den verschiedenen Rechtsakten
 zahlreiche Vorgaben für die Verfahrensausgestaltung, die Aufnahmebedingungen und die 
Ausgestaltung der Schutzgewährung. Für all diese Bereiche könnte man Kollisionen zwischen 
den unionsrechtlichen Vorgaben und dem nationalen Verfassungsrecht in Betracht ziehen. Zwar 
würde insoweit nicht der verfassungsrechtliche Maßstab aus Art. 16a Abs. 1 GG greifen, aber 
zahlreiche andere Grundrechte sind grundsätzlich betroffen, z.B. die allgemeine Handlungsfreiheit
 (Art. 2 Abs. 1 GG) bei Fragen des Aufenthalts oder Wohnsitzes von Asylbewerbern und 
Schutzberechtigten oder die Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums in 
Bezug auf die Versorgung der Asylbewerber und Schutzberechtigten. Gleichwohl dürften Normkollisionen
 zwischen den verfassungs- und unionsrechtlichen Vorgaben wohl schon wegen der 
„Mindeststandard-Konzeption“23 des geltenden EU-Sekundärrechts unwahrscheinlich sein. Die 
Anerkennungs-, Asylverfahrens- und Aufnahmerichtlinie enthalten insoweit ausdrückliche 
Bestimmungen, die den Mitgliedstaaten die Regelung günstigerer Bedingungen erlauben, soweit 

                                     

19 BVerwG NVwZ 2011, 1450 ff.  

20 Der im Rahmen des Vorlageverfahrens angerufene EuGH spricht insoweit von der „Gefahr der Verwechslung“, 
EuGH NVwZ 2011, 285, 289.  

21 BVerwG NVwZ 2011, 1450, 1454. Siehe auch EuGH NVwZ 2011, 285, 289: „In Anbetracht des den Ausschlussgründen
 der Richtlinie zugrunde liegenden Zwecks, der darin liegt, die Glaubwürdigkeit des durch die Richtlinie 
in Übereinstimmung mit der Genfer Konvention vorgesehenen Schutzsystems zu erhalten, läuft es aber dem in 
Art. 3 der Richtlinie niedergelegten Vorbehalt zuwider, dass ein Mitgliedstaat Bestimmungen erlässt oder beibehält, 
die die Rechtsstellung des Flüchtlings einer Person gewähren, die hiervon nach Art. 12 Abs. 2 der Richtlinie ausgeschlossen
 ist.“ 

22 Zu diesem Verständnis der indirekten Kollision vgl. Frenz, Europarecht (2. Aufl., 2016), Rn. 144.  

23  So die Begriffsverwendung von Hailbronner (Fn. 14), 371.  



 
 
 

 

 

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sie nicht gegen die Richtlinien verstoßen („Günstigkeitsklauseln“).24 Ein verfassungsrechtlich 
gebotenes höheres Schutzniveau wäre danach grundsätzlich ohne Normkollision mit den Unionsvorgaben
 umsetzbar.  

3.3. Handlungsform der Verordnung im Rahmen der EU-Asylrechtsreform 

Die Kommissionsvorschläge für eine EU-Asylrechtsreform zielen u.a. auf eine weitere Harmonisierung
 der Kriterien für die Zuerkennung internationalen Schutzes und die mit der Gewährung 
internationalen Schutzes verbundene Rechtsstellung sowie auf die weitere Harmonisierung des 
Asylverfahrens und der Aufnahmebedingungen. Diese Harmonisierung soll insbesondere dazu 
beitragen, die Anreize für die Weiterreise in Mitgliedstaaten mit günstigeren Asylbedingungen 
zu senken („Asylshopping“, „Sekundärmigration“).25  Für die Harmonisierung der Zuerkennungskriterien
 und der mit dem internationalen Schutz verbundenen Rechtsstellung sowie für die 
Harmonisierung des Asylverfahrens schlägt die EU-Kommission u.a. den Neuerlass der bisherigen 
Richtlinien als Verordnungen vor. Im Unterschied zur Richtlinie, die nach Art. 288 Abs. 3 des 
Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) für die Mitgliedstaaten hinsichtlich
 des Ziels verbindlich ist, ihnen jedoch die Wahl der Form und der Mittel bleiben, hat 
die Verordnung nach Art. 288 Abs. 2 AEUV allgemeine Geltung, ist in allen ihren Teilen verbindlich
 und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat. Für die hier relevante Frage nach möglichen 
Normkollisionen zwischen unions- und verfassungsrechtlichen Vorgaben der Asylgewährung ist 
die Rechtsform als solche aber nicht ausschlaggebend. Denn auch Richtlinien können zwingende 
Vorgaben enthalten, die mit dem nationalen Recht kollidieren, und auch Verordnungen können 
„Günstigkeitsklauseln“ oder Ermessensnormen enthalten, die Normkollisionen mit dem nationalen
 Recht vermeiden. Zudem hängt der nationale Handlungsspielraum davon ab, wie weit der 
Anwendungsbereich einer Richtlinie oder Verordnung reicht. Die vorgeschlagene Anerkennungsverordnung
 beispielsweise sieht zwar keine spezifische „Günstigkeitsklausel“ vor, doch ist ihr 
Anwendungsbereich so eng gefasst, dass er die Gewährung anderer asylrechtlicher Schutztitel nicht 
ausschließt. Art. 3 Abs. 2 des Entwurfs der Anerkennungsverordnung bestimmt den Anwendungsbereich
 wie folgt:  

„Diese Verordnung gilt nicht für andere, nationale humanitäre Status, die die Mitgliedstaaten
 nach ihrem nationalen Recht denjenigen gewähren, denen weder die Flüchtlingseigenschaft
 noch der subsidiäre Schutzstatus zuerkannt werden kann. Wird ein solcher 
Status gewährt, so muss dies in einer Weise geschehen, die nicht die Gefahr einer Verwechslung
 mit dem internationalen Schutz birgt.“ 

Vom Anwendungsbereich der Anerkennungsvordung nicht erfasst sind also nationale Schutztitel, 
die zu günstigeren Bedingungen gewährt werden als der internationale Schutz. Allerdings dürfen 
diese nationalen Schutztitel nicht – dem oben erläuterten Gedanken der „Verwechslungsgefahr“ 
folgend – mit einer gleichartigen Rechtsstellung wie der des internationalen Schutzes verbunden 
sein. Der verfassungsrechtlich gebotene asylrechtliche Schutz dürfte bei einer solchen Bestimmung 
des Anwendungsbereichs nicht gefährdet sein. Das Asylgrundrecht aus Art. 16a Abs. 1 GG unterliegt
 in seiner jetzigen Auslegung und Anwendung schon keinen günstigeren Voraussetzungen als 

                                     

24  Vgl. Art. 3 RL 2011/95/EU, Art. 5 RL 2013/32/EU und Art. 4 RL 2013/33/EU.  

25  Siehe nur die Begründung zum Entwurf einer Anerkennungsverordnung (Fn. 1), 2 ff.  



 
 
 

 

 

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die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft, so dass insofern kein Konflikt mit der Anerkennungsverordnung
 auftreten würde. Auch die verfassungsrechtlich gebotenen nationalen Abschiebungsverbote
 würden – soweit sie unter günstigeren Bedingungen gewährt werden als der internationale 
Schutz – neben der geplanten Anerkennungsverordnung anwendbar bleiben, wenn sie mit einer 
Rechtsstellung einhergehen, die nicht mit der Rechtsstellung des internationalen Schutzes verwechselbar
 ist. 

Eine Gefährdung des verfassungsrechtlichen Schutzniveaus ergibt sich daher nicht schon aus der 
Rechtsform der Verordnung. Vielmehr müssen die relevanten Verordnungsbestimmungen eingehend
 daraufhin überprüft werden, ob sie das verfassungsrechtliche Schutzniveau der Asylgewährung
 unterschreiten. Sollte eine solche Unterschreitung des verfassungsrechtlichen Schutzniveaus 
vorliegen, würde diese aber – wie oben ausgeführt – nicht schon ohne Weiteres den Vorrang des 
Unionsrechts in Frage stellen. Das Bundesverfassungsgericht prüft das Unionsrecht lediglich unter 
den strengen Voraussetzungen der Grundrechts-, ultra-vires- und Identitätskontrolle.26  

4. Integrationsverantwortung bei der EU-Asylrechtsgesetzgebung  

Fraglich ist, ob sich der deutsche Vertreter im Rat der Europäischen Union bei der EU-Asylrechtsgesetzgebung
 für die Wahrung des Asylgrundrechts aus Art. 16a Abs. 1 GG einsetzen müsste. Die 
allgemeine Frage nach der verfassungsrechtlichen Bindung des deutschen Vertreters im Rat der 
Europäischen Union ist nicht eindeutig geklärt.27 Betroffen sind einerseits die umfassende Verfassungsbindung
 nach Art. 1 Abs. 3, Art. 20 Abs. 3 GG sowie andererseits die Integrationsoffenheit 
in Art. 23 Abs. 1 GG, die ihre Schranken erst in den Vorgaben des Art. 79 Abs. 2, 3 GG sowie bei 
Unterschreiten eines im Wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutzes auf Unionsebene 
findet.  

Gegen eine uneingeschränkte verfassungsrechtliche Bindung des Ratsvertreters lässt sich einwenden
, sie könnte den Integrationsprozess lähmen und den politischen Verhandlungsspielraum zu 
stark einschränken. Auf der anderen Seite dürfte eine Grenze des Handlungsspielraums jedenfalls 
dann erreicht sein, wenn die nach Art. 79 Abs. 3 GG unantastbaren Verfassungsgrundsätze berührt 

sind. Unterhalb dieser Schwelle könnte man zudem auf die Sicherung des in Art. 23 Abs. 1 GG 
vorgesehenen, im Wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz verweisen.28  

Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner OMT-Entscheidung eine verfassungsrechtliche Bindung 
der Verfassungsorgane auf Unionsebene jedenfalls insoweit bejaht, als es um die Vermeidung von 
ultra-vires-Akten und Identitätsverletzungen durch die Europäische Union geht. In dieser Hinsicht 

                                     

26 Siehe dazu oben unter Ziff. 2.2.  

27 Zum Streitstand und m.w.N. Ziegenhorn, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union (Loseblatt
-Slg., Stand: September 2013), Rn. 19 zu Art. 16 EUV; Calliess, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV (5. Aufl., 2016), 
Rn. 8 zu Art. 16 EU-Vertrag; Cremer, Grundgesetzliche Bindungen des deutschen Vertreters bei Abstimmungen 
im Rat der Europäischen Union und ihre prozessuale Durchsetzbarkeit, EuR 2014, 195, 205 ff.  

28 So Herdegen, Europarecht (18. Aufl., 2016), Rn. 35 ff., 40, der aber einräumt, dass die Sicherung eines im Wesentlichen
 vergleichbaren Grundrechtsschutzes auf Unionsebene wohl nicht von dem Verhalten des Ratsvertreters in 
Bezug auf einen einzelnen EU-Rechtsakt abhängen dürfte und demzufolge von ihm auch nicht ein bestimmtes 
Verhalten zu verlangen sei.  



 
 
 

 

 

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treffe die Verfassungsorgane aufgrund der ihnen obliegenden Integrationsverantwortung die Pflicht, 
Maßnahmen von Organen, Einrichtung und sonstigen Stellen der Europäischen Union entgegenzutreten
.29 In der OMT-Entscheidung heißt es dazu:  

„Für die - der Sicherung von Demokratie und Volkssouveränität dienende - Integrationsverantwortung
 bedeutet dies, dass die Verfassungsorgane im Falle offensichtlicher und 
strukturell bedeutsamer Kompetenzüberschreitungen und sonstiger Verletzungen der 
Verfassungsidentität durch Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der Europäischen 
Union aktiv auf die Einhaltung des Integrationsprogramms hinzuwirken haben. Sie 
können Kompetenzüberschreitungen gegebenenfalls zwar nachträglich legitimieren, indem 
sie eine - die Grenzen von Art. 79 Abs. 3 GG wahrende - Änderung des Primärrechts anstoßen 
(…) und die ultra vires in Anspruch genommenen Hoheitsrechte im Verfahren nach Art. 23 
Abs. 1 Sätze 2 und 3 GG förmlich übertragen. Soweit dies jedoch nicht möglich oder nicht 
gewollt ist, sind sie verpflichtet, im Rahmen ihrer Kompetenzen mit rechtlichen oder 
politischen Mitteln auf die Aufhebung der vom Integrationsprogramm nicht gedeckten 
Maßnahmen hinzuwirken sowie - solange die Maßnahmen fortwirken - geeignete Vorkehrungen
 dafür zu treffen, dass die innerstaatlichen Auswirkungen der Maßnahmen so weit 
wie möglich begrenzt bleiben (…). Insoweit sind geeignete Möglichkeiten zu ergreifen, um 
die Wahrung des Integrationsprogramms sicherzustellen (…). Dazu zählen mit Blick auf die 
Bundesregierung insbesondere eine Klage vor dem Gerichtshof der Europäischen Union 
(Art. 263 Abs. 1 AEUV), die Beanstandung der fraglichen Maßnahme gegenüber den handelnden
 und den sie kontrollierenden Stellen, das Stimmverhalten in den Entscheidungsgremien
 der Europäischen Union einschließlich der Ausübung von Vetorechten und der 
Berufung auf den Luxemburger Kompromiss (…), Vorstöße zu Vertragsänderungen (…).“30 

Nach diesen Maßstäben müsste sich der deutsche Vertreter im Rat der Europäischen Union bei 
der EU-Asylrechtsgesetzgebung jedenfalls aktiv gegen ultra-vires-Akte und Identitätsverletzungen 
wenden. In Bezug auf die Wahrung des hier fraglichen Art. 16a Abs. 1 GG käme allerdings eine 
Identitätsverletzung nicht in Betracht. Das Asylgrundrecht gehört nicht zu den von Art. 79 Abs. 3 
GG umfassten unantastbaren Verfassungsgrundsätzen. Vielmehr kann der verfassungsändernde 
Gesetzgeber das Grundrecht auf Asyl ohne Verletzung des Art. 79 Abs. 3 GG aufheben.31 

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29 BVerfG, Urteil vom 21. Juni 2016 – 2 BvE 13/13 –, juris. 

30 BVerfG, Urteil vom 21. Juni 2016 – 2 BvE 13/13 –, juris, Rn. 170 f., Hervorhebungen nicht im Original. Um die 
Abwendung eines möglichen ultra-vires-Aktes und einer möglichen Identitätsverletzung ging es auch in dem 
einstweiligen Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht betreffend die Zustimmung der Bundesrepublik 
Deutschland zur vorläufigen Anwendung des CETA-Abkommens, vgl. dazu BVerfG, Urteil vom 13. Oktober 
2016 – 2 BvE 3/16 –, juris. 

31 So ausdrücklich BVerfGE 94, 49, 103 f.