© 2017 Deutscher Bundestag WD 3 - 3000 - 245/17 Rechtlicher Rahmen für Bekenntnisklauseln bei der Vergabe öffentlicher Fördermittel Sachstand Wissenschaftliche Dienste Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages unterstützen die Mitglieder des Deutschen Bundestages bei ihrer mandatsbezogenen Tätigkeit. Ihre Arbeiten geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasserinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste geben nur den zum Zeitpunkt der Erstellung des Textes aktuellen Stand wieder und stellen eine individuelle Auftragsarbeit für einen Abgeordneten des Bundestages dar. Die Arbeiten können der Geheimschutzordnung des Bundestages unterliegende, geschützte oder andere nicht zur Veröffentlichung geeignete Informationen enthalten. Eine beabsichtigte Weitergabe oder Veröffentlichung ist vorab dem jeweiligen Fachbereich anzuzeigen und nur mit Angabe der Quelle zulässig. Der Fachbereich berät über die dabei zu berücksichtigenden Fragen. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 3 - 3000 - 245/17 Seite 2 Rechtlicher Rahmen für Bekenntnisklauseln bei der Vergabe öffentlicher Fördermittel Aktenzeichen: WD 3 - 3000 - 245/17 Abschluss der Arbeit: 7. Dezember 2017 Fachbereich: WD 3: Verfassung und Verwaltung Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 3 - 3000 - 245/17 Seite 3 1. Einleitung Berichten zufolge gibt es in Hessen Überlegungen die Zuwendungsbestimmungen im Bereich „Extremismusberatung/-prävention“ für das Förderjahr 2018 zu überarbeiten.1 Die Regelungen sollen dann unter anderem eine Bekenntnisklausel mit folgendem Inhalt enthalten: „Entscheidend für die Förderung durch den Zuweisungsgeber ist das uneingeschränkte Eintreten für die freiheitliche demokratische Grundordnung (fdGo) bei dem Zuweisungsnehmer, den Letztempfängern sowie den im Projekt beschäftigten Personen. Sollten sich diesbezüglich Zweifel ergeben, wird der Zuweisungsgeber vom Zuweisungsnehmer unverzüglich informiert. In begründeten Fällen wird die uneingeschränkte Akzeptanz der fdGo vom Zuweisungsgeber in geeigneter Weise geprüft. Sollten nach erfolgter Prüfung begründete Zweifel an der uneingeschränkten Akzeptanz der fdGo bestehen (Organisation/Verein ist beim LfV Hessen gespeichert), ist eine Förderung im Sinne dieser Richtlinien ausgeschlossen. Sollte nach Bewilligung des Förderantrages festgestellt werden, dass das uneingeschränkte Eintreten für die fdGo nicht oder nicht mehr vorliegt, wird die Gewährung von Fördermitteln aufgehoben. Vor Einstellung von Personal beim Zuweisungsnehmer bzw. Letztempfänger aus Mitteln dieser Zuweisung ist eine sicherheitsbehördliche Überprüfung erforderlich. Erst nach Vorliegen des Ergebnisses darf ein Arbeitsvertrag mit dem Zuweisungsnehmer geschlossen werden. Sollte die Überprüfung im Zeitpunkt vor der Einstellung eine entsprechende Speicherung bei der Verfassungsschutzbehörde ergeben, kommt es zu keiner Vertragsunterzeichnung. In begründeten Einzelfällen wird zudem eine sicherheitsbehördliche Wiederholungsprüfung für das eingestellte Personal durchgeführt. Vorab einer Vertragsunterzeichnung ist im Zusammenhang mit der sicherheitsbehördlichen Überprüfung im Zeitpunkt der Einstellung eine dementsprechende Sensibilisierung des zukünftigen Personals vorzunehmen. Hierzu ist im Rahmen des Arbeitsvertrags zu erläutern, dass das uneingeschränkte Eintreten für die fdGo auch für jeden Mitarbeiter gilt und bei begründeten Zweifeln oder Zuwiderhandlungen – beispielsweise in Form von verfassungsfeindlichen Bestrebungen aller Art – das Arbeitsverhältnis gekündigt sowie notfalls konsequent der Gerichtsweg beschritten wird.“ Vor dem Hintergrund dieser Überlegungen wird nach der Übertragbarkeit einer solchen Bekenntnisklausel auf die Bundesebene und dem (verfassungs-)rechtlichen Rahmen für eine solche Klausel gefragt. Die Zulässigkeit einer Bekenntnisklausel mit dem oben beschriebenen Inhalt war bislang noch nicht Gegenstand der Rechtsprechung und wurde auch noch nicht in der rechtswissenschaftlichen Literatur erörtert. Aber auch allgemeiner gefasst ist der rechtliche Rahmen für die Beurteilung der Zulässigkeit von Bekenntnisklauseln bislang nicht abschließend, insbesondere nicht höchstrichterlich, geklärt. Lediglich das Verwaltungsgericht Dresden hat sich in einem Urteil zu einem Zuwendungsbescheid des Bundes aus 2011 mit einer Bekenntnisklausel befasst. 1 Litschko, Hessen gegen Demokratieprojekte – „Unerklärliches Misstrauen“, taz vom 1. Dezember. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 3 - 3000 - 245/17 Seite 4 Die damalige Förderpraxis der Bundesverwaltung war darüber hinaus Gegenstand verschiedener Gutachten sowie einzelner rechtswissenschaftlicher Aufsätze. Die vertretenen Ansichten kommen alle zu dem Ergebnis, dass Bekenntnisklauseln grundsätzlich (verfassungs-)rechtlich zulässig sind und nur einzelne Ausgestaltungen unzulässig sein können. Die Ansichten beruhen jedoch hinsichtlich ihrer Argumentation und insbesondere ihres Prüfungsmaßstabes auf grundlegend unterschiedlichen Annahmen. Aufgrund dieser unterschiedlichen Grundansätze kann an dieser Stelle keine abschließende Beurteilung eines Einzelfalls erfolgen. Im Folgenden soll jedoch ein Überblick über die unterschiedlichen Ansätze und die daraus folgenden Konsequenzen für die Beurteilung von Bekenntnisklauseln gegeben werden. 2. Gutachten und Aufsätze zur Förderpraxis der Bundesverwaltung 2.1. Der sog. Gutachterstreit Drei Rechtsgutachten befassen sich mit der Bekenntnisklausel von 2011 aus dem Bundesprogramm „Toleranz fördern – Kompetenz stärken“.2 2.1.1. Das Battis-Gutachten Den Ausgangspunkt des Gutachterstreits bildet das von Ulrich Battis 2010 im Auftrag verschiedener Trägerprojekte vorgelegte Gutachten mit dem Titel „Zur Zulässigkeit der ‚Extremismusklausel‘ im Bundesprogramm ‚Toleranz fördern – Kompetenz stärken‘“. Anlage 1 Das Gutachten geht vom allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz (GG) aus und bezieht sich dabei auf folgende Vergleichsgruppen: Die eine Gruppe besteht aus denjenigen, die die Bekenntnisklausel unterzeichnet haben und nach Auffassung des Zuwendungsgeber nicht gegen die Selbstverpflichtung verstoßen und somit eine Zuwendung erhalten. Die andere Gruppe besteht aus denjenigen, die die Bekenntnisklausel nicht unterzeichnet haben oder nach Auffassung des Zuwendungsgebers gegen die Selbstverpflichtung verstoßen haben und somit keine Zuwendung erhalten.3 In der Folge wird geprüft, ob die damit verbundene Ungleichbehandlung verfassungsrechtlich gerechtfertigt ist. Das Ziel der Bekenntnisklausel – zu gewährleisten, dass nur diejenigen Zuwendungen erhalten, deren Überzeugung und Handeln im Einklang mit dem Grundgesetz stehen und keine mittelbare Finanzierung von Organisationen stattfindet, bei denen letzteres nicht angenommen 2 Siehe zum Folgenden Kluth, „Demokratieerklärung“ oder „Extremismusklausel“ – zum Streit um die Nebenbestimmung (en) im Bundesprogramm „Toleranz fördern – Kompetenz stärken“, RdJB 2013, 84 (87 ff.). 3 Battis, „Zur Zulässigkeit der ‚Extremismusklausel‘ im Bundesprogramm ‚Toleranz fördern – Kompetenz stärken‘“, 2010, S. 9 f. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 3 - 3000 - 245/17 Seite 5 wird – sei legitim.4 Weiter komme es darauf an, ob die einzelnen Pflichten der verhältnismäßigen Umsetzung dieses Ziels dienten. Dementsprechend wird anschließend erörtert, ob die Bekenntnisklausel geeignet, erforderlich und angemessen zur Erreichung dieses Ziels sei. Im Rahmen der Angemessenheit wird die Meinungsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 GG kurz angesprochen. Gleichzeitig wird jedoch darauf verwiesen, dass es sich vorliegend nicht um Eingriffs-, sondern um Leistungsverwaltung handele.5 Die betroffenen Projektträger könnten auch ohne Zuwendungen ihre Meinungsfreiheit ausüben. Einen Schwerpunkt bildet bei der Prüfung der Angemessenheit die Bestimmtheit der Bekenntnisklausel.6 Für den Adressaten müssten die Voraussetzungen für den Erhalt einer Zuwendung vollständig, klar verständlich und eindeutig erkennbar sein, damit er sein Verhalten hiernach ausrichten könne. Die erforderliche Bestimmtheit wird von dem Gutachten hinsichtlich einer Passage der Bekenntnisklausel verneint, in der sich der Zuwendungsempfänger dazu verpflichtet, dafür Sorge zu tragen, dass die als Partner ausgewählten Organisationen oder Referenten sich ebenfalls den Zielen des Grundgesetzes verpflichten. Dabei wird auch darauf verwiesen, dass das Ziel der Demokratieförderung in Gefahr gerate, wenn eine Zusammenarbeit aufgrund eines Klimas des Misstrauens zwischen den Projektträgern nicht mehr möglich sei. 2.1.2. Das Gutachten der Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages Im Jahr 2011 haben sich dann auch die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages in der Ausarbeitung „Bekenntnisklausel im Zuwendungsbereich – Dürfen Zuwendungen aus dem Programm ‚Toleranz fördern – Kompetenz stärken‘ von einem Bekenntnis zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung abhängig gemacht werden?“ mit der vorliegenden Thematik befasst. Anlage 2 Die Ausarbeitung wählt dabei nicht den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG als Ausgangspunkt der Prüfung, sondern konzentriert sich auf die Perspektive des Verwaltungsrechts, konkret auf die Zulässigkeitsvoraussetzungen von Nebenbestimmungen, da es sich bei einer Bekenntnisklausel um eine solche handele.7 Die Nebenbestimmung müsse gemäß § 37 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) inhaltlich hinreichend bestimmt sein und dürfe nach dem Koppelungsverbot aus § 36 Abs. 3 VwVfG nicht dem Zweck des Verwaltungsaktes zuwiderlaufen. Ferner sei beim Erlass von Nebenbestimmungen der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten, wobei im Bereich der gewährenden Staatstätigkeit insoweit ein eher großzügiger Maßstab anzulegen 4 Battis, „Zur Zulässigkeit der ‚Extremismusklausel‘ im Bundesprogramm ‚Toleranz fördern – Kompetenz stärken‘“, 2010, S. 11. 5 Battis, „Zur Zulässigkeit der ‚Extremismusklausel‘ im Bundesprogramm ‚Toleranz fördern – Kompetenz stärken‘“, 2010, S. 22. 6 Battis, „Zur Zulässigkeit der ‚Extremismusklausel‘ im Bundesprogramm ‚Toleranz fördern – Kompetenz stärken‘“, 2010, S. 22 ff. 7 Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Bekenntnisklausel im Zuwendungsbereich – Dürfen Zuwendungen aus dem Programm „Toleranz fördern – Kompetenz stärken“ von einem Bekenntnis zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung abhängig gemacht werden?, 2011, WD 3 - 3000 - 505/10, S. 8 ff. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 3 - 3000 - 245/17 Seite 6 sei, als Freiheitsrechte nicht oder nur wenig betroffen seien.8 Im Rahmen der Prüfung der Angemessenheit des Bekenntnisses zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung wird dabei auch ein Eingriff in die (negative) Meinungsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 GG bejaht und dessen Rechtfertigung geprüft.9 Entsprechend werden auch die weiteren Bestandteile der Bekenntnisklausel anhand der genannten Maßstäbe erörtert, wobei die Ausarbeitung nicht zu abschließenden Ergebnissen gelangt. 2.1.3. Das Ossenbühl-Gutachten Erheblich kritisiert werden die oben genannten Gutachten in dem im Auftrag des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend 2011 von Fritz Ossenbühl erstellten Gutachten mit dem Titel „Die Zulässigkeit von ‚Demokratieerklärungen‘ im Rahmen eines Förderprogramms des Bundes“. Anlage 3 Das Gutachten hält sowohl die Anknüpfung an den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG bei Battis als auch die Annahme eines Eingriffs in das Grundrecht der Meinungsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 GG in dem Gutachten der Wissenschaftlichen Dienste für verfehlt.10 Ossenbühl verweist in Bezug auf Art. 3 Abs. 1 GG darauf, dass das Erfordernis der Bekenntnisklausel von allen Zuwendungsempfängern in gleicher Weise verlangt werde. In Bezug auf Art. 5 Abs. 1 GG führt er aus, dass es jeder Organisation freistehe, auf eine Zuwendung zu verzichten, so dass das Grundrecht der Meinungsfreiheit nicht berührt werde.11 In der Sache geht das Gutachten von Ossenbühl hinsichtlich einer Bekenntnisklausel von einer Nebenbestimmung aus und nennt das Bestimmtheitsgebot aus § 37 Abs. 1 VwVfG und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als Prüfungsmaßstab. In Bezug auf Letzteren wird festgestellt, dass das klassische Anwendungsfeld für den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz die Eingriffsverwaltung sei. Für den hier relevanten Bereich der Leistungsverwaltung könne die Verhältnismäßigkeitsprüfung allenfalls im Hinblick auf die haushaltsplanmäßige Zwecksetzung stattfinden.12 Da diese Vorgaben nur sehr weit und generellabstrakt gefasst seien, bestehe auch ein sehr weiter Gestaltungsspielraum der Festsetzung von 8 Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Bekenntnisklausel im Zuwendungsbereich – Dürfen Zuwendungen aus dem Programm „Toleranz fördern – Kompetenz stärken“ von einem Bekenntnis zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung abhängig gemacht werden?, 2011, WD 3 - 3000 - 505/10, S. 9. 9 Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Bekenntnisklausel im Zuwendungsbereich – Dürfen Zuwendungen aus dem Programm „Toleranz fördern – Kompetenz stärken“ von einem Bekenntnis zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung abhängig gemacht werden?, 2011, WD 3 - 3000 - 505/10, S. 11 ff. 10 Ossenbühl, Die Zulässigkeit von „Demokratieerklärungen“ im Rahmen eines Förderprogramms des Bundes, 2011, S. 19 ff. bzw. S. 22 ff. 11 Kritisch hierzu, im Ergebnis aber auch einen Eingriff in das Grundrecht der Meinungsfreiheit verneinend Kluth, „Demokratieerklärung“ oder „Extremismusklausel“ – zum Streit um die Nebenbestimmung(en) im Bundesprogramm „Toleranz fördern – Kompetenz stärken“, RdJB 2013, 84 (90). 12 Ossenbühl, Die Zulässigkeit von „Demokratieerklärungen“ im Rahmen eines Förderprogramms des Bundes, 2011, S. 31 f. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 3 - 3000 - 245/17 Seite 7 Zuwendungsrichtlinien. Die Verhältnismäßigkeitsprüfung könne daher allenfalls bei groben und offenkundigen Zweckverfehlungen relevant werden. 2.2. Aufsatz „‚Extremismusklauseln‘ bei der Vergabe öffentlicher Fördermittel“ Etwas jünger als die genannten Gutachten ist der Aufsatz „‚Extremismusklauseln‘ bei der Vergabe öffentlicher Fördermittel“ von Albert Ingold aus 2015. Anlage 4 Ausgangspunkt des Aufsatzes ist die verwaltungsrechtliche Qualifikation von Bekenntnisklauseln als Nebenbestimmungen. Hiervon ausgehend orientieren sich die folgenden Ausführungen in dem Aufsatz primär an den verwaltungsrechtlichen Grundlegungen im einfachen Recht.13 In Hinblick auf Verfahrensanforderungen werden dabei ein Anhörungserfordernis sowie die Bedeutung von Konzeptpflichten erörtert. Weiter wird auf Bestimmtheitsanforderungen eingegangen, die sich jedenfalls aus § 37 Abs. 1 VwVfG ergeben würden, und das Koppelungsverbot aus § 36 Abs. 3 VwVfG angesprochen, wonach eine Nebenbestimmung dem Zweck des Verwaltungsakts nicht zuwider laufen darf. Nach Letzterem dürften die Bestimmungen keine unmöglichen Anforderungen stellen und müssten tauglich sein, um den beabsichtigten Zweck zu verwirklichen. Sodann wird auf die Frage eingegangen, ob das Förderungsermessen durch die Meinungsfreiheit beschränkt werde. Dabei wird für meinungsfreiheitsrelevante Restriktionen der politischen Bildungsarbeit ein zurechenbarer Grundrechtseingriff aufgrund der verfolgten Steuerungsintention und der intensitätssteigernden Bedeutung der staatlichen Förderung für dieses Tätigkeitsfeld bejaht . Gleichzeitig wird aber auch darauf hingewiesen, dass die Vorgaben im Kontext finanzieller Förderung stehen würden, so dass es sich nicht um unentrinnbare Verhaltenspflichten handele.14 Die Bedingungen einer Förderung könnten daher durch den Staat restriktiver gefasst werden, als dies bei generalisierten Vorgaben für die Bildungsarbeit der Fall wäre. Abschließend wird auf die gleichheitsrechtlichen Verfassungsvorgaben eingegangen.15 Da die Anforderungen der Bekenntnisklausel unterschiedslos für alle Förderungsempfänger gelten würden, fehle es an einer Ungleichbehandlung im Sinne des Art. 3 Abs. 1 GG. Daneben wird auch eine Verletzung von Art. 3 Abs. 3 S. 1 GG (Benachteiligung wegen politischer Anschauungen) erwogen. Dies erscheine jedoch als zu weitreichend. 3. Urteil des Verwaltungsgerichts Dresden vom 25. April 2012 – 1 K 1755/11 Das Verwaltungsgericht Dresden hat in einem Urteil vom 25. April 2012 über die Rechtmäßigkeit eines Zuwendungsbescheides aus dem Bundesförderprogramm „Toleranz fördern – Kompetenz steigern“ entschieden. Anlage 5 13 Ingold, „Extremismusklauseln“ bei der Vergabe öffentlicher Fördermittel, DÖV 2015, 13 (14 ff.). 14 Ingold, „Extremismusklauseln“ bei der Vergabe öffentlicher Fördermittel, DÖV 2015, 13 (19 f.). 15 Ingold, „Extremismusklauseln“ bei der Vergabe öffentlicher Fördermittel, DÖV 2015, 13 (20 f.). Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 3 - 3000 - 245/17 Seite 8 Das Gericht befasst sich in seiner Entscheidung allein mit der Frage der Bestimmtheit des Zuwendungsbescheides und der entsprechenden Bekenntnisklausel. Maßgeblich für die hinreichende Bestimmtheit eines Verwaltungsaktes einschließlich seiner Nebenbestimmungen sei § 37 Abs. 1 VwVfG. Im Ergebnis seiner Prüfung befindet das Gericht einzelne Formulierungen der streitgegenständlichen Bekenntnisklausel für zu unbestimmt. Infolgedessen äußert sich das Gericht dann nicht mehr zu den verfassungsrechtlichen Bedenken des Klägers gegen die Bekenntnisklausel. Mit Beschluss des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 25. Februar 2013 (1 A 524/12) wurde das oben genannte Urteil des Verwaltungsgerichts nach übereinstimmender Erledigungserklärung für wirkungslos erklärt. ***