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Form der Bundesratsbeteiligung bei der Ratifikation des CETA 
 

Ausarbeitung 

Wissenschaftliche Dienste 



 
 
 

 

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Form der Bundesratsbeteiligung bei der Ratifikation des CETA 
 

Aktenzeichen: WD 3 - 3000 - 244/16 
Abschluss der Arbeit: 10. November 2016 
Fachbereich: WD 3: Verfassung und Verwaltung 

 

  



 
 
 

 

 

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1. Einleitung 

Am 30. Oktober 2016 wurde das europäisch-kanadische Freihandelsabkommen Comprehensive 
Economic and Trade Agreement (CETA) unterzeichnet. Da das Abkommen als sogenanntes gemischtes 
Abkommen behandelt wird, das sowohl Kompetenzen der Europäischen Union als auch solche der 
Mitgliedstaaten betrifft, muss es nun durch die Union und durch die Mitgliedstaaten ratifiziert 
werden. Die Ratifikation in den Mitgliedstaaten richtet sich nach nationalem Verfassungsrecht. In 
Deutschland fordert das Grundgesetz (GG) vor der Ratifikation durch den Bundespräsidenten den 
Beschluss eines Ratifikationsgesetzes durch den Bundestag unter Beteiligung des Bundesrats. Gegenstand
 dieser Ausarbeitung ist die Form der Beteiligung des Bundesrats, also die Frage, ob es sich 
bei dem Ratifikationsgesetz um ein Einspruchs- oder um ein Zustimmungsgesetz handelt. 

2. Parlamentsbeteiligung nach Art. 59 Abs. 2 GG 

Zunächst ist zu klären, ob sich die Beteiligung von Bundestag und Bundesrat bei der Ratifikation 
gemischter völkerrechtlicher Verträge im Allgemeinen und des CETA im Besonderen nach Art. 23 
GG oder nach Art. 59 Abs. 2 GG richtet. Die Frage wird in der rechtswissenschaftlichen Literatur 
kontrovers diskutiert.1 Nach überwiegender Auffassung soll Art. 59 Abs. 2 GG anwendbar sein, 
wobei zumeist angenommen wird, dass es sich bei gemischten Freihandelsabkommen um politische 
Verträge im Sinne des Art. 59 Abs. 2 S. 1, 1. Fall GG handelt.2 Nach Art. 59 Abs. 2 GG bedarf das 
CETA „der Zustimmung oder der Mitwirkung der jeweils für die Bundesgesetzgebung zuständigen 
Körperschaften in der Form eines Bundesgesetzes“. Das Ratifikationsgesetz ist also Einspruchsgesetz
, wenn ein inhaltsgleiches gewöhnliches Bundesgesetz Einspruchsgesetz wäre; es ist Zustimmungsgesetz
, wenn ein Bundesgesetz der Zustimmung des Bundesrats im Sinne der Art. 77, 78 GG 
bedürfte.3 Für jeden Regelungsgegenstand des umfangreichen CETA ist daher zunächst zu fragen, 
ob die Regelung in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fällt (dazu unter 3.). Wenn ja, ist weiter 
zu fragen, ob das Grundgesetz für eine solche Regelung die Zustimmung des Bundesrats fordert 
(dazu unter 4.). Sollten für einen Regelungsgegenstand beide Fragen zu bejahen sein, so bedürfte 

                                     

1 Vgl. nur Grzeszick/Hettche, Zur Beteiligung des Bundestages an gemischten völkerrechtlichen Abkommen, in: 
AöR 141, 225, 242 ff.; Wissenschaftliche Dienste, Fragen zum sog. Lindauer Abkommen und der Ständigen Vertragskommission
 der Länder, Az. WD 3 - 3000 - 240/16, S. 5 m.w.N.; vgl. speziell zu CETA für die Anwendung 
von Art. 59 GG nur Mayer/Ermes, Rechtsfragen zu den EU-Freihandelsabkommen CETA und TTIP, in: ZRP 2014, 
237, 240; für die Anwendung von Art. 23 GG: Pautsch, Der Abschluss des Comprehensive Economic and Trade 
Agreement (CETA) als „gemischtes Abkommen“, in: NVwZ 2016, 1294, 1295. 

2 Grzeszick, Stellungnahme zur Beteiligung des Deutschen Bundestages an gemischten völkerrechtlichen Abkommen
, Anhörung des Rechtsausschusses des Deutschen Bundestages am 13.01.2016, S. 14 ff. m.w.N., abrufbar 
unter https://www.bundestag.de/blob/401476/e2a9abbeecb5cfabf43d00adb122a704/grzeszick-data.pdf, zuletzt 
abgerufen am 9. November 2016. Vereinzelt wird auch angenommen, dass sich das CETA auf Gegenstände der 
Bundesgesetzgebung beziehe (Art. 59 Abs. 2 S. 1, 2. Fall GG), Nachweise auch hierzu bei Grzeszick, S. 27. Vgl. zum 
ganzen auch den Aktenvermerk des Ausschusses für Recht und Verbraucherschutz zur Beteiligung des Deutschen 
Bundestages an gemischten völkerrechtlichen Abkommen der Europäischen Union, S. 4 f., abrufbar unter 
https://www.bundestag.de/blob/427828/e2fb6a9f57ebf8bcecea5b95ade6a23c/antwortschreiben-data.pdf, zuletzt 
abgerufen am 9. November 2016; ausführliche Darstellung bei Grzeszick/Hettche (Fn. 1), S. 254 ff. 

3 Nettesheim, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz-Kommentar, 77. Lfg. 2016, Art. 59 Rn. 148. 



 
 
 

 

 

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das Ratifikationsgesetz insgesamt der Zustimmung des Bundesrats; andernfalls wäre es bloßes Einspruchsgesetz
. 

3. Zuständigkeit der Mitgliedstaaten 

Bereits die erste Frage nach der Kompetenzverteilung zwischen der Europäischen Union und den 
Mitgliedstaaten wird sehr kontrovers diskutiert.4 Das Bundesverfassungsgericht deutete jüngst in 
seiner Eilentscheidung in Sachen CETA an, welche Regelungsgegenstände aus seiner Sicht in die 
Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallen könnten. Hierzu zählt es Portfolioinvestitionen, den Investitionsschutz
, den internationalen Seeverkehr, die gegenseitige Anerkennung von Berufsqualifikationen
 und den Arbeitsschutz.5 In einigen Punkten dürfte ein Gutachten des Europäischen 
Gerichtshofs Klarheit bringen, das die Europäische Kommission im Zusammenhang mit dem 
Freihandelsabkommen mit Singapur erbeten hat.6 Eine abschließende Antwort ist daher für die 
zahlreichen Regelungsgegenstände des CETA nicht möglich. 

4. Zustimmungsbedürftigkeit 

Auch die sich anschließende zweite Frage nach der Zustimmungsbedürftigkeit kann angesichts 
des Umfangs des CETA von ca. 1600 Seiten und der zahlreichen in Frage kommenden Zustimmungserfordernisse
 nicht beantwortet werden. Zu prüfen wäre hier für jede in die nationale 
Zuständigkeit fallende Regelung, ob sie ein Zustimmungserfordernis auslöst. Der Zustimmung 
bedürfen Gesetze, wenn das Grundgesetz dies ausdrücklich vorschreibt (Enumerationsprinzip).7 
Ungeschriebene Zustimmungserfordernisse gibt es nicht.8 Eine Zustimmungsbedürftigkeit wird 
auch nicht dadurch begründet, dass in Länderinteressen eingegriffen wird.9 Ausdrückliche Regelungen
 über die Zustimmungsbedürftigkeit von Bundesgesetzen finden sich über das ganze 
Grundgesetz verteilt: 

1. Art. 16a Abs. 2 Asyl: sichere Drittstaaten 

2. Art. 16a Abs. 3 Asyl: sichere Herkunftsländer 

3. Art. 23 Abs. 1 Übertragung von Hoheitsrechten auf die EU 

4. Art. 23 Abs. 1a S. 3 Abweichung vom Mehrheitsprinzip bei der Wahrnehmung von  
Rechten aus den Europäischen Verträgen 

5. Art. 23 Abs. 7 Bundesratsbeteiligung an der Willensbildung des Bundes (Integrationsverantwortung
) 

                                     

4 Vgl. nur Grzeszick/Hettche (Fn. 1), S. 229 ff.; Wissenschaftliche Dienste, Fragen zu den Ratifikationserfordernissen 
des Comprehensive Economic and Trade Agreements (CETA), Az. PE 6 - 3000 - 221/14. 

5 BVerfG, Urteil vom 13. Oktober 2016, Az. 2 BvR 1368/16, 2 BvR 1444/16, 2 BvR 1482/16, 2 BvR 1823/16, 
2 BvE 3/16, Rn. 52 ff. 

6 EuGH, Gutachten 2/15, derzeitiger Stand: Antrag der Kommission vom 16. Oktober 2015. 

7 BVerfGE 1, 76, 79; 48, 127, 129. 

8 Zwei in diesem Zusammenhang von einigen Autoren aufgeführte Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts 

betreffen keine „ungeschriebenen“, sondern vielmehr die Auslegung ausdrücklicher Zustimmungstatbestände, so 

überzeugend Schmidt, Die Zustimmungsbedürftigkeit von Bundesgesetzen, in: JuS 1999, 861, 862. 

9 Schmidt (Fn. 8), a.a.O.; Bryde, in: Münch/Kunig, Grundgesetzkommentar, 6. Aufl. 2012, Art. 77 Rn. 20. 



 
 
 

 

 

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6. Art. 29 Abs. 7 Neugliederung des Bundesgebietes 

7. Art. 59 Abs. 2 Zustimmung zu völkerrechtlichen Verträgen, deren Vollzug eines 
Zustimmungsgesetzes bedarf 

8. Art. 72 Abs. 3 S. 2 Früheres Inkrafttreten im Bereich der Abweichungsgesetzgebung 

9. Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus durch das 
Bundeskriminalamt 

10. Art. 74 Abs. 2 Staatshaftung und Beamtenstatus 

11. Art. 79 Abs. 2 Grundgesetzänderung 

12. Art. 80 Abs. 2 Gesetze, die bestimmte Rechtsverordnungen ändern 

13. Art. 81 Abs. 1, 2 Gesetzgebungsnotstand 

14. Art. 84 Abs. 1 S. 3 Sofortiges Inkrafttreten von Regelungen der Einrichtung von  
Behörden und des Verwaltungsverfahrens 

15. Art. 84 Abs. 1 S. 6 Ausschluss abweichender Landesregelung des Verwaltungsverfahrens
 in der Landeseigenverwaltung 

16. Art. 84 Abs. 5 S. 1 Ermächtigung der Bundesregierung zum Erteilen von Einzelanweisungen
 

17. Art. 85 Abs. 1 Einrichtung der Behörden bei Auftragsverwaltung 

18. Art. 87 Abs. 3 Einrichtung von bundeseigenen Mittel- und Unterbehörden 

19. Art. 87b Abs. 1 S. 3 Übertragung der Beschädigtenversorgung und des Bauwesens auf 
die Bundeswehrverwaltung 

20. Art. 87b Abs. 1 S. 4 Aufgabenübertragung an die Bundeswehrverwaltung und Ermächtigung
 der Bundeswehrverwaltung zu Eingriffen in Rechte 
Dritter 

21. Art. 87b Abs. 2 S. 1 Bundeswehr-, Wehrersatz- und Zivilschutzverwaltung in bundeseigener
 oder in Auftragsverwaltung 

22. Art. 87b Abs. 2 S. 2 Übertragung von Bundesaufsichtsbefugnissen auf Bundesoberbehörden
 und Befreiung des Erlasses von Verwaltungsvorschriften 
von der Zustimmungsbedürftigkeit 

23. Art. 87c Auftragsverwaltung für Kernenergie 

24. Art. 87d Abs. 2 Auftragsverwaltung für Luftverkehr 

25. Art. 87e Abs. 5 Auflösung, Verschmelzung und Aufspaltung von Bundeseisenbahnunternehmen
, Übertragung und Stilllegung von Schienenwegen
, Schienenpersonennahverkehr 

26. Art. 87f Abs. 1 Gewährleistung von Post- und Telekommunikationsdienstleistungen
 

27. Art. 91a Abs. 2 Bestimmung und Koordinierung der Gemeinschaftsaufgaben 

28. Art. 91c Abs. 4 Verbindung der informationstechnischen Netze des Bundes und 
der Länder 

29. Art. 91e Abs. 3 Grundsicherung für Arbeitsuchende 

30. Art. 96 Abs. 5 Ausübung der Bundesgerichtsbarkeit für Völkerstraftaten durch 
die Länder 

31. Art. 104a Abs. 4 Zweckausgaben, die von den Ländern zu tragen sind 

32. Art. 104a Abs. 5 Tragung der Verwaltungsausgaben und Haftung 

33. Art. 104a Abs. 6 Lastentragung bei Verletzung von supranationalen oder völkerrechtlichen
 Verpflichtungen Deutschlands 

34. Art. 104b Abs. 2 Finanzhilfe des Bundes 



 
 
 

 

 

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35. Art. 105 Abs. 3 Landes- und Gemeinschaftssteuern 

36. Art. 106 Abs. 3 Verteilung der Anteile an der Umsatzsteuer 

37. Art. 106 Abs. 4 Ausgleich von Mehrbelastungen der Länder durch Finanzzuweisungen
 des Bundes 

38. Art. 106 Abs. 5 Gemeindeanteil an der Einkommensteuer 

39. Art. 106 Abs. 5a Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer 

40. Art. 106 Abs. 6 Gewerbesteuerumlage 

41. Art. 106a Steuerzuschuss für öffentlichen Personennahverkehr 

42. Art. 106b Länderanteil an der Kraftfahrzeugsteuer 

43. Art. 107 Abs. 1 S. 2, 4 Finanzausgleich 

44. Art. 108 Abs. 2, 4, 5 Finanzverwaltung 

45. Art. 109 Abs. 4 Haushaltsgrundsätze 

46. Art. 109 Abs. 5 Aufteilung der Sanktionsmaßnahmen der Europäischen Gemeinschaft
 auf Bund und Länder 

47. Art. 109a Vermeidung von Haushaltsnotlagen 

48. Art. 115c Abs. 1, 3 Gesetzgebung im Verteidigungsfall 

49. Art. 115k Abs. 3 Überleitung von Gesetzen des Verteidigungsfalles 

50. Art. 115l Aufhebung von Gesetzen des Gemeinsamen Ausschusses 

51. Art. 120a Abs. 1 Lastenausgleich 

52. Art. 134 Abs. 4 Rechtsnachfolge in das Reichsvermögen 

53. Art. 135 Abs. 5 Rechtsnachfolge nicht mehr bestehender Länder und Körperschaften
 

54. Art. 135a Alte Verbindlichkeiten 

55. Art. 143a Abs. 3 Eisenbahnverkehrsverwaltung 

56. Art. 143b Abs. 2 Umwandlung der Deutschen Bundespost 

57. Art. 143c Abs. 4 Übergangsvorschriften wegen des Wegfalls von Finanzhilfen des 
Bundes 

58. Art. 143d Abs. 2, 3 Übergangsvorschriften im Rahmen der Konsolidierungshilfen. 

Teils beziehen sich diese Regelungen auf eng umgrenzte Gesetzgebungsmaterien (vgl. Art. 16a Abs. 2 
S. 2, Abs. 3 S. 1 GG oder Art. 74 Abs. 2 GG), teils auf nach allgemeinen Merkmalen bestimmte 
Kategorien von Gesetzen (vgl. etwa Art. 79 Abs. 2, Art. 84 Abs. 1, Art. 104a Abs. 3 S. 2 GG). Wird 
ein Gesetz von keinem dieser Fälle erfasst, ist es ein Einspruchsgesetz. 

Die Parlamente der Länder und ihre Wissenschaftlichen Dienste haben sich mit der Zustimmungsbedürftigkeit
 des CETA-Ratifikationsgesetzes, soweit ersichtlich, noch nicht ausführlicher befasst.10 
In der bisherigen Praxis sind einige Ratifikationsgesetze zu finden, die als Zustimmungsgesetze 
behandelt wurden, weil sie Regelungen des Verwaltungsverfahrens enthielten, von denen die Länder 

                                     

10 Nur in Baden-Württemberg sind die genannten Fragen angesprochen worden, vgl. LT-Drs. 15/6292, S. 6 f., LT-
Drs. 16/86, S. 4 f., und LT-Drs. 16/860, S. 8 f. 



 
 
 

 

 

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nicht abweichen durften (Art. 84 Abs. 1 S. 6 GG).11 Daraus lässt sich allerdings nicht ohne weiteres 
auf die Zustimmungsbedürftigkeit des CETA-Ratifikationsgesetzes schließen, weil es stets auf den 
konkreten Inhalt eines Abkommens ankommt. Auch in der rechtswissenschaftlichen Literatur finden 
sich bisher nur zwei Stellungnahmen: Einerseits wird vertreten, es handele sich bei dem CETA-
Ratifikationsgesetz um ein Zustimmungsgesetz.12 Das folge aus den Regelungen über die Investitionsschiedsgerichtsbarkeit
, die die Gesetzgebungskompetenz für das Staatshaftungsrecht berührten und 
daher nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 25, Abs. 2 GG die Zustimmung des Bundesrats erforderlich machten.13 
Eine Gegenauffassung hält das Ratifikationsgesetz für ein bloßes Einspruchsgesetz.14 Jedenfalls ergebe
 sich ein Zustimmungserfordernis nicht aus Art. 74 GG. Das CETA enthalte kein Staatshaftungsrecht
, sondern präzisiere lediglich den völkerrechtlichen Eigentumsschutz; insoweit sei wohl ohnehin
 von einer Kompetenz der Europäischen Union auszugehen.15 Auch sei in den potentiell in die 
nationale Zuständigkeit fallenden Bereichen des CETA keine Regelung des Verwaltungsverfahrens 
ersichtlich, die nach Art. 84 GG ein Zustimmungserfordernis auslösen würde.16 

 

 

Ende der Bearbeitung 

                                     

11 Vgl. etwa die Gesetze und Gesetzentwürfe mit den zugehörigen Begründungen zu dem Handelsübereinkommen 
mit Kolumbien und Peru, BGBl. II 2013, S. 434, BT-Drs. 17/12354; zu dem Abkommen mit den Staaten Zentralamerikas
, BGBl. II 2013, S. 682, BT-Drs. 17/12355, zu dem Assoziierungsabkommen mit der Ukraine, BGBl. II 
2015, S. 530, BT-Drs. 18/3693, und zu dem Wirtschaftspartnerschaftsabkommen mit den CARIFORUM-Staaten, 
BT-Drs. 18/8297. 

12 Weiß, Verfassungsprobleme des Abschlusses und der vorläufigen Anwendung des CETA Freihandelsabkommens 
mit Kanada, Stellungnahme zur öffentlichen Anhörung des Ausschusses für Wirtschaft und Energie des Deutschen 
Bundestages am 5. September 2016, Ausschuss-Drs. 18(9)926, S. 29, abrufbar unter https://www.bundestag
.de/blob/438052/9f45bd9ca1de30f51726df5d391b8702/stgn_weiss-data.pdf, zuletzt abgerufen am 9. November 
2016. 

13 So Weiß (Fn. 12), a.a.O.; entsprechend für TTIP Streinz, Disputes on TTIP: Does the Agreement Need the Consent 
of the German Parliament?, in: Herrmann u.a. (Hrsg.), European Yearbook of International Economic Law, Special 
Issue: Trade Policy between Law, Diplomacy and Scholarship, Liber amicorum in memoriam Horst G. Krenzler, 
Heidelberg 2015, S. 291. 

14 Ruffert, Das CETA-Ratifikationsgesetz bedarf nicht der Zustimmung des Bundesrates!, Blog-Beitrag vom 
31. Oktober 2016, abrufbar unter http://verfassungsblog.de/das-ceta-ratifikationsgesetz-bedarf-nicht-der-zustimmung
-des-bundesrates/, zuletzt abgerufen am 9. November 2016. 

15 Ruffert (Fn. 14), a.a.O.; zur Kompetenzverteilung in diesem Bereich auch Grzeszick/Hettche (Fn. 1), S. 237 f. 

16 Ruffert (Fn. 14), a.a.O., schreibt vom „Verwaltungsverfahren i.S.v. Art. 84 Abs. 5 und 6 GG“, meint aber wohl 
Art. 84 Abs. 1 S. 5 und 6 GG.