© 2019 Deutscher Bundestag WD 3 - 3000 - 120/19 Recht auf Wohnen Ausgestaltung und Rechtswirkung in den Verfassungen der Bundesländer und der EU-Mitgliedstaaten Sachstand Wissenschaftliche Dienste Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages unterstützen die Mitglieder des Deutschen Bundestages bei ihrer mandatsbezogenen Tätigkeit. Ihre Arbeiten geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasserinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste geben nur den zum Zeitpunkt der Erstellung des Textes aktuellen Stand wieder und stellen eine individuelle Auftragsarbeit für einen Abgeordneten des Bundestages dar. Die Arbeiten können der Geheimschutzordnung des Bundestages unterliegende, geschützte oder andere nicht zur Veröffentlichung geeignete Informationen enthalten. Eine beabsichtigte Weitergabe oder Veröffentlichung ist vorab dem jeweiligen Fachbereich anzuzeigen und nur mit Angabe der Quelle zulässig. Der Fachbereich berät über die dabei zu berücksichtigenden Fragen. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 3 - 3000 - 120/19 Seite 2 Recht auf Wohnen Ausgestaltung und Rechtswirkung in den Verfassungen der Bundesländer und der EU-Mitgliedsstaaten Aktenzeichen: WD 3 - 3000 - 120/19 Abschluss der Arbeit: 29.05.2019 Fachbereich: WD 3: Verfassung und Verwaltung Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 3 - 3000 - 120/19 Seite 3 1. Einleitung und Fragestellung Das Grundgesetz kennt kein explizites Recht auf Wohnen. Die Grundrechte aus Art. 13 Grundgesetz (GG) zur Unverletzlichkeit der Wohnung und aus Art. 14 Abs. 1 GG zum Schutz des Eigentums und des Erbrechts knüpfen an den Besitz oder das Eigentum an einer Wohnung an, enthalten selbst aber kein Recht auf Wohnraum. Auch aus dem in Art. 20 Abs. 1 GG verankerten Sozialstaatsprinzips lässt sich kein Recht auf Wohnraum ableiten, da es den Staat bloß objektivrechtlich auf das Ziel der Sozialstaatlichkeit verpflichtet (Staatszielbestimmung).1 Eine Ausnahme gilt jedoch in Bezug auf die Sicherung des Existenzminimums bei Hilfsbedürftigkeit . Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus dem Sozialstaatsprinzip in Verbindung mit der Menschenwürde aus Art. 1 Abs. 1 GG das Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums. Dieses Grundrecht umfasst u.a. einen Anspruch auf Unterkunft. Bei der Konkretisierung dieses Anspruchs kommt dem Gesetzgeber allerdings ein großer Gestaltungsspielraum zu.2 Diesem Sachstand liegen die Fragen zu Grunde, welche Verfassungen der Bundesländer und der EU-Mitgliedstaaten ein „Recht auf Wohnen“ beinhalten und wie dieses Recht verwirklicht wird. 2. Das „Recht auf Wohnen“ in den Verfassungen der Bundesländer Einige Landesverfassungen sehen ein explizites Recht auf eine angemessene Wohnung oder Wohnraum vor, vgl. Art. 106 Abs. 1 Verfassung des Freistaates Bayern, Art. 28 Abs. 1 Verfassung von Berlin, Art. 14 Abs. 1 Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen und Art. 7 Abs. 1 Verfassung des Freistaates Sachsen. Trotz der sprachlichen Ausgestaltung als subjektive Rechte wird diesen Normen jedoch nicht die Normqualität von subjektiven (einklagbaren) Rechten beigemessen. Vielmehr sollen sie nach herrschender Meinung in Literatur und Rechtsprechung den Staat lediglich objektiv-rechtlich im Sinne von Staatszielbestimmungen verpflichten.3 Andere Landesverfassungen regeln die Wohnraumversorgung bzw. Wohnraumförderung ausdrücklich als Staatszielbestimmungen, vgl. Art. 47 Abs. 1 Verfassung des Landes Brandenburg, Art. 17 Abs. 2 Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern, Art. 6a Niedersächsische Verfassung, Art. 29 Abs. 2 Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen, Art. 63 Verfassung für Rheinland- Pfalz, Art. 40 Abs. 1 Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt sowie Art. 15 Verfassung des Freistaats Thüringen. 1 Siehe dazu auch den Sachstand Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages vom 11.01.2017, Das Recht auf Wohnen, WD 7 - 3000 - 188/16 und die Kurzinformation der Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages vom 02.01.2017, Zur verfassungsrechtlichen Gewährleistung eines Rechts auf Wohnraum, WD 3 - 3000 - 273/16. 2 Ebenda. 3 Derleder, Die Notwendigkeit eines Grundrechts auf Wohnen, WuM 2009, S. 615 ff. (S. 616), mit weiteren Nachweisen zur Rechtsprechung und Literatur; Kment, Wohnungsnot und Verfassungsrecht, NJW 2018, S. 3692 (S. 3694) mit weiteren Nennungen; a.A. zu Art. 106 Abs. 1 Verfassung des Freistaates Bayern Lindner, in: Linder/Möstl/Wolff, Verfassung des Freistaates Bayern, 2009, Art. 106 Rn. 3. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 3 - 3000 - 120/19 Seite 4 Eine Zusammenstellung der landesverfassungsrechtlichen Bestimmungen findet sich im Anhang. 3. Das „Recht auf Wohnen“ in der EU 3.1. „Recht auf Wohnen“ in der EU-Grundrechtecharta? Ein Recht auf Wohnung wurde bewusst nicht in die Charta der Grundrechte der Europäischen Union (EUGRCh) aufgenommen.4 In Art. 34 Abs. 3 EUGRCh, der die Achtung des Rechts auf soziale Unterstützungsleistungen nach Maßgabe des Unionsrechts und der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten garantiert, wird die Unterstützung für eine Wohnung explizit genannt.5 Damit ist lediglich die finanzielle Unterstützung gemeint.6 Die praktische Bedeutung des Art. 34 EUGRCh ist eng begrenzt. Zum einen gilt das Recht auf eine soziale Unterstützung und eine Unterstützung für die Wohnung nur unter den Bedingungen des Unionsrechts und der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten. Zum anderen sind auch die Regelungskompetenzen der Union sehr begrenzt, da die Ausgestaltungskompetenz für die Systeme der sozialen Sicherung grundsätzlich den Mitgliedstaaten zusteht.7 3.2 „Recht auf Wohnen“ in den EU-Mitgliedstaaten In zehn Verfassungen der EU-Mitgliedstaaten sind Bestimmungen zum Schutz des Wohnens enthalten. Drei mitgliedstaatliche Verfassungen enthalten ein explizites Recht auf eine Wohnung: So sieht Art. 23 Abs. 3 Nr. 3 der Belgischen Verfassung ein „Recht auf eine angemessene Wohnung“ vor. Dieses Recht ist eingebettet in eine Aufzählung verschiedener sozialer Rechte. Gemäß Art. 23 Abs. 2 der Belgischen Verfassung haben die staatlichen Gewalten die in der Norm aufgezählten wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte zu gewährleisten und die Bedingungen für ihre Ausübung zu bestimmen. Die portugiesische Verfassung enthält sehr umfassende Bestimmungen. Gemäß Art. 65 Abs. 1 der Verfassung Portugals, hat jeder „für sich und seine Familie das Recht auf eine angemessene große Wohnung mit hygienischen und komfortablen Bedingungen, die die persönliche Intimsphäre und das private Familienleben zu erhalten imstande ist“. Zur Sicherstellung des „Rechts auf Wohnung“ obliegt es dem Staat u. a. „privaten Bauvorhaben, bei Unterordnung unter die Allgemeinwohlinteressen, und dem Erwerb eines Eigenheims einen Anreiz zu geben“, und „die Initiativen der Gemeinden und ihrer Einwohner zu fördern und zu unterstützen, die eine Lösung der jeweiligen Wohnungsprobleme und die Förderung des Eigenbaus sowie die Bildung von Wohnungsbaugenossenschaften anstreben“. Zudem soll der Staat eine Politik verfolgen, „die auf die Einführung eines Mietsystems abzielt, das mit dem Familieneinkommen vereinbar ist und den Zugang zu einer eigenen Wohnung ermöglicht“. Schließlich sieht auch Art. 47 der spanischen 4 Rudolf, in: Meyer (Hrsg.), Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 4. Auflage 2014, Art. 34 Rn. 13. 5 Lembke, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, 7. Auflage 2015, GRC Art. 34 Rn. 15. 6 Rudolf, (Fn. 4), Rn. 21. 7 Vgl. Lembke, (Fn. 5), Rn. 16. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 3 - 3000 - 120/19 Seite 5 Verfassung ein „Recht auf eine würdige und angemessene Wohnung“ vor. Die öffentlichen Gewalten haben „die notwendigen Voraussetzungen [zu fördern] und setzen die entsprechenden Voraussetzungen für die Ausübung dieses Rechts fest. Sie regeln die Bodennutzung im Interesse der Allgemeinheit und zur Verhinderung der Spekulation. […]“. Auch wenn das Recht auf Wohnung in den drei Verfassungen als subjektives Recht formuliert ist, wird diesen in der Literatur nicht der Charakter eines einklagbaren Rechtes zugeschrieben. Es handele sich vielmehr um Grundsätze, welche die staatliche Gewalt binden und damit eine Staatszielbestimmung darstellen, ohne ein subjektives Recht zu begründen.8 Die weiteren sieben mitgliedstaatlichen Verfassungen enthalten Regelungen, die eher Staatszielbestimmungen zur Förderung des Wohnens entsprechen und nicht als subjektive Rechte formuliert sind: So ist es nach der finnischen Verfassung in Art. 19 Abs. 3 „Aufgabe der öffentlichen Gewalt, das Recht eines jeden auf eine Wohnung zu fördern und selbstständiges Verwirklichen des Wohnens zu unterstützen.“ Die griechische Verfassung sieht in Art. 21 Nr. 4 vor: „Es ist Aufgabe der öffentlichen Gewalt, das Recht eines jeden auf eine Wohnung zu fördern und selbstständiges Verwirklichen des Wohnens zu unterstützen.“ Gemäß Art. 22 Abs. 2 der Verfassung der Niederlande ist „die Schaffung von genügend Wohnraum […] Gegenstand der Sorge des Staates und der anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaften.“ Art. 75 Nr. 1 der polnischen Verfassung bestimmt: „Die öffentliche Gewalt verfolgt eine Politik, die den Wohnbedürfnissen der Staatsbürgern entgegenkommt , und insbesondere der Obdachlosigkeit entgegenwirkt, die Entwicklung des sozialen Wohnungsbaus fördert sowie die Bestrebungen der Staatsangehörigen, eigene Wohnung zu erlangen, unterstützt.“ Nach der schwedischen Verfassung in Kapitel I § 2 Abs. 2 S. 2 obliegt es insbesondere dem Gemeinwesen das Recht auf Wohnung zu fördern. Gemäß Art. 78 der Verfassung von Slowenien schafft der Staat die Voraussetzungen dafür, „daß die Staatsbürger eine angemessene Wohnung erwerben können.“ Und die Verfassung von Ungarn lautet im Art. XXII: „Ungarn ist bestrebt, für einen jeden die Bedingungen des menschenwürdigen Wohnens und den Zugang zu den Dienstleistungen der öffentlichen Dienste zu sichern.“ In der Literatur wird auf eine Besonderheit in Frankreich hingewiesen. Zwar existiert auf Verfassungsebene kein Grundrecht auf Wohnung. Der Gesetzgeber sei in diesem Bereich dennoch tätig geworden und habe das „droit au logement opposable (DALO), Gesetz Nr. 2007-290 vom 5.3.2007, erlassen, welches ein einklagbares Recht auf Wohnen zu Gunsten von Obdachlosen und Menschen in schlechten Wohnverhältnissen begründe. 9 *** 8 Lenaerts/van Ypersele/van Ypersele, Der Schutz der sozialen Grundrecht in der Rechtsordnung Belgiens, S. 68 f.; Vieira de Andrade, Der Schutz der sozialen Grundrechte in der Rechtsordnung Portugals, S. 550, und Rodriguez- Piñero, Der Schutz der sozialen Grundrechte in der Rechtsordnung Spaniens, S. 606, alle in: Iliopoulos-Strangas (Hrsg.), Soziale Grundrechte in Europa nach Lissabon, 1. Auflage 2010; siehe auch Butt/Kübert/Schultz, Soziale Grundrechte in Europa, Arbeitsdokument der Generaldirektion Wissenschaft des Europäischen Parlaments, 1999, S. 11 (Belgien), S. 16 (Spanien), S. 23 (Portugal), abrufbar unter: http://www.europarl.europa.eu/workingpapers /soci/pdf/104_de.pdf (letzter Abruf 29.05.2019). 9 Derleder, (Fn. 3), S. 615; Roussau/Pavia/Dubut, Der Schutz der sozialen Grundrechte in der Rechtsordnung Frankreichs, in: Iliopoulos-Strangas (Hrsg.), (Fn. 8), S. 213. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 3 - 3000 - 120/19 Seite 6 Anhang Zusammenstellung der landesverfassungsrechtlichen Bestimmungen zum Recht auf Wohnen Art. 106 Verfassung des Freistaates Bayern10 „(1) Jeder Bewohner Bayerns hat Anspruch auf eine angemessene Wohnung. (2) Die Förderung des Baues billiger Volkswohnungen ist Aufgabe des Staates und der Gemeinden.“ Art. 28 Abs. 1 Verfassung von Berlin11 „(1) Jeder Mensch hat das Recht auf angemessenen Wohnraum. Das Land fördert die Schaffung und Erhaltung von angemessenem Wohnraum, insbesondere für Menschen mit geringem Einkommen, sowie die Bildung von Wohnungseigentum.“ Art. 47 Verfassung des Landes Brandenburg12 „(1) Das Land ist verpflichtet, im Rahmen seiner Kräfte für die Verwirklichung des Rechts auf eine angemessene Wohnung zu sorgen, insbesondere durch Förderung von Wohneigentum, durch Maßnahmen des sozialen Wohnungsbaus, durch Mieterschutz und Mietzuschüsse. (2) Die Räumung einer Wohnung darf nur vollzogen werden, wenn Ersatzwohnraum zur Verfügung steht. Bei einer Abwägung der Interessen ist die Bedeutung der Wohnung für die Führung eines menschenwürdigen Lebens besonders zu berücksichtigen.“ 10 Verfassung des Freistaates Bayern in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Dezember 1998 (GVBl., S. 991, 992), zuletzt geändert durch Gesetz vom 11. November 2013 (GVBl., S. 638, 639, 640, 641, 642), abrufbar unter: http://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/BayVerf?AspxAutoDetectCookieSupport=1 (letzter Abruf 27.05.2019). 11 Verfassung von Berlin vom 23. November 1995 (GVBl. 1995, S. 779), zuletzt geändert durch Gesetz vom 22. März 2016 (GVBl., S. 114), abrufbar unter: https://www.berlin.de/rbmskzl/regierender-buergermeister/verfassung/artikel .41548.php (letzter Abruf 27.05.2019). 12 Verfassung des Landes Brandenburg vom 20. August 1992 (GVBl.I/92, S. 298), zuletzt geändert durch Gesetz vom 18. März 2015 (GVBl.I/15, [Nr. 6]), abrufbar unter: https://bravors.brandenburg.de/de/gesetze-212792#48 (letzter Abruf 27.05.2019). Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 3 - 3000 - 120/19 Seite 7 Art. 14 Abs. 1 Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen13 „(1) Jeder Bewohner der Freien Hansestadt Bremen hat Anspruch auf eine angemessene Wohnung. Es ist Aufgabe des Staates und der Gemeinden, die Verwirklichung dieses Anspruchs zu fördern.“ Art. 17 Abs. 2 Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern14 „(2) Land, Gemeinden und Kreise wirken im Rahmen ihrer Zuständigkeit darauf hin, daß jedem angemessener Wohnraum zu sozial tragbaren Bedingungen zur Verfügung steht. Sie unterstützen insbesondere den Wohnungsbau und die Erhaltung vorhandenen Wohnraums. Sie sichern jedem im Notfall ein Obdach.“ Art. 6 a Niedersächsische Verfassung15 „Das Land wirkt darauf hin, daß jeder Mensch Arbeit finden und dadurch seinen Lebensunterhalt bestreiten kann und daß die Bevölkerung mit angemessenem Wohnraum versorgt ist.“ Art. 29 Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen16 „(1) Die Verbindung weiter Volksschichten mit dem Grund und Boden ist anzustreben. (2) Das Land hat die Aufgabe, nach Maßgabe der Gesetze neue Wohn- und Wirtschaftsheimstätten zu schaffen und den klein- und mittelbäuerlichen Besitz zu stärken. (3) Die Kleinsiedlung und das Kleingartenwesen sind zu fördern.“ 13 Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen vom 21. Oktober 1947 (Brem.GBl. 1947, S. 251), zuletzt geändert durch Gesetz vom 2. Oktober 2018 (Brem.GBl., S. 433), abrufbar unter: https://www.transparenz.bremen .de/sixcms/detail.php?gsid=bremen2014_tp.c.121265.de&asl=bremen02.c.732.de&template =20_gp_ifg_meta_detail_d (letzter Abruf 27.05.2019). 14 Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern vom 23. Mai 1993 (GVOBl. M-V 1993, S. 372), zuletzt geändert durch Gesetz vom 14. Juli 2016 (GVOBl. M-V, S. 573), abrufbar unter: http://www.landesrecht-mv.de/jportal/portal /page/bsmvprod.psml?nid=0&showdoccase=1&doc.id=jlr-VerfMVrahmen&st=null (letzter Abruf 27.05.2019). 15 Niedersächsische Verfassung vom 19. Mai 1993 (Nds. GVBl. 1993, S. 107), zuletzt geändert durch Gesetz vom 30. Juni 2011 (Nds. GVBl., S. 210), abrufbar unter: http://www.voris.niedersachsen.de/jportal/portal/page/bsvorisprod .psml?pid=Dokumentanzeige&showdoccase=1&js_peid=Trefferliste&fromdoctodoc=yes&doc.id=jlr-Verf NDV3Art57&doc.part=X&doc.price=0.0 (letzter Abruf 27.05.2019). 16 Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 28. Juni 1950 (GV. NW. 1950, S. 127/GS. NW., S. 3), zuletzt geändert durch Gesetz vom 11. April 2019, abrufbar unter: https://recht.nrw.de/lmi/owa/br_text_anzeigen ?v_id=2320020927105939563 (letzter Abruf 27.05.2019). Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 3 - 3000 - 120/19 Seite 8 Art. 63 Verfassung für Rheinland-Pfalz17 „Das Land, die Gemeinden und Gemeindeverbände wirken auf die Schaffung und Erhaltung von angemessenem Wohnraum hin.“ Art. 7 Absatz 1 Verfassung des Freistaates Sachsen18 „(1) Das Land erkennt das Recht eines jeden Menschen auf ein menschenwürdiges Dasein, insbesondere auf Arbeit, auf angemessenen Wohnraum, auf angemessenen Lebensunterhalt, auf soziale Sicherung und auf Bildung, als Staatsziel an.“ Art. 40 Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt19 „(1) Das Land und die Kommunen haben durch die Unterstützung des Wohnungsbaues, die Erhaltung vorhandenen Wohnraumes und durch andere geeignete Maßnahmen die Bereitstellung ausreichenden, menschenwürdigen Wohnraumes zu angemessenen Bedingungen für alle zu fördern. (2) Das Land und die Kommunen sorgen dafür, daß niemand obdachlos wird.“ Art. 36 Verfassung des Freistaats Thüringen20 „Es ist ständige Aufgabe des Freistaats, darauf hinzuwirken, daß in ausreichendem Maße angemessener Wohnraum zur Verfügung steht. Zur Verwirklichung dieses Staatsziels fördern das Land und seine Gebietskörperschaften die Erhaltung, den Bau und die Bereitstellung von Wohnraum im sozialen, genossenschaftlichen und privaten Bereich.“ *** 17 Verfassung für Rheinland-Pfalz vom 18. Mai 1947 (VOBl. 1947, S. 209), zuletzt geändert durch Gesetz vom 8. Mai 2015 (GVBl. S. 35), abrufbar unter: http://landesrecht.rlp.de/jportal/portal/t/11og/page/bsrlpprod.psml;jsessionid =FCE969BCE3B318EDDA469A0B70527218.jp14?doc.id=jlr-VerfRPrahmen%3Ajuris-lr00numberofresults =13&showdoccase=1&doc.part=X#jlr-VerfRPpArt53 (letzter Abruf 27.05.2019). 18 Verfassung des Freistaates Sachsen vom 27. Mai 1992 (SächsGVBl., S. 243), zuletzt geändert durch Gesetz vom 11. Juli 2013 (SächsGVBl., S. 502), abrufbar unter: https://www.revosax.sachsen.de/vorschrift/3975-Verfassung (letzter Abruf 27.05.2019). 19 Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt vom 16. Juli 1992 (GVBl. LSA 1992, S. 600), zuletzt geändert durch Gesetz vom 5. Dezember 2014 (GVBl. LSA, S. 494), abrufbar unter: http://www.landesrecht.sachsen-anhalt.de/jportal /portal/t/14ii/page/bssahprod.psml/action/portlets.jw.MainAction?p1=1b&eventSubmit_doNavigate=searchIn- SubtreeTOC&showdoccase=1&doc.hl=0&doc.id=jlr-VerfSTpArt39&doc.part=S&toc.poskey=#focuspoint (letzter Abruf 27.05.2019). 20 Verfassung des Freistaats Thüringen vom 25. Oktober 1993 (GVBl. 1993, S. 625), zuletzt geändert durch Gesetz vom 11. Oktober 2004 (GVBl. 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