© 2017 Deutscher Bundestag WD 3 - 3000 - 044/17 Rechtsgrundlage für den Einsatz von Elektroimpulsgeräten (sog. Tasern) durch die Bundespolizei Ausarbeitung Wissenschaftliche Dienste Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages unterstützen die Mitglieder des Deutschen Bundestages bei ihrer mandatsbezogenen Tätigkeit. Ihre Arbeiten geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasserinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste geben nur den zum Zeitpunkt der Erstellung des Textes aktuellen Stand wieder und stellen eine individuelle Auftragsarbeit für einen Abgeordneten des Bundestages dar. Die Arbeiten können der Geheimschutzordnung des Bundestages unterliegende, geschützte oder andere nicht zur Veröffentlichung geeignete Informationen enthalten. Eine beabsichtigte Weitergabe oder Veröffentlichung ist vorab dem jeweiligen Fachbereich anzuzeigen und nur mit Angabe der Quelle zulässig. Der Fachbereich berät über die dabei zu berücksichtigenden Fragen. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 - 3000 - 044/17 Seite 2 Rechtsgrundlage für den Einsatz von Elektroimpulsgeräten (sog. Tasern) durch die Bundespolizei Aktenzeichen: WD 3 - 3000 - 044/17 Abschluss der Arbeit: 28. Februar 2017 Fachbereich: WD 3: Verfassung und Verwaltung Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 - 3000 - 044/17 Seite 3 1. Fragestellung Die folgende Ausarbeitung befasst sich mit der Frage, ob für den auch nur testweisen Einsatz von Elektroimpulsgeräten (sog. Tasern) durch die Bundespolizei eine Rechtsgrundlage erforderlich ist. Ferner wird überprüft, ob eine solche Rechtsgrundlage für die Bundespolizei derzeit besteht. 2. Erforderlichkeit einer Rechtsgrundlage Der Einsatz von Elektroimpulsgeräten führt bei den Betroffenen zu einer erzwungenen Verkrampfung und damit einhergehend einem Kontrollverlust über die Muskulatur.1 Er stellt mithin einen Eingriff in das Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 des Grundgesetzes (GG) dar.2 Ein solcher Eingriff darf gemäß Art. 2 Abs. 2 S. 3 GG nur auf Grund eines Gesetzes erfolgen . Dabei macht es für den Betroffenen keinen Unterschied, ob ein Elektroimpulsgerät gegen ihn in einer Testphase oder als etabliertes Einsatzmittel verwendet wird. Auch in einer Testphase ist demnach eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage erforderlich.3 3. Existenz einer ausreichenden Rechtsgrundlage Mangels spezialgesetzlicher Regelung zum Einsatz von Elektroimpulsgeräten durch die Bundespolizei ist zu prüfen, ob deren Einsatz auf die allgemeinen Regeln des Gesetzes über den unmittelbaren Zwang bei Ausübung öffentlicher Gewalt durch Vollzugsbeamte des Bundes (UZwG) gestützt werden kann. Die Anwendung unmittelbaren Zwangs, also der Einsatz körperlicher Gewalt, von Hilfsmitteln der körperlichen Gewalt und Waffen durch die Bundespolizei unterfällt diesem Gesetz. In Betracht kommt im vorliegenden Fall die Subsumtion von Elektroimpulsgeräten unter den Begriff der Waffen (hierzu unter 3.1.) oder unter den Begriff der Hilfsmittel der körperlichen Gewalt (hierzu unter 3.2.). 3.1. Elektroimpulsgeräte als Waffen im Sinne des UZwG Waffen im Sinne des UZwG sind gemäß der Legaldefinition in § 2 Abs. 4 UZwG „die dienstlich zugelassenen Hieb- und Schußwaffen, Reizstoffe und Explosivmittel“. Relevant ist im vorliegenden Fall allein die Variante der dienstlich zugelassenen Schusswaffen. Der Begriff der Reizstoffe erfasst in diesem Zusammenhang nur gasförmige oder flüssige Stoffe, die auf Haut und Schleimhäuten Reizungen hervorrufen, sodass Elektroimpulsgeräte nicht erfasst werden. Welche Schusswaffen dienstlich zugelassen im Sinne des § 2 Abs. 4 UZwG sind, richtet sich für die Bundespolizei nach Abschnitt IV der vom Bundesministerium des Innern erlassenen Allgemeinen 1 Peilert, in: Heesen/Hönle/Peilert/Martens (Hrsg.), Bundespolizeigesetz, 5. Aufl. 2012, § 2 UZwG Rn. 10; Tannert (Kreisgruppe der GdP Bonn), Wissenswerte Informationen zum Thema „Elektroimpulsgerät“ (Taser), S. 1, abrufbar unter https://www.gdp.de/gdp/gdpnrw.nsf/id/D61E94D3CA03F6BBC1257EE3007879F3/$file/Infoseite%20GdP.pdf (abgerufen am 22. Februar 2017). 2 Deger, Waffeneinsatz gegen Selbstmörder?, NVwZ 2001, S. 1229 (1230). 3 Ruthig, in: Schenke/Graulich/Ruthig (Hrsg.), Sicherheitsrecht des Bundes, 2014, § 2 UZwG Rn. 15; Walter, in: Drewes/Malmberg/Walter, Bundespolizeigesetz, 5. Aufl. 2015, § 2 UZwG Rn. 15. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 - 3000 - 044/17 Seite 4 Verwaltungsvorschrift zum UZwG (UZwVwV-BMI), die aus historischen Gründen noch vom Bundesgrenzschutz spricht.4 Danach sind in den Verbänden des Bundesgrenzschutzes folgende Waffen zugelassen: Schlagstöcke; Reizstoffe; Pistolen; Revolver; Gewehre; Maschinenpistolen; Maschinengewehre; Schusswaffen, aus denen Sprenggeschosse verschossen werden können, sowie Explosivmittel. Der Begriff der „Elektroimpulsgeräte“ oder eine vergleichbare Bezeichnung findet sich dort nicht. Mangels expliziter Nennung von Elektroimpulsgeräten in der UZwVwV-BMI ist zu prüfen, ob sich diese unter den Begriff der in der UZwVwV-BMI genannten „Pistolen“ oder „Revolver“ subsumieren lassen. Aufgrund unterschiedlicher Wirkungsweise ist dies jedoch nicht der Fall. Selbst wenn bei einem Distanz-Elektroimpulsgerät kleine Elektroden verschossen werden, so erzielt ein solches Gerät seine Wirkung nicht mechanisch durch Aufprall eines stark beschleunigten Projektils, sondern durch den nachfolgenden Stromstoß. Dementsprechend normieren die Landesgesetzgeber den Einsatz von Distanz-Elektroimpulsgeräten ausdrücklich neben dem Einsatz von Pistolen und Revolvern.5 Auch das Waffengesetz ordnet Elektroimpulsgeräte als eigene Waffengattung ein.6 Anders als in Berlin in den Ausführungsvorschriften für Vollzugsdienstkräfte der Polizeibehörde zum UZwG Bln (AV Pol UZwG Bln), gibt es in der UZwVwV-BMI auch keine Vorschrift, die bestimmt, dass Distanz-Elektroimpulsgeräte „als Schusswaffen anzusehen“ sind.7 Damit ist festzustellen, dass Elektroimpulsgeräte derzeit nicht unter den Begriff der dienstlich zugelassenen Schusswaffen im Sinne des § 2 Abs. 4 UZwG gefasst werden können. Ob Elektroimpulsgeräte für die Bundespolizei durch eine schlichte Ergänzung der UZwVwV-BMI wirksam zugelassen werden könnten, ist zweifelhaft. In der rechtswissenschaftlichen Literatur überwiegt die Auffassung, dass die Delegation der Waffendefinition in § 2 Abs. 4 UZwG an die Exekutive den Anforderungen des Gesetzesvorbehalts aus Art. 2 Abs. 2 S. 3 GG nicht genügt.8 Der Gesetzgeber dürfe sich wegen der schwerwiegenden Auswirkungen eines Waffeneinsatzes auf die körperliche Unversehrtheit des Betroffenen nicht darauf beschränken, die Zulässigkeit des Waffeneinsatzes 4 Vollständiger Titel: „Allgemeine Verwaltungsvorschrift des Bundesministers des Innern zum Gesetz über den unmittelbaren Zwang bei Ausübung öffentlicher Gewalt durch Vollzugbeamte des Bundes“. 5 Art. 61 Abs. 4 S. 1 Polizeiaufgabengesetz Bayern (PAG Bay); § 61 Abs. 3 Brandenburgisches Polizeigesetz (Bbg PolG); § 41 Abs. 4 S. 1 Bremisches Polizeigesetz (BremPolG); § 18 Abs. 4 Hamburger Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (Hmb SOG); § 102 Abs. 4 Sicherheits- und Ordnungsgesetz (SOG M-V); § 58 Abs. 4 Polizeiund Ordnungsbehördengesetz Rheinland-Pfalz (POG RP). 6 Anlage 1 des Waffengesetzes, Abschnitt 1, Unterabschnitt 2, Nr. 1.2.1. 7 Siehe Nr. 11 AV Pol UZwG Bln: „Elektroschockgeräte, die mittels Druckgas oder Treibladung an Drähten geführte Elektroden verschießen (wie z.B. der Advanced Air Taser M 26), sind als Schusswaffen anzusehen, solange deren Gebrauch nicht speziell im Gesetz geregelt ist.“ 8 Peilert, in: Heesen/Hönle/Peilert/Martens (Hrsg.), Bundespolizeigesetz, 5. Aufl. 2012, § 2 UZwG Rn. 12; Ruthig, in: Schenke/Graulich/Ruthig (Hrsg.), Sicherheitsrecht des Bundes, 2014, § 2 UZwG Rn. 10; Ule, Über die Verfassungswidrigkeit des § 2 Abs. 4 UZwG, DVBl. 1962, S. 353; Wacke, Das Bundesgesetz über unmittelbaren Zwang, JZ 1963, S. 137 (141); weitere Nennungen bei Walter, in: Drewes/Malmberg/Walter, Bundespolizeigesetz, 5. Aufl. 2015, § 2 UZwG Rn. 10; anderer Auffassung: Baumann, Zur Verfassungsmäßigkeit des § 2 Abs. 4 UZwG, DVBl. 1962, S. 806. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 - 3000 - 044/17 Seite 5 an sich zu regeln, sondern müsse auch die einzusetzenden Waffen selbst bestimmen.9 Dementsprechend hat die Mehrzahl der Bundesländer, die sich für eine Zulassung von Elektroimpulsgeräten entschieden hat, diese Zulassungsentscheidung auf Gesetzesebene getroffen.10 3.2. Elektroimpulsgeräte als Hilfsmittel der körperlichen Gewalt im Sinne des UZwG Das UZwG erfasst auch die Einwirkung auf Personen durch Hilfsmittel der körperlichen Gewalt. Als solches Hilfsmittel werden Elektroimpulsgeräte teilweise in Polizeikreisen angesehen.11 Auch das Sächsische Innenministerium sieht in seiner Verwaltungsvorschrift über die Zulassung von Elektroimpulsgeräten beim Sächsischen Spezialeinsatzkommando diese Geräte als Hilfsmittel der körperlichen Gewalt an.12 Nach § 2 Abs. 3 UZwG sind unter Hilfsmitteln der körperlichen Gewalt „insbesondere Fesseln, Wasserwerfer, technische Sperren, Diensthunde, Dienstpferde und Dienstfahrzeuge“ zu verstehen. Diese Aufzählung ist jedoch nicht abschließend, sondern nennt lediglich häufig eingesetzte Formen .13 Damit kommen weitere, nicht ausdrücklich geregelte Anwendungsfälle in Betracht. Diese müssen aber im Hinblick auf ihre Eingriffsintensität mit den ausdrücklich genannten Hilfsmitteln vergleichbar sein oder unterhalb der entsprechenden Schwelle liegen.14 Für die Einordnung als Hilfsmittel könnte angeführt werden, dass Elektroimpulsgeräte nach ihrer Funktionsweise beim Betroffenen nur einen vorübergehenden Verlust der Kontrolle über das neuromuskuläre System, nicht jedoch schwere Verletzungen von gewisser Dauer herbeiführen sollen. In der rechtswissenschaftlichen Literatur werden Elektroimpulsgeräte hingegen insbesondere aufgrund ihrer Eingriffsintensität überwiegend als Waffen und nicht als Hilfsmittel der körperlichen 9 Wacke, Das Bundesgesetz über unmittelbaren Zwang, JZ 1963, S. 137 (141). 10 Art. 61 Abs. 4 S. 1 PAG Bay; § 61 Abs. 3 Bbg PolG; § 41 Abs. 4 S. 1 BremPolG; § 18 Abs. 4 Hmb SOG; § 102 Abs. 4 SOG M-V; § 58 Abs. 4 POG RP. Verbreitete Formulierung: „Als Waffe sind Schlagstock, Pistole, Revolver, Gewehr und Distanz-Elektroimpulsgerät zugelassen.“ (§ 61 Abs. 3 Bbg PolG). Anders aber in Berlin, siehe Fn. 7. 11 Hasselmann, Bekommen Berliner Polizisten bald den Elektroschocker?, Der Tagesspiegel, 20. November 2013, mit Verweis auf den früheren Berliner Polizeipräsidenten Glietsch, abrufbar unter: http://www.tagesspiegel.de/berlin /sicherheit-bekommen-berliner-polizisten-bald-den-elektroschocker/9099534.html (abgerufen am 22. Februar 2017); Kruger, Der TASER – Wunderwaffe oder Teufelswerk?, der kriminalist 2006, S. 74 (79 f.); Tannert (Kreisgruppe der GdP Bonn), Wissenswerte Informationen zum Thema „Elektroimpulsgerät“ (Taser), S. 4 f., abrufbar unter https://www.gdp.de/gdp/gdpnrw.nsf/id/D61E94D3CA03F6BBC1257EE3007879F3/$file/Infoseite%20GdP.pdf (abgerufen am 22. Februar 2017). 12 Abschnitt III Nr. 1 der Verwaltungsvorschrift des Sächsischen Staatsministeriums des Innern über die Zulassung des Elektroimpulsgerätes „Taser“ beim Spezialeinsatzkommando des Freistaates Sachsen (VwV ZulEImpG SEK): „Das Elektroimpulsgerät „Taser“ stellt ein Hilfsmittel der körperlichen Gewalt im Sinne des § 31 des Polizeigesetzes für den Freistaat Sachsen […] dar.“ 13 Ruthig, in: Schenke/Graulich/Ruthig (Hrsg.), Sicherheitsrecht des Bundes, 2014, § 2 UZwG Rn. 4. 14 Peilert, in: Heesen/Hönle/Peilert/Martens (Hrsg.), Bundespolizeigesetz, 5. Aufl. 2012, § 2 UZwG Rn. 10. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 - 3000 - 044/17 Seite 6 Gewalt angesehen.15 Als Schädigungen bei den Betroffenen eines Einsatzes von Elektroimpulsgeräten werden leichte Verbrennungen und Wundmale durch die Spitzpfeile genannt.16 Außerdem wird auf das Risiko für den unkontrollierten Fall beim Zusammenbrechen der Betroffenen und die Gefahr der Erblindung beim direkten Treffen des Augapfels durch die Pfeile verwiesen. Teilweise wird angenommen, dass Elektroimpulsgeräte in ihrer Wirkung sogar die Reizstoffe, die gemäß § 2 Abs. 4 UZwG den Waffen zugerechnet werden, übersteigen.17 Nicht abschließend geklärt sei zudem, welche Wirkungen Elektroimpulsgeräte bei Personen mit Herzerkrankungen hervorrufen können.18 Zur Bestätigung der Rechtsauffassung der Literatur lässt sich schließlich auch die Entscheidung des Gesetzgebers, waffenrechtlich Elektroimpulsgeräte als Waffen zu qualifizieren (siehe § 1 Abs. 2 Nr. 2 lit. a und Abs. 4 Waffengesetz in Verbindung mit Anlage 1 des Waffengesetzes Abschnitt 1, Unterabschnitt 2, Nr. 1.2.1.), heranziehen. Zwar sind die im Waffengesetz vorgenommenen Einstufungen für die Bestimmung einer Waffe im Sinne des UZwG nicht verbindlich.19 Indizwirkung kann dieser Einschätzung des Gesetzgebers für den vorliegenden Fall jedoch zugesprochen werden. Gleiches gilt für den Umstand, dass diejenigen Bundesländer, die sich dazu entschieden haben, Elektroimpulsgeräte in ihren Polizeigesetzen zuzulassen, diese ausnahmslos den Waffen zugeordnet haben.20 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass nach überwiegender Auffassung Elektroimpulsgeräte nicht unter den Begriff der Hilfsmittel der körperlichen Gewalt im Sinne des UZwG gefasst werden können. 4. Ergebnis Der Einsatz von Elektroimpulsgeräten durch die Bundespolizei bedarf einer Rechtsgrundlage und zwar auch dann, wenn er nur testweise erfolgt. Eine solche Rechtsgrundlage ist derzeit nicht ersichtlich. *** 15 Peilert, in: Heesen/Hönle/Peilert/Martens (Hrsg.), Bundespolizeigesetz, 5. Aufl. 2012, § 2 UZwG Rn. 10; Rachor, in: Lisken/Denninger (Hrsg.), Handbuch des Polizeirechts, 5. Aufl. 2012, Kap. E Rn. 845; Tschisch, in: Baller/Eiffler/ Tschisch, ASOG Berlin, 2004, § 2 UZwG Bln Rn. 18. 16 Tschisch, in: Baller/Eiffler/Tschisch, ASOG Berlin, 2004, § 2 UZwG Bln Rn. 18, siehe dort auch zum Folgenden. 17 Peilert, in: Heesen/Hönle/Peilert/Martens (Hrsg.), Bundespolizeigesetz, 5. Aufl. 2012, § 2 UZwG Rn. 10. 18 Kunz, Risikoeinschätzung von Elektroschockdistanzwaffen, SIAK-Journal 2015, S. 94 (96 f.), abrufbar unter: http://dx.doi.org/10.7396/2015_1_H (abgerufen am 23. Februar 2017); Tschisch, in: Baller/Eiffler/Tschisch, ASOG Berlin, 2004, § 2 UZwG Bln Rn. 18. 19 Peilert, in: Heesen/Hönle/Peilert/Martens (Hrsg.), Bundespolizeigesetz, 5. Aufl. 2012, § 2 UZwG Rn. 10. 20 Art. 61 Abs. 4 S. 1 PAG Bay; § 61 Abs. 3 Bbg PolG; § 41 Abs. 4 S. 1 BremPolG; § 18 Abs. 4 Hmb SOG; § 102 Abs. 4 SOG M-V; § 58 Abs. 4 POG RP.