© 2021 Deutscher Bundestag WD 3 - 3000 - 040/21 Fragen zur Öffentlichkeit von Untersuchungsausschüssen in ausgewählten Mitgliedstaaten der EU, Großbritannien und den Vereinigten Staaten von Amerika Sachstand Wissenschaftliche Dienste Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages unterstützen die Mitglieder des Deutschen Bundestages bei ihrer mandatsbezogenen Tätigkeit. Ihre Arbeiten geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasserinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste geben nur den zum Zeitpunkt der Erstellung des Textes aktuellen Stand wieder und stellen eine individuelle Auftragsarbeit für einen Abgeordneten des Bundestages dar. Die Arbeiten können der Geheimschutzordnung des Bundestages unterliegende, geschützte oder andere nicht zur Veröffentlichung geeignete Informationen enthalten. Eine beabsichtigte Weitergabe oder Veröffentlichung ist vorab dem jeweiligen Fachbereich anzuzeigen und nur mit Angabe der Quelle zulässig. Der Fachbereich berät über die dabei zu berücksichtigenden Fragen. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 3 - 3000 - 040/21 Seite 2 Fragen zur Öffentlichkeit von Untersuchungsausschüssen in ausgewählten Mitgliedstaaten der EU, Großbritannien und den Vereinigten Staaten von Amerika Aktenzeichen: WD 3 - 3000 - 040/21 Abschluss der Arbeit: 17. März 2021 Fachbereich: WD 3: Verfassung und Verwaltung Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 3 - 3000 - 040/21 Seite 3 1. Fragestellung Der Sachstand befasst sich mit der Frage der Herstellung der Öffentlichkeit von Untersuchungsausschüssen in den EU-Mitgliedstaaten Belgien, Finnland, Frankreich, Italien, Österreich, Schweden und Spanien sowie in Großbritannien und den Vereinigten Staaten von Amerika. Die Staaten wurden gefragt, inwieweit Sitzungen von Untersuchungsausschüssen in ihren Parlamenten öffentlich stattfinden und wie die Information der Öffentlichkeit erfolgt und ob dies z. B. durch Aufzeichnungen oder Live-Übertragungen im Fernsehen, Radio oder Online-Medien erfolgen kann. Ferner wurde gefragt, ob Sitzungen von Untersuchungsausschüssen unter Ausschluss der Öffentlichkeit stattfinden können. Die nachfolgenden Informationen basieren auf Antworten aus den Parlamentsverwaltungen . Italien und die Vereinigten Staaten von Amerika haben keine Informationen übersandt . 2. Rechtslage in Deutschland Untersuchungsausschüsse sind ein politisches Kontrollinstrument der Opposition und haben die Aufgabe, Sachverhalte, deren Aufklärung im öffentlichen Interesse liegt, unter politischen Gesichtspunkten zu untersuchen.1 Das Recht des Bundestages auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses ist in Art. 44 GG sowie dem Untersuchungsausschussgesetz (PUAG) geregelt. Die Beweiserhebung des Untersuchungsausschusses erfolgt grundsätzlich öffentlich, Art. 44 Abs. 1 GG und § 13 Abs. 1 PUAG. Dies bedeutet, dass alle Maßnahmen anhand von Beweismitteln öffentlich zugänglich sein müssen.2 Dabei ist eine Saalöffentlichkeit herzustellen, d. h. es müssen im Sitzungssaal so viele Zuhörer Platz finden, dass sie noch als Repräsentanten einer keiner besonderen Auswahl unterliegenden Öffentlichkeit angesehen werden können. Zuhörer kann hierbei jedermann sein, einschließlich der Pressevertreter.3 Zudem ist eine Berichtsöffentlichkeit sicherzustellen, d. h. den Medien, also Presse, Rundfunk und Fernsehen, muss in ausreichendem Maße ermöglicht werden, über die öffentlichen Vorgänge zu berichten.4 Ton- und Filmaufnahmen sowie Ton- und Bildübertragungen der Sitzungen zur Beweisaufnahme sind nur zulässig, wenn der Ausschuss dies mit Zweidrittelmehrheit beschließt und die zu vernehmende bzw. die anzuhörende Person zustimmt, § 13 Abs. 1 S. 3, 4 PUAG. Dagegen sind Live- Berichterstattungen mittels Text über Dienste wie „Twitter“ oder über „Live-Ticker“ auf Internet- 1 Brocker, in: Glauben/Brocker, Das Recht der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse in Bund und Ländern, 3. Auflage 2016, Teil 1, Kapitel 1, Rn. 2. 2 Brocker, in: Glauben/Brocker, das Recht der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse in Bund und Ländern, 3. Auflage 2016, Teil 3, Kapitel 10, Rn. 5. 3 Peters, Untersuchungsausschussrecht, 2. Auflage 2020, C. Untersuchungsausschuss, Rn. 262. 4 Heyer, in: Waldhoff/Gärditz, Gesetz zur Regelung des Rechts der Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages , Kommentar, 1. Auflage 2015, § 13, Rn. 16. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 3 - 3000 - 040/21 Seite 4 Seiten von Online-Medien grundsätzlich zulässig, da es sich nicht um Ton- oder Bildaufnahmen, sondern um eine redaktionell bearbeitete Wiedergabe handelt.5 Beratungssitzungen sind gemäß § 12 Abs. 1 PUAG nicht öffentlich. In den Beratungssitzungen wird über das Vorgehen des Ausschusses beraten, Beweisbeschlüsse werden diskutiert und erhobene Beweise ausgewertet sowie Zwischen- und Abschlussberichte diskutiert und beschlossen.6 Des Weiteren besteht die Möglichkeit, die Öffentlichkeit auch von der Beweiserhebung auszuschließen . Obwohl nach dem Wortlaut des Art. 44 Abs. 1 S. 2 GG keine besonderen Voraussetzungen für den Ausschluss notwendig sind, darf der Ausschluss der Öffentlichkeit nicht willkürlich erfolgen und es besteht eine Begründungsobliegenheit.7 Antragsberechtigt sind gemäß § 14 Abs. 3 PUAG die anwesenden Mitglieder des Untersuchungsausschusses, die Mitglieder des Bundesrates, die Mitglieder der Bundesregierung und ihre Beauftragten sowie Zeugen, Sachverständige und sonstige Auskunftspersonen. Der Ausschluss der Öffentlichkeit kann zudem verfassungsrechtlich geboten sein, wenn dies zum Schutz der Grundrechte oder anderer Güter von Verfassungsrang erforderlich ist oder um ein anderenfalls bestehendes Hindernis für die Heranziehung eines Beweismittels auszuräumen, wie es der Schutz privater Geheimnisse sein kann.8 Zudem besteht auch die Möglichkeit, einzelne Personen auszuschließen, beispielsweise potentielle Zeugen nach § 24 Abs. 1 PUAG. 3. Die Öffentlichkeit von Untersuchungsausschüssen in den anderen Staaten 3.1. Belgien Nach der derzeitigen Rechtslage kann nur die Abgeordnetenkammer einen Untersuchungsausschuss einrichten.9 Die Sitzungen des Untersuchungsausschusses finden gemäß Art. 3 Abs. 3 des Parlamentsuntersuchungsgesetzes und Art. 39 der Geschäftsordnung der Abgeordnetenkammer grundsätzlich öffentlich statt. Die Öffentlichkeit des Untersuchungsausschusses wird hergestellt, indem die öffentlichen Sitzungen besucht werden können. Zudem veröffentlicht der Ausschuss einen Bericht über seine Arbeit, Art. 13 Abs. 1 des Parlamentsuntersuchungsgesetzes. Des Weiteren kann der Ausschuss beschließen, dass eine Live-Übertragung seiner öffentlichen Sitzungen im Internet veröffentlicht wird, Art. 178bis der Geschäftsordnung der Abgeordnetenkammer. Auch werden den 5 Heyer, in: Waldhoff/Gärditz, Gesetz zur Regelung des Rechts der Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages , Kommentar, 1. Auflage 2015, § 13, Rn. 18 f. 6 Peters, Untersuchungsausschussrecht, 2. Auflage 2020, C. Untersuchungsausschuss, Rn. 238. 7 Brocker, in: Glauben/Brocker, Das Recht der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse in Bund und Ländern, 3. Auflage 2016, Teil 3, Kapitel 10, Rn. 10. 8 Brocker, in: Glauben/Brocker, Das Recht der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse in Bund und Ländern, 3. Auflage 2016, Teil 3, Kapitel 10, Rn. 9. 9 Bis zum 25. Mai 2014 erlaubte Art. 56 der Verfassung und das Gesetz vom 3. Mai 1880 dem Senat, Untersuchungskommissionen einzurichten. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 3 - 3000 - 040/21 Seite 5 Medien die Daten und Zeiten der Ausschusssitzungen und Anhörungen sowie die Liste der öffentlich zu hörenden Personen gemäß Art. 10.1 der Geschäftsordnung der Untersuchungsausschüsse zur Verfügung gestellt. Jedoch kann der Untersuchungsausschuss gemäß Art. 1 der Geschäftsordnung der Untersuchungsausschüsse den Ausschluss der Öffentlichkeit beschließen. Der Ausschluss muss begründet und bei einer Anwesenheit der Hälfte der Mitglieder mit zwei Drittel der abgegeben Stimmen beschlossen werden. Am Ende jeder nichtöffentlichen Sitzung entscheidet der Untersuchungsausschuss einvernehmlich , welche Informationen der Presse zugänglich gemacht werden. Die Presse wird hierüber unmittelbar nach der Sitzung informiert, Art. 10.3 der Geschäftsordnung der Untersuchungsausschüsse . 3.2. Finnland Nach § 35 der Verfassung kann das Parlament Ausschüsse zur Vorbereitung oder Untersuchung einer bestimmten Angelegenheit beschließen. Davon hat das Parlament bislang nur einmal Gebrauch gemacht. Grundsätzlich übernehmen die ständigen Ausschüsse die Aufgaben eines Untersuchungsausschusses . Sie tagen in der Regel unter Ausschluss der Öffentlichkeit. Sie können jedoch öffentliche Anhörungen durchführen. Um die Öffentlichkeit dennoch herzustellen, sind die Berichte und Stellungnahmen der Ausschüsse öffentlich. Des Weiteren sind die Protokolle der Ausschüsse im Informationsnetz des Parlaments öffentlich zugänglich. Grundsätzlich werden auch die vorbereitenden Dokumente, z. B. Stellungnahmen von Sachverständigen, nach dem Abschluss veröffentlicht. Jedoch kann es abweichende Regeln in der Geschäftsordnung geben. Zudem kann der Ausschuss die Öffentlichkeit auch über eine Pressekonferenz informieren. Diese Pressekonferenzen sowie die öffentlichen Anhörungen werden auf Online-Medien live übertragen. 3.3. Frankreich Nationalversammlung und Senat sind nach dem „Gesetz über die Arbeitsweise der parlamentarischen Versammlungen“ berechtigt, Untersuchungsausschüsse einzurichten. Die Anhörungen von Untersuchungsausschüssen sind grundsätzlich öffentlich, jedoch darf die Öffentlichkeit nicht an den Sitzungen des Untersuchungsausschusses teilnehmen. Die Öffentlichkeit wird grundsätzlich dadurch hergestellt, dass die Sitzungen live über die Fernsehsender bzw. der Internetseite der Nationalversammlung oder des Senats übertragen werden. Eine Aufzeichnung der Sitzung sowie die Anhörungsberichte werden anschließend auf den Internetseiten veröffentlicht. Zudem wird die Öffentlichkeit über die Arbeit des Untersuchungsausschusses auf den Internetseiten, in Pressemitteilungen sowie über soziale Netzwerke (Twitter, Facebook und Instagram) informiert. Jedoch können die Untersuchungsausschüsse beschließen, dass Sitzungen nicht öffentlich stattfinden , z. B. bei Anhörungen von Nachrichtendiensten. Die Abschlusssitzung, die sich mit der Prüfung des Berichts befasst, ist stets geheim. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 3 - 3000 - 040/21 Seite 6 3.4. Großbritannien Gemäß § 125 der Geschäftsordnung des Unterhauses können die Untersuchungsausschüsse die Öffentlichkeit während der mündlichen Beweisaufnahme zulassen, nicht aber während der nichtöffentlichen Beratungen. In der Regel fassen die Untersuchungsausschüsse in der ersten Sitzung den allgemeinen Beschluss, dass die Öffentlichkeit während der mündlichen Beweisaufnahme zugelassen wird. Hierbei ist mit der Öffentlichkeit die Medienöffentlichkeit gemeint. Zusätzlich werden Einzelheiten zu den Ausschusssitzungen im daily Order Paper10 veröffentlicht. Auch werden die meisten Ausschusssitzungen auf der Internetseite des Parlaments live übertragen. Zudem werden die Abschriften der mündlichen Verhandlungen von den Ausschüssen veröffentlicht. Dagegen finden die Ausschussberatungen unter Ausschluss der Öffentlichkeit statt. Ferner kann der Ausschuss die Öffentlichkeit ausschließen, wenn durch die Beweisaufnahme sensible Daten, beispielsweise vertrauliche Geschäftsinformationen oder Informationen, die die nationale Sicherheit betreffen, veröffentlicht würden. 3.5. Österreich In Österreich sind die Anhörungen von Auskunftspersonen und Sachverständigen für Medien grundsätzlich öffentlich. Ton- und Bildaufnahmen sind ausschließlich zum Zwecke der Anfertigung der Niederschrift und der Übertragung der Verhandlungen innerhalb der Parlamentsgebäude zulässig, § 17 Abs. 1 Verfahrensordnung für parlamentarische Untersuchungsausschüsse (VO-UA). Für Medienvertreter besteht daher die Möglichkeit, die Sitzungen des Untersuchungsausschusses innerhalb des Parlamentsgebäudes in einem Arbeitsraum zu übertragen. Dabei ist jedoch nur eine Live-Übertragung gestattet, eine Aufzeichnung der Sitzungen des Untersuchungsausschusses findet dagegen nicht statt. Eine Live-Textberichterstattung über die Inhalte der Sitzungen des Untersuchungsausschusses ist erlaubt. Dies schließt auch die Möglichkeit eines „Live-Tickers“ sowie das Versenden von Twitter-Nachrichten ein, da es sich hierbei nicht um Ton- oder Bildaufnahmen handelt, sondern um eine indirekte, aufbereitete Art der Übermittlung von Inhalten. Des Weiteren kann der Untersuchungsausschuss die Veröffentlichung von Wortprotokollen der medienöffentlichen Befragungen, ergänzenden Beweisanforderungen und Ladungslisten, Gutachten von Sachverständigen sowie schriftlichen Stellungnahmen von Auskunftspersonen beschließen, § 20 Abs. 1 VO-UA. Jedoch besteht jederzeit die Möglichkeit, die Medienvertreter nach § 17 Abs. 2 VO-UA auszuschließen , beispielsweise wenn überwiegende schutzwürdige Interessen der Allgemeinheit, der Auskunftsperson oder Dritter dies erfordern, der Schutz von Betriebs- oder Geschäftsgeheimnissen dies gebietet oder der Ausschluss der Öffentlichkeit im Interesse einer wahrheitsgemäßen Aussage erforderlich erscheint. Sofern der Ausschuss nichts anderes beschließt, sind seine Beratungen vertraulich, § 18 VO-UA. 10 Das daily Order Paper wird täglich veröffentlicht und führt die Geschäfte des Parlaments für die Sitzungen des Tages auf. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 3 - 3000 - 040/21 Seite 7 3.6. Schweden In Schweden werden Untersuchungsausschüsse durch die Regierung vorrangig ernannt, um neue Rechtsvorschriften zu untersuchen. Jedoch kann der Untersuchungsausschuss auch zum Zweck der Recherche eingesetzt werden. Beispielsweise wurde nach dem Tsunami im Indischen Ozean im Jahr 2004 ein Untersuchungsausschuss gebildet, um die Handhabung der schwedischen Regierung bezüglich der getroffenen Hilfsmaßnahmen zu untersuchen. Mit dem deutschen Untersuchungsausschuss ist am ehesten der Verfassungsausschuss vergleichbar. Der Verfassungsausschuss ist Teil der parlamentarischen Kontrolle und überwacht die Arbeit der Regierung in zwei Teilen. In einem ersten Teil wird die Arbeit der Regierung geprüft. Nach der Verfassung sind andere Ausschüsse des Riksdags oder Abgeordnete berechtigt, den Verfassungsausschuss schriftlich mit jeder Frage zu befassen, die sich auf die Ausübung der Amtspflichten eines Ministers oder auf die Behandlung der Regierungsgeschäfte bezieht. Der Verfassungsausschuss prüft dann, ob der betreffende Minister in einer bestimmten Situation unangemessen gehandelt hat oder nicht. Der Verfassungsausschuss legt dem Riksdag darüber jährlich einen Bericht vor. Der Prüfungsbericht basiert auf Berichten der Abgeordneten und wird jedes Jahr im Frühjahr als Grundlage für eine Debatte in der Kammer veröffentlicht. Dabei kann der Ausschuss in dem Kontrollbericht zwar einen Minister kritisieren, jedoch kann der Ausschuss weder Sanktionen durchsetzen noch den Rücktritt eines Ministers fordern. In der Regel endet die Debatte damit, dass der Bericht ohne weitere Entscheidung in das Protokoll aufgenommen wird. Allerdings besteht auch die Möglichkeit, dass die Regierung eine formelle Erklärung abgibt. In einem zweiten Teil prüft der Verfassungsausschuss selbstständig verschiedene Dokumente der Regierungsstellen, um sicherzustellen, dass die Regierung die geltenden Gesetze eingehalten hat. Diese allgemeine Prüfung wird jährlich im Herbst in einem separaten Bericht vorgestellt. Bei beiden Teilprüfungen ist es üblich, dass der Verfassungsausschuss öffentliche Anhörungen mit den Ministern und anderen an einer Prüfungsangelegenheit beteiligten Personen durchführt. Diese Anhörungen sind für die Öffentlichkeit und die Medien vor Ort zugänglich und können zudem auch über die Internetseite des Riksdags abgerufen werden. Oft werden die Anhörungen auch von öffentlich-rechtlichen Fernsehsendern übertragen. 3.7. Spanien Die Sitzungen der Untersuchungsausschüsse in Spanien finden in der Regel unter Ausschluss der Öffentlichkeit statt. Nach der Geschäftsordnung können jedoch Medienvertreter an den Sitzungen teilnehmen. Die Beratungssitzungen und die öffentlichen Anhörungen der Untersuchungsausschüsse werden per Video aufgezeichnet und live über die Internetseite des Parlaments übertragen. Die Geschäftsordnung sieht vor, dass die Untersuchungsausschüsse aufgrund eines Mehrheitsbeschlusses der Mitglieder nichtöffentlich tagen. ***