Fragen zur Bundeswehr - Ausarbeitung - Intranet-Version © 2007 Deutscher Bundestag WD 3 - 037/07 Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages Verfasser/in: Fragen zur Bundeswehr Ausarbeitung WD 3 - 037/07 Abschluss der Arbeit: 20.02.2007 Fachbereich WD 3: Verfassung und Verwaltung Telefon: Ausarbeitungen und andere Informationsangebote der Wissenschaftlichen Dienste geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasserinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Die Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste sind dazu bestimmt, Mitglieder des Deutschen Bundestages bei der Wahrnehmung des Mandats zu unterstützen. Der Deutsche Bundestag behält sich die Rechte der Veröffentlichung und Verbreitung vor. Diese bedürfen der Zustimmung des Direktors beim Deutschen Bundestag. - Zusammenfassung - Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist vor dem Einsatz bewaffneter Streitkräfte die Zustimmung des Bundestages einzuholen. An diesem „Parlamentsvorbehalt “ ändert sich im Grundsatz nichts, wenn eine ausdrückliche Ermächtigung für Auslandseinsätze ins Grundgesetz aufgenommen werden würde. Die Zustimmungsbefugnis könnte in bestimmten Fällen auf einen „Entsendeausschuss “ oder ähnliche Gremien übertragen werden. Eine generelle Übertragung wäre mit der derzeitigen Verfassungslage nicht vereinbar, könnte aber durch eine Grundgesetzänderung ermöglicht werden. Hinsichtlich so genannter „Vorratsbeschlüsse“ ist ebenfalls zu unterscheiden: Eine generelle Zustimmung zu Beginn der Legislaturperiode wäre mit Sinn und Zweck des Parlamentsvorbehalts unvereinbar. Eine Ausnahme gilt nur im Verteidigungsfall. Soweit der Bundesregierung jedoch Spielraum zur Anpassung einer laufenden Mission gewährt wird, ist dies bei hinreichender Information des Parlaments verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Gleiches gilt für bestimmte Einsätze in NATO- oder VN- Verbänden. Hinsichtlich der Geltung von Art. 1 Abs. 1 GG im Verteidigungsfall ist eine abschließende Bewertung nicht möglich. Inhalt 1. Einleitung 4 2. Grundsätzliches zum Parlamentsvorbehalt 5 2.1. Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts 5 2.2. Spielraum für den Gesetzgeber 5 3. Parlamentsvorbehalt bei expliziter Regelung der Auslandseinsätze 6 4. Delegation auf parlamentarische Gremien 7 4.1. Grundsätzliche Fragen der Delegation 7 4.2. Zulässigkeit der Delegation im Bereich des Streitkräfteeinsatzes 8 4.2.1. Zulässigkeit der Delegation in bestimmten Fällen 8 4.2.2. Zulässigkeit einer generellen Delegation 8 4.3. Ergebnis 9 5. Zulässigkeit so genannter „Vorratsbeschlüsse“ 9 5.1. Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts 10 5.2. Positionen in der Literatur 10 5.3. Verteidigungsfall 13 5.4. Ergebnis 13 6. Grundrechte im Verteidigungsfall 13 6.1. Vorbemerkung 13 6.2. Zum Begriff des Verteidigungsfalls 13 6.3. Ausdrückliche Vorgaben des Grundgesetzes 14 6.4. Einschränkungen durch das Kriegsvölkerrecht 15 6.4.1. Grundrechtsbindung der Bundeswehr 16 6.4.2. Zum Rangverhältnis 16 6.5. Zwischenergebnis 17 6.6. Hinweise aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 17 6.7. Zwischenergebnis 19 6.8. Positionen in der Literatur 19 6.9. Ergebnis 21 7. Literaturverzeichnis 23 - 4 - 1. Einleitung Die nachfolgende Ausarbeitung untersucht verschiedene Aspekte von Einsätzen der Bundeswehr. Dabei werden folgende Fragen geprüft: Welche Auswirkungen hat es auf den Parlamentsvorbehalt für bewaffnete Einsätze der Bundeswehr nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts1, wenn eine ausdrückliche Befugnisnorm für Auslandseinsätze der Streitkräfte in das Grundgesetz aufgenommen würde? Ein Formulierungsbeispiel für eine mögliche Änderung des Art. 87a GG lautet in einem einzufügenden Abs. 5: „Außerhalb des Hoheitsgebiets der Bundesrepublik Deutschland dürfen die Streitkräfte nach den Regeln des Völkerrechts, auch zur Unterstützung der zuständigen Bundesbehörden, eingesetzt werden. (Optional): Einsätze bedürfen der Zustimmung des Deutschen Bundestages; das Nähere regelt ein Bundesgesetz.“ Würde dadurch der Parlamentsvorbehalt nach bisherigem Verständnis inhaltlich verändert werden? (Siehe unten 3.) Ist es angesichts der zitierten Rechtsprechung zulässig, die konstitutive Zustimmung des Bundestages in bestimmten Fällen (z.B. für eine internationale Mission, die ein baldige Erweiterung oder Modifizierung des Auftrages erwarten lässt) durch so genannte Vorratsbeschlüsse 2 (siehe unten 5.) oder durch eine Übertragung von Befugnissen auf bestimmte parlamentarische Gremien3 zu ersetzen (siehe unten 4.)? Wie wirkt sich der Eintritt des Verteidigungsfalls auf die Geltung der Grundrechte, insbesondere der Menschenwürde und des Rechts auf Leben aus? Wäre z.B. der Abschuss eines zivilen Flugzeuges, das mit unbeteiligten Passagieren besetzt ist und von den Kriminellen/Terroristen als Waffe missbraucht werden soll mit Blick auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu § 14 Abs. 3 LuftSiG zulässig, wenn dies per Grundgesetzänderung den Verteidigungsfall auslösen würde? (Siehe unten 6.) 1 Vgl. BVerfGE 90, S. 286 ff. = NJW 1994, S. 2207 ff. 2 Vgl. http://www.tagesspiegel.de/politik/nachrichten/bundestag-bundeswehr-afghanistan/89531.asp; http://www.wissen.de/wde/generator/wissen/services/nachrichten/ftd/PW/153996.html, Abruf jeweils am 15.2.2007. 3 Zu entsprechenden Vorstellungen und möglichen konkreten Ausgestaltungen der Entwurf der FDP- Fraktion vom 12.11.2003, BT-Drs. 15/1985, S. 6 sowie Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung, 24.11.2004, BT-Drs. 15/4264, S. 4. - 5 - 2. Grundsätzliches zum Parlamentsvorbehalt 2.1. Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts Der Parlamentsvorbehalt für den Einsatz bewaffneter Streitkräfte kann nach dem Bundesverfassungsgericht aus dem Grundgesetz hergeleitet werden: „Für den militärischen Einsatz von Streitkräften ist dem Grundgesetz das Prinzip eines konstitutiven Parlamentsvorbehalts zu entnehmen.“4 Das Grundgesetz und die wehrverfassungsrechtlichen Regelungen seien grundsätzlich darauf ausgelegt, die Bundeswehr nicht als Machtpotential allein der Exekutive zu überlassen , sondern als „Parlamentsheer“ in die demokratisch rechtsstaatliche Verfassungsordnung einzufügen. Dem Parlament soll damit ein rechtserheblicher Einfluss auf Aufbau und Verwendung der Streitkräfte gesichert werden.5 Gegenstand einer Parlamentsbeteiligung sind die Einsätze bewaffneter Streitkräfte.6 Im Fall eines Angriffs auf einen Bündnispartner hat das Parlament der Beistandsverpflichtung zwar schon in Form des nach Art. 59 Abs. 2 GG erforderlichen Gesetzes zugestimmt und damit grundsätzlich gebilligt, dass deutsche Streitkräfte bei Eintritt des Bündnisfalles zum Einsatz kommen. Auch in diesem Fall bedarf es jedoch noch der parlamentarischen Entscheidung über den konkreten Einsatz.7 Der Bundestag hat über Einsätze bewaffneter Streitkräfte nach Maßgabe des Art. 42 Abs. 2 GG zu beschließen. Der Bedeutung des Beschlusses soll es entsprechen, dass er in den zuständigen Ausschüssen vorbereitet und im Plenum erörtert wird.8 2.2. Spielraum für den Gesetzgeber Jenseits dieser Anforderungen soll das Verfahren und die Intensität der Beteiligung des Bundestages in der Verfassung nicht im Einzelnen vorgegeben sein. Es sei Sache des Gesetzgebers, die Form und das Ausmaß der parlamentarischen Mitwirkung näher auszugestalten. Je nach dem Anlass und den Rahmenbedingungen des Einsatzes bewaffneter Streitkräfte sind unterschiedliche Formen der Mitwirkung denkbar. Insbesondere im Hinblick auf unterschiedliche Arten der Einsätze sei es empfehlenswert , den Zeitpunkt und die Intensität der Kontrolle des Parlaments näher zu umgren- 4 BVerfGE 90, S. 286, (383); zur Kritik an dieser Rechtsprechung vgl. statt vieler Scholz, FS, S. 663, (674 f.), m.w.N. 5 BVerfGE 90, S. 286, (382 ff.), mit ausführlicher Begründung anhand der klassischen Auslegungskriterien . 6 Aufzählung zustimmungspflichtiger und zustimmungsfreier Einsätze BVerfGE 90, S. 286, (387 f.). 7 BVerfGE 90, S. 286, (387). 8 BVerfGE 90, S. 286, (388). - 6 - zen.9 Zu denken ist dabei an eilbedürftige Einsätze oder solche, die erkennbar von geringer Bedeutung sind. Ungeachtet der Gestaltungsfreiheit im Einzelnen muss eine gesetzliche Regelung das Prinzip förmlicher parlamentarischer Beteiligung allerdings hinreichend zur Geltung bringen.10 3. Parlamentsvorbehalt bei expliziter Regelung der Auslandseinsätze Art. 87a Abs. 2 GG bestimmt: „Außer zur Verteidigung dürfen die Streitkräfte nur eingesetzt werden, soweit dieses Grundgesetz es ausdrücklich zuläßt.“ Strittig ist, wie der Begriff „ausdrücklich“ auszulegen ist und ob dieser Vorbehalt nur Inlands- oder auch Auslandseinsätze umfasst.11 Im Kern geht es um die Frage, ob das Grundgesetz Inlands- und Auslandseinsätze expressis verbis zulassen muss.12 Dies kann hier jedoch offen bleiben, da ja gerade eine ausdrückliche Ermächtigung für Auslandseinsätze geprüft wird. Fraglich ist, ob sich durch die Aufnahme einer expliziten Regelung von Auslandseinsätzen (siehe oben 1.) etwas am Parlamentsvorbehalt ändern würde. Davon ist nicht auszugehen . Zwar hat sich das Bundesverfassungsgericht explizit nur zu Einsätzen im Rahmen des Art. 24 Abs. 2 GG geäußert. Es sind jedoch keine Gründe ersichtlich, die eine inhaltliche Änderung der Vorgaben gebieten würden. Denkbar ist allein, dass Einsätze, die nicht im Rahmen der NATO oder VN stattfinden, engeren Beschränkungen unterliegen würden, was die Zulässigkeit so genannter Vorratsbeschlüsse betrifft. (Siehe dazu unten 5.) Die Änderung selbst muss mit Art. 79 Abs. 3 GG vereinbar sein. Der Einsatz ist zulässig , wenn die Tatbestandsvoraussetzungen – der dann neuen – Ermächtigung erfüllt sind und das Parlament zustimmt.13 Wenn der optionale Zusatz eingefügt würde, wäre der durch das Bundesverfassungsgericht hergeleitete Parlamentsvorbehalt auch erstmalig ausdrücklich in der Verfassung verankert.14 9 BVerfGE 90, S. 286, (389). 10 BVerfGE 90, S. 286, (389). 11 Ausführlich dazu Winkler, DÖV 2006, S. 149, (151 ff.). 12 Sigloch, 2006, S. 180 ff. 13 Dreist, NZWehrr 2003, S. 152, (161). 14 Siehe , S. 4. - 7 - 4. Delegation auf parlamentarische Gremien 4.1. Grundsätzliche Fragen der Delegation Unter Delegation versteht man die Übertragung von Zuständigkeiten bzw. Entscheidungsbefugnissen eines staatlichen Organs auf ein anderes. Rechtsfolge ist, dass das empfangende Organ die ihm übertragene Zuständigkeit im eigenen Namen ausübt. Abzugrenzen ist die Delegation regelmäßig vom Mandat. Darunter wird die Vollmacht zur Ausübung von Kompetenzen verstanden, die jedoch der Substanz nach beim Vollmachtgeber verbleiben.15 Vorliegend geht es um die Übertragung von Entscheidungsbefugnissen auf ein parlamentarisches Gremium, welches anstelle des Bundestages über mögliche Einsätze zu entscheiden hat. Insoweit wird der konstitutive Beschluss des Bundestages ersetzt durch den Beschluss dieses Gremiums; es handelt sich mithin um eine Delegation. Aus verfassungsrechtlicher Sicht sind Delegationen nichts Ungewöhnliches. So enthält beispielsweise Art. 80 Abs. 1 S. 1 GG eine Delegation von Normsetzungsbefugnissen auf die Exekutive. Art. 45 S. 2 GG sieht vor, dass der Bundestag den Europaausschuss ermächtigen kann, Rechte des Bundestages gegenüber der Bundesregierung wahrzunehmen . Ohne eine solche verfassungsrechtliche Delegationsbefugnis ist die Übertragung von Kompetenzen allerdings umstritten.16 Einigkeit besteht nur darüber, dass der Bundestag keine zentralen Kompetenzen auf einen Ausschuss delegieren darf.17 Dies gilt nach der Rechtsprechung beispielsweise für den Beschluss von Gesetzen.18 Als verfassungsrechtlich unbedenklich wurde hingegen eingeordnet, das der Bundestag seinem Präsidenten die Befugnis übertragen hatte, zu entscheiden, ob eine Gesetzesvorlage eine Finanzvorlage im Sinne der einschlägigen Vorgaben der Geschäftsordnung sei.19 Ebenso verstößt es nicht gegen die Verfassung, dass über die Teile des Haushaltes , welche die Etatposten der Geheimdienste betreffen, nur ein bestimmtes Gremium entscheidet.20 15 Pietzner, 1974, S. 53, m.w.N. 16 Ausführlich mit zahlreichen Nachweisen, Wiefelspütz, 2003, S. 70 ff. 17 Nachweise bei Wiefelspütz, 2003, S. 73. 18 BVerfGE 1, S. 144, (154); BVerfGE 44, S. 308, (317). 19 BVerfGE 1, S. 144, (156). 20 BVerfGE 70, S. 324, (364). - 8 - Es ist demnach nicht von vornherein ausgeschlossen, auch ohne ausdrückliche verfassungsrechtliche Ermächtigung Kompetenzen zu delegieren.21 4.2. Zulässigkeit der Delegation im Bereich des Streitkräfteeinsatzes Dass eine Delegation beim Streitkräfteeinsatz nicht gänzlich ausgeschlossen ist, ergibt sich nach ganz überwiegender Auffassung auch in Ansehung des Urteils des Bundesverfassungsgerichts .22 So hat das Gericht ausdrücklich erklärt, dass bei der Beteiligung des Parlaments unterschiedliche Formen der Mitwirkung denkbar sind.23 Zu unterscheiden ist, ob eine Übertragung in bestimmten Fällen oder eine generelle Übertragung auf einen „Entsendeausschuss“ verfassungsrechtlich zulässig wäre. 4.2.1. Zulässigkeit der Delegation in bestimmten Fällen Wie aufgezeigt, hat es das Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber überlassen, das Beteiligungsverfahren konkret auszugestalten.24 Deshalb wird überwiegend davon ausgegangen , dass eine Übertragung von Entscheidungsbefugnissen jedenfalls in bestimmten Fällen zulässig ist.25 Als Beispiele werden genannt26: - besonders dringliche und innerhalb kürzester Frist zu entscheidende Einsätze, - geheimhaltungsbedürftige Vorgänge und - Einsätze von erkennbar geringer Bedeutung. Das Parlamentsbeteiligungsgesetz (PBG) enthält bereits besondere Verfahrensregeln für Eilfälle und Einsätze von geringerer Bedeutung, vgl. §§ 4, 5 PBG. 4.2.2. Zulässigkeit einer generellen Delegation Eine generelle Delegation wird de lege lata für unzulässig erachtet.27 Dafür spricht, dass das Bundesverfassungsgericht davon ausgeht, dass der Beschluss über den Einsatz der Streitkräfte in den zuständigen Ausschüssen grundsätzlich nur vorbereitet werden soll, während er im Plenum des Bundestages zu erörtern und zu beschließen ist.28 21 Grundlegend Pietzner, 1974, S. 61 ff. 22 Dreist, KritV 2004, S. 79, (98); Rau, AVR 2006, S. 93, (103), m.w.N. 23 BVerfGE 90, S. 286, (398). 24 Zu den konkreten Ausgestaltungsmöglichkeiten durch Gesetz oder Geschäftsordnung, vgl. Wiefelspütz , 2003, S. 80 ff. 25 Baldus, Schriftliche Stellungnahme zum PBG, S. 75; Schmidt-Jortzig, Schriftliche Stellungnahme zum PBG, S. 110; Scholz, Schriftliche Stellungnahme zum PBG, S. 125; Biermann, ZParl 2004, S. 607, (625 f.). 26 BVerfGE 90, S. 286, (388); Wiefelspütz, 2003, S. 80, Anlage 2; Dreist, KritV 2004, S. 79, (100); Biermann, ZParl 2004, S. 607, (626). 27 Wiefelspütz, 2003, S. 79, m.w.N. 28 BVerfGE 90, S. 286, (388). - 9 - Soweit man eine Übertragung für unzulässig hält, weil das Bundesverfassungsgericht Differenzierungen aufgrund unterschiedlicher Bedeutung fordert, wären aber jedenfalls eine Änderung des Grundgesetzes und eine generelle Übertragung auf einen Ausschuss möglich.29 4.3. Ergebnis Eine Delegation auf einen Ausschuss oder andere Teile des Parlaments sind de lege lata in bestimmten Fällen möglich. Eine generelle Übertragung bedürfte einer Änderung des Grundgesetzes. 5. Zulässigkeit so genannter „Vorratsbeschlüsse“ Der Begriff „Vorratsbeschluss“ ist nicht legal definiert; er findet aber in verschiedenen Rechtsgebieten Anwendung.30 Auch in der Debatte um Bundeswehreinsätze wird er verwandt31: Bei der Diskussion um den Einsatz so genannter „EU-Battle-Groups“32 wird erwogen, ob nicht zwei Beschlüsse des Bundestages effektiver wären – einer über die grundsätzliche Frage der Beteiligung an solchen Einsätzen ohne Konkretisierungen und einer über die konkrete Beteiligung, wobei die Bindung an die grundsätzliche Zustimmung bestehen bliebe.33 Daneben wird überlegt, ob eine erweiterte Ermächtigung für die Bundesregierung möglich ist, nach der sie ein laufendes Mandat bei entsprechender Notwendigkeit ändern oder erweitern könnte, ohne dass eine weitere Befassung des Bundestags nötig wäre.34 Schließlich wird vorgeschlagen, Einsätze im Rahmen des NATO-Bündnisses grundsätzlich zu privilegieren und diesen – möglicherweise zu Beginn einer Legislaturperiode – „auf Vorrat“ zuzustimmen.35 Die Frage ist jeweils dahingehend zu konkretisieren, inwiefern es zulässig ist, dass der Bundestag einem nicht hinreichend konkretisierten Antrag zustimmt; maßgeblich ist 29 Vgl. ausführlich , kritisch wegen der dazu notwendigen Beteiligung des Bundesrates , Wiefelspütz, 2003, S. 78. 30 Vgl. nur § 16 AktGEG; NWVerfG, NVwZ-RR 2006, S. 1, (2); LG Stuttgart, NStZ 2001, S. 336; BVerfG, NJW 1997, S. 2165, (2166). 31 „Zustimmung auf Vorrat“, in: Der Spiegel vom 12.11.2001, S. 44; Plenarprotokoll vom 25.3.2004, 15/100, S. 8987 (B); Biermann, ZParl 2004, S. 607, (626); siehe auch Klein, Schriftliche Stellungnahme zum PBG, S. 96: „Carte blanche“. 32 Wiermann, Hans-W., „Auf dem Weg zur europäischen Armee?“, S. 8, W-Forum vom 25.1.2007, unter http://www.bundestag.btg/Aktuelles/Vortrag_W-Forum_2501.pdf, Abruf am 14.2.2007 33 Vgl. den Vorschlag des CSU-Außenpolitikers Thomas Silberhorn, Handelsblatt vom 7.1.2007, http://www.handelsblatt.com/news/Politik/Deutschland/_pv/grid_id/1047200/_p/200050/_t/ft/_b/12 00891/default.aspx/csu-staatssekretaer-will-doppelbeschluss-fuer-auslandeinsaetze.html, Abruf am 14.2.2007. 34 In diesem Sinne die Anfrage des Auftraggebers. 35 Blumenwitz, BayVBl. 1994, S. 678, (682); ders., FS, S. 311, (316). - 10 - also jeweils, wie bestimmt der Antrag der Bundesregierung sein muss, dem das Parlament zustimmen soll.36 Zu beachten ist, dass es „Vorratsbeschlüsse“ in der parlamentarischen Praxis bereits gegeben hat. So stimmte der Bundestag dem IFOR-Einsatz in Bosnien-Herzegowina am 6. Dezember 1995 zu37, obwohl der VN-Sicherheitsrat die entsprechende Resolution erst am 15. Dezember 199538 verabschiedete. 5.1. Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts enthält keine eindeutigen Hinweise an das Parlament.39 Es hat lediglich festgestellt, dass der Bundestag bei seiner Beschlussfassung an die mit seiner Zustimmung zustande gekommenen rechtlichen Festlegungen über den Einsatz bewaffneter Streitkräfte gebunden ist.40 Der Bundestag kann lediglich einem Einsatz seine Zustimmung versagen oder ihn, wenn er ausnahmsweise ohne seine Zustimmung schon begonnen hat, unterbinden.41 Inhaltliche Änderungen des Antrags darf der Bundestag nicht vornehmen, da der von der Verfassung für außenpolitisches Handeln gewährte Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung der Regierung durch den Parlamentsvorbehalt nicht berührt wird. Das gilt insbesondere hinsichtlich der Entscheidung über die Modalitäten, den Umfang und die Dauer der Einsätze, die notwendige Koordination in und mit Organen internationaler Organisationen.42 Gleichzeitig fordert das Gericht grundsätzlich die vorherige konstitutive Zustimmung des Deutschen Bundestages, um das Beteiligungsrecht des Bundestages an der auswärtigen Gewalt zu sichern. Dem rechtserheblichen Einfluss des Parlaments soll der konkrete Einsatz von Bundeswehrsoldaten unterliegen.43 5.2. Positionen in der Literatur Aus diesen grundsätzlichen Erwägungen folgt ein Spannungsverhältnis: 36 In diesem Sinne die Fragen an die Sachverständigen zum PBG sowie Blumenwitz, FS, S. 311, (316); Lutze, DÖV 2003, S. 972, (975). 37 Beschluss zu BT-Drs. 13/3122; BT-Drs. 13/3183; Plenarprotokoll 13/76, S. 6673 (B). 38 www.einsatz.bundeswehr.de/C1256F1D0022A5C2/CurrentBaseLink/W268SRD9446INFODE. 39 Blumenwitz, FS, S. 311, (316); Kirchhof, HbdStR, Band IV, § 84, Rn. 35. 40 BVerfGE 90, S. 286, (388). 41 So genanntes Rückholrecht, vgl. §§ 5 Abs. 3 S. 2, 8 PBG. 42 BVerfGE 90, S. 286, (389). 43 BVerfGE 90, S. 286, (382); BVerfGE 108, S. 34, (42). - 11 - Einerseits ist es die Bundesregierung, die grundsätzlich für den Einsatz der Bundeswehr verantwortlich ist und die innerhalb des Mandats konkrete Entscheidungen im Einsatz zu treffen hat. Daraus folgt, dass durch den Beschluss des Bundestages keine zu detaillierten Vorgaben gemacht werden dürfen, damit eine hinreichende Flexibilität für diese Entscheidungen verbleibt. Dies gilt vor allem mit Blick auf internationale Verpflichtungen .44 Andererseits fordert das Bundesverfassungsgericht die Beschlussfassung über einen konkreten Einsatz, was einer generellen Zustimmung zu Beginn jeder Legislaturperiode bzw. über bestimmte Einsatzformen entgegenstehen dürfte. Wie dieses Spannungsverhältnis in verfassungsrechtlich zulässiger Weise aufzulösen ist, ist umstritten.45 Einer Auffassung nach muss der Antrag mindestens Angaben über Auftrag, Ziel, Gebiet , Dauer, Umfang und Kosten der Mission enthalten.46 Die Bundesregierung sei zwar in der konkreten Planung frei, müsse diese Planung aber durch das Parlament vor dem Einsatz legitimieren lassen.47 Die Gegenauffassung geht davon aus, dass nur Einsatzziel und Einsatzort genannt werden müssten.48 Das Parlament solle nicht selbst über die Details des Einsatzes entscheiden, sondern den Einsatz nur dem Grunde nach bewilligen und kontrollieren.49 Ausgehend von diesen Maßstäben ist es verfassungsrechtlich jedenfalls unzulässig, zu Beginn der Legislaturperiode ein umfassendes, generelles Mandat – auch für NATObzw . VN-Missionen – zu erteilen.50 Wenn der Bundestag für alle möglichen Fälle, die es innerhalb von vier Jahren geben kann, der Bundesregierung eine Generalvollmacht gibt, würde der Parlamentsvorbehalt inhaltsleer. Eine echte Kontrolle könnte nicht ausgeübt werden und würde substanziell in die Befugnisse des Bundestages eingreifen. 44 Ausführlich zum Zusammenspiel von nationaler und internationaler Ebene: Biermann, ZParl 2004, S. 607, (620). 45 Überblick in: „Zustimmung auf Vorrat“, in: Der Spiegel vom 12.11.2001, S. 44. 46 Baldus, Schriftliche Stellungnahme zum PBG, S. 70; Wiefelspütz, 2003, S. 45; Rau, AVR 2006, S. 93, (104). 47 So auch bei Änderungen der tatsächlichen Lage während des Zustimmungsverfahrens, vgl. Schmidt- Jortzig, Schriftliche Stellungnahme zum PBG, S. 110. 48 Klein, Schriftliche Stellungnahme zum PBG, S. 96.; Dreist, KritV 2004, S. 79, (94 ff.) mit Verweis auf den Beschluss des Bundestages vom 21.4.1993, Plenarprotokoll 12/151, S. 12987 C, mit der die BT-Drs. 12/4759 angenommen wurde: „Der Deutsche Bundestag stimmt der Entscheidung der Bundesregierung vom 21. April 1993 zu, die Vereinten Nationen in befriedeten Regionen Somalias durch Soldaten der Bundeswehr bei humanitären Einsätzen zu unterstützen.“ 49 Weiß, NZWehrr 2005, S. 100, (107); Klein, Schriftliche Stellungnahme zum PBG, S. 97; zur Praxis bis zum PBG vgl. Rau, AVR 2006, S. 93, (108). 50 Kirchhof, HbdStR, Band IV, § 84, Rn. 35. - 12 - Hingegen dürfte es nach beiden Auffassungen nicht ausgeschlossen sein, in bestimmten Fällen die Anforderungen an die Konkretisierung durch die Bundesregierung zu senken und zuzulassen, dass auf vorhersehbare Entwicklungen reagiert werden kann.51 Dies gilt aus rechtstatsächlichen Erwägungen immer schon dann, wenn die Tatsachen, die dem Mandat zugrunde liegen, noch nicht genauer benannt werden können.52 Daneben kann es bei bestimmten Einsätzen in NATO- oder VN-Verbänden geboten sein, sich einem noch zu konkretisierendem Einsatz anzuschließen.53 Hier hat das Bundesverfassungsgericht ausgeführt: „Dabei kann es angezeigt sein, im Rahmen völkerrechtlicher Verpflichtungen die parlamentarische Beteiligung nach der Regelungsdichte abzustufen, in der die Art des möglichen Einsatzes der Streitkräfte bereits durch ein vertraglich geregeltes Programm militärischer Integration vorgezeichnet ist.“54 Für eine solche Differenzierung spricht auch das so genannte Rückholrecht des Bundestages . Nach § 8 PBG hat der Bundestag die Möglichkeit, die Streitkräfte zurückzuholen : „Der Bundestag kann die Zustimmung zu einem Einsatz bewaffneter Streitkräfte widerrufen.“ Das Rückholrecht ist grundsätzlich nicht an bestimmte Voraussetzungen geknüpft, sondern unterliegt bei seiner Ausübung nur allgemeinen Rechtsgrundsätzen wie dem Gebot der Organtreue.55 Dem Bundestag ist grundsätzlich erlaubt, eine erteilte Zustimmung zurückzuziehen. Dies spricht dafür, dass er der Bundesregierung in bestimmten Fällen die Konkretisierung des Einsatzes gestatten kann. Dem maßgeblichen Zweck, nämlich Kontrolle der Regierung, kann man gerecht werden durch fortlaufende Informationspflichten der Bundesregierung56, um bei wesentlichen Änderungen entsprechend reagieren und die Bundeswehr zurückholen zu können. 51 Wiefelspütz, 2003, S. 46. 52 Lutze, DÖV 2003, S. 972, (976). 53 Lutze, DÖV 2003, S. 972, (976). 54 BVerfGE 90, S. 286, (389). 55 Wiefelspütz, NVwZ 2005, S. 496, (500). 56 § 5 Abs. 2 PBG. - 13 - 5.3. Verteidigungsfall Wenn Bundestag und Bundesrat nach Art. 115a GG den Verteidigungsfall festgestellt haben, legitimiert diese Entscheidung auch den Einsatz bewaffneter Streitkräfte; eine weitere Beschlussfassung ist dann nicht notwendig.57 5.4. Ergebnis Da das Bundesverfassungsgericht eine Entscheidung über einen konkreten Einsatz fordert , ist es verfassungsrechtlich bedenklich, Zustimmungsbeschlüsse „auf Vorrat“ zu erteilen. Eine generelle Zustimmung zu Beginn der Legislaturperiode oder für bestimmte Einsatzarten bedürfte zu ihrer Zulässigkeit einer Grundgesetzänderung. Eine Ausnahme gilt nur im Verteidigungsfall. Möglich ist es hingegen, die Anforderungen an die Bestimmtheit des Antrages der Bundesregierung zu reduzieren, wenn dies aus tatsächlichen Gründen notwendig ist. Außerdem ist es nicht von vornherein ausgeschlossen, bei bestimmten Missionen – NATOoder VN-Mandat – die Konkretisierung der Bundesregierung zu überlassen, soweit dies aufgrund internationaler Verpflichtungen notwendig ist. 6. Grundrechte im Verteidigungsfall 6.1. Vorbemerkung Ob der „Angriff“ eines von Terroristen entführten Flugzeuges den Verteidigungsfall auslösen könnte58 oder ob es rechtlich zulässig wäre, die Verfassung entsprechend zu ändern59, ist nicht Gegenstand der Fragestellung und wird mithin in der folgenden Untersuchung als rechtlich möglich unterstellt. 6.2. Zum Begriff des Verteidigungsfalls Nach geltender Rechtslage liegt der Verteidigungsfall vor, wenn das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen wird oder ein solcher Angriff unmittelbar droht, Art. 115a Abs. 1 S. 1 GG. Die Abgrenzung zum Spannungsfall, Zustimmungsfall und Bündnisfall ergibt sich aus Art. 80a GG.60 Die Folgen der Feststellung des Verteidigungsfalles sind vielgestaltig61 und zum Teil in Art. 115a bis Art. 115l GG verankert; 57 BVerfGE 90, S. 286, (387); zustimmend: Kirchhof, HbdStR, Band IV, § 84, Rn. 35; Lutze, DÖV 2003, S. 972, (976). 58 Die wohl überwiegende Auffassung lehnt dies ab; siehe Nachweise bei Gramm, DVBl. 2006, S. 653, (656). 59 Kritisch dazu Lüderssen, FAZ 14/2005, S. 37. 60 Hopfauf, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG, Vorb. V. Art. 115a, Rn. 12; ausführlich zum Notstandsrecht des Staates, Stern, StaatsR II, S. 1289 ff. 61 Versteyl, in: Münch/Kunig, GG, Art. 115a, Rn. 37. - 14 - weitere Auswirkungen sind, soweit dies möglich ist, in der Rahmenrichtlinie für die Gesamtverteidigung62 niedergelegt. 6.3. Ausdrückliche Vorgaben des Grundgesetzes Das Grundgesetz trifft an verschiedenen Stellen Aussagen zur Einschränkbarkeit von Grundrechten im Verteidigungsfall. Die umfangsreichsten Einschränkungen für den äußeren Notstand enthält Art. 12a Abs. 3 bis 6 GG. Hiernach können bestimmte Wehrpflichtige im Verteidigungsfalle zu zivilen Dienstleistungen für Zwecke der Verteidigung einschließlich des Schutzes der Zivilbevölkerung in Arbeitsverhältnisse verpflichtet werden. Außerdem besteht die Möglichkeit , auch Frauen heranzuziehen. Schließlich kann Art. 12 GG für den Fall, dass der Bedarf an Arbeitskräften auf freiwilliger Grundlage nicht gedeckt werden kann, eingeschränkt werden.63 Art. 10 Abs. 2 S. 2 GG lässt eine Einschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses zu; er gilt allerdings nicht nur im Verteidigungsfall, sondern auch in der Normallage.64 Art. 11 Abs. 2 GG erlaubt die Einschränkung der Freizügigkeit und betrifft nach allgemeiner Auffassung den inneren Notstand.65 Schließlich sind in Art. 115c Abs. 2 GG Abweichungen von Art. 14 Abs. 3 S. 2 GG und Art. 104 Abs. 2 und Abs. 3 GG vorgesehen: „(2) Soweit es die Verhältnisse während des Verteidigungsfalles erfordern, kann durch Bundesgesetz für den Verteidigungsfall 1. bei Enteignungen abweichend von Artikel 14 Abs. 3 Satz 2 die Entschädigung vorläufig geregelt werden, 2. für Freiheitsentziehungen eine von Artikel 104 Abs. 2 Satz 3 und Abs. 3 Satz 1 abweichende Frist, höchstens jedoch eine solche von vier Tagen, für den Fall festgesetzt werden, daß ein Richter nicht innerhalb der für Normalzeiten geltenden Frist tätig werden konnte.“ 62 Rahmenrichtlinien für die Gesamtverteidigung, Gesamtverteidigungs-Richtlinien (RRGV), vom 10.1.1989, Bundesministerium der Verteidigung, Aktenzeichen 08-01-02, GMBl. 1989, 107, Volltext auch bei juris. 63 Ausführlich Stern, StaatsR II, S. 1353 ff. 64 Stern, StaatsR II, S. 1353. 65 Stern, StaatsR II, S. 1353. - 15 - Weitere ausdrückliche Vorgaben gibt es nicht; das Grundgesetz sieht demnach im Verteidigungsfall keine Suspendierung, d.h. keine zeitweilige Außerkraftsetzung der Grundrechte vor.66 Es existiert auch kein genereller, auf alle Grundrechte bezogener Gesetzesvorbehalt im Verteidigungsfall.67 Vielmehr sind die Grundrechtsbeschränkungen , die im Verteidigungsfall zulässig sein sollen, enumerativ in den oben genannten Artikeln aufgeführt.68 Denkbar ist demnach nur, Grundrechtseinschränkungen mit der gemäß Art. 79 Abs. 2 GG erforderlichen Zustimmung von zwei Dritteln der gesetzlichen Mitglieder von Bundestag und Bundesrat zu beschließen. Die Bindung an Art. 79 Abs. 3 GG und damit an Art. 1 und Art. 20 GG bleibt jedoch nach der grundsätzlichen Konzeption der Verfassung auch im Verteidigungsfall bestehen.69 Inwieweit sich im Einzelfall weitere Beschränkungen ergeben könnten, hat das Bundesverfassungsgericht bislang offen gelassen und in Bezug auf die Pressefreiheit ausgeführt : „Die Bedeutung der Pressefreiheit gebietet es, die Anwendung von Zwangsmaßnahmen bei der Strafverfolgung strengen Anforderungen zu unterwerfen , (…) Soweit der Schutz des Grundrechts es verlangt, müssen auch an sich beachtliche Gesichtspunkte zweckmäßigen Verfahrensablaufs zurücktreten und verfahrensrechtliche Unbequemlichkeiten in Kauf genommen werden (…). Wieweit im Verteidigungsfall oder in ähnlichen Notlagen auf Grund einer Notstandsregelung anderes zu gelten hätte, steht hier nicht zur Erörterung.“70 6.4. Einschränkungen durch das Kriegsvölkerrecht Fraglich ist, ob sich im Kriegsfall aus der Geltung von völkerrechtlichen Übereinkommen 71 etwas anderes ergibt.72 Dabei ist zu untersuchen, in welchem Umfang die 66 Stern, StaatsR II, S. 1347; Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Band VI, Art. 115c, Rn. 27; Deiseroth, in: Umbach/Clemens, GG, Band II, Art. 115c, Rn. 15; Hopfauf, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG, Vorb. V. Art. 115a, Rn. 15. 67 Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Band VI, Art. 115c, Rn. 27. 68 BVerwG, Urteil vom 21.6.2005, Aktenzeichen 2 WD 12/04, Rn. 321, Volltext bei Juris, Leitsätze und Gründe in NJW 2006, S. 77 ff.; Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Band VI, Art. 115c, Rn. 27. 69 BVerwG, Urteil vom 21.6.2005, Aktenzeichen 2 WD 12/04, Rn. 321, Volltext bei Juris, Leitsätze und Gründe, NJW 2006, S. 77 ff.; Deiseroth, in: Umbach/Clemens, GG, Band II, Art. 115c, Rn. 16. 70 BVerfGE 20, S. 162, (209), (Hervorhebung durch die Verfasserin). 71 Völkergewohnheitsrecht oder Völkervertragsrecht. 72 Überlegungen des Bundesministers des Innern, Wolfgang Schäuble, in FAZ.NET vom 2.1.2007, http://www.faz.net/s/Rub594835B672714A1DB1A121534F010EE1/Doc~EA4ED5F5C64244FBB9 937337B07634178~ATpl~Ecommon~Scontent.html sowie Beck Aktuell, Becklink 208273; Abruf jeweils am 6.2.2007; Schäuble, in: loyal 2006, S. 20, (22). - 16 - Bundeswehr an Grundrechte gebunden ist und welches Rangverhältnis zwischen Völkerrecht und Verfassungsrecht besteht. 6.4.1. Grundrechtsbindung der Bundeswehr Nach Art. 1 Abs. 3 GG und Art. 20 Abs. 3 GG ist die gesamte deutsche Staatsgewalt an die Grundrechte gebunden. Damit ist eine möglichst umfassende, lückenlose Bindung gemeint.73 Als Adressaten benennt Art. 1 Abs. 3 GG unter anderem die „vollziehende Gewalt“. Dieser Begriff, der auf die Wehrverfassungsnovelle von 1956 zurückgeht und das Wort „Verwaltung“ ersetzte, stellt klar, dass auch die Streitkräfte grundrechtsgebunden sind.74 Die Grundrechtsbindung gilt daher für die militärische Vollzugsgewalt in sämtlichen Erscheinungsformen.75 6.4.2. Zum Rangverhältnis Unabhängig vom materiell-rechtlichen Gehalt und der Schutzrichtung von völkerrechtlichen Regelungen76 ist zu klären, welchen Rang sie in der deutschen Rechtsordnung haben. Art. 25 GG bestimmt für die allgemeinen Regeln des Völkerrechts77: „Die allgemeinen Regeln des Völkerrechtes sind Bestandteil des Bundesrechtes . Sie gehen den Gesetzen vor und erzeugen Rechte und Pflichten unmittelbar für die Bewohner des Bundesgebietes.“ Nach herrschender Auffassung stehen die allgemeinen Regeln des Völkerrechts über dem einfachen innerstaatlichen Gesetzesrecht, jedoch unter dem gesamten Verfassungsrecht .78 Daraus folgt, dass das Völkerrecht nicht gegen das Grundgesetz verstoßen darf. Hinzu kommt, dass Art. 25 GG nicht in die Kernsubstanz des Grundgesetzes im Sinne von Art. 79 Abs. 3 GG einbezogen ist79, Art. 25 GG steht also zur Disposition des Verfassungsgesetzgebers. Insoweit ist eine Zurückdrängung von Art. 1 Abs. 1 GG (Menschenwürde) durch Völkergewohnheitsrecht ausgeschlossen.80 Gleiches gilt auch für Völkervertragsrecht, welches über Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG innerstaatliche Wirkung erst nach Umsetzung durch ein Gesetz entfaltet, da der Gesetzgeber auch hier an Grundrechte gebunden ist.81 73 Höfling, in: Sachs, GG, Art. 1, Rn 77. 74 Höfling, in: Sachs, GG, Art. 1, Rn 91. 75 Auskunft des Bundesministeriums der Verteidigung vom 22. August 2003, S. 2. 76 Dazu Mußgnug, DÖV 1989, S. 917, (918); Pawlik, JZ 2004, S. 1045, (1054). 77 Zu diesem Begriff Rojahn, in: Münch/Kunig, GG, Art. 25, Rn. 6 ff. 78 Brockmeyer, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG, Art. 25, Rn. 1a; Rojahn, in: Münch/Kunig, GG, Art. 25, Rn. 37; Pernice, in: Dreier, GG, Art. 25, Rn. 24; jeweils m.w.N. 79 Herdegen, in: Maunz/Dürig, GG, Band III, Art. 25, Rn. 7. 80 Mußgnug, DÖV 1989, S. 917, (919); Rojahn, in: Münch/Kunig, GG, Art. 25, Rn. 37. 81 Pernice, in: Dreier, GG, Art. 25, Rn. 41 und Art. 59, Rn. 52 m.w.N. - 17 - Im Ergebnis sprechen somit zwei Argumente gegen eine Einschränkung von Art. 1 Abs. 1 GG im Kriegsfall: Die Bundeswehr ist auch im Verteidigungsfall an Grundrechte im oben aufgezeigtem Umfang und mithin an Art. 1 Abs. 1 GG gebunden. Und auch das Völkerrecht darf nicht gegen Art. 1 Abs. 1 GG verstoßen. 6.5. Zwischenergebnis Kernfrage bleibt auch bei einer Unterstellung unter den Verteidigungsfall, ob eine gesetzliche Regelung, die es erlaubt, ein Flugzeug, das mit unschuldigen Menschen besetzt ist, abzuschießen, generell gegen Art. 1 Abs. 1 GG verstößt oder ob Szenarien denkbar sind, in denen kein Verstoß gegen die Menschenwürde vorliegt. 6.6. Hinweise aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts In der Entscheidung zum Luftsicherheitsgesetz (LuftSiG)82 hat das Bundesverfassungsgericht folgende Feststellungen in der Begründung des Urteils83 getroffen: - Der Einsatz von Waffengewalt auch gegen tatunbeteiligte Menschen ist mit dem Recht auf Leben aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG in Verbindung mit der Menschenwürdegarantie aus Art. 1 Abs. 1 GG grundsätzlich nicht vereinbar.84 - Es kann nicht davon ausgegangen werden, dass derjenige, der als Besatzungsmitglied oder Passagier ein Luftfahrzeug besteigt, mutmaßlich in dessen Abschuss und damit in die eigene Tötung einwilligt, falls dieses in einen Luftzwischenfall verwickelt wird.85 - Die Einschätzung, dass die Betroffenen ohnehin dem Tod geweiht seien, vermag der Tötung unschuldiger Menschen in der geschilderten Situation nicht den Charakter eines Verstoßes gegen den Würdeanspruch dieser Menschen zu nehmen.86 - Menschliches Leben und menschliche Würde genießen ohne Rücksicht auf die Dauer der physischen Existenz des einzelnen Menschen gleichen verfassungsrechtlichen Schutz.87 - § 14 Abs. 3 LuftSiG lässt sich auch nicht mit der staatlichen Schutzpflicht zugunsten derjenigen rechtfertigen, gegen deren Leben das als Tatwaffe missbrauchte Luftfahrzeug eingesetzt werden soll, da zur Erfüllung staatlicher Schutzpflichten gerade nur solche Mittel verwendet werden dürfen, die mit der Verfassung in Einklang stehen.88 Zusammengefasst beschreibt diese Aussagen das folgende Zitat: 82 Luftsicherheitsgesetz vom 11. Januar 2005, BGBl. I, S. 78; BVerfG, Urteil vom 15.2.2006, Aktenzeichen 1 BvR 357/05, NJW 2006, S. 751 ff. 83 Zur Bindungswirkung, Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 31. 84 BVerfG, NJW 2006, S. 751, (758). 85 BVerfG, NJW 2006, S. 751, (759). 86 BVerfG, NJW 2006, S. 751, (759). 87 BVerfG, NJW 2006, S. 751, (757). 88 BVerfG, NJW 2006, S. 751, (760). - 18 - „Auch wenn sich im Bereich der Gefahrenabwehr Prognoseunsicherheiten vielfach nicht gänzlich vermeiden lassen, ist es unter der Geltung des Art. 1 I GG schlechterdings unvorstellbar, auf der Grundlage einer gesetzlichen Ermächtigung unschuldige Menschen, die sich wie die Besatzung und die Passagiere eines entführten Luftfahrzeugs in einer für sie hoffnungslosen Lage befinden, gegebenenfalls sogar unter Inkaufnahme solcher Unwägbarkeiten vorsätzlich zu töten.“89 Allerdings hat das Gericht auch Fragen offen gelassen: Es hat keine Aussagen zur strafrechtlichen Bewertung eines möglichen Abschusses getroffen.90 Und es hat nicht darüber befunden, ob in bestimmten Konstellationen eine so genannte „solidarische Einstandspflicht“ des Einzelnen angenommen werden müsse: „Der Gedanke, der Einzelne sei im Interesse des Staatsganzen notfalls verpflichtet , sein Leben aufzuopfern, wenn es nur auf diese Weise möglich ist, das rechtlich verfasste Gemeinwesen vor Angriffen zu bewahren, die auf dessen Zusammenbruch und Zerstörung abzielen (…) führt ebenfalls zu keinem anderen Ergebnis. Dabei braucht der Senat nicht zu entscheiden, ob und gegebenenfalls unter welchen Umständen dem Grundgesetz über die mit der Notstandsverfassung geschaffenen Schutzmechanismen hinaus eine solche solidarische Einstandspflicht entnommen werden kann. Denn im Anwendungsbereich des § 14 III LuftSiG geht es nicht um die Abwehr von Angriffen, die auf die Beseitigung des Gemeinwesens und die Vernichtung der staatlichen Rechts- und Freiheitsordnung gerichtet sind.“91 Außerdem hat das Gericht seine Ausführungen auf nichtkriegerische Einsätze beschränkt : „Für die verfassungsrechtliche Beurteilung ist allein entscheidend, dass der Gesetzgeber nicht durch Schaffung einer gesetzlichen Eingriffsbefugnis zu Maßnahmen der in § 14 III LuftSiG geregelten Art gegenüber unbeteiligten , unschuldigen Menschen ermächtigen, solche Maßnahmen nicht auf diese Weise als rechtmäßig qualifizieren und damit erlauben darf. Sie sind als Streitkräfteeinsätze nichtkriegerischer Art mit dem Recht auf Leben und der Verpflichtung des Staates zur Achtung und zum Schutz der menschlichen Würde nicht zu vereinbaren.“92 89 BVerfG, NJW 2006, S. 751, (759), (Hervorhebung durch die Verfasserin). 90 BVerfG, NJW 2006, S. 751, (759); kritisch dazu: Spendel, RuP 2006, S. 131 ff.; zu möglichen strafrechtlichen Rechtfertigungsgründen, Mitsch, JR 2005, S. 274, (276 ff.). 91 BVerfG, NJW 2006, S. 751, (759), (Hervorhebung durch die Verfasserin). 92 BVerfG, NJW 2006, S. 751, (759), (Hervorhebung durch die Verfasserin). - 19 - 6.7. Zwischenergebnis Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass das Gericht Art. 1 Abs. 1 GG unter Bezugnahme auf die „Objektformel“ erneut als abwägungsfest bezeichnet hat. Betreffend das Luftsicherheitsgesetz bezieht sich das Gericht allerdings auf nichtkriegerische Einsätze. Eine abschließende Antwort auf die in Rede stehende Fragestellung ist deshalb nicht möglich. Zu erkennen gegeben hat das Bundesverfassungsgericht jedoch, dass eine mögliche Einstandpflicht des Einzelnen im Interesse des Staatsganzen – wenn überhaupt – nur bei Angriffen in Betracht kommt, „die auf die Beseitigung des Gemeinwesens und die Vernichtung der staatlichen Rechts- und Freiheitsordnung gerichtet sind“93. 6.8. Positionen in der Literatur Die Reaktionen auf das Urteil waren höchst unterschiedlich; dementsprechend unterschiedlich sind auch die nach Auffassung der jeweiligen Autoren aus dem Urteil zu ziehenden Schlussfolgerungen. So wird beispielsweise vertreten, dass die Menschenwürde beim Abschuss nicht generell verletzt sei, weil keine willkürliche Auswahl stattfinde bzw. die Betroffenen nicht leichtfertig geopfert würden und das Lebensrecht als solches nach Art. 2 Abs. 2 S. 3 GG einschränkbar sei.94 Auf diese Position wird im Folgenden nicht gesondert eingegangen, da das Bundesverfassungsgericht dies für nichtmilitärische Zeiten ausdrücklich anders gesehen und entsprechend tenoriert hat.95 Anknüpfungs- und damit Untersuchungspunkt ist also nur noch, ob diese Auslegung im Verteidigungsfall anders ausfallen könnte. Ein Teil der Literatur geht davon aus, dass die Menschenwürde uneingeschränkt gilt; die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 1 Abs. 1 GG sei generell zu verstehen und betreffe auch den Verteidigungsfall:96 93 BVerfG, NJW 2006, S. 751, (759), (Hervorhebung durch die Verfasserin). 94 Siehe zum Beispiel Linke, NWVBl. 2006, S. 174, (178); Epping, Schriftliche Stellungnahme, S. 11; Gramm, DVBl. 2006, S. 653, (661). 95 Zur Bindungswirkung, Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 31. 96 Hecker, KritJ 2006, S. 179, (188); Ipsen, Beck Aktuell; Poretschkin, NZWehrr 2006, S. 123; Winkler, NVwZ 2006, S. 536, (538); kritisch, aber in der Bindungswirkung zustimmend Baldus, NVwZ 2006, S. 532, (533), der bei der Sachverständigenanhörung zum LuftSiG (Schriftliche Stellungnahme , S. 24) jedoch nicht von einem Verstoß gegen Art. 1 Abs. 1 GG ausgegangen ist. Siehe auch Wiefelspütz, Dieter: Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts „bedeutet eben halt, Abschluss eines Flugzeuges, in dem unschuldige Menschen sind, darf nicht sein, ist verboten, verstößt gegen das Grundgesetz, und dabei bleibt es“. In: „Das ist für uns nicht verhandelbar“, Interview im Deutschlandfunk vom 28.12.2006, http://www.dradio.de/dlf/sendungen/interview_dlf/577606/, Abruf am 7.2.2007. - 20 - „Es erscheint bei Kenntnis der Wehrverfassung kaum vorstellbar, dass der Verfassungsgeber wirklich die Menschenwürde im Verteidigungsfalle in Teilen zur Disposition stellen könnte.“97 Das Bundesverfassungsgericht gehe auch beim Vorliegen einer staatlichen Schutzpflicht davon aus, dass keinerlei Abwägung mit anderen Grundrechten oder sonstigen Rechtsgütern möglich sei.98 Andere Autoren rekurrieren auf die Formulierung „nichtkriegerischer“ Einsatz und sehen es als offen an, ob die Entscheidung auch für den Fall kriegerischer Auseinandersetzung ein generelles Abschussverbot postuliert.99 Schließlich gibt es verschiedene Autoren, die – zum Teil auch außerhalb des Verteidigungsfalles – dem Aufopferungsrecht einen Rechtsgrund auch für den Abschuss von Unbeteiligten entnehmen wollen.100 Die Inanspruchnahme der Passagiere sei „die allgemeine , solidarische Einstandspflicht zur Bewährung der Unverbrüchlichkeit der Rechtsordnung“101. Es gehe um die Frage der von allen Menschen gleich geschuldeten Solidarität, wie sie auch der Fall des polizeilichen Notstandsverantwortlichen aufwerfe .102 Dagegen wird argumentiert, dass die Grenze der Notstandspflicht regelmäßig erreicht sei, wo die eigene Gefährdung beginne.103 Hinzu komme, dass Aufopferung im Sinne der Polizeigesetze regelmäßig zwar die Inkaufnahme der Gefährdung bedeutete , nicht aber die gezielte Tötung von Unbeteiligten.104 Weiterhin wird für eine Abschussmöglichkeit angeführt, dass sich zwei gleichrangige staatliche Schutzpflichten – die für die Passagiere und die für die am Boden gefährdeten Menschen – gegenüberständen, die gegeneinander abwägbar seien.105 Dagegen sollen grundrechtsdogmatische Argumente sprechen: Der Staat habe zwar eine Schutzpflicht für die unbeteiligten Passagiere als auch für die gefährdeten Menschen am Boden . Indes ergebe sich nur vermeintlich ein „Grundrechtspatt“ – in der konkreten Entscheidung kollidierten nämlich die staatliche Pflicht, die unbeteiligten Passagiere 97 Poretschkin, NZWehrr 2006, S. 123. 98 Hecker, KritJ 2006, S. 179, (186); Schlink, Der Spiegel, S. 34, (36). 99 Burkiczak, NZWehrr 2006, S. 89, (101); Starck, JZ 2006, S. 417, (418); Gramm, DVBl. 2006, S. 653, (656); Schenke, NJW 2006, S. 736, (738); schon vor der Entscheidung unentschieden, Dreist, NZWehrr 2004, S. 89, (110). 100 Enders, BKGG, Art. 1, Rn. 93; Gramm, DVBl. 2006, S. 653, (661). 101 Enders, BKGG, Art. 1, Rn. 93. 102 Enders, BKGG, Art. 1, Rn. 93; zustimmend Gramm, DVBl. 2006, S. 653, (660). 103 Schlink, Der Spiegel, S. 34, (35); Pawlik, JZ 2004, S. 1045, (1047 f.); kritisch auch zur „Einebnung“ der Unterscheidung von Störer und Nichtstörer, Hecker, KritJ 2006, S. 179, (193); vgl. z.B. § 16 Abs. 1 Nr. 4 ASOG Berlin. 104 Kersten, NVwZ 2005, S. 661, (663). 105 Gramm, DVBl. 2006, S. 653, (659). - 21 - nicht zu töten als Abwehrrecht und die staatliche Pflicht, die Menschen am Boden zu schützen als Schutzpflicht. Grundsätzlich gehe hier das Abwehrrecht vor.106 Insofern liege auch keine rechtfertigende Pflichtenkollision vor, weil nicht zwei Handlungs- oder zwei Unterlassungspflichten kollidierten. Eng verknüpft mit der Abwägung aufgrund von Schutzpflichten ist das Abstellen auf „utilitaristische Nützlichkeitserwägungen“107. Danach soll ein Abschuss gerechtfertigt sein, wenn er zu einem höheren kollektiven Nutzen führte als das Untätigbleiben der Sicherheitsorgane. Im konkreten Fall wäre also zu ermitteln, bei welcher Entscheidung am Ende mehr Menschenleben gerettet werden könnten. Gegen diesen Ansatz wird vorgebracht , er laufe auf eine mathematische Quantifizierung von Leben und damit auf eine unzulässige Objektivierung und Verachtung des einzelnen Menschen hinaus. Hinzu komme ein logisches Problem: Der so genannte kollektive Nutzen sei nämlich auch dann größer, wenn der Abschuss nur einen Menschen retten würde.108 6.9. Ergebnis Das Bundesverfassungsgericht hat nicht ausdrücklich entschieden, ob der Abschuss eines mit unschuldigen Passagieren besetzten Flugzeuges auch im Verteidigungsfall generell untersagt ist. Die Folgen der Entscheidung sind in der Literatur umstritten.109 Unterschieden werden können im Wesentlichen vier Argumentationsstränge110: a) Art. 1 Abs. 1 GG gilt grundsätzlich nicht im Verteidigungsfall. Dies dürfte nach dem unter 6.5 ausgeführten mit Blick auf Art. 79 Abs. 3 GG problematisch sein. b) In bestimmten Fällen ist beim Abschuss Unschuldiger nicht Art. 1 Abs. 1 GG betroffen. Eine „Schutzbereichslösung“ steht jedoch nicht im Einklang mit den Regelungen in der Verfassung, die im Verteidigungsfall gerade nicht den Schutzbereich neu bestimmen, sondern die Einschränkbarkeit verändern. c) Art. 1 Abs. 1 GG verbietet den gezielten Abschuss eines mit Unschuldigen besetzten Flugzeuges auch im Verteidigungsfall; es sind keine Einschränkungen der Menschenwürde möglich. Eine gesetzliche Regelung, die den Abschuss eines mit Unschuldigen besetzten Flugzeuges ermöglicht, ist nicht erlaubt. 106 Kersten, NVwZ 2005, S. 661, (662); andere Auffassung, Gramm, DVBl. 2006, S. 653, (659). 107 Baldus, NVwZ 2004, 1278, (1285). 108 Rettenmaier, VR 2006, S. 109, (113). 109 Zur politischen Ebene vgl. etwa Bundesministerium der Verteidigung (Hrsg.), Weißbuch zur Sicherheitspolitik Deutschlands und zur Zukunft der Bundeswehr, 2006, S. 76: „Infolge der neuartigen Qualität des internationalen Terrorismus (…) sind heute auch in Deutschland Angriffe vorstellbar , die aufgrund ihrer Art, Zielsetzung sowie ihrer Auswirkungen den bestehenden tatsächlichen und rechtlichen Rahmen der klassischen Gefahrenabwehr überschreiten.“ 110 Im Kern geht es um einen Grundsatzstreit, wie er sich in der Debatte um Folter und Feindstrafrecht gezeigt hat. Siehe einerseits Herdegen, in: Maunz/Dürig, GG, Band I, Art. 1, Rn. 43 ff. und andererseits Böckenförde, FAZ vom 3.9.2003, S. 33; zur Unzulässigkeit der Folter LG Frankfurt, NJW 2005, S. 692 ff.; zum Ansatz für ein so genanntes „Feindstrafrecht“ vgl. Jakobs, HRRS. - 22 - d) Art. 1 Abs. 1 GG ist in Extremsituationen wägbar, fraglich ist hier allein, welches „Gegengewicht“ zur Abwägung führt. Speziell für den Abschuss bedeutet dies die Zulässigkeit, wenn hierdurch weniger Leben verloren gehen als im Falle des Absturzes vermutlich eintreten würden. - 23 - 7. Literaturverzeichnis - Baldus, Manfred, Gefahrenabwehr in Ausnahmelagen – Das Luftsicherheitsgesetz auf dem Prüfstand, NVwZ 2006, S. 532 – 535. (zit.: Baldus, NVwZ 2006) - ders., Schriftliche Stellungnahme zur öffentlichen Anhörung des Innenausschusses des Deutschen Bundestages am 26. 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