© 2018 Deutscher Bundestag WD 3 - 3000 - 028/18 Zur Diskussion über die verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Funktionsvergütungen für Inhaber bestimmter Fraktionsämter Ausarbeitung Wissenschaftliche Dienste Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages unterstützen die Mitglieder des Deutschen Bundestages bei ihrer mandatsbezogenen Tätigkeit. Ihre Arbeiten geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasserinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste geben nur den zum Zeitpunkt der Erstellung des Textes aktuellen Stand wieder und stellen eine individuelle Auftragsarbeit für einen Abgeordneten des Bundestages dar. Die Arbeiten können der Geheimschutzordnung des Bundestages unterliegende, geschützte oder andere nicht zur Veröffentlichung geeignete Informationen enthalten. Eine beabsichtigte Weitergabe oder Veröffentlichung ist vorab dem jeweiligen Fachbereich anzuzeigen und nur mit Angabe der Quelle zulässig. Der Fachbereich berät über die dabei zu berücksichtigenden Fragen. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 - 3000 - 028/18 Seite 2 Zur Diskussion über die verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Funktionsvergütungen für Inhaber bestimmter Fraktionsämter Aktenzeichen: WD 3 - 3000 - 028/18 Abschluss der Arbeit: 8. Februar 2018 Fachbereich: WD 3: Verfassung und Verwaltung Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 - 3000 - 028/18 Seite 3 Inhaltsverzeichnis 1. Einleitung 4 2. Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 4 2.1. BVerfGE 40, 296 ff. – Urteil zum Saarländischen Abgeordnetengesetz 4 2.2. BVerfGE 102, 224 ff. – Urteil zum Thüringer Abgeordnetengesetz 5 2.3. Bezugnahme auf das Urteil zum Thüringer Abgeordnetengesetz in späterer Rechtsprechung des Gerichts 7 3. Bericht und Empfehlungen der Unabhängigen Kommission zu Fragen des Abgeordnetenrechts des 17. Bundestages 8 3.1. Empfehlungen der Kommission 8 3.2. Keine Übertragbarkeit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 8 3.3. Inhaltliche Bedenken gegenüber den Maßstäben des Bundesverfassungsgerichts 9 4. Diskussion in den von den Landtagen in Auftrag gegebenen Gutachten und der rechtswissenschaftlichen Literatur 10 4.1. Für die Landtage erstellte Gutachten 10 4.2. Rechtswissenschaftliche Literatur 11 4.2.1. Übertragung der Rechtsprechung auf die übrigen Parlamente in der Bundesrepublik 12 4.2.2. Übertragung der Rechtsprechung auf Funktionsvergütungen aus Fraktionsmitteln 12 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 - 3000 - 028/18 Seite 4 1. Einleitung Die vorliegende Ausarbeitung gibt einen Überblick über die Diskussion zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit von Funktionsvergütungen1 für Inhaber bestimmter Fraktionsämter, etwa für stellvertretende Fraktionsvorsitzende, Parlamentarische Geschäftsführer oder Arbeitskreisleiter. Besondere Berücksichtigung finden dabei die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Saarländischen bzw. Thüringer Abgeordnetengesetz sowie die Feststellungen der Unabhängigen Kommission des Bundestages zu Fragen des Abgeordnetenrechts in der 17. Wahlperiode. Nach geltendem Recht finden sich auf Bundesebene im Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Deutschen Bundestages (kurz: Abgeordnetengesetz – AbgG) zwei Regelungen, die differenzierte Leistungen an Abgeordnete betreffen: Differenzierungen im Rahmen der Abgeordnetenentschädigung sind in § 11 Abs. 2 AbgG geregelt . Danach erhält der Präsident eine monatliche Amtszulage in Höhe einer monatlichen Abgeordnetenentschädigung , seine Stellvertreter in Höhe der Hälfte des Monatsbetrages und die Vorsitzenden der Ausschüsse, der Untersuchungsausschüsse, der Enquete-Kommissionen sowie des Parlamentarischen Kontrollgremiums in Höhe von 15 vom Hundert des Monatsbetrages. Für entsprechende Differenzierungen bei Zahlungen aus Fraktionsmitteln existiert auf Bundesebene keine ausdrückliche Regelung. Allerdings werden Funktionsvergütungen aus Fraktionsmitteln in den Vorschriften zur Rechnungslegung der Fraktionen vorausgesetzt. So haben nach § 52 Abs. 2 Nr. 2 lit. a AbgG die Fraktionen bei der Rechnungslegung unter den Ausgaben die Position „Summe der Leistungen an Fraktionsmitglieder für die Wahrnehmung besonderer Funktionen in der Fraktion“ auszuweisen. 2. Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 2.1. BVerfGE 40, 296 ff. – Urteil zum Saarländischen Abgeordnetengesetz In der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts von 1975 über eine Verfassungsbeschwerde bezüglich des Saarländischen Abgeordnetengesetzes finden sich auch Ausführungen zur Gleichheit in Bezug auf die Entschädigung von Abgeordneten.2 Das Gericht stellt dabei für das Bundestagswahlrecht aus Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG – sowie gemäß Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG für das Wahlrecht in den Ländern, Kreisen und Gemeinden – fest, dass jedermann seine staatsbürgerlichen Rechte in formal möglichst gleicher Weise ausüben können solle. Das gelte nicht nur für die Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts im engeren Sinne, sondern auch für die Ausübung des 1 Teilweise ist insoweit auch die Bezeichnung „Funktionszulage“ zu finden, die jedoch etwas missverständlich ist. Der Begriff der Zulage suggeriert nämlich eine Erhöhung eines auf demselben Rechtsgrund beruhenden Grundgehaltes. 2 BVerfGE 40, 296 (317 f.), dort zum Folgenden. Siehe hierzu aber auch das Sondervotum von Seuffert in BVerfGE 40, 296 (330 ff.) Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 - 3000 - 028/18 Seite 5 Mandats. Das Grundgesetz kenne im Wahlrecht und im Parlamentsrecht keine für den Status des Abgeordneten erheblichen besonderen, in seiner Person liegenden Umstände, die eine Differenzierung innerhalb des Status rechtfertigen könnten. Alle Mitglieder seien einander formal gleichgestellt . Das Prinzip dieser formalisierten Gleichbehandlung sei verfassungsrechtlich im egalitären Gleichheitssatz ausgeprägt. Hierzu führt das Gericht weiter aus: „Aus ihm [dem Gleichheitssatz] folgt weiter, daß jedem Abgeordneten eine gleich hoch bemessene Entschädigung zusteht, unabhängig davon, ob die Inanspruchnahme durch die parlamentarische Tätigkeit größer oder geringer ist, ob der individuelle finanzielle Aufwand oder das berufliche Einkommen verschieden hoch ist […]. Eine Ausnahme vom formalisierten Gleichheitssatz im Sinne eines zwingenden Grundes ist nur für den Parlamentspräsidenten und seine Stellvertreter anzuerkennen; ihre angemessene Entschädigung wird dadurch mitbestimmt , daß sie an der Spitze eines obersten Verfassungsorgans stehen. Die so verstandene einheitliche Entschädigung mit Alimentationscharakter schließt aus den dargelegten Gründen alle weiteren, der Höhe nach differenzierten, individuellen oder pauschalierten finanziellen Leistungen an einzelne Abgeordnete aus öffentlichen Mitteln aus, die nicht einen Ausgleich für sachlich begründeten, besonderen, mit dem Mandat verbundenen finanziellen Aufwand darstellen. Danach werden also künftig z.B. eine Reihe von Pauschalen , Tage- und Sitzungsgeldern, Verdienstausfallentschädigungen und ähnliche Zuwendungen aus der Parlamentskasse sowie gestaffelte Diäten für Abgeordnete mit besonderen parlamentarischen Funktionen entfallen.“3 Unmittelbar mit der Frage der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit von Funktionsvergütungen aus Fraktionsmitteln hat sich das Bundesverfassungsgericht in dieser Entscheidung nicht befasst. 2.2. BVerfGE 102, 224 ff. – Urteil zum Thüringer Abgeordnetengesetz Auch in seiner Entscheidung aus dem Jahr 2000 zum Thüringer Abgeordnetengesetz hat sich das Bundesverfassungsgericht mit der Gewährung von zusätzlichen Vergütungen für Abgeordnete mit besonderen Funktionen befasst. Bei dem Verfahren handelte es sich um ein landesinternes Organstreitverfahren, für das das Bundesverfassungsgericht nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4, Var. 3 GG zuständig war, da der Thüringer Verfassungsgerichtshof in diesem Zeitraum erst errichtet wurde und insoweit noch kein eigener Rechtsweg zur Entscheidung der konkreten landesverfassungsrechtlichen Streitigkeit bestand. Die Ausführungen des Gerichts in dieser Entscheidung beziehen sich allerdings nicht direkt auf Funktionsvergütungen aus Fraktionsmitteln im Sinne der Fragestellung , sondern auf entsprechende zusätzliche Leistungen im Rahmen der Abgeordnetenentschädigung . Im Rahmen seiner Prüfung verweist das Bundesverfassungsgericht zunächst darauf, dass die gesetzliche Gewährung von zusätzlichen Entschädigungen mit Einkommenscharakter für Abgeordnete mit besonderen Funktionen eine Maßnahme im Rahmen der Parlamentsautonomie sei, die 3 BVerfGE 40, 296 (318) – Hervorhebungen nicht im Original. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 - 3000 - 028/18 Seite 6 ein Landtag grundsätzlich in eigener Verantwortung treffe.4 Die Regelungsmacht eines Parlaments in eigenen Angelegenheiten finde jedoch in Art. 38 Abs. 1 GG, konkret der Mandatsfreiheit und der Statusgleichheit der Abgeordneten, ihre Grenzen. Das Gericht äußert die Befürchtung, in der parlamentarischen Arbeit könnten „zusätzliche Entschädigungen für einzelne Abgeordnete die Entscheidungsfreiheit aller Abgeordneten beeinträchtigen, wenn durch solche Zulagen die Gefahr entsteht, dass das parlamentarische Handeln am Leitbild einer ‚Abgeordnetenlaufbahn‘ und dem Erreichen einer höheren Einkommensstufe ausgerichtet wird.“5 Das Gericht verweist weiter auf das Spannungsverhältnis zwischen der Freiheit des Mandats eines Abgeordneten und dessen Einordnung in die Fraktionsdisziplin sowie das damit verbundene Abhängigkeitsverhältnis.6 Ein solches sei im Rahmen funktioneller Differenzierung der Parlamentsarbeit hinzunehmen. Werde jedoch die Verteilung parlamentarischer Funktionen mit unterschiedlicher Budgetierung der Abgeordneten verbunden, so entstünden zusätzliche Abhängigkeiten , die durch die Aufgabe des Abgeordneten innerhalb effektiv organisierter Parlamentsarbeit nicht gerechtfertigt würden, sondern hierzu in Widerspruch treten könnten. Hinsichtlich der Reichweite und Grenzen der Parlamentsautonomie in Bezug auf Funktionszulagen formuliert das Bundesverfassungsgericht daher folgende „allgemeine Kriterien“ als „Leitgesichtspunkte“: „Funktionszulagen können […] zum einen nur in geringer Zahl vorgesehen werden und sind zum anderen auf besonders herausgehobene politisch-parlamentarische Funktionen zu begrenzen .“7 Eine Vielzahl von besonders zu entschädigenden Funktionsstellen verstärke die Abhängigkeit des einzelnen Abgeordneten von seiner Fraktion. Die Gefahr eines solchen Mechanismus, der Freiheit und Gleichheit der Abgeordneten grundsätzlich zuwiderlaufe, sei eher gering zu veranschlagen , wenn es nur wenige begrenzte Spitzenpositionen im Parlament gebe, denn solche Ämter würden vorzugsweise aus politischen und nicht aus finanziellen Erwägungen angestrebt. Bei einer breiten Streuung von besonders zu entschädigenden Funktionsstellen sei hingegen auch zu berücksichtigen, dass die Bereitschaft der zusätzlich entschädigten Abgeordneten, die reguläre Entschädigung von Zeit zu Zeit den steigenden Lebenshaltungskosten anzupassen, sinken könne. Dies könne zur Folge haben, dass die Entschädigung allmählich die Grenze der Angemessenheit unterschreiten würde und so die Freiheit des Mandats beeinträchtigt wäre. Gemessen an diesen Maßstäben ist nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts die Zusatzentschädigung für Fraktionsvorsitzende in Thüringen verfassungsrechtlich zulässig.8 Die Posten 4 BVerfGE 102, 224 (235 ff.). 5 BVerfGE 102, 224 (239) – Hervorhebungen nicht im Original. 6 BVerfGE 102, 224 (239 ff.). 7 BVerfGE 102, 224 (241) – Hervorhebungen nicht im Original. 8 BVerfGE 102, 224 (243 f.). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 - 3000 - 028/18 Seite 7 der Fraktionsvorsitzenden seien in der Anzahl begrenzt und ihrer politischen Bedeutung in besonderem Maße herausgehoben. Der Fraktionsvorsitz gelte als „Schaltstelle der Macht im Parlament “. Die damaligen Regelungen in Thüringen über ergänzende Entschädigungen für die stellvertretenden Fraktionsvorsitzenden, für die Parlamentarischen Geschäftsführer der Fraktionen und für die Ausschussvorsitzenden seien hingegen mit dem Verfassungsrecht unvereinbar.9 Diese Funktionen seien nicht in gleicher Weise wie die des Fraktionsvorsitzenden politisch herausgehoben und ihrer Zahl begrenzt. So beschränkten sich etwa Aufgaben und Verantwortung von stellvertretenden Fraktionsvorsitzenden und Parlamentarischen Geschäftsführer in der Regel auf Teilbereiche der Fraktionsarbeit. In Bezug auf die Ausschüsse verweist das Gericht darauf, dass deren Zahl diejenige der Fraktionen deutlich übersteige und sich zudem vergleichsweise einfach erhöhen lasse. 2.3. Bezugnahme auf das Urteil zum Thüringer Abgeordnetengesetz in späterer Rechtsprechung des Gerichts In seiner Entscheidung aus 2007 über die Klage eines Bundestagsabgeordneten gegen die Offenlegung von Einkünften hat das Bundesverfassungsgericht Bezug auf sein Urteil zum Thüringer Abgeordnetengesetz genommen: „Eine gewisse Bindekraft der Fraktionen im Verhältnis zum einzelnen Abgeordneten ist daher in einer repräsentativen Demokratie nicht nur zulässig, sondern notwendig […]. Andererseits erfordert die Freiheit des Mandats, dass der Abgeordnete seine Gewissensentscheidung im Konfliktfall auch gegen seine Fraktion behaupten kann und diese so genötigt wird, in ihrem internen Willensbildungsprozess seinen Standpunkt ernst zu nehmen. Daher haben Regelungen vor Art. 38 Abs. 1 GG keinen Bestand, die die Abhängigkeit des Abgeordneten von der politischen Gruppe, der er angehört, übermäßig verstärken. Hierher gehört etwa die systematische Ausdehnung von Funktionszulagen (vgl. BVerfGE 102, 224 [240 f.]).“10 Gleiches gilt für einen Nichtannahmebeschluss des Bundesverfassungsgerichts aus 2007 bezüglich eines landesinternen Organstreitverfahrens in Schleswig-Holstein. Dort führt das Gericht aus: „Im Übrigen sind die wesentlichen verfassungsrechtlichen Maßstäbe geklärt. Anhand der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts in seiner Entscheidung vom 21. Juli 2000 (BVerfGE 102, 224) kann die Verfassungsmäßigkeit der Entschädigungsregelungen beurteilt werden. Darin hat das Bundesverfassungsgericht allgemeine Maßstäbe zu der Frage aufgestellt, für welche Ämter Funktionszulagen vorgesehen werden können, ohne dass die Freiheit des Mandats und der Grundsatz der Gleichbehandlung der Abgeordneten verletzt sind.“11 9 BVerfGE 102, 224 (244 f.). 10 BVerfGE 118, 277 (329) – Hervorhebungen nicht im Original. 11 BVerfGE 119, 302 (309) – Hervorhebungen nicht im Original. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 - 3000 - 028/18 Seite 8 3. Bericht und Empfehlungen der Unabhängigen Kommission zu Fragen des Abgeordnetenrechts des 17. Bundestages In der 17. Wahlperiode hat der Bundestag eine Unabhängige Kommission eingesetzt, die Empfehlungen für ein Verfahren bezüglich der künftigen Anpassung der Abgeordnetenentschädigung und für die zukünftige Regelung der Altersversorgung von Abgeordneten nach Art. 48 Abs. 3 GG vorlegen sollte. Auf Wunsch des damaligen Bundestagspräsidenten hat sich die Kommission auch mit der Frage der Zulässigkeit besonderer Vergütungen für bestimmte parlamentarische oder fraktionsinterne Funktionsstellen befasst.12 3.1. Empfehlungen der Kommission In ihrem Bericht kommt die Kommission zu dem Ergebnis, dass auch Funktionsvergütungen für Ausschussvorsitzende, stellvertretende Fraktionsvorsitzende, Parlamentarische Geschäftsführer und die Vorsitzenden von Arbeitsgruppen/-kreisen verfassungskonform seien. Die Kommission empfahl insoweit: „In das Abgeordnetengesetz sollten eine Funktionsvergütung für Ausschussvorsitzende sowie die grundsätzliche Zulässigkeit der Zahlung von Funktionsvergütungen an Inhaber von Fraktionsämtern aus Fraktionsmitteln aufgenommen werden. Art und Anzahl der vergütungsfähigen Fraktionsämter und die Vergütungshöhe sind der Fraktionsautonomie zu überlassen. Die Kommission empfiehlt eine Änderung des § 52 Abs. 2 Nr. 2a AbgG dahingehend, dass die Fraktionen in ihren Rechenschaftsberichten auch anzugeben haben, welche Funktionsstellen besonders vergütet worden sind. Eine Publikation der Höhe der einzelnen Vergütungen hält die Kommission nicht für erforderlich.“13 Der Vorschlag der Aufnahme einer Funktionsvergütung für Ausschussvorsitzende hat der Gesetzgeber des 30. Änderungsgesetzes zum Abgeordnetengesetz aufgegriffen, im Übrigen wurden die Anregungen nicht umgesetzt. 3.2. Keine Übertragbarkeit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Die Kommission verweist in ihrem Bericht darauf, dass die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Thüringer Abgeordnetengesetz nur Bindungswirkung für die Verfahrensbeteiligten – den Thüringer Landtag und die damals klagenden ehemaligen Abgeordneten – besitze.14 Zudem führt die Kommission an, dass das Gericht damals als „Landesverfassungsgericht“ anstelle des Thüringer Verfassungsgerichtshofs tätig gewesen sei. Maßstab für die Entscheidung sei das thüringische Verfassungsrecht gewesen, auch wenn zu dessen Auslegung über die Homogenitätsklausel des Art. 28 Abs. 1 GG Grundgesetznormen herangezogen worden seien. In Bezug auf 12 Siehe Bericht und Empfehlungen der Unabhängigen Kommission zu Fragen des Abgeordnetenrechts in BT-Drs. 17/12500, S. 32 ff. 13 BT-Drs. 17/12500, S. 32 – Hervorhebungen nicht im Original. 14 BT-Drs. 17/12500, S. 33. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 - 3000 - 028/18 Seite 9 das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Saarländischen Abgeordnetengesetz und die beiden Entscheidungen aus 2007 betont die Kommission, dass sich das Gericht dabei zu Funktionsvergütungen nur in nicht bindenden obiter dicta geäußert habe. 3.3. Inhaltliche Bedenken gegenüber den Maßstäben des Bundesverfassungsgerichts Für den Fall, dass man in den Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts zum Thüringer Abgeordnetengesetz auch für den Bundestag geltende „allgemeine Maßstäbe zu der Frage, für welche Ämter Funktionszulagen vorgesehen werden können“15, sehen wollte, äußert die Kommission „schwerwiegende inhaltliche Bedenken“.16 Grundlage für die fraktionsinterne Schaffung und Vergütung besonderer Funktionsstellen sei das Recht der Fraktionen zur Selbstorganisation (Fraktionsautonomie), das aus der Mandatsfreiheit der Abgeordneten in Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG folge. Funktionsvergütungen stellten dabei keine unzulässige Beschränkung der Freiheit oder formalen Gleichheit der Abgeordneten dar. In Bezug auf die Mandatsfreiheit führt die Kommission aus, dass diese durch die Übernahme einer bezahlten Funktion oder das bloße Interesse an einem derartigen Posten nicht in rechtlicher, politischer oder wirtschaftlicher Hinsicht beschränkt werde. In rechtlicher Hinsicht blieben auch die Funktionsträger unabhängige, nur ihrem Gewissen verpflichtete Abgeordnete. In politischer Hinsicht stellt die Kommission fest, dass die Übernahme einer Funktionsstelle zu einer Erhöhung der politischen Wirksamkeit führe. Diese sei höher einzuschätzen als eine gewisse Abhängigkeit vom Wohlwollen des Parlaments oder der eigenen Fraktion. Auch strebten nicht alle Abgeordneten Funktionsstellen an. Die politische Freiheit werde auch nicht durch parlaments- oder fraktionsinterne Hierarchien beschränkt. So gebe es in den Fraktionen kein rechtliches „Über-/Unterordnungsverhältnis “ im Sinne von Befehl und Gehorsam. Fachliche Koordinierung und politische Leitung erforderten die Besetzung von Führungspositionen. Schließlich sei auch die wirtschaftliche Mandatsfreiheit gewahrt. Zwar könne die Einkommensverbesserung ein Teil der Motivation zur Übernahme einer Funktionsstelle seien, in aller Regel würden diese jedoch wegen eines Zuwachses an Einfluss und Ansehen in Parlament und Öffentlichkeit übernommen. Hinsichtlich des formalisierten Gleichheitssatzes argumentiert die Kommission, dass dieser Funktionsvergütungen nicht erfasse, da sie nicht aufgrund der verfassungsrechtlichen Stellung der Abgeordneten gezahlt würden, sondern aufgrund eines eigenen parlaments- oder fraktionsinternen Wahl- und Bestellungsaktes. Selbst wenn man von der Anwendbarkeit des Gleichheitssatzes ausgehen würde, existierten besondere zwingende Gründe im Sinne der Rechtsprechung zur Rechtfertigung von Funktionsvergütungen auch für Ausschussvorsitzende, stellvertretende Fraktionsvorsitzende , Parlamentarische Geschäftsführer und die Leiter von Fraktionsarbeitsgruppen/- kreisen. Die Kommission verweist dabei zum einen auf die nötige Arbeitsteilung im modernen Parlamentarismus, die eine interne und inhaltliche Organisation des Parlaments und der Fraktionen unabdingbar mache, und zum anderen auf die besondere Bedeutung sowie Verantwortung 15 Die Kommission nimmt insoweit Bezug auf die Formulierungen des Bundesverfassungsgerichts in dem Nichtannahmebeschluss in BVerfGE 119, 302 (309). 16 BT-Drs. 17/12500, S. 33 ff., dort zum Folgenden. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 - 3000 - 028/18 Seite 10 und Belastung der genannten Funktionsträger. In diesem Zusammenhang werden in dem Kommissionsbericht die Aufgaben der genannten Funktionsträger jeweils ausführlich erläutert.17 4. Diskussion in den von den Landtagen in Auftrag gegebenen Gutachten und der rechtswissenschaftlichen Literatur 4.1. Für die Landtage erstellte Gutachten Für die Landtage von Baden-Württemberg, Bayern, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein wurden Gutachten erstellt, die sich mit der Frage der Zulässigkeit von Funktionsvergütungen für Inhaber bestimmter Fraktionsämter in dem jeweiligen Bundesland befassen. Im Einzelnen handelt es sich dabei um folgende Gutachten: – Kirchhof, Zur Zulässigkeit parlaments- und fraktionsautonomer Funktionszulagen – Gutachterliche Stellungnahme im Auftrag des Präsidenten des Landtags von Baden-Württemberg , 2001;18 – Steiner, Rechtsgutachten zur Frage der Verfassungsmäßigkeit der Gewährung von Zulagen an Mitglieder des Bayerischen Landtags mit besonderen Funktionen innerhalb einer Fraktion , 2012;19 – Parlamentarischer Beratungsdienst Landtag Brandenburg, Funktionszulagen aus Fraktionsmitteln , 2010;20 – Zeh, Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Vergütung für Funktionsträger in Parlamentsfraktionen – Gutachterliche Stellungnahme erstattet im Auftrag des Landtags von Mecklenburg -Vorpommern;21 – Wissenschaftlicher Dienst des Schleswig-Holsteinischen Landtages, Funktionszulagen für Parlamentarische Geschäftsführungen, 2012.22 17 Siehe BT-Drs. 17/12500, S. 35 f. 18 Abrufbar unter https://www.swr.de/-/id=6922526/property=download/nid=233454/d8yxm9/Gutachten_Kirchhof _2001.pdf (zuletzt abgerufen am 7. Februar 2018). 19 Abrufbar unter https://www.bayern.landtag.de/fileadmin/Internet_Dokumente/Presse/Gutachten_Steiner _Feb_2012.pdf (zuletzt abgerufen am 7. Februar 2018). 20 Abrufbar unter https://www.parlamentsdokumentation.brandenburg.de/starweb/LBB/ELVIS/parladoku /w5/gu/35.pdf (zuletzt abgerufen am 7. Februar 2018). 21 Als Anlage dieser Ausarbeitung beigefügt. 22 Abrufbar unter https://www.landtag.ltsh.de/infothek/wahl18/umdrucke/0300/umdruck-18-0309.pdf (zuletzt abgerufen am 7. Februar 2018). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 - 3000 - 028/18 Seite 11 Einen Sonderfall bildet das Gutachten aus Schleswig-Holstein, da dort (die hier zur Diskussion stehenden) Zahlungen für die Ausübung besonderer parlamentarischer Funktionen aus Fraktionsmitteln explizit untersagt sind (§ 6 Abs. 6 Abgeordnetengesetz Schleswig-Holstein) und das Gutachten sich dementsprechend allein mit zusätzlichen Leistungen im Rahmen der Abgeordnetenentschädigung befasst. In Bezug auf die übrigen Gutachten sei darauf hingewiesen, dass Prüfungsmaßstab in erster Linie das jeweilige Landesverfassungsrecht ist. Zudem bestehen hinsichtlich der Parlamente auch Unterschiede in tatsächlicher Hinsicht, etwa in Hinblick auf Größe und Organisation. Vor diesem Hintergrund lassen sich die Ausführungen der Gutachten nicht ohne Weiteres auf den Bundestag übertragen. Gleichwohl könnten die in den Gutachten vorgenommenen Wertungen in ihren Grundzügen – auch aufgrund des Homogenitätsprinzips aus Art. 28 Abs. 1 GG – auch für den vorliegenden Fall von Bedeutung sein. Die Gutachten aus Bayern und Mecklenburg-Vorpommern kommen im Ergebnis zu der Zulässigkeit von aus Fraktionsmitteln finanzierten Funktionsvergütungen und verweisen auf die Fraktionsautonomie . Die Funktionsvergütungen seien Ausfluss der Selbstständigkeit und Unabhängigkeit der Fraktionen sowie der ihnen gewährleisteten angemessenen Ausstattung. Konkret heißt es in dem Gutachten für den Bayerischen Landtag, dass Funktionsvergütungen zulässig seien, soweit sie für die Organisation und die Arbeit der Fraktion erforderlich seien. Dabei verfügten die Fraktionen über eine Einschätzungsprärogative. Die Gutachten für die Landtage von Baden-Württemberg und Brandenburg gehen hingegen davon aus, dass die (oben genannten) Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zum Abgeordnetenrecht in ihren wesentlichen Gründen auch für andere Landesparlamente Bindungswirkung entfalten. Dies zugrunde legend sieht das Gutachten aus dem Landtag von Brandenburg keinen Raum für Funktionsvergütungen aus Fraktionsmitteln, die über die nach dem dortigen Abgeordnetengesetz für den Präsidenten, Vizepräsidenten und die Ausschussvorsitzenden vorgesehenen Leistungen hinausgehen. Das Gutachten aus Baden-Württemberg sieht sogar nicht nur Funktionsvergütungen für stellvertretende Fraktionsvorsitzende und Parlamentarische Geschäftsführer als verfassungswidrig an, sondern bewertet auch solche für Ausschussvorsitzende entsprechend. 4.2. Rechtswissenschaftliche Literatur Die Frage der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit von Funktionsvergütungen für Inhaber bestimmter Fraktionsämter wird in der rechtswissenschaftlichen Literatur kontrovers diskutiert. Für die hier vorliegende Fragestellung sind dabei insbesondere zwei Aspekte von Relevanz: Zum einen betrifft dies die Frage nach der Bindungswirkung der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 2000 zum Thüringer Abgeordnetengesetz für den Bundestag bzw. nach der Übertragbarkeit der Erwägungen auf den Bundestag. Zum anderen gilt das für die Frage, inwieweit die Erwägungen des Gerichts zu zusätzlichen Leistungen im Rahmen der Abgeordnetenentschädigung auch auf entsprechende Leistungen aus Fraktionsmitteln übertragen werden können. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 - 3000 - 028/18 Seite 12 4.2.1. Übertragung der Rechtsprechung auf die übrigen Parlamente in der Bundesrepublik Nach der einen Ansicht sind die Ausführungen des Gerichts zum Thüringer Abgeordnetengesetz auch auf Funktionsvergütungen an Mitglieder des Bundestages zu übertragen.23 Argumentiert wird dabei insbesondere damit, dass sich das Gericht in seiner Entscheidung aus dem Jahr 2000 ausdrücklich auf Art. 38 Abs. 1 GG bezogen und in seiner Entscheidung aus dem Jahr 2007 (siehe hierzu oben unter 2.3.) betont habe, dass es „allgemeine Maßstäbe zu der Frage aufgestellt [habe], für welche Ämter Funktionszulagen vorgesehen werden könn[t]en, ohne dass die Freiheit des Mandats und der Grundsatz der Gleichbehandlung der Abgeordneten verletzt [seien].“ Nach der anderen Ansicht ist hingegen eine Bindungswirkung der Entscheidung, die über den Thüringer Verfassungsraum hinausgeht, bzw. eine Übertragung der Erwägungen des Gerichts auf weitere Parlamente und damit den Bundestag abzulehnen.24 Insoweit wird unter anderem argumentiert , dass sich die Entscheidung des Gerichts der Sache nach ausdrücklich nur auf Thüringen beziehe. Ferner wird darauf verwiesen, dass das Bundesverfassungsgericht Art. 38 Abs. 1 GG nur herangezogen habe, um den juristischen Gehalt der landesverfassungsrechtlichen Norm näher zu bestimmen. In tatsächlicher Hinsicht wird darauf verwiesen, dass der Bundestag sich insbesondere seiner Größe, aber auch seiner Zusammensetzung und seinen Aufgaben nach nicht ohne Weiteres mit den Landesparlamenten gleichsetzen lasse. 4.2.2. Übertragung der Rechtsprechung auf Funktionsvergütungen aus Fraktionsmitteln Unterschiedlich beurteilt wird auch die Frage, ob die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts zu zusätzlichen Leistungen im Rahmen der Abgeordnetenentschädigung auch für Funktionsvergütungen aus Fraktionsmitteln gelten. 23 von Eichborn, Zur angemessenen Bezahlung parlamentarischer Führungspositionen, KritV 2001, S. 55 (57 ff.); von Arnim, Der Verfassungsbruch, 2011, S. 72; ders., Die Hebel der Macht – und wer sie bedient, 2017, S. 122 f.; ders./Drysch, in: Kahl/Waldhoff/Walter (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Stand der Kommentierung : 149. EL (Dezember 2010), Art. 48 Rn. 183; Rau, Parlamentarische Funktionszulagen und der verfassungsrechtliche Status der Abgeordneten – BVerfGE 102, 224, JuS 2001, S. 755 (759); Hellermann, Von einfachen Abgeordneten und besonderen Funktionsträgern im Parlament, ZG 2001, S. 177 (186 ff.). 24 Sinner, in: Austermann/Schmahl (Hrsg.), Abgeordnetengesetz, Kommentar, 2016, § 11 Rn. 54 f.; Schmahl, Funktionszulagen – ein Verstoß gegen Mandatsfreiheit und Gleichheit der Abgeordneten?, AöR 130 (2005), S. 114 (116 ff.); Krönke, Verfassungsmäßigkeit von Funktionsvergütungen im Deutschen Bundestag, DVBl 2013, S. 1492 (1495 f.); Hölscheidt, Funktionszulagen für Abgeordnete, DVBl 2000, S. 1734 (1742); ders., Das Recht der Parlamentsfraktionen, 2001, S. 625 f.; Steiner, Zulagen für besondere Fraktionsfunktionen im Verfassungsstreit , BayVBl. 2013, S. 389 (391 f., 396); Brocker/Messer, Funktionszulagen für Abgeordnete und Oppositionszuschläge – Fortentwicklung der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung durch den BremStGH, NVwZ 2005, S. 895 (896); kritisch auch Menzel, Freie Länder, gleiche Abgeordnete, mächtige Fraktionsvorsitzende?, ThürVBl. 2001, S. 6 (10 f.); vgl. auch in Bezug auf den Brandenburger Landtag Janz/Luckas, Art. 67 Landesverfassung Brandenburg als verfassungsrechtlicher Anker für Funktionszulagen aus Fraktionsmitteln, LKV 2015, S. 261 (263). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 3 - 3000 - 028/18 Seite 13 Der einen Ansicht zufolge gelten die vom Bundesverfassungsgericht herausgearbeiteten Grenzen bezüglich Funktionszulagen auch für entsprechende Leistungen aus Fraktionsmitteln.25 Die Zahlung von Funktionsvergütungen aus Fraktionsmitteln sei als Umgehung der vom Bundesverfassungsgericht festgestellten Grundsätze unzulässig. Auch die Befugnisse der Fraktionen seien aufgrund der Abgeordnetenrechte aus Art. 38 Abs. 1 GG notwendig zu beschränken. Für die Gefahr einer „Abgeordnetenlaufbahn“ sei entscheidend, dass gezahlt werde und nicht auf welcher Grundlage. Teilweise werden Zahlungen aus Fraktionsmitteln sogar als problematischer eingestuft , da sie nicht gesetzlich abgesichert und intransparent seien und die Unabhängigkeit der Abgeordneten daher noch stärker beeinträchtigen könnten. Die Gegenansicht betont die Fraktionsautonomie und sieht für Funktionsvergütungen aus Fraktionsmitteln weniger strenge Grenzen als für entsprechende Leistungen im Rahmen der Abgeordnetenentschädigung .26 Den Fraktionen stehe es insoweit frei, über die Verteilung ihrer Finanzmittel zu entscheiden und nicht nur ihren Mitarbeitern, sondern auch bestimmten Mitgliedern der Fraktion für besondere Aufgaben ein Entgelt zu zahlen. Das Fraktionsbildungsrecht des einzelnen Abgeordneten wurzele wie der Grundsatz der formalen Gleichheit in Art. 38 Abs. 1 GG. Beide seien untereinander in einen sachgerechten Ausgleich zu bringen, wobei aufgrund des Umstandes , dass die Abgeordneten sich freiwillig zur Ausübung ihres Mandates zu Koalitionen zusammenschließen würden, dafür spreche, der Fraktionsautonomie insoweit eine weite Prärogative einzuräumen. *** 25 Menzel, Freie Länder, gleiche Abgeordnete, mächtige Fraktionsvorsitzende?, ThürVBl. 2001, S. 6 (12); von Eichborn , Zur angemessenen Bezahlung parlamentarischer Führungspositionen, KritV 2001, S. 55 (59 f.); Klein, in: Maunz/Dürig (Begr.), Grundgesetz, Kommentar, Stand der Kommentierung: 79. EL (Dezember 2016), Art. 48 Rn. 170; Krönke, Verfassungsmäßigkeit von Funktionsvergütungen im Deutschen Bundestag, DVBl 2013, S. 1492 (1495); Hölscheidt, Funktionszulagen für Abgeordnete, DVBl 2000, S. 1734 (1741); ders., Das Recht der Parlamentsfraktionen, 2001, S. 624 f.; von Arnim, Abgeordnetengesetz ohne Kontrolle – Zur Diätennovelle der großen Koalition, DVBl 2014, 605 (609); im Ergebnis auch Röper, Funktionszulagen versus Freiheit und Gleichheit der Abgeordneten, DÖV 2002, S. 655 (661); differenzierend Welti, Funktionszulagen im Konflikt mit Freiheit und Gleichheit der Abgeordneten?, DÖV 2001, S. 705 (710 f.), der darauf abstellt, woher die Mittel der Fraktionen stammen. 26 Sinner, in: Austermann/Schmahl (Hrsg.), Abgeordnetengesetz, Kommentar, 2016, § 11 Rn. 54 ff.; Klein/Krings, in: Morlok/Schliesky/Wiefelspütz (Hrsg.), Parlamentsrecht, 2015, § 17 Rn. 80; Brocker/Messer, Funktionszulagen für Abgeordnete und Oppositionszuschläge – Fortentwicklung der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung durch den BremStGH, NVwZ 2005, S. 895 (896 f.); Kluth, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein (Begr.), Grundgesetz , Kommentar, 13. Aufl. 2014, Art. 48 Rn. 22; Braun/Jantsch/Klante, Abgeordnetengesetz des Bundes, Kommentar , Reprint 2012, § 11 AbgG Rn. 91.