Deutscher Bundestag Zur internationalen Klimafinanzierung Ausarbeitung Wissenschaftliche Dienste WD 2 – 3000 – 205/11 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 2 Zur internationalen Klimafinanzierung Verfasserin: Aktenzeichen: WD 2 – 3000 – 205/11 Abschluss der Arbeit: 2. Dezember 2011 Fachbereich: WD 2: Auswärtiges, Völkerrecht, wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, Verteidigung, Menschenrechte und humanitäre Hilfe Telefon: + Ausarbeitungen und andere Informationsangebote der Wissenschaftlichen Dienste geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasserinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Der Deutsche Bundestag behält sich die Rechte der Veröffentlichung und Verbreitung vor. Beides bedarf der Zustimmung der Leitung der Abteilung W, Platz der Republik 1, 11011 Berlin. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 3 Inhaltsverzeichnis 1. Einleitung 4 2. Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen 4 3. Internationale Systeme der Berichterstattung im Bereich der Klimafinanzierung 9 4. Berichterstattung der UNFCCC 10 4.1. Beispiele nationaler Berichterstattung im Rahmen der UNFCCC 12 4.1.1. Vereinigte Staaten von Amerika 14 4.1.2. Beispiele nationaler Berichterstattung aus Europa: Bundesrepublik Deutschland, Italien und EU 21 4.1.3. In-Depth-Reviews für die Bundesrepublik Deutschland Italien und EU 30 4.1.4. Weißrussland 34 5. Klimafinanzierung in der entwicklungspolitischen Zusammenarbeit 34 5.1. Zur zusätzlichen Klimafinanzierung 35 5.2. Problematik der Überwachung der Klima-Finanzierung in Bezug auf ODA 37 5.3. CRS Datenbank und Beispiele 38 5.3.1. Berichterstattung der OECD 38 6. Weitere Klimafinanzierungssysteme 43 6.1. Multilateral Development Banks 43 6.2. United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) 43 6.3. Bilaterale Finanzierungsinstitutionen 44 6.4. Klima Fonds 44 6.5. Faststartfinance.org 46 6.6. Berichterstattung der EU 47 7. Effizienz der internationalen Klimafinanzierung 47 8. Transparenz internationalen Klimafinanzierung 49 9. Zusammenfassung und Fazit 51 10. Quellen und Literatur 51 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 4 1. Einleitung Die vorliegende Ausarbeitung geht auf die Fragestellung ein, welche Beiträge Industriestaaten vor dem Hintergrund der Zusagen der Klimagipfel von Kopenhagen und Cancún leisten und stellt dar, welche Bericht erstattenden Systeme für internationale Klimafinanzierungs-Leistungen existieren. Allgemein sind die beiden vorrangigen Ziele der Klimafinanzierung, die globale Temperatur in einem Anstiegsrahmen von 2°C zu halten (Minderung) und besonders Klimawandel-anfällige Regionen/Bereiche zu unterstützen, um mit den resultierenden Belastungen und Einschränkungen umgehen zu können (Anpassung). Hieraus resultiert ein starker Fokus auf Hilfsleistungen gegenüber Entwicklungsländern und Ländern mit geringem Einkommen (least developed and other low-income countries). Aus dieser Tatsache ergibt sich unmittelbar, dass zwischen der alle üblichen Bereiche umfassende Entwicklungshilfe über die OECD (OECD: Organisation for Economic Co-operation and Development; DAC: Development Assistance Committee) und den speziell als Beitrag zur Klimafinanzierung geleisteten Zahlungen im Rahmen der UNFCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change) Überschneidungen bestehen. Gleichzeitig erweisen sich diese beiden Finanzierungssysteme als Hauptquellen für vergleichende Datenerhebungen im Bereich der Klimafinanzierung. Die Berichterstattung, die von den einzelnen Ländern sowohl gegenüber dem UNFCCC als auch der OECD erfolgt, erscheint trotz verschiedener Unzulänglichkeiten am geeignetsten, um international vergleichbar Klima-relevante Zahlungen zu beobachten . In der vorliegenden Ausarbeitung wird zunächst das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen dargestellt, und einzelne Ergebnisse der im Rahmen des Übereinkommens stattgefundenen weiteren jährlichen Verhandlungen werden vorgestellt. Danach wird zunächst die Berichterstattung der Klimakonvention (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) beschrieben. Als nationale Beispiele werden aus den jeweils aktuellsten nationalen UNFCCC-Berichten der USA, der Bundesrepublik Deutschland, Italiens, der Europäischen Union und Weißrusslands die Klima-relevanten bi-und multilateralen Finanzierungen wiedergegeben. Anschließend wird die Klimafinanzierung im Zuständigkeitsbereich der OECD beschrieben und die entsprechenden Klima-relevanten Daten der OECD-Datenbank zusammengestellt . Das folgende Kapitel erläutert weitere Finanzierungssysteme, abschließend werden Studien vorgestellt, die sich mit der Problematik der Klimafinanzierung, Effizienz und Transparenz beschäftigen. 2. Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen Die Klimarahmenkonvention (Klimarahmenabkommen, engl.: United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC)1 wurde 1992 in New York City verabschiedet und noch im selben Jahr auf dem Erdgipfel in Rio von insgesamt 154 Staaten unterzeichnet. Die Klimarahmenkonvention ist ein internationales Umweltabkommen, das sich zum Ziel setzt, den aus dem Klimawechsel resultierenden durchschnittlichen globalen Temperaturanstieg einzuschränken. Die Konvention trat am 21. März 1994 in Kraft und wurde mittlerweile von 194 Staaten und der 1 Hintergrund der UNFCCC: http://unfccc.int/essential_background/items/6031.php [zuletzt abgerufen am 15.11.2011] Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 5 Europäischen Union (EU) unterzeichnet (Stand: September 2011). Die Klimarahmenkonvention ist eines von drei Abkommen, die auf dem erwähnten Rio-Gipfel 1992 verabschiedet wurden. Außerdem wurden die Konvention der Vereinten Nationen (VN) zur biologischen Vielfalt (UN Convention on Biological Diversity) und die VN-Konvention zur Bekämpfung der Wüstenbildung (Convention to Combat Desertification) verabschiedet. Diese Abkommen sind inhaltlich eng verbunden mit der Klimarahmenkonvention. Es findet jährlich ein Klimagipfel statt (auch VN-Klima-Konferenz genannt, engl.: Conference of the Parties, COP), der diesjährige und 17. Klimagipfel wird vom 28. November 2011 bis 9. Dezember 2011 in Durban, Südafrika abgehalten. Klimagipfel mit besonders prägnanten Ergebnissen waren: 1997 COP 3 Kyoto: Das Kyoto-Protokoll2 wurde beschlossen. Mit diesem Zusatzprotokoll wurde die Klimarahmenkonvention konkreter ausgestaltet. 2001 COP 7 Marrakesch: Hier wurden Entscheidungen zu Ausgestaltung und Umsetzung des Kyoto-Protokolls getroffen. 2007 COP 13 Bali: Auf diesem Gipfel wurde der Bali Action Plan3 aufgestellt. Der Plan ist u.a. eine Verhandlungsgrundlage mit Blick auf die Maßnahmen nach Ablauf des Kyoto-Protokolls. 2009 COP 15 Kopenhagen: Die Kopenhagener Erklärung4 wurde lediglich zur Kenntnis genommen . Hierin werden konkrete - wenn auch völkerrechtlich nicht bindende - Zusagen zu klimarelevanten Maßnahmen getroffen. 2010 COP 16 Cancún5: Hier wurde ein Minimalkonsens gefunden, das Kyoto-Protokoll bis 2012 fortzusetzen. Dies war eine Fortsetzung der Kopenhagener Erklärung des Vorjahres, weiterhin völkerrechtlich nicht bindend. Mit der Klimarahmenkonvention wurde die Problematik der Auswirkungen des Klimawandels auf die Sicherheit der Menschen erkannt und die Mitgliedsstaaten durch ein rechtlich bindendes Instrument dazu angehalten, diesen Auswirkungen entgegenzuwirken. Den Industrieländern als Hauptverursacher vergangener und derzeitiger Treibhausgasemissionen wurden die stärkste Reduktion auferlegt. So wurde 1992 noch von ihnen erwartet, dass sie bis zum Jahr 2000 die Emis- 2 Informationen der UNFCCC zum Kyoto-Protokoll: http://unfccc.int/kyoto_protocol/items/2830.php [zuletzt abgerufen am 28.11.2011] 3 Informationen des UNFCC hierzu: http://unfccc.int/documentation/decisions/items/3597.php?such=j&volltext=1/CP.13#beg [zuletzt abgerufen am 15. November 2011] 4 Kopenhagen Accord, Informationen des UNFCC: http://unfccc.int/meetings/copenhagen_dec_2009/items/5262.php [zuletzt abgerufen am 15. November 2011] 5 Cancún Agreements, Informationen des UNFCCC hierzu: http://Cancún.unfccc.int/ [zuletzt abgerufen am 15. November 2011] Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 6 sionen bis auf das Niveau von 1990 senken.6 Zudem verständigten sich die Industrienationen in der Klimarahmenkonvention darauf, Entwicklungsländer bei den Klimawandel betreffenden Aktivitäten durch finanzielle Hilfen zu unterstützen. Diese Förderung soll zusätzlich zu bereits bestehenden Instrumenten der Entwicklungszusammenarbeit erfolgen und wird durch die „Global Environment Facility“ verwaltet.7 Außerdem sind die Industrienationen dazu verpflichtet, regelmäßig über ihre Maßnahmen zum Klimawandel zu berichten. Zudem müssen sie eine jährliche Bestandsaufnahme der Treibhausgasemissionen inklusive der Daten zur Vergleichslage von 1990 einreichen. Länder, die den Status besitzen, besonders unter den Folgen des Klimawandels zu leiden, berichten weniger regelmäßig und allgemein über ihre Aktivitäten. Zudem hängt ihre Berichterstattung davon ab, ob die Erstellung der Berichte ausreichend finanziell unterstützt wird. Zu diesen Ländern zählen eine Reihe von Entwicklungsländern. Aufgrund der Tatsache, dass in Entwicklungsländern die ökonomische Entwicklung besonders wichtig ist, wird in der Konvention diesen Ländern ein damit einhergehendes erhöhtes Maß an Treibhausgasemissionen zugestanden . Dennoch ist das Ziel, den betroffenen Ländern einen ökonomischen Fortschritt unter weitgehender Einschränkung der Emissionen zu ermöglichen. Auf Einzelheiten der Berichterstattung wird in nachfolgenden Kapiteln detaillierter eingegangen. Bereits ein Jahr nach Inkrafttreten der Konvention stellte man fest, dass die Maßnahmen zur Reduktion der Emissionen, die in der Konvention festgelegt worden waren, nicht ausreichten. Es folgten Verhandlungen, um der Problematik gerecht zu werden. Als Resultat wurde das Kyoto- Protokoll8 auf dem Klimagipfel 1997 verabschiedet. Dies ist ein Zusatzprotokoll zur Ausgestaltung der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen und ein völkerrechtlich verbindliches Abkommen mit dem Ziel, Emissionen zu begrenzen. Nach der Verabschiedung und Ratifizierung trat es am 16. Februar 2005 in Kraft und läuft im kommenden Jahr 2012 aus. Die Industrienationen verständigen sich in diesem Protokoll darauf, die eigenen Emissionen der sechs wichtigsten Treibhausgase bis 2012 um mindestens 5% unter das Niveau von 1990 zu senken . Hierbei wurden von den einzelnen Ländern unterschiedliche Verpflichtungen zur Emissionsminderung akzeptiert.9 Auf den nachfolgenden jährlichen Klimakonferenzen waren Details zur Umsetzung des Protokolls immer wieder Gegenstand intensiver Verhandlungen. Zudem erklärte die 2001 neu gewählte US-Regierung, das von ihrer Vorgängerregierung mit verhandelte Kyoto-Protokoll nicht mittragen zu wollen. Dennoch wurde auf der Konferenz, die als Fortführung der Verhandlungen der 6. Klimakonferenz 2001 in Bonn stattfand, ein Kompromiss von 180 Staaten erzielt. Im selben Jahr wurde auf der 7. Klimakonferenz in Marrakesch (COP 7) ein Paket von Entscheidungen verabschiedet. Damit das Kyoto-Protokoll in Kraft treten konnte, musste es von den nationalen Parlamenten der beteiligten Staaten ratifiziert werden. Dabei mussten min- 6 Zitat aus der Zusammenfassung der Konvention der UNFCCC: „Annex I countries were expected by the year 2000 to reduce emissions to 1990 levels. Many of them have taken strong action to do so, and some have already succeeded.” Im Internet abrufbar unter: http://unfccc.int/essential_background/convention/items/6036.php [zuletzt abgerufen am 16. November 2011] 7 Internetseite der Einrichtung: http://www.thegef.org/gef/ [zuletzt abgerufen am 15. November 2011] 8 Protokoll von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen (deutsch): http://www.bmu.de/files/pdfs/allgemein/application/pdf/protodt.pdf [zuletzt abgerufen am 15.11.2011] 9 Die Verpflichtungen der Länder sind im Internet abrufbar unter: http://unfccc.int/essential_background/kyoto_protocol/items/1678.php [zuletzt abgerufen am 15.11.2011] Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 7 destens 55 Staaten der Klimarahmenkonvention das Protokoll ratifizieren. Die Staaten mussten mindestens 55% der CO2-Emissionen der Industrieländer von 1990 auf sich vereinigen. Nachdem Russland im November 2004 das Kyoto-Protokoll ratifiziert hatte, war die zweite Bedingung auch erfüllt. Sowohl die USA als auch Australien erklärten, das Kyoto-Protokoll national nicht umzusetzen. Mittlerweile haben 192 Mitglieder das Kyoto-Protokoll ratifiziert10, darunter alle EU- Mitgliedsstaaten. Die USA haben nach wie vor das Kyoto-Protokoll nicht ratifiziert.11 Auf Bali fand 2007 die 13. Vertragsstaatenkonferenz der Klimarahmenkonvention (COP 13) statt. Als Resultat der Konferenz wurde der "Bali Action Plan" vereinbart. Hierin verständigen sich die Vertragsstaaten der Klimarahmenkonvention darauf, folgende Themen verhandeln zu wollen: die Konkretisierung bestehender Verpflichtungen, die Regelung der Beiträge aller Staaten zur Minderung von Emissionen und die konkrete Ausgestaltung der Themen Anpassung, Technologie und Finanzierung. Dieser Plan legt eine Verhandlungsgrundlage für eine konkrete Ausgestaltung und Fortführung des Kyoto-Protokolls fest, die in Kopenhagen 2009 (COP 15) ausgestaltet werden sollte. Auf der Klimakonferenz in Kopenhagen wurden allerdings keine ausreichenden Vereinbarungen beschlossen. Es war lediglich gelungen, den sogenannten "Copenhagen Accord" (Kopenhagener Erklärung) zu erarbeiten. Diese Vereinbarung ist kein verbindliches Abkommen, sondern eine politische Erklärung, die von der Vertragsstaatenkonferenz formal lediglich "zur Kenntnis genommen" wurde. Es wurde vereinbart, zwischen 2010 und 2012 bis zu 30 Milliarden US-Dollar an „Fast Start Finance“ bereitzustellen.12 Hiermit sollen Aktivitäten in Entwicklungsländern gefördert werden, die eine Minderung der Emissionen und die Anpassung an den Klimawandel zum Ziel haben. Ab dem Jahr 2020 sollen jährlich 100 Milliarden US-Dollar an Klimafinanzierung zur Verfügung stehen. Ein Großteil der Gelder soll über den Green Climate Fund abgewickelt werden.13 Hierzu wird allerdings in einer Analyse der Heinrich-Böll-Stiftung Nord- Amerika und des Overseas Development Institute kritisch bemerkt, dass aufgrund des nicht rechtlich bindenden Charakters der Kopenhagener Erklärung der „Green Climate Fund“ eventuell nie abschließend realisiert werden wird, zumindest nicht, solange keine formal COP- Entscheidung zur Einrichtung vorliege.14 Im Jahr 2010 fand der Klimagipfel in Cancún (COP 16) statt. Sein Ziel war es, ein rechtlich verbindliches Nachfolgeabkommen für das Kyoto-Protokoll zu beschließen. Erreicht wurde ein Minimalkonsens , das Kyoto-Protokoll bis 2012 fortzusetzen. Es wurde ein Paket von Vereinbarun- 10 http://unfccc.int/essential_background/basic_facts_figures/items/6246.php [zuletzt abgerufen am 15.11.2011] 11 Aktueller Status der Ratifizierung: http://unfccc.int/kyoto_protocol/status_of_ratification/items/2613.php [zuletzt abgerufen am 15.11.2011] 12 Weitere Informationen im Internet verfügbar unter: http://www.faststartfinance.org/content/fast-start-finance [zuletzt abgerufen am 25.11.2011] 13 Weitere Informationen im Internet verfügbar unter: http://www.gtz.de/de/themen/34486.htm [zuletzt abgerufen am 25.11.2011] 14 Liane Schalatek, Neil Bird and Jessica Brown: Where’s the Money? The Status of Climate Finance Post- Copenhagen, The Copenhagen Accord, UNFCCC Negotiations and a Look at the Way Forward, Heinrich Böll Foundation North America und Overseas Development Institute, Climate Finance Policy Brief No.1, April 2010, im Internet abrufbar unter: http://www.boell.org/downloads/HBF-ODI_ClimateFinace_Post- Copenhagen_WhereIsTheMoney.pdf [zuletzt abgerufen am 25.11.2011] Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 8 gen beschlossen, aber kein umfassendes rechtlich bindendes Klima-Programm erzielt. Die Vereinbarungen von Cancún betreffen: Minderung Ziel und Zeitplan zur Reduktion von durch den Menschen produzierten Treibhausgasen , Aufforderung an alle Staaten sich zu beteiligen, Gutachter- und Monitoring -Verfahren zur Überwachung der Erfolge Anpassung Hilfe für diejenigen Bereiche, die von den Folgen des Klimawandels besonders betroffen sind. Hiermit sollen die Auswirkungen des Klimawandels eingedämmt werden. Transparenz Sicherstellung internationaler Transparenz der Aktivitäten und des resultierenden Erfolges Technologie Förderung der Technologieentwicklung und des Technologietransfers in relevanten Bereichen Finanzierung kurz- und langfristige Mobilisierung von geeigneten Finanzierungsquellen für Entwicklungsländer , Einrichtung des Green Climate Fund15 Wälder Weltweiter Schutz der Wälder als vorrangiger Speicher von Kohlenstoff, Übereinkommen der Regierungen, Entwicklungsländer besonders zu unterstützen, Vertagung endgültiger Finanzierungsoptionen auf 2011 Aufbau von geeigneten Instrumenten Einrichtung von Institutionen und anderen Instrumenten zur Eindämmung der Auswirkungen des Klimawandels An die Klima-Konferenz in Durban sind große Erwartungen geknüpft. Das vorrangige Ziel ist, ein umfassendes Klimaschutz-Übereinkommen zu erreichen, das einen rechtlich bindenden Charakter für alle Mitglieder, aber insbesondere für die Industrienationen, besitzt. Es ist fraglich, ob ein solches Abkommen erzielt werden kann, dennoch sollte es zumindest einen deutlichen Fortschritt in diese Richtung geben. Das bedeutet auch, dass eine klare Vorgabe für die Fortsetzung des Kyoto-Protokolls erreicht werden sollte.16 Die deutsche und europäische Position für die Klimaverhandlungen in Durban gibt zwei vorrangige Verhandlungsziele an. Zum einen ist dies die Implementierung der Cancún-Entscheidungen. Hierzu wurde in einer Konferenz „Pre- Durban: Climate Research and Climate Policies“ am 11. November 2011 von deutscher Seite (Auswärtiges Amt und Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit) ausgeführt : „Dazu gehört die Operationalisierung des globalen Klimafonds genauso wie des Anpassungskommittees des Technologiemechanismus und der Maßnahme gegen Entwaldung in Ent- 15 Auf der Klimakonferenz in Cancún wurde beschlossen, einen neuen Fonds zur Unterstützung der Entwicklungsländer einzurichten, den Green Climate Fund. Durch diesen Fonds sollen die Entwicklungsländer unterstützt werden, Maßnahmen zur Reduktion ihrer Treibhausgasemissionen sowie zur Anpassung an die Folgen des Klimawandels durchführen zu können. Eine Informationsseite ist im Internet abrufbar: http://www.climatefund.info/ [zuletzt abgerufen am 16. November 2011] 16 International Climate Change, The World Climate Summit in Durban, Germany’s expectations, Informationen des Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 9 wicklungsländern. Ebenfalls muss ein Überprüfungsprozess zur Feststellung, welche zusätzlichen Maßnahmen zur Einhaltung der 2-Grad-Obergrenze erforderlich sind, vereinbart werden. Nicht zuletzt gilt es, die vereinbarten Minderungsmaßnahmen von Industriestaaten und Entwicklungsländern umzusetzen sowie grundsätzlichen Vereinbarungen zur Transparenz der Klimaschutzmaßnahmen weiterzuentwickeln.“ Zudem sind die Themen, die in Cancún nicht abschließend beraten wurden, von Bedeutung. Diese betreffen beispielsweise ein konkretes und zeitlich festgelegtes Arbeitsprogramm im Rahmen der Fortführung des Kyoto-Protokolls.17 Vor diesem Hintergrund wird immer wieder diskutiert, dass die derzeitige Berichterstattung der einzelnen Industrieländer an das Sekretariat des UNFCCC weder effizient noch transparent sei und eine umfassende und vergleichende Bewertung der von den einzelnen Staaten geleisteten Klima-Zahlungen nahezu unmöglich sei. Im folgenden Kapitel wird auf diese Problematik eingegangen . 3. Internationale Systeme der Berichterstattung im Bereich der Klimafinanzierung In der bereits erwähnten Analyse der Heinrich-Böll-Stiftung Nord-Amerika und des Overseas Development Institute wird der Stand der Klimafinanzierung vor dem Hintergrund der Vereinbarungen in Kopenhagen 2009 erläutert.18 Hier konstatieren die Autoren, dass in der Kopenhagener Erklärung zwar erstmalig konkrete Zahlen genannt wurden, das Abkommen aber nach wie vor keinen rechtlich bindenden Charakter habe. Damit bleibe die Messbarkeit, Überprüfbarkeit und die Berichterstattung der Maßnahmen weiterhin problematisch. In der Kopenhagener Erklärung 2009 verpflichten sich die Industrienationen, insgesamt 30 Mrd. US-Dollar im Zeitraum 2010-2012 und 100 Mrd. US-Dollar jährlich bis 2020 für Klimawandelaktivitäten in den Bereichen Minderung und Anpassung zur Verfügung zu stellen. Bereits zwei Jahre zuvor wurde im Bali-Aktionsplan festgehalten, dass Mittel an Entwicklungsländer messbar, berichtspflichtig und überprüfbar sein sollten. In der Kopenhagener Erklärung heißt es dazu: „financing by developed countries [should be] measured, reported and verified in accordance with existing and any further guidelines adopted by the Conference of Parties“. Zudem sollte die Finanzierung “rigorous, robust and transparent” sein. Derzeit wird immer wieder bemängelt, dass die Richtlinien zur Berichterstattung weder transparent noch ausreichend detailliert seien. Die derzeitigen Instrumente der Berichterstattung enthielten auch nicht die Informationen , ob Fonds neu oder zusätzlich seien.19 17 Pre-Durban: Climate Research and Climate Policies, Berlin 11. November 2011, Zusammenfassung der deutschen Position gemäß Vorträge von Karsten Sach (BMZ) und Hinrich Thölken (AA) auf der Konferenz „Pre- Durban: Climate Research and Climate Policies am 11. November 2011, Berlin. 18 Liane Schalatek, Neil Bird and Jessica Brown: Where’s the Money? The Status of Climate Finance Post- Copenhagen, The Copenhagen Accord, UNFCCC Negotiations and a Look at the Way Forward, Heinrich Böll Foundation North America und Overseas Development Institute, Climate Finance Policy Brief No.1, April 2010, im Internet abrufbar unter: http://www.boell.org/downloads/HBF-ODI_ClimateFinace_Post- Copenhagen_WhereIsTheMoney.pdf [zuletzt abgerufen am 25.11.2011] 19 Dennis Tirpak, Athena Ballesteros, Kirsten Stasio, Heather McGray: Guidelines for reporting Information on Public Climate Finance, WRI Issue Brief, World Resource Institute, Dezember 2010, im Internet abrufbar unter: Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 10 Im folgenden werden verschiedene Instrumente der derzeit angewandten Berichterstattung zusammengefasst . Die beiden Hauptquellen, die Berichterstattung im Rahmen der UNFCCC und der OECD werden detailliert dargestellt (Kapitel 4 und 5), weitere Systeme in einem weiteren Kapitel kurz vorgestellt (Kapitel 6). 4. Berichterstattung der UNFCCC In der Klimakonvention werden drei Klassen von Ländern angegeben. Diese sind: Annex I-Länder20: Zu diesem Sektor zählen 41 Länder und die Europäische Union. Hierbei handelt es sich um Industrienationen , die 1992 OECD-Mitgliedsstaaten waren sowie Länder mit Transitions-Wirtschaft (Übergangswirtschaft, economies in transition, EIT Parties). Diese sind: Australien, Österreich, Belarus, Belgien, Bulgarien, Kanada, Kroatien, Tschechische Republik, Dänemark, Estland, Finnland, Frankreich, Bundesrepublik Deutschland, Griechenland, Ungarn, Island, Irland, Italien, Japan, Lettland, Liechtenstein, Litauen, Luxemburg, Malta, Monaco, Niederlande , Neuseeland, Norwegen, Polen, Portugal, Rumänien, Russische Föderation, Slowakei, Slowenien, Spanien, Schweden, Schweiz, Türkei, Ukraine, Vereinigtes Königreich, die Vereinigten Staaten von Amerika, Europäische Union. Diese Länder werden oftmals als Industrieländer bezeichnet. Annex II-Länder21: Zu diesem Sektor zählen 23 Länder und die Europäische Union. Dies sind die OECD- Mitgliedsstaaten aus Annex I ohne die EIT-Länder. Die Türkei wurde von der Liste der Annex II- Länder im Jahr 2001 gestrichen, da seine Wirtschaft als Transitions-Wirtschaft deklariert wurde: Australien, Österreich, Belgien, Kanada, Dänemark, Estland, Finnland, Frankreich, Bundesrepublik Deutschland, Griechenland, Island, Irland, Italien, Japan, Südkorea, Luxemburg, Niederlande, Neuseeland, Norwegen, Portugal, Spanien, Schweden, Schweiz, Ukraine, Vereinigtes Königreich, die Vereinigten Staaten von Amerika, Europäische Union. http://www.wri.org/publication/guidelines-for-reporting-information-on-climate-finance [zuletzt abgerufen am 17. November 2011] 20 Annex I-Länder: http://unfccc.int/parties_and_observers/parties/annex_i/items/2774.php [zuletzt abgerufen am 25.11.2011] 21 Annex II-Länder: http://unfccc.int/parties_and_observers/items/2704.php [zuletzt abgerufen am 25.11.2011] Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 11 Non-Annex I-Länder22: Es gibt 152 Non-Annex I-Länder. Oftmals werden Non-Annex I-Länder als Entwicklungsländer bezeichnet, allerdings ist beispielsweise auch Singapur, das nicht auf der DAC-Liste der Entwicklungsländer verzeichnet ist, ein Non- Annex I-Land23. Die Länder werden gemäß der Konvention als besonders anfällig in Hinblick auf die Veränderungen durch den Klimawandel eingestuft. Dies kann beispielsweise durch eine vergleichsweise niedrigliegende Küste oder die Anfälligkeit zur Wüstenbildung resultieren. Andere hingegen sind besonders anfällig hinsichtlich ökonomischer Auswirkungen des Klimawandels. Daher sieht die Konvention besondere Maßnahmen im Bereich der Finanzierung, der Absicherung und des Technologietransfers für diese Länder vor. Die Non-Annex I-Länder sind somit nicht vorrangig als Entwicklungsländer, sondern als besonders Klimawandel-anfällige Länder zu bezeichnen. Annex II-Länder müssen über ihre Finanzierung der Entwicklungsländer Bericht erstatten.24 Dabei wird zwischen „neuer“ und „zusätzlicher“ Finanzierung unterschieden. Die Länder sind nach der Klimarahmenkonvention verpflichtet, in tabellarischer Form für einen Zeitraum von drei Jahren Informationen über die Finanzierung bilateraler und regionaler Mechanismen in den Bereichen Minderung (Energie, Transport, Wälder, Agrarwirtschaft, Industrie, Abfallmanagement ) und Anpassung (Aufbau von Kapazitäten, Küstenmanagement, anfällige Bereiche) vorzulegen . Zudem müssen die Länder eine Liste der Beiträge gegenüber multilateralen Institutionen wie Weltbank, VN-Programmen und wissenschaftlichen und technologischen Programmen ebenfalls über einen Drei-Jahreszeitraum vorlegen. Die Länder sind aufgefordert anzugeben, in welcher Weise sie sich im privaten Sektor engagieren und inwiefern diese Aktivitäten Zusagen aus der Klimakonvention gerecht werden. Für EIT-Länder gelten weniger strikte Regeln der Berichterstattung . Non-Annex I-Staaten sind aufgefordert, durch ihre nationalen Kommunikationsstellen, Informationen über ihre finanziellen Bedürfnisse und den Bedarf an technischer Unterstützung zur Anfertigung der nationalen Berichte einzureichen. 2007 wurde vom UNFCCC Sekretariat ein Bericht vorgelegt25, inwiefern Finanzierungen von jedem einzelnen Annex II-Land durch die GEF26, durch andere multilaterale Institutionen und durch bilaterale Aktionen im Zeitraum 1998-2004 getätigt wurden. Dabei wurde angemerkt, dass die unterschiedliche Methodik, die von den Ländern angewandt wurde, eine Analyse und einen 22 Annex I-Länder: http://unfccc.int/parties_and_observers/parties/non_annex_i/items/2833.php [zuletzt abgerufen am 25.11.2011] 23 http://www.bmz.de/de/ministerium/zahlen_fakten/DAC-Laenderliste_Berichtsjahre_2009-2010.pdf [zuletzt abgerufen am 25.11.2011] 24 Guidelines for the preparation of national communications by parties included in Annex I to the Convention Part II: UNFCCC reporting guidelines on national communications. UNFCCC/CP/1999/7, 1999 25 Der Beericht ist im Internet abrufbar unter: http://unfccc.int/documentation/documents/advanced_search/items/3594.php#beg [zuletzt abgerufen am 25.11.2011] 26 The Global Environment Facility: http://www.thegef.org/gef/ [zuletzt abgerufen am 25.11.2011] Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 12 Vergleich erschwere. Unter anderem erweisen sich folgende Punkte hinsichtlich einer vergleichenden Berichterstattung als problematisch: Die Länder wenden nicht die in den Richtlinien vorgegebenen Kategorien an. Die Länder erstatten für verschiedene Zeiträume Bericht. Die Länder berichten über die Förderung multilateraler Institutionen ohne von der Förderung im Bereich des Klimawandels im engeren Sinne zu separieren. Alle Länder berichten über bilaterale Beiträge, allerdings unterscheiden sich die Formate in einer Weise, dass ein Vergleich nicht möglich ist. Nur eine Hälfte der Länder legt Informationen zu Engagement im privaten Sektor vor. Einige Länder legen Informationen kumulativ über einige Jahre vor, anstatt jährliche Angaben zu machen. Die Autoren der bereits erwähnten Publikation des World Resources Institute27 weisen darüber hinaus noch auf eine Reihe weiterer Unzulänglichkeiten hin (Seite 7 der zitierten Publikation). 4.1. Beispiele nationaler Berichterstattung im Rahmen der UNFCCC Im Rahmen der nationalen Berichterstattung der UNFCCC werden folgende Dokumente angefertigt und sind im Internet abrufbar: Nationale Berichte der Annex I -Länder28 In-Depth Review: Zu jedem Bericht eines Annex I-Landes wird ein Gutachten angefertigt. Compilation and synthesis report (C&S): Das Sekretariat der UNFCCC stellt einen Synthesebericht zusammen, in dem die wichtigsten Informationen der einzelnen Berichte zusammengefasst werden. Bevor auf die einzelnen nationalen Berichte und ihre Gutachten eingegangen wird, wird der aktuellste C&S-Report der Annex I „fifth national communication“ von Juni 2011 angegeben.29 Der zweite Teil dieses Berichts bezieht sich auf die finanziellen Ressourcen, auf den Technologietransfer , die Anfälligkeit, Anpassung und weitere Bereiche, die die Implementierung der Klimakonvention betreffen. Hierin werden Informationen der individuellen nationalen Berichte zusammengefasst . Im Annex des zweiten Teils findet sich eine Auflistung der bereitgestellten Mittel an multilaterale Institutionen und Programme laut der entsprechenden Berichte der Länder.30 In der nachfolgenden Tabelle sind die finanziellen Beiträge an multilaterale Institutionen und 27 Dennis Tirpak, Athena Ballesteros, Kirsten Stasio, Heather McGray: Guidelines for Reporting Information on Public Climate Finance, World Resources Institute, Dezember 2010, im Internet abrufbar unter: http://www.wri.org/publication/guidelines-for-reporting-information-on-climate-finance [zuletzt abgerufen am 17. November 2011] 28 Im Internet abrufbar unter: http://unfccc.int/national_reports/items/1408.php [zuletzt abgerufen am 25.11.2011] 29 Im Internet abrufbar unter: http://unfccc.int/documentation/documents/advanced_search/items/3594.php?rec=j&priref=600006269#beg [zuletzt abgerufen am 25.11.2011] 30 Compilation and synthesis of fifth national communications, Framework Convention on Climate Change, FCCC/SBI/2011/INF.1/Add.2, 20. Mai 2011 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 13 Programme gemäß Berichterstattung der Fünften Nationalen Kommunikation aufgelistet. Die Geberländer werden in den Reihen dargestellt, die empfangenden Institutionen in den Spalten. Angegeben werden Beträge, wie sie den jeweiligen nationalen Berichten der fünften Kommunikation entnommen wurden. Tabelle 1: Finanzielle Beiträge an multilaterale Institutionen und Programme gemäß Berichterstattung der Fünften nationalen Kommunikation Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 14 Die einzelnen nationalen Berichte, soweit sie die Vorgabe der Drei-Jahres-Berichterstattung einhalten , beziehen sich nicht auf Zusagen aus Kopenhagen und Cancún, da sie vorwiegend über Daten früheren Datums berichten. Nachfolgend werden beispielhaft einzelne nationale Berichte dargestellt und anschließend die korrespondierenden In-Depth Reviews angegeben. 4.1.1. Vereinigte Staaten von Amerika Als erstes nationales Beispiel sei hier die tabellarische Berichterstattung der USA genannt, da die USA zu den weltweit größten Emittenten zählt.31 Zunächst werden die Klima-relevanten Beiträge an die Global Environment Facility der Jahre 2003 bis 2010 dargestellt. In den nachfolgenden zwei Tabellen wird für jede Institution, jeden Fonds und jedes Programm für die Jahre 2006 bis 2009 die Summe der Klima-relevanten Zahlungen aufgelistet. Anschließend wird in vier Tabellen für alle empfangenden Länder (Reihen) die Summe der Klima-relevanten Zahlungen im Bereich der Minderung und Anpassung (Spalten) für das Jahr 2008 angegeben. Alle Angaben sind in Mio. US-Dollar. Tabelle 2 Berichterstattung der USA gemäß Fünfter nationaler Kommunikation, Teil 1/8 31 U.S. Climate Action Report 2010, Fifth National Communication of the United States of America Under the United Nations Framework, Convention on Climate Change, 28. Mai 2010, im Internet abrufbar unter: http://unfccc.int/resource/docs/natc/usa_nc5.pdf [zuletzt abgerufen am 25.11.2011] Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 15 Tabelle 3: Berichterstattung der USA gemäß Fünfter nationaler Kommunikation, Teil 2/8 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 16 Tabelle 4: Berichterstattung der USA gemäß Fünfter nationaler Kommunikation, Teil 3/8 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 17 Tabelle 5: Berichterstattung der USA gemäß Fünfter nationaler Kommunikation, Teil 5/8 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 18 Tabelle 6: Berichterstattung der USA gemäß Fünfter nationaler Kommunikation, Teil 6/8 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 19 Tabelle 7: Berichterstattung der USA gemäß Fünfter nationaler Kommunikation, Teil 7/8 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 20 Tabelle 8: Berichterstattung der USA gemäß Fünfter nationaler Kommunikation, Teil 8/8 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 21 Basierend auf dem nationalen Bericht der USA wird ein “In-Depth Review” von einem internationalen Experten-Team im Auftrag UNFCCC –Sekretariats durchgeführt.32 Für die Vereinigten Staaten von Amerika ist für den Fünften Nationalen Bericht kein In-Depth Review abrufbar. Im Vierten In-Depth Review33 werden folgende Punkte der Berichterstattung bemängelt: “The ERT noted that the United States of America did not provide an indication of what ‘new and additional’ financial resources it has provided pursuant to Article 4, paragraph 3, and how it determined such resources as being ‘new and additional’ as required by the UNFCCC reporting guidelines (para. 51). The United States of America indicated in the review that it considers all funding in any year to be .new and additional., as the nature of the budget process requires that programmes be justified. It provided limited information on the assistance it has made available to developing country Parties that are particularly vulnerable to the adverse effects of climate change to help them meet the costs of adaptation to those adverse effects. During the review, the United States of America provided additional information and explained that based on the data available, it was not possible to differentiate funds used for mitigation from adaptation. Rather than risk double counting or dividing the funds equally, the United States of America chose to list all funds under mitigation. The ERT recommends that such information be provided in the next national communication as required by the UNFCCC reporting guidelines.” 4.1.2. Beispiele nationaler Berichterstattung aus Europa: Bundesrepublik Deutschland, Italien und EU Zur deutschen Berichterstattung im Rahmen der UNFCCC wird in einer Studie der Organisation Germanwatch34 kritisch angemerkt: „Problematisch an der derzeitigen Berichterstattung Deutschlands ist zum einen, dass die Zahlen, die in den Nationalberichten angegeben werden, nur aggregierte Zahlen oder zumindest nicht auf Projektebene angegeben sind. Hieraus lassen sich demnach keine detaillierten Informationen über die einzelnen Projekte ablesen.“ Der aktuelle Fünfte Bericht (Fifth National Report of the Government of the Federal Republic of Germany, Fifth National Communication) stammt vom 11. Februar 2010 und ist im Internet verfügbar .35 Informationen zur multilateralen Förderung finden sich im nationalen Bericht. Die nachfolgenden Tabelle ist dem Bericht entnommen und beinhaltet wie bereits erwähnt, nur aggregierte Daten für den Zeitraum 2002-2006. Es werden Angaben zur gesamten deutschen Förderung an die Global Environment Facility im Zeitraum 2002-2006 gemacht (erste Spalte), der jährliche Durch- 32 Der Bericht ist im Internet abrufbar unter: http://unfccc.int/national_reports/annex_i_natcom/idr_reports/items/2711.php [zuletzt abgerufen am 25.11.2011] 33 Der Bericht ist im Internet abrufbar unter: http://unfccc.int/documentation/documents/advanced_search/items/3594.php?rec=j&priref=600005114 [zuletzt abgerufen am 25.11.2011] 34 Linde Grießhaber, Transparenz in der internationalen Klimafinanzierung, Stand der Diskussion und Anforderungen an einen MRV-Mechanismus, Germanwatch e.V., Mai 2011. Im Internet abrufbar unter: www.germanwatch.org/klima/klifi10-05.pdf [zuletzt abgerufen am 25.11.2011] 35 Der Bericht ist im Internet abrufbar unter: http://unfccc.int/national_reports/annex_i_natcom/submitted_natcom/items/4903.php [zuletzt abgerufen am 25.11.2011] Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 22 schnittswert angegeben (zweite Spalte), der jährliche Durchschnittswert der Klima-relevanten Zahlungen (dritte Spalte). Dieselben drei Angaben werden noch einmal für den Zeitraum 2006- 2010 gemacht. Alle Angaben lesen sich in Mio. US-Dollar. Tabelle 9: Bundesrepublik Deutschland, Multilaterale Kooperation im Rahmen der GEF gemäß Fünfter nationaler Kommunikation Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 23 Bilaterale Mittel wurden laut Bericht aus der CRS Datenbank36 heruntergeladen und sind daher als OECD-DAC-Mittel zu sehen. Sie werden für die Jahre 2004, 2005 und 2006 in separaten Tabellen dargestellt. Ein Beispiel aus dem Jahr 2006 wird nachfolgend angegeben. Für jedes Empfängerland (Zeilen) wird für die Sektoren Energie, Transport, Wald, Landwirtschaft, Industrie, Abfall-Management und Wasserversorgung (Spalten) die absolute von Deutschland geleistete Zahlung dargestellt. Tabelle 10: Bundesrepublik Deutschland, Bilaterale Unterstützung in Klima-relevanten Bereichen gemäß Fünfter nationaler Kommunikation 36 Creditor Reporting System (CRS), Datenbank der OECD über entwicklungspolitsiche Fördermassnahmen : http://www.oecd.org/document/0/0,2340,en_2649_34447_37679488_1_1_1_1,00.html [zuletzt abgerufen am 25.11.2011] Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 24 Zu dieser Berichterstattung wird in der erwähnten Germanwatch-Studie37 kritisch angemerkt: „Die Berichterstattung im Rahmen der OECD DAC ist zwar detailliert und präzise, jedoch gibt es hier keine genaueren Angaben zu den Projekten, sodass bei manchen Projekten, wie beispielsweise ‚Progr. Urban Water Supply and Sanitation‘, schwer nachzuvollziehen ist, inwiefern dies tatsächlich klimaschutzrelevante Projekte sind. Ebenso bleibt hierdurch teilweise fraglich, ob manche der Projekte, die als klimarelevant ausgewiesen sind, nicht eher generellem Umweltschutz oder Biodiversitätsschutz als konkretem Klimaschutz dienen. So beispielsweise bei dem Projekt ‘Sustainable management of the biodiversity in protected areas and forests, Southern Caucasus’ oder ‘Assistance in harmonizing National Forest Action Programs and Forest Policies and strengthening the decentralization systems in the forest sector’, die als klimarelevant und biodiversitätsrelevant gekennzeichnet sind.” Als Vergleich wird nachfolgend die Berichterstattung eines weiteren EU-Landes, Italien, dargestellt . Auch hier handelt es sich um den aktuellen Fünften Bericht (Fifth National Report of Italy, Fifth National Communication), der in diesem Fall am 17. März 2010 eingereicht wurde. Er ist im Internet verfügbar.38 37 Linde Grießhaber, Transparenz in der internationalen Klimafinanzierung, Stand der Diskussion und Anforderungen an einen MRV-Mechanismus, Germanwatch e.V., Mai 2011. Im Internet abrufbar unter: www.germanwatch.org/klima/klifi10-05.pdf [zuletzt abgerufen am 25.11.2011] 38 http://unfccc.int/national_reports/annex_i_natcom/submitted_natcom/items/4903.php [zuletzt abgerufen am 25.11.2011] Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 25 Tabelle 11: Italien, Multilaterale Kooperation im Rahmen der GEF und weitere finanzielle Unterstützung gemäß Fünfter nationaler Kommunikation Anschließend berichtet Italien über die bilateralen Mittel. Hierzu werden Daten der Jahre 2006, 2007 und 2008 dargestellt. Als Beispiel wird die Datentabelle aus dem Jahr 2006 nachstehend angegeben, um einen Vergleich mit den Daten aus Deutschland zu ermöglichen: Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 26 Tabelle 12: Italien, Bilaterale Beiträge gemäß Fünfter nationaler Kommunikation Vergleicht man die Tabellen, die in den nationalen Berichten Deutschlands und Italiens zur Verfügung gestellt werden, wird deutlich, dass ein direkter Vergleich schwer möglich ist, obwohl es sich bei beiden Berichten um den Fünften Bericht aus dem Jahr 2010 handelt. Im europäischen Kontext ist neben den einzelnen nationalen Berichten auch der Bericht der EU, ebenfalls der Fünfte Bericht, eingereicht am 7. Dezember 2009, von Bedeutung.39 In diesem werden neue und zusätzliche Mittel in einem gesonderten Kapitel aufgeführt. Folgende Mittel werden einzeln aufgeführt: (a) Finanzielle Mittel mit einem Bezug zu Klimawandel im Kontext der ODA-(Official Development Assistance) Hilfen (b) Bilaterale Mittel (c) Veranschlagte Mittel für 2008 (d) an multilaterale Organisationen vergebene Mittel 39 http://unfccc.int/national_reports/annex_i_natcom/submitted_natcom/items/4903.php [zuletzt abgerufen am 25.11.2011] Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 27 Diese Tabellen werden nachfolgend dargestellt: Tabelle 13: EU: Finanzielle Mittel mit einem Bezug zu Klimawandel im Kontext der ODA Hilfen gemäß Fünfter nationaler Kommunikation Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 28 Tabelle 14: EU: Bilaterale Mittel gemäß Fünfter nationaler Kommunikation, Teil 1 Tabelle 15: EU: Bilaterale Mittel gemäß Fünfter nationaler Kommunikation, Teil 2 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 29 Tabelle 16: EU: Veranschlagte Mittel für 2008 gemäß Fünfter nationaler Kommunikation Tabelle 17: EU: An multilaterale Organisationen vergebene Mittel gemäß Fünfter nationaler Kommunikation Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 30 4.1.3. In-Depth-Reviews für die Bundesrepublik Deutschland Italien und EU Mit Bezug auf den Fünften Bericht wird im Bereich finanzielle Ressourcen für die oben aufgeführten Länder in den jeweiligen In-Depth-Reviews folgendes bemängelt: Bundesrepublik Deutschland: Der In-Depth-Review des Fünften Berichts der Bundesrepublik Deutschland ist im Internet abrufbar .40 Hier werden hinsichtlich der Berichterstattung über finanzielle Ressourcen angemerkt: “However, the ERT noted that the Party did not provide the following reporting element required by the UNFCCC reporting guidelines: a clarification of how it has determined financial resources it has provided pursuant to Article 4, paragraph 3, of the Convention as being ‘new and additional’. (…)the ERT also recommends that Germany follows more closely the structure outline contained in the annex to the UNFCCC reporting guidelines when reporting on financial resources and transfer of technology, and encourages the Party to include further information on its funds provided through multilateral channels, as well as further information on technology transfer, capacity -building and private-sector activities, in its next national communication.” Im Zug des Review-Prozesses wurden mit Deutschland einige fragliche Punkte geklärt und im Gutachten die nachfolgende zusammenfassende Tabelle in Hinblick auf die Bereitstellung von finanziellen Mittel publiziert: 40 http://unfccc.int/documentation/documents/advanced_search/items/3594.php?rec=j&priref=600006498#beg [zuletzt abgerufen am 25.11.2011] Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 31 Tabelle 18: Zusammenfassung der finanziellen Ressourcen hinsichtlich des Fünften nationalen Berichts der Bundesrepublik Deutschland 2004-2008 Italien: Das In-Depth-Review des Fünften Berichts Italiens ist im Internet abrufbar.41 Hier wird hinsichtlich der Berichterstattung über finanzielle Ressourcen angemerkt: “To enhance transparency, the ERT encourages Italy to: report the exact amount of official development assistance (ODA) allocated for the years 2005–2008; provide relevant information on the separate financial contributions of the public sector as opposed to the private sector, pursuant to Article 4, paragraphs 3, 4 and 5, of the Convention; make a clear distinction between climate change financing and development financing, considering that the environment and climate change are essential to sustainable development; and provide a clearer picture of its contribution to the Adaptation Fund. (…)Italy did not provide the following reporting elements required by the UNFCCC 41 http://unfccc.int/documentation/documents/advanced_search/items/3594.php?rec=j&priref=600006436#beg [zuletzt abgerufen am 25.11.2011] Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 32 reporting guidelines: precise information on the separation of measures undertaken by the public sector and those undertaken by the private sector in relation to the facilitation and financing of the transfer of ESTs; its activities related to technology transfer in developing countries; its activities for financing access by developing countries to ‘hard’ or ‘soft’ ESTs; and steps taken to promote, facilitate and finance transfer of technology so as to support the development and enhancement of the endogenous capacities and technologies of developing countries.“ Im Zug des Review-Prozesses wurden auch mit Italien einige fragliche Punkte geklärt und im Gutachten die nachfolgende zusammenfassende Tabelle in Hinblick auf die Bereitstellung von finanziellen Mittel publiziert: Tabelle 19: Zusammenfassung der finanziellen Ressourcen hinsichtlich des Fünften Nationalen Berichts Italiens 2005-2008 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 33 Europäische Union Das In-Depth-Review des Fünften Berichts der Europäischen Union ist nicht verfügbar, dasjenige des Vierten Berichts ist im Internet abrufbar. Hier werden hinsichtlich der Berichterstattung über finanzielle Ressourcen angemerkt:42 “However, the ERT noted that the EC did not provide clarification on how it has determined such resources as being ‘new and additional’ in its NC4. (…) The ERT encourages EC to install a rigorous system of identification of projects with a view to presenting better information on the list of climate change projects in its next communication .” Tabelle 20: Zusammenfassung der finanziellen Ressourcen und Technologietransfer hinsichtlich des Vierten Nationalen Berichts der Europäischen Union 42 http://unfccc.int/resource/docs/2009/idr/ec04.pdf [zuletzt abgerufen am 25.11.2011] Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 34 4.1.4. Weißrussland Auch Weißrussland (Belarus) ist ein Emittent von Treibhausgasen. Belarus ist ein Annex I-Land und sein Fünfter Bericht wurde am 3. Mai 2010 eingereicht.43 In diesem Bericht findet sich keine tabellarische Angabe der bilateralen und multilateralen Mittel für einen Drei-Jahres-Zeitraum. Als Land mit einer Übergangswirtschaft muss Belarus nicht über die Implementierung von Artikel 11 des Kyoto-Protokolls berichten, ebenso wie es nicht über neue und zusätzliche Ressourcen berichten muss. Die Russische Föderation zählt zu den größten CO2-Emittenten weltweit. Ihr Fünfter Bericht vom 12. Februar 2010 ist auf den Webseiten der UNFCCC allerdings nur in russischer Sprache abrufbar .44 5. Klimafinanzierung in der entwicklungspolitischen Zusammenarbeit In den vergangenen Jahren wurden Aktivitäten in Entwicklungsländern, die den Bereichen Minderung und Anpassung zuzurechnen sind, im wesentlichen aus den Entwicklungshaushalten finanziert. Dagegen fiel der Beitrag der UNFCCC-Fonds im Rahmen der Global Environmental Facility (GEF) wesentlich geringer aus. In einem Hintergrundpapier der Heinrich-Böll-Stiftung wird dies wie folgt dargestellt45: „Auch in Zukunft wird der Beitrag der Entwicklungszusammenarbeit und neuer, ODA-finanzierter multilateraler, regionaler und bilateraler Fonds wichtig für die Finanzierung von Minderungs- und insbesondere Anpassungsprogrammen und -maßnahmen in Entwicklungsländern sein. Inwieweit die Geber ihre Zusagen von Kopenhagen einhalten werden, ist unklar. Japan und die USA äußern sich sehr zurückhaltend, da ihre Haushalte unter der Finanzkrise und dem verlangsamten Wirtschaftswachstum leiden. Deutschland hat zugesagt, zwischen 2010 und 2012 einen Anteil von 1,26 Milliarden Euro aufzubringen. Diese Mittel stammen hauptsächlich aus dem Haushalt des BMZ, dem Einzelplan 23, der nicht entsprechend aufgestockt wurde. Zusätzliche Mittel für die Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern im Rahmen der Internationalen Klimaschutzinitiative (IKI), die aus den Einnahmen der Veräußerung von Emissionsrechten stammen und vom BMU verantwortet werden, sind ebenfalls nicht vorgesehen . Es besteht auf absehbare Zeit also eine weitgehende Überlappung der Budgets für klima- und entwicklungspolitische Zusammenarbeit. Diese Tatsache birgt Risiken, aber auch Chancen in sich: das größte Risiko besteht darin , dass beide Zielbündel nur unzureichend bearbeitet werden. Wenn Klarheit über die Gemeinsamkeiten und Unterschiede der beiden Zielbündel besteht, kann dieses Risiko abgemildert werden. Chancen liegen in der Nutzung der reichhaltigen Erfahrungen der Entwicklungszusammenarbeit für die Konzeption und Umsetzung von klimapolitischen Projekten und Programmen sowie in der Möglichkeit, integriert vorzugehen. Dies setzt voraus, dass sich die klima- und entwicklungspolitischen communities annähern und gemeinsame Strategien und Programme entwickeln. Weitere Fortschritte bei der Umsetzung der Aid- Effectiveness-Agenda sind ebenfalls wichtig, um Vertrauen aufzubauen.“ 43 http://unfccc.int/national_reports/annex_i_natcom/submitted_natcom/items/4903.php [zuletzt abgerufen am 25.11.2011] 44 http://unfccc.int/national_reports/annex_i_natcom/submitted_natcom/items/4903.php [zuletzt abgerufen am 30.11.2011] 45 Gareth Porter, Neil Bird, Nanki Kaur und Leo Peskett: New Finance for Climate Change and the Environment Juli 2008, im Internet abrufbar unter: www.odi.org.uk/resources/download/2980.pdf [zuletzt abgerufen am 25.11.2011] Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 35 Hieraus lässt sich ableiten, dass zur Darstellung der Finanzierung von internationalen Klimaschutzmaßnahmen nicht nur Mittel aus der UNFCCC, sondern auch Fördermaßnahmen aus der Entwicklungszusammenarbeit betrachtet werden müssen. 5.1. Zur zusätzlichen Klimafinanzierung Wie bereits dargestellt, überschneiden sich Finanzierungsmaßnahmen aus entwicklungspolitischen Maßnahmen und aus klimapolitischen Verpflichtungen. Dennoch weichen sie in ihren Zielsetzungen auch deutlich voneinander ab. Im „Copenhagen Accord“ wurde festgehalten, neue und zusätzliche Mittel in Höhe von 30 Mrd. US-Dollar mit einer ausgewogenen Verteilung auf Anpassung und Minderung im Zeitraum 2010 bis 2012 aufzubringen. Es bleibt unklar, wie die großen Summen erreicht werden sollen. In einem Hintergrundpapier des Verband Entwicklungspolitik Deutscher Nichtregierungsorganisationen e.V. aus dem Jahr 2010 konstatieren die Autoren 46: „Gegenwärtig ist die Definition von Zusätzlichkeit keine politische Priorität der Geber auf globaler Ebene. Die Re- Bilateralisierung der Klimafinanzierung nach Kopenhagen spiegelt den geringen politischen Stellenwert wider, den die Klimaverhandlungen mittlerweile haben. Die Gefahr der klimapolitischen Umlenkung von EZ-Budgets wächst.“ In einer Analyse der Heinrich-Böll-Stiftung schlagen J. Brown, N. Bird und L. Schalatek Definitionen der Zusätzlichkeit vor und führen die Implikationen hierzu aus. Die nachfolgende Tabelle aus der genannten Publikation der Heinrich-Böll-Stiftung bietet einen Überblick über die vier in der Studie dargestellten Definitionen der zusätzlichen Klimafinanzierung47: 46 Imme Scholz, Britta Horstmann, Michael Kömm, Nadine Tatge, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik: Kernfragen einer bedarfs- und praxisorientierten Klimafinanzierung, Hintegrundpapier, Bonn, Dezember 2010, im Internet abrufbar unter: http://www.forumue.de/publikationen/publikationen2/adminpublikation /kernfragen-einer-bedarfs-und-praxisorientierten-klimafinanzierung-hintergrundpapier/?L=\'1 [zuletzt abgerufen am 25.11.2011] 47 Jessica Brown, Neil Bird, Liane Schalatek: Climate finance additionality: emerging definitions and their implications . Climate Finance Policy Brief No.2, Juni 2010, Tabelle Seite 5, im Internet abrufbar unter: www.odi.org.uk/resources/download/4931.pdf [zuletzt abgerufen am 25.11.2011] Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 36 Tabelle 21: Vier mögliche Definitionen der Zusätzlichkeit in der Klimafinanzierung In der bereits zitierten Studie der Heinrich-Böll-Stiftung wird zur derzeitigen Situation ausgeführt , dass die momentan angewandte Praxis der Zusätzlichkeit voraussetze, dass die ODA (Official Development Assistance) - Hilfen auch weiterhin eine Finanzierungsquelle für Maßnahmen beim Klimawandel seien, und dass dies auch kurzfristig eine besonders signifikante Quelle darstelle . Darum sei es besonders wichtig, die ODA-Flüsse mit zu beachten, um sicher zustellen, dass nachzuvollziehen sei, wie viel Geld in den Klimawandel fließe und was als zusätzlich erachtet werden könne. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 37 5.2. Problematik der Überwachung der Klima-Finanzierung in Bezug auf ODA Die Komplexität der Klimafinanzierung und die Investition in Klima-relevante Bereiche wird in der nachfolgenden Grafik deutlich:48 In vielen Fällen ist eine Unterscheidung zwischen ODA und Nicht-ODA schwierig und verwoben mit den unterschiedlichsten Finanzierungsquellen. Die Vielfalt der Finanzierungsquellen und das Fehlen klarer Definitionen für alle Klimafinanzierungsinstrumente erschwert auch ein effektives Monitoring. Ein derartiges Monitoring-Instrument ist das Rio-Marker System. 48 Quelle: A Atteridge and others, Bilateral Finance institutions and Climate Change: A Mapping of Climate Portfolios , Stockholm Environment Institute 2009 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 38 Das Rio-Marker System ist ein Monitoring-Instrument zur Berichterstattung und Evaluation von Klimafinanzierung und Investition in Klima-relevanten Bereichen. Seit 1998 führt das OECD Development Assistance Committee (DAC) das Monitoring gemäß Rio-Marker durch. Dies erfolgt durch das Creditor Reporting System, das nachfolgend detaillierter beschrieben wird. 2009 wurde zudem vom DAC ein neuer Marker eingeführt, um die ODA-Mittel im Zusammenhang mit Klimawandel-Anpassung (adaptation) zu verfolgen. Hinsichtlich der Rio Marker-Definition von Klimawandel-Minderung (mitigation) – bezogenen Zahlungen sollte eine Aktivität dann als Klimawandel -bezogen definiert werden, wenn sie auf die Stabilisierung der Konzentration von Treibhausgasemissionen in der Atmosphäre abzielt. Dies sollte in einem Ausmaß geschehen, dass es gefährdende anthropogene Interferenz mit dem Klimasystem durch die Reduktion oder Begrenzung von Treibhausgas-Emissionen oder Treibhausgas-Absonderungen verhindert.49 Mit Hilfe der Marker kann zumindest eine qualitative Aussage getroffen werden, welche Hilfsaktivitäten zur Zielsetzung des UNFCCC beitragen. Daten der letzten Jahre zeigen, dass ca. 3-4 Mrd. US-Dollar pro Jahr für „Minderungs“- bezogene Hilfen eingesetzt wurden. Dies entspricht ca. 3- 4% der Gesamt ODA-Hilfe.50 5.3. CRS Datenbank und Beispiele 5.3.1. Berichterstattung der OECD Das OECD Development Assistance Committee (DAC) sammelt und überwacht bilaterale finanzielle Hilfsleistungen von entwickelten Ländern über ihr Creditor Reporting System (CRS). Ziel des CRS ist es, grundlegende und untereinander vergleichbare Daten zur Verfügung zu stellen, um Analysen zu ermöglichen, in welcher Form Mittel zur Verfügung gestellt wurden, welchem Zweck sie dienen und welche die politischen Zielsetzungen der Implementierung sind. In der Datenbank werden auf der Basis von Verpflichtungen Hilfsleistungen dargestellt gemäß einem festgelegten Indikatorsystem. Hiermit kann die Zielsetzung einer Hilfsleistung bestimmten Sektoren zugeordnet werden. Konzipiert ist das System mit Blick auf DAC-spezifische Zielvorgaben. Somit steht nicht eine Klima-politische Motivation im Vordergrund. Das OECD-DAC CRS-System existiert seit 1967 und stellt nach Angaben des World Resource Institute die umfassendste Datenbank dar, um international öffentliche Hilfsleistungen nach zu verfolgen. Dennoch gibt es Limitierungen :51 Daten sind vorrangig von DAC-Mitgliedern verfügbar. Unvollständige oder keine Daten liegen von OECD-Mitgliedsstaaten, die keine DAC Mitglieder sind, oder von Stiftungen 49 Im Original: It contributes to the objective of stabilisation of greenhouse gas (GHG) concentrations in the atmosphere at a level that would prevent dangerous anthropogenic interference with the climate system by promoting efforts to reduce or limit GHG emissions or to enhance GHG sequestration (Quelle: http://www.climatefundsupdate.org/resources/capturing-flows-outside-dedicated-funds#_ftn1) [zuletzt abgerufen am 25.11.2011] 50 Monitoring Climate Finance and ODA, The World Bank, Issues Brief, May 2010 51 Dennis Tirpak, Athena Ballesteros, Kirsten Stasio, Heather McGray: Guidelines for Reporting Information on Public Climate Finance, World Resource Institute, December 2010, im Internet abrufbar: http://www.wri.org/publication/guidelines-for-reporting-information-on-climate-finance [zuletzt abgerufen am 25.11.2011] Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 39 und anderen NGOs vor. Multilaterale Organisationen sind nicht verpflichtet, im CRS System Bericht zu erstatten. Einige Geberländer stellen ihre Daten nicht regelmäßig ein. Es gibt Unterschiede in der Anrechnung von Hilfsleistungen multilateraler Organisationen in OECD DAC und CRS. Über abgebrochene Projekte wird zwar berichtet, sie sind aber in der Datenbank nicht wiedergegeben. D.h. es werden veranschlagte, nicht tatsächlichen Ausgaben dargestellt. Es gibt Probleme bei der Darstellung von Hilfsleistungen, die verschiedenen Sektoren zuzuordnen sind. Auch eine Studie der Heinrich-Böll-Stiftung und des Overseas Development Institute zur Klimafinanzierung aus dem Jahr 2010 erarbeitet eine umfangreiche Liste bestehender Probleme bei der Nachverfolgung der ODA-Flüsse. Diese umfassen:52 Die Anwendung von Rio-Markern durch Geberländer, die dem DAC gegenüber Bericht erstatten , war bis vor kurzem nicht verpflichtend. Daher sind Trend-Aussagen nicht vor 2013/2014 möglich. Die Klimawandel-relevanten Marker wurden lediglich auf Minderungs-bezogene Aktionen angewandt. Im Dezember 2009 wurde von den DAC-Mitgliedern ein Einbeziehen eines Markers zur Nachverfolgung von Anpassung beschlossen, die entsprechende Berichterstattung beginnt mit den Finanzierungen für 2010. Lediglich bilaterale Klimawandel-relevante Finanzierungen werden dargestellt. Multilaterale Agenturen wenden die Marker nicht an. Die Berichterstattung über einige Klimawandel-bezogene Projekte, die über Jahre hinweg unterstützt wurden, könnte falsch deklariert worden sein, da die Daten jährlich dargestellt wurden. OECD-DAC lässt nur eine Projekt-bezogene oder sektorielle Nachverfolgung Klimarelevanter Flüsse zu. Dies könnte in Zukunft bei stärkerer Ausrichtung hin zu größeren Programmen Probleme bereiten. Die Regierungen der Geberländer deklarieren ihre eigenen Projekte als Klima-relevant oder nicht. Dadurch liegt die Definition bei jedem einzelnen Land und könnte sich unterscheiden . Auch die Definition der neuen und zusätzlichen Mittel ergibt ähnliche Probleme . Die zwei Kategorien der Klimamarker als ‘principal’ and ‘significant’ sind unzureichend genau definiert. Es gibt keine einheitliche internationale Methodik, die exakte Summe der gemeinsamen Hilfsleistungen im Bereich des Klimawandels zu beziffern. Insgesamt stellt die Vergleichbarkeit zwischen Ländern ein dringliches Problem dar. In einer kürzlich verfassten Ausarbeitung der Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages53 52 Jessica Brown, Neil Bird, Liane Schalatek: Climate finance additionality: emerging definitions and their implications . Climate Finance Policy Brief No.2, Juni 2010, Tabelle Seite 5, im Internet abrufbar unter: www.odi.org.uk/resources/download/4931.pdf [zuletzt abgerufen am 25.11.2011] 53 : Aspekte der Berechnung von Official Development Assistance (ODA)-Mittel in ausgewählten Staaten, Ausarbeitung WD2 103/11, Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, 23. Juni 2011 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 40 wird auf die Vergleichbarkeit der ODA-Zahlungen zwischen verschiedenen OECD Ländern eingegangen . Hierin werden 9 ausgewählten Länder (Dänemark, Bundesrepublik Deutschland, Japan , Vereinigtes Königreich, Schweden, Frankreich, Norwegen, Niederlande, Vereinigte Staaten von Amerika) und ihre Begutachtungen des Development Assistance Committee (DAC) zusammengefasst . Zudem werden die in der DAC-Datenbank54 abrufbaren Einzeldaten der ODA-Mittel für die Jahre 2000, 2005 und 2009 zusammengestellt. In der Ausarbeitung wird außerdem auf die Problematik der Vergleichbarkeit des ODA-Berichtwesens verschiedener Staaten eingegangen. Hierzu werden Stellungnahmen des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) und der OECD aufgeführt. Zusammenfassend kann man feststellen, dass aufgrund der sehr eng definierten Vorgaben der OECD/DAC zur Anrechenbarkeit der ODA-Mittel für jedes einzelne OECD-Land wenig Spielraum besteht, ODA-Mittel unterschiedlich zu deklarieren . Dennoch führen unterschiedliche Besteuerungsverfahren, Unterschiede im Steuerrückfluss von Personalmitteln und die Möglichkeit des Auffüllens von staatlichen Mitteln durch den privaten Sektor dazu, dass zu einem gewissen Grad die Daten zwischen den Ländern nur bedingt vergleichbar sind. Die Problematik der steuerlichen Anrechnung von ODA-Hilfen wird seit Jahren immer wieder diskutiert. Es wurden verschiedene Änderungen vorgeschlagen. Mit Blick auf die Klimafinanzierung stellt sich die Frage, ob die wachsende Bedeutung der Klimafinanzierung das ursprüngliche Hauptanliegen der ODA-Hilfen, nämlich das Einkommen und das produktive Kapital zu fördern, mehr und mehr von Nachhaltigkeitsfragen in der Umwelt in den Hintergrund gedrängt wird55. Vor dem Hintergrund der bedingten Vergleichbarkeit der ODA-Hilfen ist die nachfolgende Tabelle zu lesen. In dieser Tabelle werden für alle 23 DAC-Länder ODA-Mittel angegeben56. Alle Angaben sind im derzeitigen57 US-Dollar Kurs in Mio. US-Dollar angegeben. Die aktuellsten in der Datenbank verfügbaren Daten stammen aus dem Jahr 2009.58 54 http://stats.oecd.org/Index.aspx?DatasetCode=ODA_DONOR [zuletzt abgerufen am 14. Juni 2011] 55 Monitoring Climate Finance and ODA, The World Bank, Issues Brief, May 2010 56 Folgende Auswahlkriterien wurden beim Abrufen der Daten eingestellt: Es wurde keine Einschränkung in der der Auswahl der Empfänger getroffen; sämtliche geografische Regionen wurden berücksichtigt; es wurde keine Einschränkung in der Klassifikation der Einkommensgruppe gemacht (z.B. Least Developed, Middle Income etc.); sämtliche Fördersektoren wurden eingeschlossen; die politische Zielvorgabe wurde auf „Environment“ eingeschränkt; es wurde keine Einschränkung der Art der Förderung gemacht; Die Rio Marker-Auswahl wurde auf „Only Climate Change“ beschränkt; die Rubrik „Channel“ (d.h. (Public Sector, NGOs and Civil Society, PPP, Multilateral Organisation, etc.) wurde nicht eingeschränkt; alle Arten der Bestimmung der Fördermittel wurden berücksichtigt 57 Stand der Datenbank: 6. April 2011 58 Die Datenbank, der die Tabellen entnommen wurden, ist im Internet verfügbar unter: http://stats.oecd.org/Index.aspx?DatasetCode=CRSNEW [zuletzt abgerufen am 17. November 2011] Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 41 Tabelle 22: Verpflichtung (Commitment) ODA-Mittel, „Only Environment“, „Only Climate Change“ Teil 1 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 42 Tabelle 23: Brutto Zahlungen (Disbursement Gross) ODA-Mittel, „Only Environment“, „Only Climate Change“ Teil 2 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 43 6. Weitere Klimafinanzierungssysteme 6.1. Multilateral Development Banks Die Multilateral Development Banks (MDBs, Multilaterale Entwicklungsbanken) berichten über ihre Aktivitäten, für die sie eigene Aufträge erhalten haben. Hierbei benutzen sie Indikatoren, um die Projekte zu klassifizieren und ihre Effizienz nachverfolgen zu können. Es existiert allerdings keine dem OECD-Berichterstattungssystem vergleichbare Software, die es erlauben würde, die Beiträge nach Förderungsart, Technologie, Länder etc. verfolgen zu können. Öffentliche Datenbanken und Suchmaschinen sind auf allen Webseiten der MDBs verfügbar, erlauben aber insgesamt keinen umfassenden Vergleich und Analyse. Sie unterscheiden sich in ihrem Aufbau und ihrer Art der Berichterstattung stark. Eine der wichtigsten MDBs ist die World Bank. Auf ihrer Webseite finden sich umfassende Informationen zu MDBs. Die World Bank beschreibt die entwicklungspolitische Finanzierung durch MDBs wie folgt59: „The MDBs provide financing for development through the following: – Long-term loans, based on market interest. For funding these loans the MDBs borrow on the international capital markets and re-lend to borrowing governments in developing countries. – Very long-term loans (often termed credits), with interest well below market interest. These are funded through direct contributions for governments in donor countries. – Grant financing is also offered by some MDBs, mostly for technical assistance, advisory services or project preparation.” 6.2. United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) Die United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) stellt Daten zu ausländischen direkten Investitionen zusammen und fasst diese in einer online verfügbaren Datenbank zusammen. Diese Daten werden nicht für einzelne Sektoren angegeben. Für einzelne Sektoren existieren allerdings Daten und ein jährlicher World Investment Report. Wie auch bei den anderen Bericht-erstattenden Systemen ist die sektorielle Klassifikation ein Problem, und erschwert die Unterscheidung, ob und in welchem Ausmaß eine gegebene Maßnahme Klima-relevant ist. Daher konstatieren die Autoren einer Studie der OECD und der IEA (International Energy Agency)60, dass ein Nachverfolgen der privaten Flüsse weder umfassend noch besonders hilfreich in Hinblick auf ein transparentes, messbares und verifizierbares Berichterstattungssystem der Klimafinanzierung sei.61 59 http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTABOUTUS/ 0,,contentMDK:20040614~menuPK:41699~pagePK:43912~piPK:44037~theSitePK:29708,00.html [zuletzt abgerufen am 25.11.2011] 60 Corfee-Morlot J., et al. 2009. “Financing Climate Change Mitigation: Towards a Framework for Measurement, Reporting and Verification.” Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) and International Energy Agency (IEA), Paris, October 2009 61 Informationen aus: Dennis Torpak, Athena Ronquillo-Balesteros, Kirsten Stasio, Heather McGray, Guidelines for Reporting Information on Climate Finance. WRI Working Paper. World Resources Institute, Mai 2010, online abrufbar unter: http://www. wri.org [zuletzt abgerufen am 25.11.2011] Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 44 6.3. Bilaterale Finanzierungsinstitutionen Bilaterale Finanzierungsinstitutionen stellen ebenfalls Informationen in jährlich erscheinenden Berichten zusammen. Eine Initiative der United National Environment Programme (UNEP) Climate Change Working Group for Bilateral Finance Institutions (‘UNEP Working Group’) hat 2009 ein umfassendes Papier zur bilateralen Finanzierungssituation vor dem Hintergrund der Klimafinanzierung erstellt.62 Hier werden Daten von insgesamt fünf bilateralen Finanzierungs- Institutionen aufgeführt: UNEP, Agence Française de Développement (AFD), KfW Entwicklungsbank (Development Bank, Germany), Japan International Cooperation Agency (JICA), Nordic Environment Finance Corporation (NEFCO) und die European Investment Bank (EIB). Die Berichte sind zwar nützlich, aber nicht international umfassend. 6.4. Klima Fonds Aggregierte Daten zur Klimafinanzierung sind auch über www.climatefundsupdate.org abrufbar .63 Auch hier sind zwar umfangreiche Informationen zu Klimaprojekten abrufbar, sie ersetzen aber keine umfassende und vergleichende Berichterstattung. Die nachfolgende Grafik wurde von der genannten Webseite heruntergeladen und gibt einen Überblick über die hier verzeichneten Klimawandel-bezogenen Fonds: 62 Bilateral Finance Institutions and Climate Change: A Mapping of 2009 Climate Financial Flows to Developing Countries, United Nations Environment Programme, 2010 63 Eine unabhängige Informationsplattform, unterstützt von der Heinrich-Böll Stiftung und der odi (overseas development institute), im Internet abrufbar unter: http://www.climatefundsupdate.org/ [zuletzt abgerufen am 25.11.2011] Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 45 Tabelle 24: Klimawandel-bezogenen Fonds Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 46 Grafik 1: Klimawandel-bezogenen Fonds Diese Fonds sind teilweise ODA-anrechenbar. Als Beispiel sei der Clean Technology Fund genannt . An diesem hat Deutschland einen Depotgeldanteil von 33,9%. Der Fonds wurde 2008 eingerichtet und kann als multilaterale ODA angerechnet werden. Details zu diesem Fonds sind im Internet abrufbar.64 6.5. Faststartfinance.org Auf der Webseite www.faststartfinance.org werden Informationen zur sog. Schnellstartfinanzierung bereitgestellt. Insgesamt 21 Geberländer berichten hier über Schnellstartfinanzierung, zwei Empfängerländer, Peru und die Marshall Inseln stellen hier Informationen hinsichtlich der empfangenen Schnellstartfinanzierung zur Verfügung. Zum umfassenden Vergleich und zur vollständigen Transparenz ist diese Seite damit nicht geeignet. 64 http://www.climatefundsupdate.org/listing/clean-technology-fund [zuletzt abgerufen am 25.11.2011] Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 47 6.6. Berichterstattung der EU Ferner ist die Berichterstattung innerhalb der Europäischen Union mit Bezug auf das EU- Emissionshandelsystem (EU-ETS) zu nennen. Gemäß § 11 Richtlinie 2009/29/EC soll über die Verwendung der Erlöse der Emissionszuteilungen (ab 2013) von den Mitgliedsstaaten berichtet werden. Hierzu wird in der bereits erwähnten Germanwatch-Studie65 bemerkt: „Jedoch gibt es auch hier keine genauen Angaben, in welchem Format über die Verwendung der Erlöse berichtet werden soll, außer, dass dies im Rahmen der Berichte zur Überwachung der Treibhausgase und der Implementierung des Kyoto Protokolls, zu denen sie laut der Entscheidung 280/2004/EC verpflichtet sind, erfolgen soll. Der Teil der Erlöse, der als internationale Klimafinanzierung bezeichnet werden kann, kann für die Erreichung der noch festzulegenden Finanzierungsziele der EU im Rahmen der UNFCCC verwendet werden. Daher ist bereits bei der Berichterstattung innerhalb der EU ein einheitliches Berichterstattungssystem notwendig, da hierdurch zum einen die Berichterstattung an die UNFCCC vereinfacht und Konsistenz garantiert wird, und zum anderen eine solche Berichterstattung möglicherweise auch als Vorbild für die Berichterstattung im Rahmen der UNFCCC dienen kann.“ 7. Effizienz der internationalen Klimafinanzierung In einer kürzlich erschienenen Studie des Overseas Development Institute werden verschiedene Aspekte der Effektivität von Klimafinanzierung beleuchtet.66 Es besteht ein weitgehender Konsens , dass die entwickelten Länder, die nach Schätzungen der World Bank67 80 Prozent der Schäden, die aus dem Klimawandel resultieren, verursachen werden, die Hauptlast der Klimafinanzierung zu tragen haben. Auch ist man sich weitestgehend einig, dass zusätzliche Mittel notwendig sein werden, die in verstärktem Maße von den reicheren zu den ärmeren Länder fließen müssen. Im 2010 World Development Report wurden die gesamten jährlichen Mehrkosten im Bereich Minderung und Anpassung in den ärmeren Länder auf 170 bis 275 Mrd. US-Dollar bis zum Jahr 2030 veranschlagt. Diese Finanzierung und die Verteilung der Gelder ist ein offenes Problem. Welche Lösungen auch immer gefunden werden, sie sollten, so Nicholas Stern68, die drei Anforderungen der Effektivität, Effizienz und Gerechtigkeit erfüllen. Um diesen Anforderungen gerecht zu werden, schlagen die Autoren der Studie des Overseas Development Institute69 vor, folgende Kriterien heranzuziehen: 65 Linde Grießhaber, Transparenz in der internationalen Klimafinanzierung, Stand der Diskussion und Anforderungen an einen MRV-Mechanismus, Germanwatch e.V., Mai 2011. Im Internet abrufbar unter: www.germanwatch.org/klima/klifi10-05.pdf [zuletzt abgerufen am 25.11.2011] 66 Neil Bird, Jonathan Glennie: Going beyond aid effectiveness to guide the delivery of climate finance, Background Note, August 2011, Overseas Development Institute, im Internet abrufbar unter: http://www.odi.org.uk/resources/details.asp?id=5732&title=climate-finance-busan-aid-effectiveness [zuletzt abgerufen am 21. November 2011] 67 World Bank: World Development Report 2010, Development and climate change, Washington, DC, 2010 68 Nicholas Stern: A Blueprint for a Safer Planet: How to Manage Climate Change and Create a New Era of Progress and Prosperity, 2. April 2009, ISBN-10: 1847920373 69 Neil Bird, Jonathan Glennie: Going beyond aid effectiveness to guide the delivery of climate finance, Background Note, August 2011, Overseas Development Institute, im Internet abrufbar unter: Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 48 Wie gut erfüllt eine Maßnahme die formulierten Zielsetzungen? Zielsetzungen sollten sich an minimaler Abfallproduktion und minimalem Kostenaufwand orientieren Die geografische Verteilung der Maßnahmen sollte unter Berücksichtigung der am stärksten anfälligen Kandidaten erfolgen. Es gibt bereits eine Vielzahl von Publikationen, die Vorschläge ausgearbeitet haben, wie eine Klimafinanzierung organisiert werden sollte.70 Fraglich ist dabei vor allem, wie das Geld verteilt werden sollte. In diesem Zusammenhang drängt sich auch die Frage auf, wie Klimafinanzierung von Entwicklungshilfe separiert werden kann. Trotz weitgehender Überschneidungen wäre eine Separierung sinnvoll und notwendig. Ein Grund dafür ist die Tatsache, dass die Mittel vorrangig Entwicklungsländern zugute kommen und damit eine Unterscheidung von klimarelevanter Entwicklungshilfe in vielen Fällen unmöglich sein könnte. Um vor dem Hintergrund dieser Schwierigkeiten eine weitgehende Effektivität der Mittelvergabe zu erreichen, weisen die Autoren der Studie des Overseas Development Institute auf grundlegend unterschiedliche Prinzipien der Entwicklungshilfe auf der einen Seite und Klimafinanzierung auf der anderen Seite hin. Diese werden in der nachstehenden Tabelle zusammenfasst. Einzelheiten zu diesen Punkten sind in der angegebenen Publikation des Overseas Development Institute abrufbar.71 http://www.odi.org.uk/resources/details.asp?id=5732&title=climate-finance-busan-aid-effectiveness [zuletzt abgerufen am 21. November 2011] 70 Eine Auflistung von Publikationen, die sich mit dieser Thematik beschäftigen ist in der zitierten Studie des Overseas Development Institute angegeben. 71 www.odi.org.uk/resources/download/5732.pdf [zuletzt abgerufen am 21. November 2011] Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 49 Tabelle 25: Prinzipien der Effektivität von Entwicklungshilfe und Klimafinanzierung im Vergleich 8. Transparenz internationalen Klimafinanzierung Eine detaillierte Studie der Organisation Germanwatch widmet sich der Frage, wieviel Transparenz notwendig ist und stellt einen MRV- (measuring, reporting, verifying) Mechanismus für Klimafinanzierung dar. In dieser Publikation wird auch auf die Diskussion unter den Vertragsstaaten der VN-Klimarahmenkonvention eingegangen und Vorschläge zu Aspekten internationaler Klimafinanzierung gemacht.72 Trotz aller Unzulänglichkeiten existieren bereits verschiedene Formen der Berichterstattung. Im wesentlichen sind diese wie bereits dargestellt die Nationalberichte an die UNFCCC, die OECD Berichterstattung, die Berichterstattung im Rahmen der Schnellstartfinanzierung bzw. „climatefundsupdate “ und die Berichterstattung im Rahmen der Europäischen Union. Ein quantitativer Vergleich der Informationen der unterschiedlichen Systeme ist nahezu unmöglich. Die Nationalberichte und die Informationen der OECD-DAC sind unterschiedlich detailliert. Daher ist es unmöglich, einzelne Finanzflüsse direkt miteinander zu vergleichen. Zudem werden im OECD- DAC-System bilaterale Finanzflüsse dargestellt, in den UNFCCC-Nationalberichten aber multiund bilaterale. Außerdem ist im OECD-DAC System ein Projekt u.U. verschiedenen Markern zuzuordnen und der Anteil der Klimafinanzierung daher nicht genau zu beziffern. 72 Linde Grießhaber, Transparenz in der internationalen Klimafinanzierung, Stand der Diskussion und Anforderungen an einen MRV-Mechanismus, Germanwatch e.V., Mai 2011. Im Internet abrufbar unter: www.germanwatch.org/klima/klifi10-05.pdf [zuletzt abgerufen am 25.11.2011] Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 50 In einem Bericht des UNFCCC aus dem Jahr 2007 werden die bestehenden Unzulänglichkeiten mit Blick auf die Transparenz zusammengefasst.73 Vor dem Hintergrund der Entscheidungen in Cancún wird in der bereits erwähnten Germanwatch-Studie zu dieser Problematik wie folgt ausgeführt : „Bei der COP 16 in Cancún wurde beschlossen, dass sowohl die Richtlinien für die Nationalberichte als auch die des Überprüfungsprozesses verbessert werden sollen. So sollen „die Richtlinien für die Berichterstattung in Nationalberichten von Annex I-Vertragsstaaten verbessert werden, inklusive der Erstellung eines einheitlichen Formats für die Berichterstattung und Methodik zur Darstellung von Finanzierung, um sicherzustellen, dass die angegebenen Informationen vollständig, vergleichbar, transparent und akkurat” sind. Bezüglich der Richtlinien zur Datenüberprüfung wurde beschlossen, dass die Richtlinien mit Bezug auf „erreichte Fortschritte bei der Emissionsminderung” und solche bezüglich der technischen und finanziellen Unterstützung und des Kapazitätsaufbaus für Entwicklungsländer (EL) verbessert werden sollen. Bei der Entscheidung, dass zwei Jahre nach den Nationalberichten Zwischenstandsberichte abgegeben werden sollen, die, so § 40 (a), 60 (c) Cancún Agreement, auf Seiten der EL unter anderem über die Höhe der notwendigen finanziellen Unterstützung für Emissionsminderungsmaßnahmen und auf Seiten von EL und Industrieländer (IL) über die Höhe der erhaltenen bzw. bereitgestellten finanziellen Unterstützung berichten sollen, wurden die unterschiedlichen Kapazitäten der EL berücksichtigt. So sollen gemäß § 60 Cancún Agreement die Erweiterungen der Nationalberichte für LDCs und kleine Inselstaaten flexibel gehandhabt werden. Diese Notwendigkeit bekräftigte Norwegen in einer Eingabe (Submission) in 2011, in der es vorschlug, internationale Rahmenbedingungen für MRV zu setzen, die dann den nationalen Gegebenheiten angepasst werden könnten. Wenngleich durch die Möglichkeit der Anpassung an nationale Begebenheiten noch immer nicht vollständig vergleichbare Nationalberichte entstehen würden, können solche Ausnahmen in Anbetracht der unterschiedlichen Kapazitäten der EL notwendig sein.“ Im Ausblick der Germanwatch-Studie wird eine Liste angegeben, die nach Ansicht der Autorin ein transparentes MRV- (measuring, reporting, verifying) System für Klimafinanzierung garantieren könnte: Höhe der Unterstützung Art der Unterstützung Status der Unterstützung Quelle der Mittel (Industrieländer) Multi- oder bilaterale Unterstützung Dauer der Unterstützung Geber bzw. Empfänger (Entwicklungsländer bzw. Industrieländer) Themenbereich (Anpassung, Emissionsminderung) Konkretes Projekt / Programm / Politikmaßnahme und Mittelverwendung Umsetzungsorganisation (Entwicklungsländer) Wirkung des Projekts / des Programms / der Politikmaßnahme insbesondere bei Emissionsminderung und REDDplus (Entwicklungsländer) (Umfassendes) Risikomanagement von Minderungsprojekten / Minderungsfinanzierung Definition der Zusätzlichkeit (Industrieländer) 73 Informationen beruhen auf: UNFCCC Subsidiary Body for Implementation (UNFCCC SBI), Distr. General, 2007: Item 3 (a) of the provisional agenda National communications and greenhouse gas inventory data from Parties included in Annex I to the Convention Compilation and synthesis of fourth national communications, FCCC/SBI/2007/INF.6/Add.2 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 – 205/11 Seite 51 9. Zusammenfassung und Fazit Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich die Frage, welche Beiträge Industriestaaten vor dem Hintergrund von Kopenhagen und Cancún leisten, nicht abschließend beantworten lässt. Die Recherche stützt sich im wesentlichen auf zwei Quellen: Dies sind auf der einen Seite die nationalen Berichte und die korrespondierenden Reviews der UNFCC und auf der anderen Seite die in der Datenbank CRS der OECD hinterlegten DAC-Informationen. Beide Quellen haben gravierende Nachteile, die in dieser Ausarbeitung dargestellt wurden, und lassen eine abschließende quantitative und vergleichende Aussage über die klimarelevanten Beiträge nicht zu. Zudem sind die Daten, soweit verfügbar, nicht ausreichend aktuell, um Reaktionen auf die Zusagen von Kopenhagen und Cancún quantitativ bewerten zu können. Von verschiedener Seite wird daher seit einiger Zeit die Effizienz, Transparenz und Vergleichbarkeit der bestehenden Instrumente angemahnt . 10. Quellen und Literatur Atteridge, A., Kehler Siebert, C., Klein, R.J.T., Butler, C., Tella, P.; Bilateral Finance institutions and Climate Change: A Mapping of Climate Portfolios, Stockholm Environment Institute, Stockholm, 2009 Bird, N., Glennie, J.; Going beyond aid effectiveness to guide the delivery of climate finance, Background Note, Overseas Development Institute, London, Washington, August 2011 BMZ: DAC-Liste der Entwicklungsländer und –gebiete, Berichtsjahre_2009-2010, Liste online verfügbar unter: http://www.bmz.de/de/ministerium/zahlen_fakten/DAC- Laenderliste_Berichtsjahre_2009-2010.pdf Grießhaber, L.; Transparenz in der internationalen Klimafinanzierung, Stand der Diskussion und Anforderungen an einen MRV-Mechanismus, Hintergrundpapier, Germanwatch e.V., Bonn, Mai 2011 Brown, J., Bird, N., Schalatek, L.; Climate finance additionality: emerging definitions and their implications. Climate Finance Policy Brief No.2, London, Washington, Juni 2010 Corfee-Morlot J., et al. 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