© 2016 Deutscher Bundestag WD 2 - 3000 - 132/16 Das völkerrechtliche Verbot der Zwangsarbeit und die Arbeit von Strafgefangenen während der Freiheitsentziehung Ausarbeitung Wissenschaftliche Dienste Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages unterstützen die Mitglieder des Deutschen Bundestages bei ihrer mandatsbezogenen Tätigkeit. Ihre Arbeiten geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasserinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste geben nur den zum Zeitpunkt der Erstellung des Textes aktuellen Stand wieder und stellen eine individuelle Auftragsarbeit für einen Abgeordneten des Bundestages dar. Die Arbeiten können der Geheimschutzordnung des Bundestages unterliegende, geschützte oder andere nicht zur Veröffentlichung geeignete Informationen enthalten. Eine beabsichtigte Weitergabe oder Veröffentlichung ist vorab dem jeweiligen Fachbereich anzuzeigen und nur mit Angabe der Quelle zulässig. Der Fachbereich berät über die dabei zu berücksichtigenden Fragen. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 132/16 Seite 2 Das völkerrechtliche Verbot der Zwangsarbeit und die Arbeit von Strafgefangenen während der Freiheitsentziehung Aktenzeichen: WD 2 - 3000 - 132/16 Abschluss der Arbeit: 26. Oktober 2016 Fachbereich: WD 2: Auswärtiges, Völkerrecht, wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, Verteidigung, Menschenrechte und humanitäre Hilfe Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 132/16 Seite 3 Inhaltsverzeichnis 1. Einführung 4 2. Begriff der Zwangsarbeit 5 3. Art. 4 EMRK 7 4. Art. 6 IPwskR und Art. 8 Abs. 3 IPbürgR 10 5. Art. 12 Abs. 2 und 3 GG 13 6. Quellenverzeichnis 15 6.1. Literatur 15 6.2. Urteile 15 6.3. Dokumente 16 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 132/16 Seite 4 1. Einführung Art. 6 des Internationalen Pakts über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (im Folgenden „Sozialpakt“ oder „IPwskR“)1 schützt das Recht des Einzelnen, „seinen Lebensunterhalt durch frei gewählte oder angenommene Arbeit zu verdienen“. Dieses Recht beinhaltet nicht nur die Möglichkeit zur freien Wahl einer Tätigkeit, sondern auch die Freiheit des Einzelnen von jeglichem Zwang zur Arbeit.2 Damit spiegelt sich im Recht auf Arbeit immer auch das grundsätzliche völkerrechtliche Verbot der Zwangs- und Pflichtarbeit3. Während das Verbot der Zwangsarbeit in Art. 6 des Sozialpaktes lediglich implizit verankert ist, hat es in ausdrücklicher Form Eingang in Art. 4 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (im Folgenden „Europäische Menschenrechtskonvention“, „EMRK“)4 und Art. 8 Abs. 3 lit. a) des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte (im Folgenden „IPbürgR“)5 gefunden. Gleichzeitig lassen die Übereinkünfte eine für Strafgefangene verpflichtende Arbeit während der Freiheitsentziehung unter bestimmten, unten näher beschriebenen Voraussetzungen zu. Dieser Sachstand soll damit das Spannungsverhältnis zwischen dem völkerrechtlichen Verbot der Zwangsarbeit und der Zulässigkeit von verpflichtender Arbeit während der Freiheitsentziehung näher beleuchten. Er wird ergänzt durch einen Sachstand des Fachbereichs WD 76, welcher 1 Internationaler Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (unterzeichnet am 19. Dezember 1966, in Kraft getreten am 3. Januar 1976), verfügbar unter: http://ohchr.org/EN/ProfessionalInterest/Pages /CESCR.aspx (zuletzt aufgerufen am 20. Oktober 2016). 2 VN Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, General Comment No. 18 (6. Februar 2006), VN Dok. E/C.12/GC/18, Rn. 4, 6. 3 Da beiden Begriffen dieselbe Bedeutung zukommt (siehe Sachstand „Vereinbarkeit einer allgemeinen Dienstpflicht mit Art. 4 EMRK“ [15. Juni 2016], Dok.Nr. WD 2 - 3000 - 083/16, m.w.N.), wird zum Zwecke einer besseren Lesbarkeit im Folgenden allein der Begriff der „Zwangsarbeit“ verwendet. Die in Art. 12 Abs. 2 und 2 GG enthaltenen Begriffe „Zwangsarbeit“ und „Arbeitszwang“ haben in der deutschen Grundrechtsdogmatik noch keine befriedigende Abgrenzung erfahren. In Maunz und Dürig, Grundgesetz-Kommentar (2016), Art. 12, Rn. 503-505, wird etwa vorgeschlagen, den Begriff „Arbeitszwang“ an eine konkrete Arbeit zu knüpfen, während der Begriff „Zwangsarbeit“ dagegen die Bereitstellung der Arbeitskraft für grundsätzlich unbegrenzte Tätigkeiten meine. Es sei jedoch zu beachten, dass Arbeitszwang nicht nur bei einem einmaligen, sondern auch bei einem lange fortwirkenden Eingriff eines Hoheitsträgers vorliegen könne, und dass Zwangsarbeit nicht nur die in geschlossenen Einheiten, in kasernierter Zusammenfassung oder in Arbeitslagern zu verrichtende Arbeit sei. Die wichtigste Folgerung aus einer wie auch immer gearteten Grenzziehung bestehe darin, dass der Arbeitszwang nicht der Voraussetzung einer richterlichen Anordnung unterliege. 4 Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (unterzeichnet am 4. November 1950, in Kraft getreten am 3. September 1953), verfügbar unter: http://www.coe.int/en/web/conventions/search-on-treaties /-/conventions/treaty/results/subject/3 (zuletzt aufgerufen am 20. Oktober 2016). 5 Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte (angenommen am 16. Dezember 1966, in Kraft getreten am 23. März 1976), verfügbar unter: http://ohchr.org/EN/ProfessionalInterest/Pages/CCPR.aspx (zuletzt aufgerufen am 20. Oktober 2016). 6 Sachstand „Arbeitspflicht für Strafgefangene – geltende Rechtslage in Deutschland, Frankreich und Spanien“ (21. Oktober 2016), Dok.Nr. WD 7 – 3000- 155/16. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 132/16 Seite 5 auf die geltende Rechtslage in Deutschland, Frankreich und Spanien eingeht. 2. Begriff der Zwangsarbeit Der Begriff „Zwangsarbeit“ wird weder im Sozialpakt, Zivilpakt noch im Rahmen der Europäischen Menschenrechtskonvention definiert. Zur Bestimmung des Begriffs greifen der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (in Folgenden „EGMR“), der VN Menschenrechtsausschuss und der VN Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte daher auf das Übereinkommen Nr. 29 der Internationalen Arbeitsorganisation über Zwangs- oder Pflichtarbeit7 von 1930 (im Folgenden „ILO Übereinkommen Nr. 29“) zurück.8 Nach dessen Art. 2 Abs. 1 ist Zwangsarbeit jede Art von Arbeit oder Dienstleistung, die von einer Person unter Androhung irgendeiner Strafe9 verlangt wird und für die sie sich nicht freiwillig zur Verfügung gestellt hat. Für Zwangsarbeit sind damit zwei Merkmale charakteristisch: erstens die Unfreiwilligkeit und, zweitens, die Androhung von Strafe.10 Das ursprüngliche Ziel des ILO Übereinkommens Nr. 29 war es, die Ausbeutung von Arbeitskräften in Kolonien einzudämmen.11 Die Definition des Art. 2 Abs. 1 war jedoch so allgemein gehalten , dass sie auch Arbeiten und Dienstleistungen einschloss, die in den „zivilisierten“ Mitgliedstaaten der Völkerrechtsgemeinschaft üblich waren, wie z.B. der Militärdienst, allgemeine Bürgerpflichten , Hand- und Spanndienste oder die Arbeitspflicht in Strafanstalten.12 Da die Internationale Arbeitsorganisation (International Labour Organization, ILO) aber ein möglichst umfas- 7 Übereinkommen Nr. 29 der Internationalen Arbeitsorganisation über Zwangs- oder Pflichtarbeit (unterzeichnet am 28. Juni 1930, in Kraft getreten am 1.Mai 1932) verfügbar unter: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/- --ed_norm/---normes/documents/normativeinstrument/wcms_c029_de.htm (zuletzt aufgerufen am 20. Oktober 2016). Deutschland hat das Übereinkommen am 13. Juni 1956 ratifiziert, siehe http://ilo.org/dyn/normlex /en/f?p=1000:11300:0::NO:11300:P11300_INSTRUMENT_ID:312174 (zuletzt aufgerufen am 20. Oktober 2016). 8 Sachstand „Vereinbarkeit einer allgemeinen Dienstpflicht mit Art. 4 EMRK“ (15. Juni 2016) Dok.Nr. WD 2 - 3000 - 083/16. EGMR, Van der Mussele gegen Belgien, Urteil vom 23. November 1983, Beschwerde-Nr. 8919/80, Rn. 32; dazu Karpenstein und Mayer (Hrsg.), EMRK-Kommentar (2. Aufl., 2015), S. 101, Rn. 15. Saul, Kinley und Mowbray, The International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (2014), S. 324. 9 Der Begriff der „Strafe“ ist im Übrigen weit auszulegen und erfasst nicht nur strafrechtliche, sondern auch disziplinarische Sanktionen oder etwa die Abschiebung ins Heimatland. Karpenstein und Mayer (Hrsg.), EMRK- Kommentar (2. Aufl. 2015), S. 101, Rn. 15. Strafe in diesem Sinne kann auch der Verlust von Rechten oder Privilegien sein, siehe ILO, Forced Labour in Myanmar (Burma) (2. Juli 1998), Rn. 206. 10 Villalpando, „Forced Labour/Slave Labour“ (2007) in Wolfrum (Hrsg.), Encyclopedia of Public International Law, Rn. 1. 11 Mertens, Die Zulässigkeit von Arbeitszwang und Zwangsarbeit nach dem Grundgesetz und der Europäischen Konvention für Menschenrechte und Grundfreiheiten (1964), S. 8-9; Grabenwarter und Pabel, Europäische Menschenrechtskonvention (6. Aufl., 2016), S. 221, Rn. 88. 12 Sachs, Der Schutz vor Arbeitszwang und Zwangsarbeit (2006) in Stern Bd IV/1, S. 1006. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 132/16 Seite 6 sendes und zugleich konsensfähiges Übereinkommen erarbeiten wollte, formulierte sie sog. Bereichsausnahmen zum grundsätzlichen Verbot der Zwangsarbeit. In Bezug auf die Arbeit während einer Freiheitsentziehung lautete Art. 2 Abs. 2 lit. c) des Übereinkommens Nr. 29: „Als „Zwangs- oder Pflichtarbeit" im Sinne dieses Übereinkommens gelten jedoch nicht […] c) jede Arbeit oder Dienstleistung, die von einer Person auf Grund einer gerichtlichen Verurteilung verlangt wird, jedoch unter der Bedingung, daß diese Arbeit oder Dienstleistung unter Überwachung und Aufsicht der öffentlichen Behörden ausgeführt wird und daß der Verurteilte nicht an Einzelpersonen oder privaten Gesellschaften und Vereinigungen verdingt oder ihnen sonst zur Verfügung gestellt wird, […]“ Hiernach ist Arbeit in Haftanstalten schon begrifflich keine Zwangsarbeit. Historisch betrachtet war der Grund für die allgemeine Akzeptanz von Arbeit während der Freiheitsentziehung, dass diese nicht nur strafende oder vergeltende Wirkung habe, sondern auch die Rehabilitation der Gefangenen fördere.13 Diese sollten nicht mehr aus der Gesellschaft ausgeschlossen, sondern vielmehr einer sinnvollen Tätigkeit zugeführt werden.14 Neben diesen individuellen „Vorzügen“ für den oder die Einzelne sei die Arbeit während der Freiheitsentziehung auch für die Gesellschaft als solcher von Nutzen, etwa wenn der oder die Gefangene zum Bau oder zur Erhaltung von Gefängnissen , Straßen, Parks oder zur Erfüllung sonstiger öffentlicher Aufgaben beitrage.15 Das ILO Übereinkommen Nr. 29 untersagt allerdings, Gefangene zwangsweise an Privatunternehmer zu verleihen, um Strafe abzuarbeiten. Diese Praxis existierte in den USA noch bis in die 20er Jahre des letzten Jahrhunderts und wurde als verschleierte Form der Leibeigenschaft („involuntary servitude“) abgelehnt.16 Obwohl die Ausnahmen des ILO Übereinkommens Nr. 29 nach der Intention der ILO nur provisorischen Charakter haben sollten,17 wurden diese von der Staatengemeinschaft in den nachfolgenden Verträgen inkorporiert und haben damit permanenten Charakter erhalten. 13 International Labour Conference, 96th Session, 2007, General Survey concerning the Forced Labour Convention, 1930 (No. 29), and the Abolition of Forced Labour Convention, 1957 (No. 105), Report III (Part 1B), verfügbar unter http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument /wcms_089199.pdf (zuletzt aufgerufen am 20. Oktober 2016), S. 25, Rn. 49. 14 ILO Memorandum, Prison Labour: II, in (1932) International Labour Review, Vol. XXV Nr. 4, S. 497 (503): “If on his discharge he [the prisoner] is no longer of full working capacity, it will be difficult if not impossible for him to regain a place in society. The best method of maintaining a prisoner’s working capacity is to employ him on useful work. The idea that work for prisoners is in all circumstances an evil is a survival from the days when the object of the sentence was to extirpate the criminal from society. Not until it is understood that work is a beneficial distraction for the prisoner will the right to work be recognized. The recognition of this right is an urgent social necessity”. 15 ILO Memorandum, Prison Labour: I, in (1932) International Labour Review, Vol. XXV Nr. 3, S. 311 (324). 16 Bülck, Die Zwangsarbeit im Friedensvölkerrecht (1953), S. 69. 17 Kommission für Menschenrechte, Summary Report (10. April 1950), VN Dok. E/CN.4/SR.142, Rn. 28 a.E. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 132/16 Seite 7 Als Ergänzung zum ILO Übereinkommen Nr. 29 verfasste die ILO 1957 das Übereinkommen über die Abschaffung der Zwangsarbeit18 (im Folgenden „ILO Übereinkommen Nr. 105“). Hiernach verpflichten sich Staaten, Zwangsarbeit zu beseitigen und in keiner Form zu verwenden a) als Mittel politischen Zwanges oder politischer Erziehung oder als Strafe gegenüber Personen, die gewisse politische Ansichten haben […]; b) als Methode der Rekrutierung und Verwendung von Arbeitskräften für Zwecke der wirtschaftlichen Entwicklung; c) als Maßnahme der Arbeitsdisziplin ; (oder) d) als Strafe für die Teilnahme an Streiks; […]. 3. Art. 4 EMRK Die Europäische Menschenrechtskonvention ist dem Ansatz einer negativen Abgrenzung des Begriffs „Zwangsarbeit“ gefolgt.19 Art. 4 Abs. 3 lit. a) EMRK begrenzt somit den Inhalt des absoluten Verbots der Zwangsarbeit, indem er u.a. formuliert: Nicht als Zwangs- oder Pflichtarbeit im Sinne dieses Artikels gilt a) eine Arbeit, die üblicherweise von einer Person verlangt wird, der unter den Voraussetzungen des Artikels 5 die Freiheit entzogen oder die bedingt entlassen worden ist; Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat in der Entscheidung Van der Mussele gegen Belgien festgestellt, dass das ILO Übereinkommen Nr. 29 Vorbild für Art. 4 EMRK sei.20 Die Bereichsausnahmen zum Verbot der Zwangsarbeit brächten daher auch im Rahmen der EMRK das Gemeinwohlinteresse und den Gedanken der gesellschaftlichen Solidarität zum Ausdruck.21 Gleichzeitig betonte der EGMR, dass die Regelungen des Übereinkommens nur der Ausgangspunkt für die Auslegung der EMRK seien. Diese gehe nämlich über das ILO Übereinkommen Nr. 29 insofern hinaus, als sie nicht jede Form der Zwangsarbeit zulasse, sondern nur diejenige, die „üblicherweise“ von einer inhaftierten Person verlangt werden könne. Welche Arbeiten „üblicherweise“ verlangt werden können, richte sich nach den in den Mitgliedstaaten vorherrschenden nationalen Standards.22 Anerkannt sind etwa routinemäßige Haftarbeiten im Sinne 18 Übereinkommen über die Abschaffung der Zwangsarbeit (unterzeichnet am 25 Juni 1957, in Kraft getreten am 17. Januar 1959), verfügbar unter http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes /documents/normativeinstrument/wcms_c105_de.htm (zuletzt aufgerufen am 20. Oktober 2016). Deutschland hat das Übereinkommen am 22. Juni 1959 ratifiziert, siehe http://ilo.org/dyn/normlex /en/f?p=1000:11300:0::NO:11300:P11300_INSTRUMENT_ID:312250 (zuletzt aufgerufen am 20. Oktober 2016). 19 Einen Überblick über die Auslegung von Art. 4 EMRK und die Bereichsausnahme zur Zwangsarbeit bietet: EGMR, Guide on Article 4 of the European Convention on Human Rights (2. Aufl., 2014), S. 10-11. 20 EGMR, Van der Mussele gegen Belgien, Urteil vom 23. November 1983, Beschwerde-Nr. 8919/80, Rn. 32. 21 Ibid., Rn. 38. 22 EGMR, Stummer gegen Österreich, Urteil vom 7. Juli 2011, Beschwerde-Nr. 37452/02, Rn. 128. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 132/16 Seite 8 von alltäglichen Hausarbeiten.23 Auch Arbeiten zum Zwecke der Rehabilitation fallen unter diesen Begriff. So hat der EGMR im Fall Van Droogenbroeck v. Belgien24 keinen Verstoß gegen Art. 4 EMRK darin gesehen, dass die Freilassung eines rückfällig gewordenen Strafgefangenen davon abhängig gemacht wurde, dass dieser von der Arbeit in der Strafvollzugsanstalt gewisse finanzielle Rücklagen bilde. Denn diese Bedingung helfe ihm einerseits bei der Wiedereingliederung in die Gesellschaft und sei andererseits in ähnlicher Form in Rechtsordnungen anderer Mitgliedstaaten bekannt.25 Das Kriterium der Üblichkeit bildet nur dort eine Grenze für die Zulässigkeit der Arbeit während der Freiheitsentziehung, wo einzelne Gefangene mit besonderer Arbeit belastet werden26 oder die Entscheidungen hinsichtlich der Art der geforderten Arbeit willkürlich sind.27 Im Gegensatz zum ILO Übereinkommen Nr. 29 ist es nicht konventionswidrig, wenn die Arbeit während der Freiheitsentziehung zu Gunsten von Privatunternehmen erbracht wird.28 Die Europäische Kommission für Menschenrechte hat insofern einerseits festgestellt, dass schon der Wortlaut des Art. 4 EMRK keinen Bezug zu Privatunternehmen enthalte und dass man daher davon ausgehen müsse, dass die Urheber der EMRK auf diesen bewusst verzichtet haben.29 Andererseits hätten Praktiken wie die „Entleihung“ von Strafgefangenen zum Zeitpunkt der Abfassung des Art. 4 Abs. 3 lit. a) EMRK in vielen Mitgliedstaaten bestanden.30 Sie böten schließlich weitreichende Möglichkeiten der professionellen Beschäftigung und gesellschaftlichen Wiedereingliederung der Strafgefangenen.31 23 Europäische Kommission für Menschenrechte, Vorarbeiten zu Art. 4 EMRK (15. November 1962), Dok.Nr. DH (62) 10, S. 18, Rn. 22; EGMR, Floroiu gegen Rumänien, Urteil vom 12. März 2013, Beschwerde-Nr. 15303/10, Rn. 32-37. 24 EGMR, Van Droogenbroeck gegen Belgien, Urteil vom 24. Juni 1982, Beschwerde-Nr. 7906/77. 25 Ibid., Rn. 59. 26 Europäische Kommission für Menschenrechte, Vorarbeiten zu Art. 4 EMRK (15. November 1962), Dok.Nr. DH (62) 10, S. 18, Rn. 22; Frowein und Peukert, EMRK-Kommentar (3. Aufl. 2009), S. 67, Rn. 13. 27 Kommission für Menschenrechte, Einundzwanzig inhaftierte Personen gegen Deutschland, Beschwerde-Nr. 3134/67 (u.a.), siehe Abschnitt „The Law“, mit Verweis auf Kommission für Menschenrechte, Summary Report (10. April 1950), VN Dok. E/CN.4/SR.142, Rn. 96, und Kommission für Menschenrechte, Summary Report (10. April 1950), VN Dok. E/CN.4/SR.143. 28 Dörr, Grote und Marauhn (Hrsg.), EMRK/GG Konkordanzkommentar (2. Aufl., 2013), Band I, S. 628, Rn. 21. 29 Kommission für Menschenrechte, Einundzwanzig inhaftierte Personen gegen Deutschland, Beschwerde-Nr. 3134/67 (u.a.), siehe Abschnitt „The Law“, Abschnitt I. 30 Ibid. 31 Ibid. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 132/16 Seite 9 Strafgefangene haben zudem nach Art. 4 Abs. 3 lit. a) EMRK keinen Anspruch auf Entlohnung, weil die EMRK einen solchen nicht festschreibt.32 Als Folge weist der EGMR (und seine Vorgängerin , die Europäische Kommission für Menschenrechte) jede Beschwerde als unzulässig ab, mit welcher der Beschwerdeführer eine Entlohnung bzw. eine höhere Entlohnung fordert.33 Mit Blick auf die European Prison Rules von 198734 und 200635 erkennt der EGMR zwar an, dass zwischenzeitlich Entwicklungen hin zu einer „Normalisierung“ der Arbeit während der Freiheitsentziehung eingesetzt haben, bei denen auch ein Trend zur Entlohnung von Strafgefangenen erkennbar sei.36 Er schließt sich diesem Trend jedoch nicht an, sondern hält lediglich fest, dass sich europäische Standards zumindest im Jahre 2004 noch nicht soweit fortentwickelt hätten, dass nach Art. 4 EMRK eine unbedingte Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Entlohnung der Arbeit während der Freiheitsentziehung bestehe.37 In ähnlicher Weise beurteilte der EGMR im Fall Stummer gegen Österreich die Frage, ob Mitgliedstaaten arbeitende Strafgefangene in die sozialen Sicherungssysteme, insbesondere in die Alterssicherung, einbinden müssen. Während Strafgefangene in der weit überwiegenden Mehrheit der Mitgliedstaaten den Schutz der sozialen Sicherungssysteme (also Arbeitslosen-, Kranken - und Unfallschutz) genössen, bände nur eine kleine Mehrheit der Mitgliedstaaten Strafgefangene in die Rentenversicherungssysteme ein.38 Der EGMR erkannte an, dass es seit der Entscheidung im Fall Einundzwanzig inhaftierte Personen gegen Deutschland aus den 1960er Jahren „signifikante Entwicklungen“ auf dem Gebiet der Strafrechtspolitik gegeben habe, die sich u.a. in den European Prison Rules von 2006 (Rn. 26.17) wiederspiegelten. Allerdings zeige die europäische Rechtsentwicklung gerade noch keinen hinreichenden Konsens dahingehend, dass Strafgefangene in nationale Systeme der Alterssicherung eingebunden werden müssten.39 Letztlich ist die einzige Voraussetzung für die Zulässigkeit von Arbeit während der Freiheitsentziehung nach Art. 4 Abs. 3 lit. a) EMRK, dass die Freiheitsentziehung nach Art. 5 EMRK rechtmäßig ist. Umstritten ist in diesem Zusammenhang, ob die EMRK auch die Arbeit während der 32 Kommission für Menschenrechte, Einundzwanzig inhaftierte Personen gegen Deutschland, Beschwerde-Nr. 3134/67 (u.a.), siehe Abschnitt „The Law“, Abschnitt I; EGMR, Stummer gegen Österreich, Urteil vom 7. Juli 2011, Beschwerde-Nr. 37452/02, Rn. 122. 33 Ibid. 34 Europarat, Empfehlung Nr. R (87) 3 zu den European Prison Rules (12. Februar 1987), Rn. 76. 35 Europarat, Empfehlung Rec(2006)2 zu den European Prison Rules (11. Januar 2006), Rn. 26.10. 36 EGMR, Zhelyazkov gegen Bulgarien, Urteil vom 9. Januar 2013, Beschwerde-Nr. 11332/04, Rn. 36; EGMR, Floroiu gegen Rumänien, Urteil vom 12. März 2013, Beschwerde-Nr. 15303/10, Rn. 34. 37 EGMR, Zhelyazkov gegen Bulgarien, Urteil vom 9. Januar 2013, Beschwerde-Nr. 11332/04, Rn. 36. Siehe auch EGMR, Floroiu gegen Rumänien, Urteil vom 12. März 2013, Beschwerde-Nr. 15303/10, Rn. 33-37. 38 EGMR, Stummer gegen Österreich, Urteil vom 7. Juli 2011, Beschwerde-Nr. 37452/02, Rn. 131. 39 Ibid., Rn. 130-132. Siehe auch EGMR, Floroiu gegen Rumänien, Urteil vom 12. März 2013, Beschwerde-Nr. 15303/10, Rn. 32. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 132/16 Seite 10 Untersuchungshaft für zulässig erachtet.40 4. Art. 6 IPwskR und Art. 8 Abs. 3 IPbürgR Da das Verbot der Zwangsarbeit nicht ausdrücklich in den Text des Art. 6 IPwskR Eingang gefunden hat, sind dessen Grenzen ebenso wenig explizit normiert. Nichtsdestotrotz statuiert Art. 4 IPwskR, dass jeder Vertragsstaat die im Sozialpakt normierten Rechte per Gesetz einschränken darf, wenn dies mit der Natur der Rechte vereinbar ist und der ausschließliche Zweck der Einschränkung in der Förderung des gesellschaftlichen Allgemeinwohls liegt. Auf diese Weise finden auch die Einschränkungen für Arbeit während der Freiheitsentziehung Anwendung, welche im Rahmen des ILO Übereinkommens Nr. 29 und Art. 8 Abs. 3 IPbürgR41 erarbeitet wurden.42 Arbeit während der Freiheitsentziehung ist nach Art. 6 IPwskR grundsätzlich zulässig, solange diese von staatlicher Seite überwacht und nicht für Privatunternehmen erbracht wird.43 Der VN Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte verfolgt insofern einen restriktiven Ansatz. Allein die Tatsache, dass eine Haftanstalt durch Private betrieben wird, führe zur Unzulässigkeit der Arbeit in der Haftanstalt, selbst wenn die Tätigkeit an sich zur Rehabilitierung der Strafgefangenen beitragen würde.44 Strafgefangene sollten Arbeit für Privatunternehmen demzufolge nur erbringen, wenn sie zuvor eingewilligt haben45 und wenn gleichermaßen sicher gestellt 40 Verneinend: Dörr, Grote und Marauhn (Hrsg.), EMRK/GG Konkordanzkommentar (2. Aufl., 2013), Band I, S. 627, Rn. 20, m.w.N.; Grabenwarter und Pabel, Europäische Menschenrechtskonvention (6. Aufl., 2016), S. 225, Rn. 94. Bejahend: Europäische Kommission für Menschenrechte, Vorarbeiten zu Art. 4 EMRK (15. November 1962), Dok.Nr. DH (62) 10, S. 18, Rn. 22 a.E.; Saul, Kinley und Mowbray, The International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (2014), S. 336. 41 Art. 8 Abs. 3 des Zivilpaktes lautet: 3) a) Niemand darf gezwungen werden, Zwangs- oder Pflichtarbeit zu verrichten; b) Buchstabe a ist nicht so auszulegen, dass er in Staaten, in denen bestimmte Straftaten mit einem mit Zwangsarbeit verbundenen Freiheitsentzug geahndet werden können, die Leistung von Zwangsarbeit auf Grund einer Verurteilung durch ein zuständiges Gericht ausschließt; c) als »Zwangs- oder Pflichtarbeit« im Sinne dieses Absatzes gilt nicht (i) jede nicht unter Buchstabe b genannte Arbeit oder Dienstleistung, die normalerweise von einer Person verlangt wird, der auf Grund einer rechtmäßigen Gerichtsentscheidung die Freiheit entzogen oder die aus einem solchen Freiheitsentzug bedingt entlassen worden ist; […] 42 Saul, Kinley und Mowbray, The International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (2014), S. 278, 333. 43 Ibid., S. 336. 44 Ibid., S. 338. 45 VN Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, Concluding Observations: Germany (24. September 2001), VN Dok. E/C.12/1/Add.68, Rn. 21, 39. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 132/16 Seite 11 ist, dass die Arbeitsbedingungen im Hinblick auf gehalts- und sozialversicherungsrechtliche Aspekte denen einer Arbeit in Freiheit nahe kommen.46 Die Freiheitsentziehung im Sinne von Art. 6 IPwskR meint nicht allein strafrechtliche Verurteilungen , sondern darüber hinaus auch jede sonstige gerichtlich veranlasste Freiheitsentziehung, wie etwa die Sicherungsverwahrung auf Grund geistiger Einschränkungen oder die Anordnung von Untersuchungshaft.47 Freiheitsentziehungen auf Grund von bloßen Verwaltungsentscheidungen , die nicht gerichtlich autorisiert oder kontrolliert werden, wie etwa Abschiebehaft48, oder Freiheitsentziehungen, die als reine Korektivmaßnahme fungieren49, sind nicht von Art. 6 IPwskR gedeckt. Gleichermaßen hat sich der VN Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte gegen Arbeit während der Freiheitsentziehung ausgesprochen, die rein strafenden Charakter50 besitzt oder die auf Grund von bloßen Vergehen51 verhängt wird. Art. 8 Abs. 3 lit. c) (i) IPbürgR spricht schließlich auch von Arbeiten oder Dienstleistungen, „die normalerweise von einer Person verlangt“ werden. Demnach muss es sich wie bei Art. 4 EMRK um routinemäßige Haft- oder Hausarbeiten arbeiten handeln, die primär der Resozialisierung des/der Strafgefangenen dienen.52 Im Zusammenhang mit dem Recht auf Arbeit aus Art. 6 IPwskR stehen auch das in Art. 7 IPwskR festgeschriebene Recht auf gerechte und günstige Arbeitsbedingungen53 und das Recht auf soziale Sicherheit aus Art. 9 IPwskR54. Die Frage nach der Ausgestaltung der Arbeit während der Freiheitsentziehung – insbesondere also die Arbeitsbedingungen und die soziale Sicherung – wird in 46 Saul, Kinley und Mowbray, The International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (2014), S. 338. VN Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, Concluding Observations: Luxembourg (26. Juni 2003), VN Dok. E/C.12/1/Add.86, Rn. 20, 32. 47 Ibid., S. 336. 48 Ibid. 49 Wie etwa China’s Programm „Re-education through Labour“, siehe VN Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, Conclusions and Recommendations: People’s Republic of China (13. Mai 2005), VN Dok. E/C.12/1/Add.107, Rn. 22, 51. 50 VN Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, Concluding Observations: Kazakhstan (21. Mai 2010), VN Dok. E/C.12/KAZ/CO/1, Rn. 16. 51 VN Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, Concluding Observations: Syrian Arab Republic (2001), VN Dok. E/2002/22, Rn. 408. 52 Kommission für Menschenrechte, Summary Report (10. April 1950), VN Dok. E/CN.4/SR.142, Rn. 36 („ordinary ‚housekeeping‘ work“), 64 („routine“ [work]). Joseph und Castan, The International Covenant on Civil and Political Rights (2013), S. 326. 53 Zu Art. 7 IPwskR siehe VN Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, General Comment No. 23 (27. April 2016), VN Dok. E/C.12/GC/23, Saul, Kinley und Mowbray, The International Covenant on Economic , Social and Cultural Rights (2014), S. 392 ff. 54 Zu Art. 9 IPwskR siehe Saul, Kinley und Mowbray, The International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (2014), S. 608 ff. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 132/16 Seite 12 der Rechtsliteratur jedoch allein unter den Ausnahmen zum Verbot der Zwangsarbeit nach Art. 6 IPwskR bzw. Art. 8 Abs. 3 lit. c) (i) IPbürgR diskutiert.55 Bei der Frage der Entlohnung der Arbeit während der Freiheitsentziehung legt der VN Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte Art. 6 IPwskR extensiver aus als die ILO mit Blick auf Art. 2 des Übereinkommens Nr. 29, der EGMR mit Blick auf Art. 4 EMRK und der Menschenrechtsausschuss in den o.g. Fällen. Denn nach Art. 6 IPwskR haben Strafgefangene einen Anspruch auf eine gerechte Entlohnung.56 Diese Haltung spiegelt sich auch im General Comment No. 23 (2016) des VN Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte wieder.57 Wie die Erwähnung des Rechts auf gerechte Entlohnung Eingang in den General Comment No. 23 gefunden hat, lässt sich aus dessen Vorarbeiten nicht rekonstruieren. Sie ist bereits im Entwurf des General Comments58 vorhanden und wurde während der vorangehenden Diskussionen von der Nichtregierungsorganisation Autistic Minority International betont.59 Der VN Menschenrechtsausschuss hatte bisher nur wenig Gelegenheit, zu Inhalt und Grenzen der Ausnahmen nach Art. 8 Abs. 3 lit. c) (i) IPbürgR Stellung zu nehmen. Die Beschwerde im Fall Wolf gegen Panama60 betraf zwar die Frage, ob ein Strafgefangener auch vor einer rechtskräftigen Verurteilung zu Arbeit verpflichtet werden kann. Sie wurde jedoch als unsubstantiiert zurück gewiesen . Im Fall Radosevic gegen Deutschland stellte der VN Menschenrechtsausschuss im Hinblick auf Art. 8 Abs. 3 lit. c) (i) IPbürgR fest, dass der Begriff „normalerweise“ darauf hindeute, dass die Arbeitsmaßnahme der gesellschaftlichen Wiedereingliederung dienen müsse.61 Es sei damit jedem Mitgliedstaat selbst überlassen, die Modalitäten zur Resozialisierung festzulegen. Da 55 Saul, Kinley und Mowbray, The International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (2014), S. 336- 339. 56 Saul, Kinley und Mowbray, The International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (2014), S. 338; VN Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, Concluding Observations: Australia (2001), VN Dok. E/2001/22, Rn. 395. 57 VN Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, General Comment No. 23 (27. April 2016), VN Dok. E/C.12/GC/23, Rn. 10. Der Ausschuss veröffentlicht sog. General Comments, um allen Vertragsstaaten die durch die Staatenreporte gewonnenen Erfahrungen zugänglich zu machen und damit eine einheitliche Interpretation des Sozialpaktes sicherzustellen. Siehe VN Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, Working Methods (2011), VN Dok. E/2011/22 - E/C.12/2010/3, Rn. 57. 58 VN Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, Draft prepared by Virginia Bras Gomes and Renato Ribeiro Leão, Rapporteurs (20. Januar 2015), VN Dok. E/C.12/54/R.2, verfügbar unter: http://www.refworld.org/docid/5550a0b14.html (zuletzt aufgerufen am 19. Oktober 2016), Rn. 11. 59 VN Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, Summary Record (6. Juli 2015), VN Dok. E/C.12/2015/SR.44, verfügbar unter: http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/CESCR/Discussions /2015/SummaryRecord.pdf (zuletzt aufgerufen am 19. Oktober 2016), Rn. 6; Autistic Minority International , Written Contribution (4. Mai 2015), verfügbar unter: http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies /CESCR/Discussions/2015/AutisticMinorityInternational_1.pdf (zuletzt aufgerufen am 19. Oktober 2016), S. 4. Für weitere schriftliche Beiträge zum General Comment No. 23 siehe http://www.ohchr.org/EN/HRBodies /CESCR/Pages/WrittenSubmissionsGC7.aspx (zuletzt aufgerufen am 19. Oktober 2016). 60 Menschenrechtsausschuss, Wolf gegen Panama (26. März 1992), Beschwerde-Nr. 289/1988, Rn. 6.8. 61 Menschenrechtsausschuss, Radosevic gegen Deutschland (22. Juli 2005), Beschwerde-Nr. 1292/2004, Rn. 7.3. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 132/16 Seite 13 Art. 8 Abs. 3 lit. c) (i) IPbürgR gleichwohl keine Bestimmung zu einer etwaigen angemessenen Entlohnung beinhalte, stehe es im Ermessen der Mitgliedstaaten, eine Entlohnung zu gewähren oder dies zu unterlassen.62 5. Art. 12 Abs. 2 und 3 GG Auf die Entstehungsgeschichte des Verbots der Zwangsarbeit nach Art. 12 Abs. 1 GG und dessen Ausnahmen in Art. 12 Abs. 2 und 3 GG kann schon aus zeitlicher Sicht nur die ILO Übereinkommen Nr. 29 von 1930 Einfluss gehabt haben. Die chronologisch nachfolgenden Erwägungen der Urheber der EMRK (1950), des ILO Übereinkommen Nr. 105 (1957) sowie des Zivil- und Sozialpaktes (1966) konnten die Mütter und Väter des Grundgesetzes nicht inspiriert haben.63 Die Mitglieder des Verfassungskonvents auf Herrenchiemsee sahen in der Inklusion des Verbots der Zwangsarbeit in den Entwurf zum Grundgesetz eine „wichtige Neuerung“, die geboten erschien „mit Rücksicht auf die schmerzliche Tatsache, dass in der Gegenwart die Gefahr der Arbeitsversklavung [und die damit verbundene Herabwürdigung] auch den deutschen Menschen bedroht“.64 Aus den Vorarbeiten zum Grundgesetz ist zwar nicht mehr rekonstruierbar, worauf genau die Einführung des Verbots beruhte, allerdings ist erkennbar, dass schon damals traditionell geprägte Vorstellungen über die Ausnahmen zu dem Verbot bestanden.65 Als zumindest unbedenklich oder notwendig wurden etwa Hand- und Spanndienste, Arbeiten nach Katastrophen und in Notstandsfällen diskutiert.66 Auch das Bundesverfassungsgericht beschäftigte sich mit der Entstehungsgeschichte des Art. 12 Abs. 3 GG und stellte fest: „Die Gründe, die den Verfassungsgeber dazu bewogen haben, eine so umfassende Heranziehung des Strafgefangenen (…) zuzulassen, mögen in Anlehnung an die damals vertretenen Ansichten vom Sinn des Freiheitsentzugs verschiedener Art gewesen sein. Im Mittelpunkt der Überlegungen stand jedoch ersichtlich das Bestreben, den in diesem Bereich praktizierten Maßnahmen, die nicht mit dem Makel der Entwürdigung der Betroffenen behaftet waren, sich in der Vergangenheit bewährt hatten und auch vor dem Grundgesetz bestehen konnten, nicht die 62 Ibid.; Joseph und Castan, The International Covenant on Civil and Political Rights (2013), S. 326. 63 Zur Entstehungsgeschichte siehe auch Sachs, Der Schutz vor Arbeitszwang und Zwangsarbeit (2006) in Stern Bd IV/1, S. 1059-1067. 64 Verfassungsausschuss der Ministerpräsidenten-Konferenz der Westlichen Besatzungszone, Bericht über den Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee vom 10.-23. August 1948, verfügbar unter https://epub.ub.uni-muenchen .de/21036/1/4Polit.3455.pdf (zuletzt aufgerufen am 19. Oktober 2016), S. 22, zum damaligen Zeitpunkt Artikel 16. 65 Klar ist nur, dass die Einführung weder ihr Vorbild in der früheren Verfassungsgeschichte noch in den Landesverfassungen hatte. Sachs, Der Schutz vor Arbeitszwang und Zwangsarbeit (2006) in Stern Bd IV/1, S. 1010, 1012. 66 Sachs, Der Schutz vor Arbeitszwang und Zwangsarbeit (2006) in Stern Bd IV/1, S. 1010, 1012 f. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 132/16 Seite 14 rechtliche Grundlage zu entziehen; es sollte weiterhin möglich sein, (…) Strafvollzug im Interesse des Einzelnen und der Allgemeinheit mit Hilfe gezielten, auch erzwungenen, Arbeitseinsatzes sinnvoll zu gestalten und so (…) zur Resozialisierung des Strafgefangenen beizutragen“.67 Das Bundesverfassungsgericht zieht schließlich auch das ILO Übereinkommen Nr. 29 als Auslegungshilfe für Art. 12 GG heran: „Seit langem beanstanden Normen des internationalen Rechts eine voraussetzungslose Verdingung von Strafgefangenen . Art. 2 Abs. 2 lit. c) des ILO-Übereinkommens Nr. 29 vom 28. Juni 1930 (…) nimmt Zwangs- oder Pflichtarbeit von einem grundsätzlichen Verbot nur unter der Bedingung aus, dass diese „unter Überwachung und Aufsicht der öffentlichen Behörden ausgeführt wird...“. Dieser schon bei der Beratung des Grundgesetzes vorzufindende internationale Standard liegt dem Willen des Verfassunggebers (sic) zugrunde und ist eine Auslegungshilfe auch für das Grundgesetz“.68 In diesem Sinne hält das Bundesverfassungsgericht Arbeit für Privatunternehmen für zulässig, solange Strafgefangene unter der öffentlich-rechtlichen Verantwortung der Vollzugsbehörden bleiben.69 Ende der Bearbeitung 67 BVerfG, Beschluss vom 13. Januar 1987, 2 BvR 209/84, NJW 1988, 45 (46). 68 BVerfG, Urteil vom 1. Juli 1998, 2 BvR 441/90, 2 BvR 493/90, 2 BvR 618/92 u.a., BeckRS 2012, 55474, Rn. 151. 69 BVerfG, Urteil vom 1. Juli 1998, 2 BvR 441/90, 2 BvR 493/90, 2 BvR 618/92 u.a., BeckRS 2012, 55474, Rn. 159. Sachs, Der Schutz vor Arbeitszwang und Zwangsarbeit (2006) in Stern Bd IV/1, S. 1065 f. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 132/16 Seite 15 6. Quellenverzeichnis 6.1. Literatur Bülck, Hartwig, Die Zwangsarbeit im Friedensvölkerrecht (Vandenhoeck & Rupprecht, Göttingen, 1953) [P 5725]. Dörr, Oliver; Grote, Rainer und Marauhn, Thilo (Hrsg.), EMRK/GG Konkordanzkommentar zum europäischen und deutschen Grundrechtsschutz (2. Aufl., Mohr Siebeck, 2013), Band I [D 201602771]. Frowein, Jochen A. und Peukert, Wolfgang, EMRK-Kommentar (3. Aufl., Engel Verlag, Kehl, 2009) [M 588882]. Grabenwarter, Christoph und Pabel, Katharina, Europäische Menschenrechtskonvention (6. Aufl., Beck, München, 2016) [D 201602770]. Joseph, Sarah und Castan, Melissa, The International Covenant on Civil and Political Rights (Oxford University Press, Oxford, 2013), [M 79360]. Karpenstein, Ulrich und Mayer, Franz C. (Hrsg.), EMRK-Kommentar (2. Aufl., München, 2015) [D 201603702]. Maunz, Theodor und Dürig, Günther, Grundgesetz-Kommentar (Beck, München, 2016) [online]. 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