© 2016 Deutscher Bundestag WD 2 – 3000 - 062/16 Politische und rechtliche Aspekte im Umgang mit zentralamerikanischen Migrantinnen und Migranten in Nordamerika Teil 2: Reaktionen der Aufnahmestaaten, Asyl- und Einwanderungssysteme im Vergleich Ausarbeitung Wissenschaftliche Dienste Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages unterstützen die Mitglieder des Deutschen Bundestages bei ihrer mandatsbezogenen Tätigkeit. Ihre Arbeiten geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasserinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste geben nur den zum Zeitpunkt der Erstellung des Textes aktuellen Stand wieder und stellen eine individuelle Auftragsarbeit für einen Abgeordneten des Bundestages dar. 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Reaktionen in den Gesellschaften der Herkunftsstaaten des nördlichen Dreiecks 7 2.1. Repressives Vorgehen gegen Bandenkriminalität (mano dura) 7 2.2. Gesetze zur Bekämpfung von Bandenkriminalität 9 2.3. Prosperitätsplan für die Staaten des nördlichen Dreiecks 9 2.3.1. Ziele des Prosperitätsplanes 9 2.3.2. Der finanzielle Beitrag der USA 10 2.3.3. Reaktionen auf den Plan für Prosperität 12 3. Reaktionen des Aufnahmestaates USA 13 3.1. Die Zentralamerikanische Regionale Sicherheitsinitiative der USA (CARSI) 14 3.1.1. CARSI - eine Zwischenbilanz 15 3.2. Die Mérida-Initiative 17 3.2.1. Reaktionen auf die Mérida Initiative 18 3.3. Maßnahmen zur Verstärkung der Grenzkontrollen und Grenzsicherung 19 3.4. Festnahmen an der amerikanisch-mexikanischen Grenze 21 3.5. Rückführungen und Abschiebungen aus den USA 22 3.5.1. Resettlement und weitere Maßnahmen 26 4. Reaktionen des Aufnahme- und Transitstaates Mexiko 28 4.1. „Plan Frontera Sur“ und die Absicherung der Südgrenze 28 4.1.1. Auswirkungen des „Plan Frontera Sur“ 32 4.1.2. Vergleich der Festnahmen von Migranten in den USA und Mexiko 36 4.2. Mexikanische Behörden mit Aufgaben der Grenzsicherung 37 4.3. Grenzsicherungsmaßnahmen 38 4.4. Schutz von Migranten aus dem nördlichen Dreieck 38 4.5. Strafverfolgung von Menschenrechtsverletzungen an Migranten 39 4.6. Rückführungen von Migranten aus Mexiko in den Jahren 2013 bis 2015 42 5. Die Rechtssysteme der Aufnahmestaaten im Umgang mit irregulärer Migration 45 5.1. USA 45 5.1.1. Asyl 45 5.1.2. Asylgesuche und -genehmigungen für die Jahre 1996 bis 2014 45 5.1.3. Der Schutz von unbegleiteten minderjährigen Flüchtlingen (UAC) 46 5.1.4. Umsetzungsdefizite 48 5.1.5. Angestrebte Gesetzesänderungen 49 5.2. Mexiko 50 5.2.1. Asyl und Regelungen für unbegleitete Minderjährige 50 5.2.2. Anerkennungsquote bei Asylgesuchen 51 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 4 5.2.3. Umsetzungsdefizite 54 6. Deutsche Fluchtmigrationspolitik und das europäisches Asylsystem 55 6.1. Sicheres Drittstaatenkonzept und Dublin-Zuständigkeitssystem 55 6.2. Humanitärer Schutz 57 6.2.1. Asylrechtlicher Schutz 57 6.2.2. Sonstige humanitäre Aufenthaltstitel 58 6.2.3. Aufnahmeprogramme 58 6.2.4. Opfer von Menschenhandel 59 6.3. Schutz von unbegleiteten minderjährigen Flüchtlingen 59 7. Schlussfolgerungen 61 8. Ausgewählte Literatur 63 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 5 1. Einleitung Die folgende Ausarbeitung stellt den zweiten Teil einer Arbeit zu den politischen und rechtlichen Aspekten von Migration aus Zentral- nach Nordamerika dar. Der Fokus liegt dabei auf den Reaktionen der Aufnahme- und Transitstaaten USA und Mexiko auf irreguläre Migration in wirtschaftlicher , sicherheitspolitischer und rechtlicher Hinsicht. Auf die Darstellung der Situation irregulärer Migration nach Kanada wurde verzichtet, da die Mehrheit der Migranten in die USA oder nach Mexiko gehen. Während im ersten Teil der Ausarbeitung (WD 2 – 3000 – 030/16) die Beschreibung der Ursachen für irreguläre Migration, die Push-und-Pull-Faktoren, im Fokus stand, stehen nun Antworten von Politik und Gesellschaften der Aufnahmestaaten vor allem auf den „Zustrom“ unbegleiteter Minderjähriger (surge) im Jahr 2014 im Mittelpunkt. In Kapitel 2 werden zunächst das repressive Vorgehen der Regierungen von El Salvador, Guatemala und Honduras (die Staaten des sogenannten nördlichen Dreiecks) sowie die Erhöhung des Strafmaßes zur Bekämpfung von Bandenkriminalität dargestellt. Dies hat der Gewaltspirale zwischen den Sicherheitskräften und dem Organisierten Verbrechen neue Nahrung geliefert. Mit den Fragen nach den wirtschaftlichen und Sicherheitsreformen und ihrer Wirksamkeit beschäftigt sich auch der Abschnitt zum Prosperitätsplan, den die Regierungen der Staaten des nördlichen Dreiecks zur Bekämpfung der Ursachen von irregulärer Migration und Flucht nach Nordamerika im Jahr 2014 ins Leben riefen. In Kapitel 3 sind die Reaktionen der USA auf den Prosperitätsplan Gegenstand der Betrachtung, wie auch weitere sicherheits- und wirtschaftspolitische Initiativen der US-Regierung für die Region , deren Ziel eine Schwächung der Push-Faktoren für Migration ist. Darüber hinaus wird untersucht , mit welchen Maßnahmen die Politik der irregulären Migration entgegensteuert. Dabei geht es um die Grenzsicherung, um die Zahl der Verhaftungen, Abschiebungen sowie der Neuansiedlung (resettlement) von Flüchtlingen in den USA. Auch die Reaktionen Mexikos als Aufnahme - und Transitstaat von Migration werden in Kapitel 3 untersucht. Dabei richtet sich das Interesse auf Maßnahmen zur Sicherung der Südgrenze Mexikos, auf die Zahl von Verhaftungen und Abschiebungen in die zentralamerikanischen Nachbarländer sowie auf Mexikos Vollzugsdefizite im Justizwesen. Ein Vergleich der Rechtssysteme der Aufnahme- bzw. Transitstaaten im Umgang mit zentralamerikanischer Migration wird in Kapitel 4 gezogen. Dabei werden bestimmte Opfergruppen auf ihren Schutzstatus hin untersucht und die Frage erörtert, in welchem Umfang und unter welchen Voraussetzungen in beiden nordamerikanischen Staaten Asyl für Flüchtlinge gewährt wird. Dargestellt werden auch aktuelle Gesetzesinitiativen und ihre möglichen Folgen. Die Situation der Menschenrechte für Migranten auf dem Weg nach Norden und im Aufnahmeland selbst steht nicht im Mittelpunkt dieser Arbeit und wird nur in Zusammenhang mit den Maßnahmen der Aufnahme- bzw. Transitstaaten punktuell aufgegriffen. Ungeachtet der Tatsache, dass Menschenrechtsverletzungen an Migranten in Nordamerika zum Verständnis ihrer Situation in den Aufnahme - und Transitländern bedeutend ist, kann hierauf an dieser Stelle nicht näher eingegangen werden. In gleicher Weise konnte auch auf eine genaue Darstellung der Schwierigkeiten repatriierter Migranten in ihren Herkunftsländern nicht näher ausgeführt werden. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 6 In Kapitel 5 wird die Fluchtmigration in den USA sowie der rechtlichen und politischen Situation in Mexiko dargestellt. Über die rechtliche Situation von Flüchtlingen in Deutschland bzw. dem europäischen Asylsystem informiert Kapitel 6. Dieser Teil beruht auf einem eigenständigen Beitrag vom Fachbereich WD 3, der eine andere Zitierweise anwendet. Für diese Ausarbeitung wurden zahlreiche Studien des US-Congressional Research Services herangezogen . Eine Zusammenstellung der am stärksten berücksichtigten öffentlichen Quellen findet sich im Kapitel 8. In den USA wird zwischen immigrant, refugee und asylee unterschieden. Immigrant, auch lawful permanent resident (LPR), permanent resident alien, resident alien permit holder und green card holder, bezeichnen alle Personen, die keine Staatsbürger der Vereinigten Staaten von Amerika sind, sich dort jedoch legal mit ständigem Wohnsitz aufhalten. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 7 2. Reaktionen in den Gesellschaften der Herkunftsstaaten des nördlichen Dreiecks 2.1. Repressives Vorgehen gegen Bandenkriminalität (mano dura) Rund zehn Prozent der 30 Mio. Einwohner umfassenden Region des nördlichen Dreiecks haben seit Anfang 2000 ihre Heimatländer mit Ziel USA verlassen, um Gewalt, erzwungener Bandenmitgliedschaft , Organisierter Kriminalität, Erpressung, Armut und fehlenden wirtschaftlichen Perspektiven zu entkommen.1 Die Regierungen des nördlichen Dreiecks setzten in den Jahren 2003 und 2004 auf repressive Maßnahmen, um insbesondere die sich ausbreitende Bandenkriminalität einzudämmen. Dies schlug sich in einer hohen Zahl an Verhaftungen Jugendlicher wegen illegaler Versammlung, in höheren Strafen für Bandenmitglieder und Verhaftungen wegen bandenbezogener Verbrechen nieder. Während die Reformen zur Bekämpfung des Bandenwesens in El Salvador und Honduras in der Öffentlichkeit zunächst positive Resonanz fanden, werden die langfristigen Ergebnisse dieser Politik der „harten Hand“ (mano dura) als „enttäuschend“ bewertet.2 Führten sie zwischen 2003 und 2004 doch dazu, dass rund 17.500 von 19.200 Jugendlichen, die im Zuge einer Verhaftungswelle in Gewahrsam genommen worden waren, aufgrund mangelnder Beweise wieder freigelassen werden mussten.3 Jugendliche, die fälschlicherweise in Verbindung mit Bandenkriminalität gebracht worden waren, wurden während ihrer Inhaftierung von Banden rekrutiert, die wiederum das repressive Vorgehen der Regierung auch dazu nutzten, die Reihen ihrer Mitglieder durch Disziplinierungsmaßnahmen zu schließen.4 Um zu verhindern, dass Haftanstalten zu Rekrutierungsbasen für Organisierte Banden werden, hat die Regierung El Salvadors zuletzt in sieben Haftanstalten den Ausnahmezustand mit erhöhten Sicherheitsmaßnahmen für ein Jahr angeordnet , die ein Besuchsverbot für Inhaftierte beinhalten.5 Das Gewaltniveau blieb ungeachtet des Einsatzes von Militär zur Stabilisierung der inneren Sicherheit unverändert hoch bzw. wurde nicht nachhaltig verringert.6 So wurden in Guatemala 1 Renwick, Daniel (19. Januar 2016). Central America’s violent northern triangle. Council on Foreign Relations Backgrounder. Abrufbar unter: http://www.cfr.org/transnational-crime/central-americas-violent-northern-triangle /p37286, (letzter Zugriff: 18. April 2016). 2 Meyer, Peter J. and Clare Ribando Seelke. (17. Dezember 2015). Central America Regional Security Initiative: Background and Policy Issues for Congress. Abrufbar unter: https://www.fas.org/sgp/crs/row/R41731.pdf, (letzter Zugriff: 26. April 2015), S.11f. 3 Garcia, Carlos (3. Dezember 2015). Tracing the history of failed gang policies in U.S., Northern Triangle. In: Insight Crime. Abrufbar unter: http://www.insightcrime.org/news-analysis/tracing-the-history-of-failed-gangpolicies -in-us-northern-triangle, (letzter Zugriff: 18. April 2016). 4 Meyer, Peter J. and Clare Ribando Seelke. (17. Dezember 2015). Siehe Fußnote 2, S.11f. 5 Lohmuller, Michael (19. Mai 2016). El Salvador extends tough prison restrictions for one year. In: Insight Crime. Abrufbar unter: http://www.insightcrime.org/news-briefs/el-salvador-extends-tough-prison-restrictionsfor -one-year, (letzter Zugriff: 25. Mai 2016). 6 Meyer, Peter J. and Clare Ribando Seelke. (17. Dezember 2015). Siehe Fußnote 2, S.12. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 8 21.000 Soldaten mit polizeilichen Aufgaben im gesamten Land eingesetzt, in Honduras 3.000 militärische Polizeikräfte und in El Salvador hat die Regierung im Mai 2015 eine schnelle Eingreiftruppe eingesetzt, um die bereits 7.000 Soldaten bei ihrem Einsatz zur Herstellung der öffentlichen Sicherheit unterstützen.7 Die guatemaltekische Regierung sieht für das Militär eine stärkere Rolle im Rahmen der öffentlichen Sicherheit und der Bekämpfung von Straffreiheit vor in Kooperation mit der VN-gestützten International Commission Against Impunity in Guatemala (CICIG). Die Entsendung von Militär zur Herstellung der öffentlichen Sicherheit und damit zur Übernahme polizeilicher Aufgaben ohne klar definiertes Mandat und zeitliche Befristung ist problematisch . Mit Blick auf die fehlgeschlagene Politik der „harten Hand“ hat die Regierung El Salvadors sich um alternative Ansätze von Gewaltprävention und Konflikteindämmung bemüht, etwa durch Vermittlung eines Waffenstillstandes zwischen verfeindeten Banden 2012, der allerdings nach nur zwei Jahren offenbar aufgrund des mangelnden Rückhalts der Regierung gegenüber den Mediatoren , einem katholischen Bischof und einem ehemaligen Parlamentarier, zerbrach.8 Kritiker hatten argumentiert, dass Banden den Waffenstillstand, der zunächst zu einer deutlichen Reduzierung der Tötungsraten geführt hatte, dazu nutzten, ihre Kassen durch Erpressung und Drogenhandel neu zu füllen. Die Menschenrechtsorganisation Washington Office on Latin America (WOLA) bewertet das repressive Vorgehen der Behörden El Salvadors, Guatemalas und Honduras‘ in den Jahren 2003 und 2004 als „ineffektive und kontraproduktive Antwort“ auf die weit verbreitete Bandenkriminalität Anfang 2000.9 Die undifferenzierten Verhaftungen hätten zu noch brutalerer und besser organisierter Bandenkriminalität geführt. Ungeachtet des anhaltend hohen Gewaltniveaus haben zentralamerikanische Regierungen an der Politik der „harten Hand“ festgehalten, obwohl sich organisierte Banden regional und in ihrer Bedrohung stark unterscheiden. Zudem habe die anhaltende Bandenkriminalität zu Rückschritten bei Reformen der Polizei- und Sicherheitskräfte geführt .10 Dieser Einwand der Reformrückschritte bei der Polizei wird durch eine Klage des Generalstaatsanwaltes von El Salvador gegen ein Netzwerk von Auftragsmördern gestützt, denen auch sechs Polizisten angehören sollen. Den Angaben zufolge soll das 32-köpfige Netzwerk in den Jahren 2014 und 2015 11Bandenmitglieder gegen Bezahlung getötet haben.11 7 Meyer, Peter J. and Clare Ribando Seelke. (17. Dezember 2015). Siehe Fußnote 2, S.12f. 8 Gurney, Kyra (9. Januar 2015). El Salvador homicides skyrocket after gang truce unravels. In: Insight Crime. Abrufbar unter: http://www.insightcrime.org/news-analysis/el-salvador-homicides-skyrocket-after-gang-truceunravels , (letzter Zugriff: 18. April 2016). 9 Washington Office on Latin America (WOLA, Mai 2008). Central American gang-related asylum. A resource guide. Abrufbar unter: http://www.wola.org/publications/central_american_gang_related_asylum_guide, (letzter Zugriff: 18. April 2016), S. 3f. 10 Washington Office on Latin America (WOLA, Mai 2008). Siehe Fußnote 9, S. 3f. 11 Lohmuller, Michael (20. Mai 2016). El Salvador police implicated in murder-for-hire networt. In: Insight Crime. Abrufbar unter: http://www.insightcrime.org/news-briefs/police-implicated-in-el-salvador-assassin-networktargeting -gangs, (letzter Zugriff: 25. Mai 2016). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 9 2.2. Gesetze zur Bekämpfung von Bandenkriminalität Das Parlament von Honduras hat am 7. August 2003 Artikel 332 des Strafgesetzbuches verschärft , indem es als erstes zentralamerikanisches Land ein Gesetz zur Bekämpfung von Banden aufgenommen hat. Damit lieferte es nachträglich die Rechtsgrundlage für die Null-Toleranz-Politik gegenüber Banden, die die Regierung im Vorjahr als Strategie ausgegeben hatte.12 El Salvador verschärfte seine Gesetze im Umgang mit kriminellen Banden erst 2010: Das neue Gesetz verdoppelt die Höchststrafe für Minderjährige auf 10 Jahre Gefängnis, erklärt Bandenmitgliedschaft für illegal und gibt den Behörden freie Handhabe beim Einfrieren von Bankguthaben und dem Beschlagnahmen von Vermögenswerten von Bandenmitgliedern.13 Zwischen 2003 und 2010 hat sich die Regierung von El Salvador an der Bandenbekämpfung des Nachbarlandes orientiert und diese Praktiken anfangs illegal als Teil seiner Politik der „harten Hand“ ebenfalls angewandt .14 Seit 2014 verfolgt El Salvador kriminelle Banden als terroristische Vereinigungen unter einem Gesetz zur Terrorismusbekämpfung.15 In Guatemala lehnte das Parlament 2005 zwei Gesetze gegen Bandenkriminalität ab und gab der Politik von Massenverhaftungen von Bandenmitgliedern durch die Regierung nicht nachträglich den Anschein von Legalität. Daher fehlt dem Land gegenwärtig ein rechtlicher Rahmen im Umgang mit organisierten Banden. 2.3. Prosperitätsplan für die Staaten des nördlichen Dreiecks 2.3.1. Ziele des Prosperitätsplanes Der Alliance for Prosperity Plan in the Northern Triangle wird als unmittelbare Reaktion der Staaten des nördlichen Dreiecks und der ihn mit-initiierenden USA auf die humanitäre Migrationskrise im Jahr 2014 gesehen, die sich in den Festnahmen von über 68.000 unbegleiteten Minderjährigen aus Zentralamerika an der US-mexikanischen Grenze manifestierte. Mit dem auf fünf Jahre angelegten Prosperitätsplan wird das erklärte Ziel verfolgt, die Migrationsanreize für die aus El Salvador, Honduras und Guatemala stammenden Migranten abzuschwächen und die drei Hauptherkunftsländer für Migration bei der Ursachenbekämpfung mithilfe amerikanischer Finanzhilfen und technischer Hilfe durch die Inter-Amerikanische Entwicklungsbank zu unterstützen .16 12 Garcia, Carlos (3. Dezember 2015). Siehe Fußnote 3. 13 Insight Crime (1. November 2010). El Salvador implements new gang law. Abrufbar unter: http://www.insightcrime .org/news-analysis/el-salvador-implements-new-gang-law, (letzter Zugriff: 25. April 2016). 14 Garcia, Carlos (3. Dezember 2015). Siehe Fußnote 3. 15 Garcia, Carlos (3. Dezember 2015). Siehe Fußnote 3. 16 The White House (14. Januar 2016). Fact Sheet: The United States and Central America: Honoring our commitments . Abrufbar unter: https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2016/01/15/fact-sheet-united-states-andcentral -america-honoring-our-commitments, (letzter Zugriff: 2. Mai 2016). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 10 Die Regierungen der drei Staaten des nördlichen Dreiecks haben der Inter-Amerikanischen Entwicklungsbank im November 2014 den Prosperitätsplan für die Region anlässlich der Konferenz „In Zentralamerika investieren, Wachstumsgelegenheiten schaffen“ vorgelegt, den sie selbst zu 80 Prozent finanzieren wollen. Für das Haushaltsjahr 2016 haben die Präsidenten der drei Länder zusammen 2,6 Mrd. US-Dollar bereitgestellt und bezifferten die zusätzlich benötigten Gelder auf 22 Mrd. US-Dollar.17 Der Plan enthält eine Reihe von Vorhaben zur Stärkung der Wirtschaft, des gesellschaftlichen Zusammenhalts und der öffentlichen Sicherheit sowie zur Stärkung von Institutionen18 und zur Verbreiterung der Steuerbasis in den Ländern19. Er möchte Wachstumsmotor für Arbeitsplätze sein durch: die Bereitstellung und Sicherung kostengünstiger Energie, des Umbaus des Energieversorgungssystems und einer stärkeren Diversifizierung von Energieträgern sowie die Erneuerung der Transport-Infrastruktur und den Ausbau der Internet-Konnektivität.20 2.3.2. Der finanzielle Beitrag der USA Die US-Regierung stellte für diesen Prosperitätsplan im Haushaltsjahr 2014 insgesamt 305 Mio. US-Dollar ein, im Folgejahr 560 Mio. US-Dollar und der Haushaltsansatz für 2016 sah 750 Mio. 17 Meyer, Peter J. (11. April 2016). Unaccompanied children from Central America: Foreign policy considerations. Eine Veröffentlichung des Congressional Research Services. Abrufbar unter: https://fas.org/sgp/crs/homesec/R43702.pdf, (letzter Zugriff: 2. Mai 2016), S.26. 18 Inter-American Development Bank (14. November 2016). Presidents of El Salvador, Guatemala and Honduras outline plan to promote peace, and prosperity in their region. Press release. Abrufbar unter: http://www.iadb .org/en/news/news-releases/2014-11-14/northern-triangle-presidents-present-development-plan,10987.html, (letzter Zugriff: 2. Mai 2016). 19 Obwohl sich die Steuerraten in zentralamerikanischen Staaten auf einem niedrigen Niveau bewegen, haben sich die politischen Eliten gegen Erhöhungen gewehrt, um das Steueraufkommen auf eine breitere Basis zu stellen. Gleichzeitig haben sie eher widerwillig in staatliche Einrichtungen investiert und nutzten überwiegend die Dienste privater Anbieter bei Erziehung, Ausbildung und Gesundheitswesen. Dies führte zu einem Teufelskreis des staatlichen „Unterfunktionierens“ bei gleichzeitigem Vertrauensverlust der Bevölkerung in staatliche Einrichtungen . Vgl. Meyer, Peter J. (11. April 2016). Unaccompanied children from Central America: Foreign policy considerations . CRS-Studie. Abrufbar unter: https://fas.org/sgp/crs/homesec/R43702.pdf, (letzter Zugriff: 2. Mai 2016), S.25. 20 The Governments of El Salvador, Guatemala and Honduras (November 2014). Plan of the alliance for prosperity in the northern triangle: A road map. Abrufbar unter: http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument .aspx?docnum=39224238, (letzter Zugriff: 2. Mai 2016), S. 12. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 11 US-Dollar vor.21 Für das Haushaltsjahr 2017 hat die US-Regierung 770 Mio. US-Dollar beim Kongress beantragt.22 Von den vom US-Kongress für 2016 genehmigten 750 Mio. US-Dollar an Finanzhilfen für das nördliche Dreieck sind 299 Mio. US-Dollar für die Entwicklungszusammenarbeit vorgesehen, 122 Mio. US-Dollar für die internationale Drogenbekämpfung und 184 US-Dollar werden an Wirtschaftshilfe im Rahmen der Zentralamerikanischen Regionalen Sicherheitsinitiative bereitgestellt .23 Drei Viertel der Gelder können so lang zurückgehalten werden, bis die Regierungen der Staaten des nördlichen Dreiecks dem US-Außenministerium Fortschritte in folgenden Bereichen nachgewiesen haben24: Informationskampagnen über die Gefahren von Migration an der Nordgrenze (USA/Mexiko ), Erfolge bei der Bekämpfung des Menschenhandels, Verbesserte Grenzsicherung, Korruptionsbekämpfung, Verbesserung der Menschenrechtslage in den Herkunftsländern, Vereinfachung der Rückführung von Migranten.25 Bis September 2016 muss das Department of State dem US-Kongress von den erzielten Fortschritten berichten. Die Präsidenten der drei Staaten des nördlichen Dreiecks trafen am 2. und 3. März 2015 mit US-Vizepräsident Joseph Biden in Guatemala-Stadt zusammen, um über die Fortschritte zu beraten.26 Dazu zählen u.a.: die Verabschiedung eines Investitionsschutzabkommens in El Salvador sowie die Schaffung eines nationalen Rates für Öffentliche Sicherheit und Koexistenz, der Konsens in Fragen der öffentlichen Sicherheit herstellen und als Dialogforum für die Regierung und Akteure der Zivilgesellschaft dienen soll. Guatemala hat mithilfe regionaler Polizeiakademien 35.000 Polizeikräfte mit dem Ziel ausbilden lassen, diese landesweit einzusetzen. 21 The White House (14. Januar 2016). Siehe Fußnote 16. 22 Meyer, Peter J. (11. April 2016). Siehe Fußnote 17. 23 The White House (14. Januar 2016). Siehe Fußnote 16. 24 Meyer, Peter J. and Clare Ribando Seelke. (17. Dezember 2015). Central America Regional Security Initiative: Background and Policy Issues for Congress. Abrufbar unter: https://www.fas.org/sgp/crs/row/R41731.pdf, (letzter Zugriff: 18. April 2015), S.17f. 25 The White House (14. Januar 2016). Siehe Fußnote 16. 26 U.S. Department of State (3. März 2015). Joint Statement by the Presidents of El Salvador, Guatemala, and Honduras , and the Vice President of the United States of America Regarding: The Plan for the Alliance for Prosperity of the Northern Triangle. Abrufbar unter: http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2015/03/238138.htm, (letzter Zugriff: 4. Mai 2016). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 12 Guatemala hat sein Energieverteilungssystem diversifiziert und setzt nun zu 60 Prozent auf erneuerbare Energien. Die Regierung von Honduras hat ein Kooperationsabkommen mit Transparency International abgeschlossen, um die Transparenz in der öffentlichen Verwaltung zu erhöhen und Korruption zu bekämpfen. Honduras hat im Jahr 2014 sein Steueraufkommen um 21 Prozent erhöht und sein Haushaltsdefizit um drei Prozent des BIPs gesenkt.27 Weitere Verpflichtungen der drei Staaten für die Folgejahre betreffen etwa die Liberalisierung und Öffnung ihrer Energiemärkte, mit dem Ziel der effizienten und kostengünstigen Energiebereitstellung und Diversifizierung von Energieträgern wie die Interkonnektivität bei der Bereitstellung von Gas aus Mexiko für den zentralamerikanischen Markt. Der Abbau von Handelshemmnissen etwa zwischen Guatemala und Honduras gehört ebenfalls dazu.28 2.3.3. Reaktionen auf den Plan für Prosperität Nach Auffassung von Experten des Council of Hemispheric Affairs sowie des Centers for Economic and Policy Research werden die Hauptursachen für irreguläre Migration – Armut und Gewalt – mit dem Prosperitätsplan bisher nicht gelindert. Sollte der Prosperitätsplan umgesetzt werden, könnte er den Menschen in Zentralamerika langfristig mehr schaden als nutzen, heißt es nach Einschätzung des Council of Hemispheric Affairs.29 Eine weitere Analyse des Council on Hemispheric Affairs kommt zu dem Schluss, dass es erheblicher innenpolitischer Reformen bedürfe, um Ungleichheit und politische Exklusion zu beseitigen angesichts der Auswirkungen des Prosperitätsplanes auf die Wirtschafts- und Beschäftigungssituation Guatemalas.30 Insbesondere der schwache Staat und der Sicherheitsapparat benötigten Reformen. Die guatemaltekische Wirtschaft weise oligarchische Strukturen auf, die auch den Drogenhandel umfassten. Berichten der Wirtschaftskommission für Lateinamerika und die Karibik zufolge teilen die oberen 10 Prozent der Gesellschaft die Hälfte des Bruttoinlandsproduktes unter sich auf und nur etwa drei Prozent blieben für die unteren 20 Prozent der Einwohner Guatemalas.31 Der Staat müsste gewährleisten, dass insbesondere die indigene Bevölkerung und Frauen von dem Beschäftigungsprogramm 27 U.S. Department of State (3. März 2015). Siehe Fußnote 26. 28 U.S. Department of State (3. März 2015). Siehe Fußnote 26. 29 Garcia, Mercedes (3. März 2016). Alliance for prosperity plan in the northern triangle: not a likely final solution for the Central American migration crisis. Eine Veröffentlichung des Council on Hemispheric Affairs. Abrufbar unter: http://www.coha.org/alliance-for-prosperity-plan-in-the-northern-triangle-not-a-likely-final-solution -for-the-central-american-migration-crisis/, (letzter Zugriff: 2. Mai 2016). 30 McKibben, Cameron (26. Januar 2015). Plan of the Alliance for Prosperity in the Northern Triangle: A step in the right direction for Guatemala? Abrufbar unter: http://www.coha.org/plan-of-the-alliance-for-prosperity-inthe -northern-triangle-a-step-in-the-right-direction-for-guatemala/, (letzter Zugriff: 25. April 2016). 31 Economic Commission for Latin America and the Caribbean (Dezember 2013). Statistical Yearbook for Latin America and the Caribbean 2013. Abrufbar unter: http://www.cepal.org/en/publications/35864-anuario-estadistico -america-latina-caribe-2013-statistical-yearbook-latin-america, (letzter Zugriff: 25. April 2016). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 13 profitierten, habe allerdings kaum die institutionellen Kapazitäten, ein solch ehrgeiziges Programm auch zu implementieren ohne entsprechende institutionelle Reformen.32 Weitere Reformen müssten auf den Bildungs- und Sicherheitssektor abzielen, um die staatliche Gewalthoheit wiederherzustellen. Mit Blick auf den Prosperitätsplan wird „die „aggressive Unterstützung“ von Privatisierungen der Wasserversorgung in Honduras über die Bildung und das Schulsystem in El Salvador durch die Inter-Amerikanische Entwicklungsbank kritisiert.33 Sorge bereiten auch groß angelegte Infrastrukturprojekte und die Ausdehnung von rohstoffgewinnenden Industrien, die in der Region häufig Anlass für Zwangsumsiedlungen und damit zusammenhängender Gewalt in den Kommunen waren .34 Befürchtet wird auch, dass unter dem Deckmantel eines Prosperitätsplanes die USA ihre Interessen im Sinne eines Drogenkrieges und der Einführung einer Freihandelszone durchsetzen, um so „Arbeitsplätze und Ressourcen auszubeuten“.35 Die Alianza Americas hält strukturelle Reformen zur Bekämpfung von Armut und Gewalt für unerlässlich . Dazu zählten langfristige Reformen auf dem Bildungs-, Gesundheits- und Finanzsektor (Steueraufkommen) über einen Zeitraum von bis zu 20 Jahren, die von dem Prosperitätsplan kaum aufgegriffen würden.36 Anerkennung erfahren die von den USA angestrebten Finanzierungsschwerpunkte im zweiten Jahr des Prosperitätsplans von Seiten WOLAs. Da 67 Prozent der Mittel für die Entwicklungszusammenarbeit und für einen Wirtschaftshilfefonds bereitgestellt und nur 27 Prozent für die internationale Drogenbekämpfung eingesetzt werden sollen, sind die Schwerpunkte aus Sicht von WOLA richtig gewählt, um die Ursachen in einer der gewalttätigsten Gegenden der Welt zu bekämpfen .37 3. Reaktionen des Aufnahmestaates USA Anknüpfend an den Prosperitätsplan auf Initiative der drei zentralamerikanischen Präsidenten, haben auch die USA eine sogenannte „ganzheitliche Strategie“ im Umgang mit Zentralamerika 32 McKibben, Cameron (26. Januar 2015). Siehe Fußnote 30. 33 Committee in Solidarity with the People in El Salvador (CISPES, 17. Juli 2015). Congress moves forward on funding for controversial Alliance for Prosperity in Central America. Abrufbar unter: http://cispes.org/blog/congress -moves-forward-funding-controversial-alliance-prosperity-central-america, (letzter Zugriff: 4. Mai 2016). 34 CISPES (11. April 2015). Civil society organizations express urgent concerns about proposed Alliance for Prosperity Plan for the Northern Triangle during Summit of the AmericasAbrufbar unter: http://cispes.org/programs /supporting-social-movements/press-release-civil-society-organizations-express-urgent-concerns-proposed -alliance-prosperity-plan-northern-triangle-summit-americas, (letzter Zugriff: 4. Mai 2016). 35 Committee in Solidarity with the People in El Salvador (CISPES, 17. Juli 2015). Siehe Fußnote 33. 36 Garcia, Mercedes (3. März 2016). Siehe Fußnote 29. 37 Beltrán, Adriana (2. März 2016). What’s in the Administration’s 2017 Central America aid request. Eine Veröffentlichung von WOLA. Abrufbar unter: http://www.wola.org/commentary/what_s_in_the_administration _s_2017_central_america_aid_request, (letzter Zugriff: 2. Mai 2016). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 14 entwickelt, die US-Strategy for Engagement in Central America.38 Darin bringt die US-Regierung ihre Bereitschaft für eine langfristige Unterstützung der Region zusammen mit Mexiko, Kolumbien und Kanada sowie multilateralen Entwicklungsbanken und anderen Geberstaaten der internationalen Gemeinschaft zum Ausdruck. Ihr Bekenntnis zum Prosperitätsplan als einem Element ihrer Strategie hat die US-Regierung mit 750 Mio. US-Dollar für 2016 finanziell belegt. 3.1. Die Zentralamerikanische Regionale Sicherheitsinitiative der USA (CARSI) Die Zentralamerikanische Regionale Sicherheitsinitiative (Central American Regional Security Initiative, CARSI) aus dem Jahr 2008 stellt bislang den Hauptbeitrag der USA zur finanziellen Unterstützung Zentralamerikas dar und ist Teil der sogenannten „ganzheitlichen Strategie“.39 Es geht darum, verschiedene Regierungen bei der Bekämpfung der Organisierten Kriminalität, des Drogenhandels und der Korruption zu unterstützen. Dafür wollte die US-Regierung ihre Mittel von 161,5 Mio. US-Dollar auf 286 Mio. US-Dollar im Jahr 2016 erhöhen. Der Löwenanteil davon sollte in Programme, Ausbildung und technische Hilfe von US-Regierungspersonal und nichtstaatliche Akteuren fließen und nur ein geringer Anteil als Budgethilfe ausgezahlt werden. 40 US-Politiker haben mit der Zentralamerikanischen Regionalen Sicherheitsinitiative (CARSI) ihre Bereitschaft demonstriert, in Entwicklung und Sicherheit in den sieben Staaten Zentralamerikas41 zu investieren, wofür seit 2008 etwa 642 Mio. US-Dollar bereitstehen.42 Zwischen 2008 und 2015 beliefen sich die US-Finanzhilfen im Rahmen der Sicherheitsinitiative auf rund 1,12 Mrd. US- Dollar.43 Im Rahmen der Initiative erhalten die sieben Staaten des Isthmus technische und Ausbildungsunterstützung sowie Waffen, um die staatliche Gewalthoheit wiederherzustellen und staatliche Institution zu stärken. Das US-Außenministerium verfolgt eigenen Angaben zufolge die Ziele: Die Strafverfolgung und Ordnungskräfte dabei zu unterstützen, den Drogen- und Waffenhandel zu bekämpfen und kriminelle Infrastruktur und Netzwerke zu unterbrechen; Die Kapazitäten der Strafverfolgung und der Justiz so zu unterstützen, dass sie den Bürgern dienen und regionale Bedrohungen beseitigt werden; 38 The White House (2016). The U.S. strategy for engagement in Central America. Abrufbar unter: https://www.whitehouse.gov/sites/default/files/docs/central_america_strategy.pdf, (letzter Zugriff: 2. Mai 2016). 39 U.S. Department of State (5. März 2014). Central America Regional Security Initiative: A shared partnership. Abrufbar unter: http://www.state.gov/p/wha/rls/fs/2014/223804.htm, (letzter Zugriff: 26. April 2016). 40 Meyer, Peter and Clare Ribando Seelke (21. Juli 2015). President Obama’s 1 billion foreign aid request for Central America. Abrufbar unter: https://www.fas.org/sgp/crs/row/IN10237.pdf, (letzter Zugriff: 26. April 2016). 41 Dazu gehören Belize, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua und Panama. 42 The White House (2016). Siehe. Fußnote 38. 43 Americas Society/Council of the Americas (25. Februar 2016). Update: Central America and the Alliance for Prosperity. Abrufbar unter: http://www.as-coa.org/articles/update-central-america-and-alliance-prosperity, (letzter Zugriff: 2. Mai 2016). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 15 Kontrolle der Kommunen und die Bandenprävention zu stärken sowie Wirtschafts- und Sozialprogramme für bedrohte Jugendliche und Kommunen zu unterstützen, die besonders von Gewalt betroffen sind.44 Die Regierung unter US-Präsident Barack Obama hat für das Haushaltsjahr 2016 insgesamt 286,5 Mio. US-Dollar für CARSI vorgesehen, als Teil einer größeren Investition über eine Mrd. US-Dollar um die neue Strategie “U.S. Strategy for Engagement in Central America” zu unterstützen .45 Der amerikanische Kongress hat in den Haushaltsjahren 2008 bis 2015 insgesamt 1,2 Mrd. US-Dollar für mehr Sicherheit in der Region bereitgestellt.46 Obwohl er damit nicht den Haushaltsansatz der Regierung Obama in der gewünschten Höhe umsetzt, stellt er dennoch 750 Mio. US-Dollar für die Region bereit sowie 348,5 Mio. US-Dollar für CARSI. Diese Finanzhilfen stehen allerdings unter dem Vorbehalt, dass die betroffenen Staaten Anstrengungen und Erfolge bei der Korruptionsbekämpfung, bei der Verbesserung der Grenzsicherung und der Menschenrechtslage nachweisen können.47 3.1.1. CARSI - eine Zwischenbilanz Von einem Durchbruch bei der Wiederherstellung der staatlichen Gewalthoheit und Verbesserung der Sicherheitslage ist bislang nicht die Rede, sondern es wird vielmehr auf die vielen Facetten , die zur Stabilisierung fragiler Staaten in der Region notwendig sind, hingewiesen. Darunter auch weitergehende institutionelle Reformen, eine solide Steuerbasis und Zukunftsperspektiven für junge Menschen.48 Zudem bedürfe es nach Einschätzung eines Papieres des Congressional Research Services eines konzertierten und abgestimmten Vorgehens amerikanischer Institutionen untereinander und mit ihren zentralamerikanischen Counterparts für eine institutionelle Stärkung fragiler Staaten in der Region, da sonst die einzelnen Maßnahmen ohne Wirkung blieben .49 Verschiedene Menschenrechtsgruppen sehen einen Zusammenhang des Anstiegs von Tötungsdelikten mit der verstärkten US-Militär- und Polizeihilfe für Zentralamerika.50 Während die US-Militär- und Polizeihilfe von 14,5 Mio. US-Dollar im Jahr 2000 auf 144 Mio. US-Dollar 2014 anstieg, verdoppelte sich die Tötungsrate in Mexiko im Zeitraum 2000 bis 2012. Menschenrechtsorganisationen zufolge soll die US-Hilfe Mitarbeiter lokaler und nationaler Behörden erst 44 U.S. State Department (5. März 2014). The Central America Regional Security Initiative: A Shared Partnership. Abrufbar unter: http://www.state.gov/p/wha/rls/fs/2014/223804.htm, (letzter Zugriff: 2. Mai 2016). 45 Meyer, Peter J. and Clare Ribando Seelke. (17. Dezember 2015). Siehe Fußnote 2. 46 Meyer, Peter J. and Clare Ribando Seelke. (17. Dezember 2015). Siehe Fußnote 2. 47 Meyer, Peter J. and Clare Ribando Seelke. (17. Dezember 2015). Siehe Fußnote 2, S. 2 48 Meyer, Peter J. and Clare Ribando Seelke. (17. Dezember 2015). Siehe Fußnote 24, S. 28. 49 Meyer, Peter J. and Clare Ribando Seelke. (17. Dezember 2015). Siehe Fußnote 24, S. 28. 50 Committee in Solidarity with the People in El Salvador (CISPES, 6. November 2014). Statement by the Mesoamerican Working Group on the Impact of U.S. Security Assistance on Human Rights in Mexico, Central America, and Colombia. Abrufbar unter: http://cispes.org/node/8508, (letzter Zugriff: 4. Mai 2016). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 16 in die Lage versetzt haben, Verbrechen mit „größerer Effizienz“ zu begehen.51 Von Abgeordneten des US-Kongresses wird eine Demilitarisierung der Strafverfolgung durch Polizeikräfte in Mexiko , Guatemala, Honduras und El Salvador und verbesserte Informationslage über die militärische Befähigung von Einheiten in diesen Ländern gefordert, um Missbrauch zu vermeiden oder abzustellen.52 So haben in einem gemeinsamen Brief an den Haushaltsausschuss des US-Senates 65 Menschenrechtsorganisationen ihre Befürchtung einer stärkeren Militarisierung der Grenze, gefolgt von Menschenrechtsverletzungen an Flüchtlingen und Migranten zum Ausdruck gebracht .53 Einer Studie des Woodrow Wilson Centers zufolge fällt die Zwischenbilanz für Honduras fünf Jahre nach Einführung von CARSI ernüchternd aus. So gelinge es der hondurianischen Regierung ungeachtet der beabsichtigten Stärkung des Sicherheitssektors noch weniger, Gewalt und Verbrechen zu bekämpfen. Der Drogenhandel gilt als „weit verbreitet“.54 Nicht nur die Polizei, sondern auch das Justizministerium seien von Korruption durchsetzt. Dennoch gibt es der Studie zufolge „ermutigende“ Anzeichen dafür, dass die Strafverfolgungsbehörden führende Drogenbosse ins Visier nehmen. Die Unterstützung durch die USA bei der Schaffung neuer Einsatztruppen, Schulen für Strafverfolgung und kommunalen Beratungszentren hat indes noch nicht den gewünschten Erfolg hervorgebracht und bedarf einer Revision.55 Der Autor der Studie vertritt die Auffassung , dass die USA ihren Einfluss auf den politischen Willen der Regierung Honduras geltend machen sollten, damit umfangreiche institutionelle Transformations- und Präventionsmaßnahmen erfolgreich zu Ende geführt werden.56 In einer Studie des Center for Strategic and International Studies von 2012 heißt es, in dem Maße, wie die Sicherheitsgefährdung in der Region auch das Wohlergehen amerikanischer Bürger berühre, sei es „Pflicht“ der USA, Reformen bei der Strafverfolgung umsetzen zu helfen, um dieses Feld nicht anderen internationalen Akteuren (wie China) zu überlassen. Die Schwierigkeiten bei der Polizeireform bestünden nicht nur in der Frage des Personalschlüssels und der technischen Ausstattung, sondern eben auch in einem Wechsel der politischen Kultur. Bislang schütze die Polizei in vielen Staaten der Region die Sicherheitsinteressen der mächtigen Eliten eines Staates. Gefordert wird nun ein Transformationsprozess, bei 51 Committee in Solidarity with the People in El Salvador (CISPES, 6. November 2014). Siehe Fußnote 50. 52 Main, Alexander (24. August 2015). Congressional Democrats voice renewed opposition to U.S. security assistance to Honduras. Abrufbar unter: http://cepr.net/blogs/the-americas-blog/congressional-democrats-voice-renewed -opposition-to-u-s-security-assistance-to-honduras-will-kerry-finally-listen, (letzter Zugriff: 4. Mai 2016). 53 Committee in Solidarity with the People in El Salvador (CISPES, 6. November 2014). Siehe Fußnote 33. 54 Kortuis, Aaron (September 2014). The Central America Regional Security Initiative in Honduras. Working paper prepared for the Woodrow Wilson Center. Abrufbar unter: https://www.wilsoncenter.org/sites/default /files/CARSI%20in%20Honduras.pdf, (letzter Zugriff: 2. Mai 2016), S. 57f. 55 Kortuis, Aaron (September 2014). The Central America Regional Security Initiative in Honduras. Working paper prepared for the Woodrow Wilson Center. Abrufbar unter: https://www.wilsoncenter.org/sites/default /files/CARSI%20in%20Honduras.pdf, (letzter Zugriff: 2. Mai 2016), S. 57f. 56 Kortuis, Aaron (September 2014). Siehe Fußnote 55. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 17 dem die Sicherheitsinteressen der Bürger die Agenda anführen, da für Bürger auch der Kontakt mit den Sicherheitsorganen ein „Erstkontakt mit dem Staat“ sei.57 Ähnliche Ergebnisse lassen sich auch für Guatemala zusammenfassen. So resümiert eine Studie des Woodrow Wilson Centers von 2015, dass ein von den USA entwickeltes Anti-Drogenprogramm weiterhin aktiv gefördert werde, obwohl Evaluationen diesem nur geringe Erfolge bescheinigt hätten.58 Auch hätten Programme für Polizeizonen in bestimmten Gegenden nur einen begrenzten Erfolg gehabt und nicht die Unterstützung der Regierung erfahren. Ein deutliches Plädoyer für Verbrechensprävention auf kommunaler Ebene gegenüber einer Strafverfolgung der „harten Hand“ macht eine Studie der Vanderbilt University. Sie beruht auf 29.000 Befragungen und 800 weitergehenden Interviews in 127 so genannten „treatment and control neighborhoods“ in El Salvador, Guatemala, Honduras, Panama über mehrere Jahre hinweg.59 Dies bezeichnet Kommunen, die an einem Programm der amerikanischen Behörde für Entwicklungszusammenarbeit USAID partizipierten, dessen Präventionsstrategien u.a. Berufsausbildungen für Jugendliche, nächtliche Kontrollen und eine stärkere Einbindung und Vernetzung von kommunalen Entwicklungsräten (Guatemala) etwa bei der Übersetzung und Mediation von Problemen zwischen der indigenen Bevölkerung und der Bundespolizei vorsahen. Im Evaluationsverlauf verbesserten sich Indikatoren wie die Tötungs- oder Erpressungsrate für die teilnehmenden Kommunen sowie die Beziehungen zwischen Polizisten und Bürgern einer Kommune. 3.2. Die Mérida-Initiative Die Mérida-Initiative ist eine binationale Partnerschaft, die im März 2007 anlässlich eines Treffens der Präsidenten Mexikos, Felipe Calderón, und der USA, George W. Bush, eingerichtet wurde. Erklärtes Ziel ist die Bekämpfung der Ursachen von irregulärer Migration in die USA. Die Mérida-Initiative ergänzt die bereits bestehende US-mexikanische Sicherheitspartnerschaft. Zusammen mit dem Hauptherkunftsland von unauthorized aliens, Mexiko, hat der US-Kongress eine Initiative zur Bekämpfung von Korruption, Bandenwesen und Organisierter Kriminalität er- 57 Johnson Stephen et. al. (Februar 2012). Police Reform in Latin America. Implications for U.S. Policy. Eine Studie des Center for Strategic and International Studies. Abrufbar unter: http://csis.org/files/publication /120228_Johnson_PoliceReform_web.pdf, (letzter Zugriff: 2. Mai 2016), S. 49. 58 Phillips, Nicholas (10. September 2014). CARSI in Guatemala: Progress, Failure and Uncertainty. Eine Studie des Woodrow Wilson Centers. Abrufbar unter: https://www.wilsoncenter.org/publication/carsi-guatemala-progress -failure-and-uncertainty, (letzter Zugriff: 2. Mai 2016). 59 Berk-Seligson, Susan et.al. (2014). Impact evaluation of USAID’s community-based crime and violence prevention approach in Central America. Vanderbilt University. Abrufbar unter: http://www.vanderbilt .edu/lapop/carsi/ExecutiveSummary_CARSI_W_121814.pdf, (letzter Zugriff: 2. Mai 2016). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 18 griffen. Er stellte für die Haushaltsjahre 2008 bis 2015 rund 2,5 Mrd. US-Dollar dafür ein, um Mexiko bei der Reform seines Strafjustizsystems zu unterstützen.60 Bis November 2015 sind davon 1,5 Mrd. US-Dollar für folgende Schwerpunktbereiche eingesetzt worden: die Bekämpfung organisierter krimineller Gruppen, die Durchsetzung von Rechtstaatlichkeit, Schaffung einer „Grenze des 21. Jahrhunderts“61, Stärkung der Kommunen und Zivilgesellschaft. Die Obama Administration hat für das Haushaltsjahr 2016 im Rahmen der Mérida Initiative 119 Mio. US-Dollar zur Unterstützung der Reform des Justizsektors beantragt sowie zur Modernisierung der mexikanischen Nord- und Südgrenze und für Gewaltpräventionsprogramme. Der Consolidated Appropriations Act, 2016 (P.L. 114-113) hat für Mexiko wenigstens 147,5 Mio. US- Dollar vorgesehen, einschließlich 139 Mio. US-Dollar im Rahmen der Mérida Initiative. Das Haushaltsgesetz hat die Auszahlung der US-Finanzhilfen für die mexikanischen Streitkräfte im Rahmen der Mérida Initiative unter Vorbehalt gestellt. Dieser Finanzierungsvorbehalt wurde an einen Bericht des US-Außenministeriums zur Menschenrechtssituation in Mexiko geknüpft. Angaben des Congressional Research Services zufolge konnte das US-Außenministerium in einer Anhörung gegenüber dem US-Kongress am 19. Oktober 2015 nicht bestätigen, dass Mexiko alle vereinbarten Menschenrechtskriterien für das Jahr 2014 erfüllt hatte.62 Dies führte dazu, dass 5 Mio. US-Dollar zur internationalen Drogenbekämpfung- und Gesetzesvollzugshilfen „an Peru umgewidmet“ wurden.63 Darüber hinaus verlor Mexiko weitere 500.000 US-Dollar an ausländischer Militärhilfe, die ebenfalls von den USA einbehalten wurden. Die Mérida Initiative beinhaltet technische Militärhilfe sowie Ausbildungsunterstützung, nicht aber aktive Militärpräsenz der USA in Mexiko. 3.2.1. Reaktionen auf die Mérida Initiative Die Wissenschaftlerin Stephanie Erin Brewer resümiert in einem Aufsatz für das Washington College of Law die erste Umsetzungsphase bis 2009. Sie kritisiert, dass mit amerikanischen Steuergeldern im Rahmen der Mérida Initiative ein „dysfunktionaler Ansatz für öffentliche Sicherheit “ finanziert würde, der im Wesentlichen durch Menschenrechtsverletzungen gekennzeichnet 60 Seelke, Clare Ribando and Kristin Finklea (22. Februar 2016). U.S.-Mexican Security Cooperation: The Mérida Initiative and Beyond. Eine Studie des Congressional Research Services. Abrufbar unter: https://www.fas.org/sgp/crs/row/R41349.pdf, (letzter Zugriff: 25. April 2016), Summary. 61 Seelke, Clare Ribando and Kristin Finklea (22. Februar 2016). Siehe Fußnote 60, S. 14. 62 Seelke, Clare Ribando and Kristin Finklea (22. Februar 2016). Siehe Fußnote 60, Summary. 63 Seelke, Clare Ribando and Kristin Finklea (22. Februar 2016). Siehe Fußnote 60, S.21ff. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 19 sei, nicht aber die mit Drogenhandel in Verbindung stehende Gewalt ausgehend von Organisierter Kriminalität bekämpft habe.64 Sie vertritt die Auffassung, dass die USA einen entscheidenden Beitrag zum Drogenkrieg in Mexiko leisten könnten, wenn sie ihrerseits die Nachfrage nach Drogen auf US-Gebiet stärker bekämpften. Ein Großteil der Mittel sei für Strafverfolgungszwecke, einschließlich Militäroperationen eingesetzt worden. Die vom US-Außenministerium unter Vorbehalt ausgezahlten 15 Prozent der Mittel in bestimmten Kategorien, die an die Einhaltung der Menschenrechte geknüpft sind, stellen nach Auffassung von Brewer nur einen „Randaspekt“ des Gesamtpaketes dar.65 Dieses Paket beinhalte den Kauf von Flugzeugen und Helikoptern zur Überwachung , Terrorismus- und Drogenbekämpfung durch die mexikanischen Streitkräfte ebenso wie die Lieferung von Scannern und gepanzerten Fahrzeugen. Über die Mérida Initiative erhalte Mexiko die zweitgrößte Militär- und Polizeihilfe der USA in der westlichen Hemisphäre.66 3.3. Maßnahmen zur Verstärkung der Grenzkontrollen und Grenzsicherung Die USA haben seit den 1980er Jahren erhebliche Mittel zur Kontrolle ihrer Landgrenzen eingesetzt , um unauthorized migration einzudämmen. Ein deutlicher Anstieg der eingesetzten Mittel zur Aufstockung des Personals, der Überwachungstechnik und der Grenzschutzanlagen war nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 zu verzeichnen. So stiegen die vom Kongress für die US-Border Patrol bewilligten Mittel von 1990 bis 2015 von 263 Mio. US-Dollar auf 3,8 Mrd. US-Dollar an. Der stärkste Zuwachs der Mittel für Grenzkontrollmaßnahmen erfolgte mit dem Haushaltsjahr 2003 auf 1,5 Mrd. US-Dollar. Der US-Kongress hat seit 1986 vier Gesetze verabschiedet, mit denen das Grenzpersonal der US- Border Patrol aufgestockt wurde. Während 1995 die Finanzierung von rund 5.000 Mitarbeitern bewilligt wurde, waren es im Haushaltsjahr 2015 insgesamt 20.273 Mitarbeiter, davon waren allein 17.522 Mitarbeiter der US-Border Patrol für die US-mexikanischen Grenze abgestellt.67 Dies beinhaltet allerdings nicht Mitarbeiter, die die Luft- oder Seewege kontrollieren sowie Agrarspezialisten und solche, die an Einreisehäfen oder Kontrollpunkten arbeiten. Zusammengenommen stieg ihre Zahl von 31.695 im Jahr 2005 auf 46.666 im Jahr 2013.68 Der Anstieg beim Personal der US-Border Patrol lässt sich u.a. mit den Aufgaben im Rahmen der Mérida Initiative erklären. Darin wurde nicht nur der Ausbau und die Modernisierung der US-mexikanischen Grenze vereinbart , es führte auf amerikanischer Seite auch dazu, dass das Department for Homeland 64 Brewer, Stephanie Erin (Januar 2009). Rethinking the Mérida Initiative: Why the U.S. must change course in its approach to Mexico’s drug war. The Human Rights Brief, Center for Human Rights and Humanitarian Law. Abrufbar unter: http://digitalcommons.wcl.american.edu/hrbrief/vol16/iss3/3/, (letzter Zugriff: 25. April 2016), S. 9. 65 Brewer, Stephanie Erin (Januar 2009). Siehe Fußnote 64, S. 10. 66 Brewer, Stephanie Erin (Januar 2009). Siehe Fußnote 64, S. 10. 67 Argueta, Carla N. (19. April 2016). Border Security: Immigration Enforcement Between Ports of Entry. Eine Studie die Congressional Research Services. Abrufbar unter: https://fas.org/sgp/crs/homesec/R42138.pdf, (letzter Zugriff: 3. Mai 2016), S. 12. 68 Painter, William L. et al. (2. Oktober 2015). DHS Appropriations FY2016: Security, Enforcement and Investigations . Eine Studie die Congressional Research Services. Abrufbar unter: https://www.fas.org/sgp/crs/homesec/R44215.pdf, (letzter Zugriff: 23. Mai 2016),S. 10. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 20 Security alle Güterwagen der Bahn auf illegalen Waffentransport, Bargeld und Drogen hin untersuchen .69 Seit 2005 hat die US-Customs and Border Protection (CBP) ihren strategischen Ansatz zum Grenzschutz mithilfe des sogenannten Consequence Delivery System verändert, um Umsetzungsdefizite zu verringern.70 Die Grenzkontrollbehörde CBP hat konsequent die Möglichkeiten der und zuvor häufig praktizierten freiwilligen Rückkehr von unauthorized Mexicans eingeschränkt , die an der Grenze festgenommen wurden und folgende drei „Konsequenzen“ umgesetzt : Formale Abschiebungen: seit 2005 gibt es zwei häufig praktizierte Verfahren, die eine formale Abschiebung von Migranten mit begrenztem rechtlichen Verfahren unter dem Immigration and Nationality Act zulassen. Nach dem INA Abschnitt 235(b) können bestimmte Migranten ohne Anhörung durch einen Einwanderungsrichter „beschleunigt abgeschoben “ werden. Dies war ursprünglich den an bestimmten ports of entry (Grenzübergang , Flughafen, Hafen) eintreffenden Migranten vorbehalten. Es wurde vom DHS im Jahr 2002 räumlich ausgedehnt auf 160 Kilometer im Umkreis einer Land- oder Seegrenze. Nach dem Einwanderungsgesetz INA Abschnitt 241 (a)(5) kann ein Migrant, der erneut in die USA einreist, nachdem er formal abgeschoben wurde, ohne erneute Eröffnung eines Verfahrens oder Überprüfung seines Ausweisungsbescheides abgeschoben werden.71 Des Weiteren hat die formale Abschiebung zur Folge, dass Migranten für einen Zeitraum von wenigstens fünf Jahren nicht visumsberechtigt sind und gegen sie Strafanzeige erhoben werden kann, sollten sie erneut ohne gültige Papiere in die USA einreisen. Strafanzeigen: Das US-Ministerium für Innere Sicherheit hat zusammen mit dem Justizministerium den Anteil der an der Grenze verhafteten Personen, gegen die eine einwanderungsbezogene Strafanzeige gestellt wurde, erhöht. Rückführung zu entlegenen Orten: CBP nutzt für die Rückführung von unauthorized Mexicans Programme, die diese zu entlegenen Orten und nicht dem nächst gelegenen Einreisehafen oder Kontrollpunkt bringt. Unter dem Alien Transfer Exit Program etwa werden manche Mexikaner hunderte von Kilometer entfernt von dem Einreisepunkt abgeschoben . Unter dem Mexican Interior Repatriation Program werden Mexikaner in ihre Heimatstädte rückgeführt und nicht nur jenseits der Grenze gebracht.72 69 Seelke, Clare Ribando and Kristin Finklea (22. Februar 2016). Siehe Fußnote 60, S. 15. 70 Argueta, Carla N. (19. April 2016). Siehe Fußnote 67, S. 32. 71 Argueta, Carla N. (19. April 2016). Siehe Fußnote 67, S. 7. 72 Argueta, Carla N. (19. April 2016). Siehe Fußnote 67, S. 9. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 21 Auch die Nationalgarde ist rechtlich autorisiert73, die Behörden der Kommunen und der Bundesstaaten und nationalstaatliche Behörden bei der Grenzsicherung zu unterstützen. Mitarbeiter des Verteidigungsministeriums sind ausdrücklich autorisiert, technische Ausrüstung zu bedienen, die mit den Grenzsicherungsbehörden zur Terrorabwehr, Drogenbekämpfung oder Umsetzung der Einwanderungsgesetze und Zollbestimmungen abgestimmt sind.74 Der texanische Gouverneur Rick Perry hatte etwa mit der Stationierung 1.000 Nationalgardisten 2014 die US-mexikanische Grenze angesichts des Zustroms minderjähriger Einwanderer kontrolliert.75 3.4. Festnahmen an der amerikanisch-mexikanischen Grenze Noch in den 1960er Jahren war die Zahl der Festnahmen von Migranten an der Grenze niedrig, erreichte aber innerhalb von zwei Dekaden einen Höchststand von 1,7 Mio. unautorisierter Migranten im Jahr 1986 sowie erneut im Jahr 2000. 76 Festnahmen von foreign nationals an der US-mexikanischen Grenze gingen nach 2005 zurück. 2005 lagen die Festnahmen entlang der Grenze zu Mexiko bei 1,2 Mio. irregulären Migranten. Die Zahl sank dann auf einen Tiefstand von 327.577 Personen im Jahr 2011.77 In den Folgejahren stiegen die Festnahmen bis 2014 auf 486.651 Personen78, bevor sie im Haushaltsjahr 2015 auf 337.117 verhaftete Personen79 zurückgingen. Mehr als ein Drittel (153.055 Personen) der von der US-Border Patrol verhafteten Migranten im Jahr 2013 stammten nicht aus Mexiko, sondern aus Zentralamerika. Bei den unbegleiteten minderjährigen Migranten stieg die Zahl der Festnahmen von 8.000 Kindern im Jahr 2008 kontinuierlich auf 16.067 Personen im Jahr 2011 und weiter auf 24.481 Kinder im Jahr 2012. Allein im Fiskaljahr 2014 lag die Zahl der Festnahmen der US-Border Patrol mit 68.541 Kinder um das Vierfache über der Zahl von 2011. Dabei kamen die Kinder überwiegend 73 U.S. Code, Chapter 18, Titel 10. 74 Argueta, Carla N. (19. April 2016). Siehe Fußnote 67, S. 13. 75 NZZ (23. Juli 2014). Mexiko kritisiert Militarisierung der US-Grenze. Abrufbar unter: http://www.nzz.ch/newsticker /mexiko-kritisiert-militarisierung-der-us-grenze-1.18348987, (letzter Zugriff: 4. Mai 2016). 76 Argueta, Carla N. (19. April 2016). Siehe Fußnote 67, S. 18. 77 Argueta, Carla N. (19. April 2016). Siehe Fußnote 67, S. 1. 78 U.S. Border Patrol (20. September 2014). Sector Profile Fiscal Year 2014. Abrufbar unter: https://www.cbp.gov/sites/default/files/documents/USBP%20Stats%20FY2014%20sector%20profile.pdf, (letzter Zugriff: 3. Mai 2016). 79 U.S. Border Patrol (19. September 2015). Sector Profile – Fiscal Year 2015. Abrufbar unter: https://www.cbp.gov/sites/default/files/documents/USBP%20Stats%20FY2015%20sector%20profile.pdf, (letzter Zugriff: 3. April 2016). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 22 aus Guatemala, Honduras, El Salvador und Mexiko.80 77 Prozent der unbegleiteten Minderjährigen , die an der US-amerikanischen Grenze zu Mexiko festgenommen wurden, stammten 2014 aus den Ländern des nördlichen Dreiecks und nur 23 Prozent der Kinder aus Mexiko. Damit hatte sich ein Trend umgekehrt, der 2009 noch so aussah: 82 Prozent der 19.668 festgenommenen UACs stammten aus Mexiko und nur 17 Prozent aus den drei zentralamerikanischen Ländern.81 3.5. Rückführungen und Abschiebungen aus den USA Während die Zahl der Festnahmen von foreign nationals über die Jahrzehnte sank, ist die Zahl der Abschiebungen von 30.039 im Jahr 1990 auf 462.463 im Jahr 2015 um mehr als das Zehnfache gestiegen.82 Die Zahl der Ausweisungen stieg in den vergangenen zehn Jahren kontinuierlich. Sie lag 2010 bei 383.031 Personen, 2011 bei 388.409 Personen, 2012 bei 419.384 unauthorized aliens und 2013 bei 438.421 Personen. Demgegenüber sank die Zahl der freiwilligen Rückkehrer von 1,68 Mio. Menschen anderer Nationalitäten im Haushaltsjahr 2000 auf 0.2 Mio. foreign nationals im Jahr 2015.83 Die niedrigste Zahl der freiwilligen Rückkehrer seit 1968 wurde im Jahr 2013 mit 178.371 unauthorized aliens registriert.84 80 Kandel, William A. and Ruth Ellen Wasem (14. März 2016). U.S. Immigration Policy: Chart Book of Key Trends. Eine Studie des Congressional Research Services. Abrufbar unter: https://www.fas.org/sgp/crs/homesec/R42988.pdf, (letzter Zugriff: 20. Mai 2016), S.3. 81 Kandel, William A. (11. Mai 2016). Unaccompanied Alien Children: An Overview. Eine Studie des Congressional Research Service. Abrufbar unter: https://fas.org/sgp/crs/homesec/R43599.pdf, (letzter Zugriff: 23. Mai 2016), S. 3f. Zu den freiwilligen Rückkehrer werden auch Personen gerechnet, die ihr Asylgesuch zurückziehen. 82 Kandel, William A. and Ruth Ellen Wasem (14. März 2016). Siehe Fußnote 80, S.2ff. 83 Kandel, William A. and Ruth Ellen Wasem (14. März 2016). Siehe Fußnote 80, S.22. 84 Siskin, Alison (3. Februar 2015). Alien Removals and Returns: Overview and Trends. Eine Studie des Congressional Research Services. Abrufbar unter: https://www.fas.org/sgp/crs/homesec/R43892.pdf, (letzter Zugriff: 20. Mai 2016), Summary. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 23 Abschiebungen, Rückkehr und Festnahmen durch die US-Border Patrol Abbildung 1: Ausschnitt einer Tabelle aus :Siskin, Alison (3. Februar 2015). Alien Removals and Returns: Overview and Trends. Eine Studie des Congressional Research Services. Abrufbar unter: https://www.fas.org/sgp/crs/homesec/R43892.pdf, (letzter Zugriff: 20. Mai 2016), S. 13 unter Rückgriff auf mehrere Daten des U.S. Department for Homeland Security. Die Zahl der möglichen abzuschiebenden Personen liegt wesentlich höher als die der tatsächlichen Abschiebungen. Schätzungen zufolge lebten im Haushaltsjahr 2012 rund 11,4 Mio. Menschen dauerhaft mit dem Status unauthorized aliens in den USA. Unter den 600.000 Rückführungen im Haushaltsjahr 2013 befanden sich 440.000 formale Abschiebungen.85 Nach einer Statistik des Congressional Research Services, basierend auf Daten des Department for Homeland Security sind die am stärksten von Rückführungen betroffenen Länder Mexiko, Guatemala, Honduras und El Salvador.86 85 Siskin, Alison (3. Februar 2015). Siehe Fußnote 84, S. 2f. 86 In dieser Statistik sind verschiedene Werte und Tabellen des vom Department of Homeland Security erstellten Yearbook of Immigration Statistics 2013 zusammengeführt. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 24 Die Top 4 Länder der höchsten Rückführungsquoten in den Haushaltsjahren 2004 bis 2013 Abbildung 2: Ausschnitt einer Tabelle aus: Siskin, Alison (3. Februar 2015). Alien Removals and Returns: Overview and Trends. Eine Studie des Congressional Research Services. Abrufbar unter: https://www.fas.org/sgp/crs/homesec/R43892.pdf, (letzter Zugriff: 20. Mai 2016), S. 27 unter Rückgriff auf Daten des Department of Homeland Security, Office of Immigration Statistics, Yearbook of Immigration Statistics: 2013, Washington , DC, Table 41. Rückführungen werden als zentraler Bestandteil der Umsetzung der Einwanderungsgesetzgebung bezeichnet.87Bei der „regulären Abschiebung“ handelt es sich um einen zivilrechtlichen Vorgang, da der unrechtmäßige Aufenthalt in den USA keine strafrechtliche Handlung darstellt, sondern eine zivilrechtliche.88 Dabei entscheiden die im Rechtsbereich des Justizministeriums, dem Executive Office for Immigration Review (EOIR), angesiedelten Einwanderungsgerichte, ob ein foreign national rückzuführen ist. Gesetzliche Grundlage für Abschiebungen ist der Immigration and Nationality Act (INA), der das Department for Homeland Security und Department of Justice zu Abschiebungen autorisiert. Wird ein foreign national abgeschoben, dann hat er ab dem Zeitpunkt der Abschiebung wenigstens fünf Jahre lang kein Recht auf Zugang (inadmissability) zu den Vereinigten Staaten. Es gibt zwei übergeordnete Kategorien für Abschiebungen, wie es das INA festlegt: Ausweisungen aufgrund von inadmissability oder aufgrund von deportability. Rückführungsgründe für foreign nationals aus den USA sind in INA Section 237 festgelegt: Verstoß gegen das Einwanderungsrecht, Unzulässiger Zugang zu US-Territorium zum Zeitpunkt des Einreise, Personen stellen ein Sicherheitsrisiko dar (Spionagegefahr, terroristische Aktivitäten etc.), Aufgrund von strafbaren Handlungen, Aufgrund von gefälschten Dokumenten.89 87 Siskin, Alison (3. Februar 2015). Siehe Fußnote 84, S. 1. 88 Siskin, Alison (3. Februar 2015). Siehe Fußnote 84, S. 5f. 89 Kandel, William A. and Ruth Ellen Wasem (14. März 2016). Siehe Fußnote 80, S. 22. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 25 Der Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsability Act von 1996 hat neue Mechanismen geschaffen, um Standard-Prozeduren bei Ausweisungen umzusetzen. Infolge des sprunghaften Anstiegs von Verhaftungen unbegleiteter Minderjähriger aus Zentralamerika an der US--mexikanischen Grenze im Jahr 2014 und Kritik seitens der Republikaner im US-Kongress an den Einwanderungsbehörden geht das Department for Homeland Security seit Jahresbeginn 2016 restriktiver mit unauthorized aliens um. Gegenwärtig befinden sich 336 Migranten aus Zentralamerika in den USA in Abschiebehaft. Bei den Migranten handelt es sich überwiegend um Jugendliche, die in den vergangenen zwei Jahren die Grenze ohne Einreisegenehmigung überquert hatten, nach ihrem Aufenthalt aber kein Asyl oder einen anderen legalen Status erhielten. Nachdem sie nun die Volljährigkeit erreichten, urteilten die Einwanderungsgerichte auf Abschiebung. Mit Erreichen der Volljährigkeit verlieren sie einen Teil des Schutzes, der ihnen als unbegleitete Minderjährige gewährt worden war.90 Minister Jeh Johnson, der das Ministerium für Innere Sicherheit in den Vereinigten Staaten leitet, gab die Priorität aus, Personen sowie deren Familien auszuweisen, die ab dem 1. Januar 2014 verhaftet wurden, wenn die Immigrationsgerichte keinen legitimen Grund für Asyl oder Schutzbedürftigkeit feststellen können.91 Bereits im Januar war es zu einer umfangreichen Abschiebung von 120 Migranten aus Zentralamerika gekommen. Der Leiter des Departments for Homeland Security, Jeh Johnson, hatte die Abschiebungen als Grenzsicherungsmaßnahmen und zur Abwehr irregulärer Migration verteidigt und am 23. Januar „Operation Border Guardian“ (Grenzwächter) angekündigt, mit der die Verhaftungen und Abschiebungen verstärkt werden sollten.92 Im Zuge von „Operation Border Guardian “ sind seit Oktober 2015 insgesamt 28.808 Migranten an der US-mexikanischen Grenze festgenommen und nach Zentralamerika rückgeführt worden. Nach Mexiko sind im selben Zeitraum 128.000 Mexikaner abgeschoben worden. In einem Brief unter Federführung der American Civil Liberties Union kritisiert ein Zusammenschluss von kirchlichen Organisationen und NGOs die Haltung des US-Department for Homeland Security hinter der „Operation Border Guardian“, die humanitäre Gesichtspunkte als ein „Grenzsicherungsproblem “ behandelten.93 In dem Schreiben wird zudem beklagt, dass die restriktivere Abschiebungspolitik gegenüber Flüchtlingen aus Zentralamerika ein Klima der Angst erzeugt habe. Außerdem würden nach der Weisung von Minister Johnson die Mitarbeiter der Behörde 90 Preston, Julia (9. März 2016). U.S. continues to deport Central American migrants. Abrufbar unter: http://www.nytimes.com/2016/03/10/us/us-continues-to-deport-central-american-migrants.html?_r=0, (letzter Zugriff: 25. April 2016). 91 The White House (14. Januar 2016). Fact Sheet: The United States and Central America: Honoring our commitments . Abrufbar unter: https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2016/01/15/fact-sheet-united-states-andcentral -america-honoring-our-commitments, (letzter Zugriff: 2. Mai 2016). 92 Preston, Julia (9. März 2016). Siehe Fußnote 90. 93 American Civil Liberties Union (30. März 2016). Sign-on letter to President Obama Re: “Operation Border Guardian”. Abrufbar unter: https://www.aclu.org/letter/sign-letter-president-obama-re-operation-border-guardian , (letzter Zugriff: 23. Mai 2016). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 26 zur Vollstreckung von Beschlüssen zur Abschiebung angehalten, die ohne ordentliche Gerichtsverfahren („due process“), d.h. ohne Rechtsbeistand für die Angeklagten und ohne dass die Betroffenen angehört worden seien, zustande gekommen seien. 3.5.1. Resettlement und weitere Maßnahmen Die USA bieten humanitären Schutz für Flüchtlinge im Rahmen von Asyl und von Neuansiedlungsprogrammen für Flüchtlingen. Daten des US-State Department’s Worldwide Refugee Admissions Processing System (WRAPS) zufolge wurden 2015 insgesamt 69.933 Personen, die in die USA einreisten, als Flüchtlinge aufgenommen und neu angesiedelt. Diese Zahl liegt sehr nah an der Zahl von Flüchtlingen, die im Zuge des Resettlement-Programms in den USA in den Vorjahren neu angesiedelt wurden: 69.926 (2013) und 2014 (69.987), aber 20 Prozent über der Zahl für 2012 mit 58.238 Neuansiedlungen. 94 Damit gehören die USA zu den größten Aufnahmeländern für Schutzsuchende weltweit. Von den 69.909 Personen, die als Flüchtlinge in die USA einreisen durften, erhielten 25.199 Personen im Jahr 2013 eine Asylgenehmigung, 2014 waren es 69.975 einreisende Flüchtlinge, von denen 23.533 Asylbewerber anerkannt wurden (siehe auch Kapitel 4.1.1.).95 Die folgende Abbildung verdeutlicht, dass in den Jahren 2012 bis 2014 Irak, Myanmar und Somalia die Hauptherkunftsländer für Flüchtlinge in den USA waren. Einreise von Flüchtlingen nach Herkunftsländern für die Jahre 2012-2014 Abbildung 3: Zitiert nach: Mossaad, Nadwa (April 2016). Refugees and Asylees 2014. Annual Flow Report, eine Veröffentlichung des Office of Immigration Statistics des Department of Homeland Security. Abrufbar unter: 94 Zong, Jie and Jeanne Batalova (28. Oktober 2015). Refugees and Asylees in the United States. Spotlight des Migration Policy Institute. Abrufbar unter: http://www.migrationpolicy.org/article/refugees-and-asylees-unitedstates , (letzter Zugriff: 24. Mai 2016). Die Zahlen basieren auf einer Auswertung von Daten des U.S. State Departments, des Departments for Homeland Security sowie der U.S. Citizenship and Immigration Services (USCIS) und des Departments of Justice’s Executive Office for Immigration Review. 95 Martin, Daniel C. and James E. Yankay (August 2014). Refugees and Asylees 2013. Annual Flow Report, eine Veröffentlichung des Office of Immigration Statistics des Department of Homeland Security. Abrufbar unter: https://www.dhs.gov/sites/default/files/publications/ois_rfa_fr_2013.pdf, (letzter Zugriff: 24. Mai 2016), S.1. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 27 https://www.dhs.gov/sites/default/files/publications/Refugees%20%26%20Asylees%20Flow%20Report %202014_508.pdf, (letzter Zugriff: 24. Mai 2016). S. 3 unter Rückgriff auf Daten des U.S. Department of State. Gemeinsam mit dem US-Kongress bestimmt der amerikanische Präsident zu Beginn eines jeden Haushaltsjahres eine Obergrenze für die Zahl der Flüchtlinge, die die USA aus fünf Weltregionen aufnehmen sowie eine „noch nicht näher bestimmte Reserve“ (unallocated reserve) für Notfälle . Darunter fällt auch die Neuansiedlung von Flüchtlingen insbesondere aus Asien. Die Obama-Administration hat ihre Obergrenze für Schutzsuchende von 70.000 (2015) auf 85.000 (2016) Personen hochgesetzt; im Jahr 2017 sollen 100.000 Flüchtlinge aufgenommen werden.96 Für die Vorjahre lag die Obergrenze bei 80.000 (2011), 76.000 (2012) und 70.000 (2013).97 1993 lag die Obergrenze zur Aufnahme von Flüchtlingen insbesondere aus dem Balkan bei 142.000 Personen, ist danach aber stetig zurückgegangen. Jährliche Obergrenzen für Flüchtlinge in den USA für die Jahre 1980 bis 2016 Abbildung 4: Zitiert nach: Zong, Jie and Jeanne Batalova (28. Oktober 2015). Refugees and Asylees in the United States. Spotlight des Migration Policy Institute.. Abrufbar unter: http://www.migrationpolicy.org/article/refugees-andasylees -united-states, (letzter Zugriff: 25. Mai 2016) unter Rückgriff auf Daten des U.S. Department of State, Bureau of Population, Refugees, and Migration, “Proposed Refugee Admissions for Fiscal Year,”. 96 Zong, Jie and Jeanne Batalova (28. Oktober 2015). Siehe Fußnote 94. 97 Martin, Daniel C. and James E. Yankay (August 2014). Refugees and Asylees 2013. Annual Flow Report. Eine Veröffentlichung des Office of Immigration Statistics des Department of Homeland Security. Abrufbar unter: https://www.dhs.gov/sites/default/files/publications/ois_rfa_fr_2013.pdf, (letzter Zugriff: 24. Mai 2016), S.1. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 28 In einer Mitteilung vom 14. Januar 2016 hatte die US-Regierung angekündigt, den Zugang für Schutzbedürftige aus El Salvador, Honduras und Guatemala zum US-Refugee Admission Program auszuweiten und mit Hilfe des VN-Hochkommissars für Flüchtlinge Schutzbedürftige zu identifizieren. Zudem sollten Asylsuchende mehr Möglichkeiten für Resettlement erhalten und Alternativen zur irregulären Einreise durch Schleuser und Menschenhandel geschaffen werden.98 Nach Angaben der US-Border Patrol sollen im Jahr 2014 aus den Ländern des nördlichen Dreiecks 51.700 unbegleitete Minderjährige und 61.300 Kinder mit Familien in den USA festgenommen worden sein.99 Seit dem 1. Dezember 2014 führt die US-Regierung ein In-Country Programm für unverheiratete Kinder unter 21 Jahren durch, deren Eltern beide oder deren einer Elternteil bereits in den USA leben. Für verheiratete Personen, die mit ihren Kindern in den Herkunftsstaaten leben, deren Ehepartner aber in den USA lebt, besteht auf Antrag die Möglichkeit einer Neuansiedlung (Resettlement).100 Vorgesehen waren für das Jahr 2016 zunächst 3.000 Plätze im Rahmen des US-Refugee Admission Program. 101 4. Reaktionen des Aufnahme- und Transitstaates Mexiko 4.1. „Plan Frontera Sur“ und die Absicherung der Südgrenze In der Vergangenheit war Mexiko als unmittelbarer Nachbar das größte Ursprungsland von Migranten in die USA, die die amerikanische Politik der Grenzsicherung und der schärferen Kontrollen bestimmten. Nachdem die Migration aus Mexiko seit 2009 so stark rückläufig war, dass mehr Menschen die USA in Richtung Mexiko verließen, als neue Migranten hinzukamen, wurde das Nachbarland stärker als Partner bei der Bekämpfung von Transmigration gesehen, denn als Herkunftsland irregulärer Migration.102 Die mexikanische Regierung arbeitet mit der amerikanischen bei der irregulären Migration, Menschenhandel und gegen Schleuserbanden durch Drittstaatenangehörige insbesondere zentralamerikanischer Herkunft zusammen. Am 7. Juli 2014 verkündete der mexikanische Präsident Peña Nieto den „Plan Frontera Sur“, auch „Programa Frontera Sur“, in Gegenwart des damaligen guatemaltekischen Staatspräsidenten 98 The White House (14. Januar 2016). Siehe Fußnote 16. 99 U.S. Department of State, Department of Homeland Security and Department of Health and Human Services (2016). Proposed Refugee Admission for Fiscal Year 2016 Report to Congress. Abrufbar unter: http://www.state.gov/j/prm/releases/docsforcongress/247770.htm, (letzter Zugriff: 2.Mai 2016), S. 45. 100 U.S. Department of State, Department of Homeland Security and Department of Health and Human Services (2016). Siehe Fußnote 99, S. 47. 101 Americas Society/Council of the Americas (25. Februar 2016). Update: Central America and the Alliance for Prosperity. Abrufbar unter: http://www.as-coa.org/articles/update-central-america-and-alliance-prosperity, (letzter Zugriff: 2. Mai 2016). 102 Meyer, Peter J. (11. April 2016). Siehe Fußnote 17. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 29 Otto Pérez Molina.103 Zielsetzung des Planes ist einerseits ein verbesserter Schutz der sich irregulär in Mexiko aufhaltenden Transmigranten aus Zentralamerika. Andererseits soll er den Zustrom an Migranten stärker regulieren und die Grenze durch eine bessere interinstitutionelle Koordinierung zwischen den Migrationsbehörden und Sicherheitskräften effektiver sichern.104 Peña Nieto versprach in diesem Zusammenhang eine Verbesserung der Situation in den Flüchtlingslagern sowie die Schaffung von Aufnahmezentren für unbegleitete Minderjährige und ein Programm für Migranten aus Guatemala, Belize, Honduras und El Salvador zur Erteilung befristeter Arbeitsvisa für die vier südlichen Bundesstaaten Mexikos entlang der Südgrenze.105 Dieses Programm gibt es bereits seit geraumer Zeit. Er sah auch die biometrische Registrierung von Migranten mit Unterstützung der Vereinigten Staaten vor.106 Des Weiteren versprach der mexikanische Präsident die Schaffung von staatlichen Betreuungszentren für Transmigranten. Diese inzwischen fünf Betreuungs- oder Aufnahmezentren (centros de atentión integral) haben sich Menschenrechtsorganisationen wie sin fronteras oder Insyde zufolge eher in Auffanglager zur Abschiebung von Transmigranten verwandelt. Für die Umsetzung des Planes kündigte der mexikanische Präsident an, innerhalb des mexikanischen Innenministeriums, Secretaría de Gobernación (SEGOB), die Behörde Coordinación para la Atención Integral de la Migración en la Frontera Sur (CAIMFS) schaffen zu wollen, um die Migration entlang der Südgrenze zu Guatemala und Belize besser koordinieren zu können. Bis zu diesem Zeitpunkt waren nur das Instituto Nacional de Migración (INM) sowie die Bundespolizei befugt, die mexikanische Migrationsgesetzgebung umzusetzen. In ihrem ersten Tätigkeitsbericht stellen sie die Koordinationstätigkeiten dar, deren erklärtes Ziel ein Zugewinn an Sicherheit für Migranten in Transit sein sollte.107 Unklar war zu dem Zeitpunkt der Einrichtung des Planes, ob und in welchem Umfang auch die mexikanischen Streitkräfte zur Sicherung der Grenze eingesetzt würden. Der mexikanische Präsident hat auch Interesse an einer konzertierten Aktion mit den USA zur Sicherheit der Südgrenze geäußert. Dabei sind nach Angaben von amerikanischen Beamten vor 103 Nieto, Peña Enrique (7. Juli 2014). Pone en marcha el Presidente Enrique Peña Nieto el Programa Frontera Sur. Pressemitteilung. Abrufbar unter: http://www.gob.mx/presidencia/prensa/pone-en-marcha-el-presidente-enrique -pena-nieto-el-programa-frontera-sur, (letzter Zugriff: 27. April 2016). 104 Nieto, Peña Enrique (12. Juli 2014). México y Guatemala trabajan juntos para hacer de la frontera una zona más segura, inclusiva y competitiva. Pressemitteilung. Abrufbar unter: http://www.gob.mx/presidencia/articulos /que-es-el-programa-frontera-sur, (letzter Zugriff: 27. April 2016). 105 Boggs, Clay (25. August 2014). Cinco Preguntas sobre el nuevo Programa Frontera Sur del gobierno mexicano. Abrufbar unter: http://www.wola.org/es/comentario/cinco_preguntas_sobre_el_nuevo_programa_de_frontera _sur_del_gobierno_mexicano, (letzter Zugriff: 27. April 2016). 106 Boggs, Clay (25. August 2014). Siehe Fußnote 105. 107 Coordinación para la Atención Integral de la Migración en la Frontera Sur (2015). Informe de actividades. Julio 2014-Julio 2015. Abrufbar unter: http://www.wola.org/sites/default/files/MX/WOLA- FUNDAR/CAIMFS%20%20Informe%20de%20Actividades%20JULIO%202014%20A%20JU- LIO%202015%20%20.pdf, (letzter Zugrif: 30. Mai 2015). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 30 allem kostenintensive Abtasteinrichtungen ein Hauptbestandteil der Sicherungsmethoden geworden .108 Die mexikanisch-guatemaltekische Grenze wird häufig als „porös“ bezeichnet, was von der NGO Washington Office on Latin America (WOLA) bestätigt wird, die bei einem Besuch im Februar 2014 diese Grenze an vier unterschiedlichen Stellen überquerte, ohne sich dabei ausweisen zu müssen (vgl. Abbildung 5).109 108 WOLA (Juni 2014). Mexico’s other border. Abrufbar unter: http://www.wola.org/files/mxgt/report/#belts, (letzter Zugriff: 27. April 2016). 109 WOLA (Juni 2014). Siehe Fußnote 108. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 31 Die Südgrenze Mexikos 110 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 32 4.1.1. Auswirkungen des „Plan Frontera Sur“ Die mexikanische Regierung gab an im Jahr 2014 über 120.000 Besucherkarten für Guatemalteken ausgegeben zu haben. Darüber hinaus habe sie das Betreuungszentrum für Migranten La Trinitaria im Bundesstaat Chiapas geschaffen.111 In diesen Betreuungszentren sind den Angaben zufolge Behörden aller Ebenen, der föderalen, der staatlichen und der kommunalen präsent, um die Transmigration zu erleichtern. Der „Plan Frontera Sur“ hat sich nach Angaben von Menschenrechtsorganisationen auf die Kontrolle und Eindämmung von Migration fokussiert, was sich auch in dem Haushalt des INM spiegelt , der 2014 den höchsten Stand in seiner Geschichte anzeigte.112 Darüber hinaus sei es auch zu einer „Eskalation“ von Menschenrechtsverstößen gegen Migranten bei der Umsetzung des Plans gekommen, etwa in Haftanstalten und während des Abschiebungsprozederes, einschließlich der Methoden zur Erkennung von Migranten ohne Papiere. Diese Verstöße beziehen sich auch auf Gewaltanwendung bei Festnahmen und schlechte Bedingungen für Migranten in Haftanstalten.113 Der Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) zufolge soll die Zahl der Menschenrechtsverletzungen gegenüber Migranten aus Zentralamerika durch Mitarbeiter der mexikanischen Migrationsbehörde eher zugenommen haben und die Migrationsbewegungen nicht mehr auf einer zentralen Route verlaufen, sondern zerstreut worden sein, aber nicht abgenommen haben.114 Den Angaben der NGO WOLA zufolge führten die verstärkten Grenzsicherungsmaßnahmen nicht zu einem Rückgang der Zahlen irregulärer Migration, sondern zu mehr Verhaftungen und neuen Migrationsrouten.115 Zwischen Juli 2014 und Juni 2015 stiegen die Festnahmen von Migranten verglichen mit dem Vorjahreszeitraum um 73 Prozent. Während zwischen Juli 2013 und Juni 2014 insgesamt 97.245 Migranten festgenommen wurden, waren es im gleichen Zeitraum des Folgejahres 168.280 Migranten.116 111 Secretaría de Gobernación (11.Mai 2015). Programa Frontera Sur: proteger la vida de las personas migrantes y fortalecer el desarrollo regional. Abrufbar unter: http://www.gob.mx/segob/articulos/programa-frontera-sur-proteger -la-vida-de-las-personas-migrantes-y-fortalecer-el-desarrollo-regional, (letzter Zugriff: 27. April 2016). 112 Boggs, Clay; José Knippen und Maureen Meyer (18. November 2015). Un camino incierto: Justicia para delitos y violaciones a los derechos humanos contra personas migrantes y refugiados en Mexico. Ein Studie von fundar, Centro des Analísis y Investigación. Abrufbar unter: https://de.scribd.com/doc/290185062/Un-camino-incierto- Justicia-para-delitos-y-violaciones-a-los-derechos-humanos-contra-personas-migrantes-y-refugiadas-en-Mexico, (letzter Zugriff: 27. April 2016). 113 Boggs, Clay; José Knippen und Maureen Meyer (18. November 2015). Siehe Fußnote 112, S. 9f. 114 Enrique López Magallón (13. Oktober 2015). El Plan Frontera Sur dispersa la migración sin detenerla. Deutsche Welle. Abrufbar unter: http://www.dw.com/es/el-plan-frontera-sur-dispersa-la-migraci%C3%B3n-sin-detenerla /a-18779878, (letzter Zugriff: 27. April 2016). 115 Isacson, Adam et. al. (November 2015). Increased enforcement at Mexico’s southern border. Eine Veröffentlichung von WOLA. Abrufbar unter: http://www.wola.org/files/WOLA_Increased_Enforcement_at_Mexico 's_Southern_Border_Nov2015.pdf, (letzter Zugriff: 27. April 2016). 116 Boggs, Clay; José Knippen und Maureen Meyer (18. November 2015). Siehe Fußnote 112. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 33 Eine weitere NGO-Studie nennt folgende Zahlen von Verhaftungen und Abschiebungen zentralamerikanischer Migranten für die Jahre 2013 bis 2015: unter den 168.280 Migranten, die zwischen 2014 und 2015 verhaftet wurden, waren insgesamt 156.992 Personen zentralamerikanischer Herkunft. Im Vorjahreszeitraum waren es 97.245 Festnahmen und davon 91.905 verhaftete Zentralamerikaner. Abgeschoben wurden zwischen 2013 und 2014 86.692 Personen, davon 84.457 Menschen aus Zentralamerika, im Zeitraum 2014 bis 2015 waren es 141.290 Abschiebungen und 138.451 Personen aus Zentralamerika. Die Zahl der abgeschobenen Minderjährigen stieg von 2013/2014 bis 2015 von 13.925 Kinder auf 21.935 Minderjährige. Verhaftungen und Abschiebungen aus Mexiko vor und nach dem „Plan Frontera Sur“ Abbildung 6: Boggs, Clay; José Knippen und Maureen Meyer (18. November 2015). Un camino incierto: Justicia para delitos y violaciones a los derechos humanos contra personas migrantes y refugiados en Mexico. Ein Studie von fundar, Centro des Analísis y Investigación. Abrufbar unter: https://de.scribd.com/doc/290185062/Un-camino-incierto- Justicia-para-delitos-y-violaciones-a-los-derechos-humanos-contra-personas-migrantes-y-refugiadas-en-Mexico, (letzter Zugriff: 27. April 2016) S. 8. Vergleicht man die Zahl der Festnahmen irregulärer Migranten in den zwei nordmexikanischen Bundesstaaten Coahuila und Tamaulipas mit den beiden Bundesstaaten Chiapas und Tabasco, die an Guatemala angrenzen, dann wird deutlich, wie sehr der „Plan Frontera Sur“ sich auf die Eindämmung irregulärer Migration an der Südgrenze konzentriert. Chiapas ist der mexikanische Bundesstaat mit den meisten Festnahmen. Die Zahl der verhafteten Personen lag 2015 bei 81.987 Personen, im Jahr 2014 dagegen bei 50.881 Migranten. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 34 Vergleich der Anzahl von Festnahmen irregulärer Migranten in Mexiko: die zwei nördlichen Bundesstaaten Coahuila und Tamaulipas und die zwei südlichen Bundesstaaten Chiapas und Tabasco Abbildung 7: InSyde (Februar 2016). Derribando Muros. Boletín de Observatorio de Migración. No. 6. Abrufbar unter: http://insyde.org.mx/wp-content/uploads/06-Derribando-Muros-10-02-2016.pdf, (letzter Zugriff: 27. April 2016). Die Zahl der verhafteten Minderjährigen aus Zentralamerika stieg 2015 um 70,4 Prozent gegenüber dem Vorjahr auf 18.650 Kinder in Mexiko. Dabei befanden sich 9 von 10 Kindern zwischen dem 12. und 17. Lebensjahr. Über die Hälfte der Minderjährigen aus dem nördlichen Dreieck war unbegleitet; dabei lag die Zahl der unbegleiteten Minderjährigen, die im südlichen Bundesstaat Chiapas festgenommen wurden 2014 bei 4.000 Kindern und 2015 mit 7.500 unbegleiteten Minderjährigen um beinahe das Doppelte höher. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 35 Anstieg der Festnahmen unbegleiteter Minderjähriger in Mexiko nach Staaten für 2014 und 2015 zusammengenommen Abbildung 8: Human Rights Watch (31. März 2016). Asylum Elusive for Mexican Children. Abrufbar unter: https://www.hrw.org/news/2016/03/31/mexico-asylum-elusive-migrant-children, (letzter Zugriff: 23. Mai 2016), S. 135, unter Rückgriff auf : SEGOB, Boletín estadístico 2014, Table 3.1.4; Boletín estadístico 2015, Table 3.1.4. WOLA zufolge gingen die Verhaftungen und umgehenden Abschiebungen nicht mit einem stärkeren Schutz für Flüchtlinge oder einer stärkeren Überprüfung einher, ob unbegleitete Minderjährige durch ihre Abschiebung in Herkunftsstaaten in Lebensgefahr gerieten. Stattdessen hätten die verstärkten Personenkontrollen und Verhaftungen dazu geführt, dass Migranten neue Routen wählten, an denen sich – gegenüber den traditionellen Routen - noch keine Notunterkünfte oder Einrichtungen für Flüchtlinge befänden.117 Ein Jahr nachdem der Plan ins Leben gerufen wurde, ist nicht nur die Zahl der Festnahmen gestiegen, sondern auch die Zahl der Rückführungen aus Mexiko in die Länder des nördlichen Dreiecks, obwohl zentralamerikanische Migranten ihre 117 Isacson, Adam et. al. (November 2015). Increased enforcement at Mexico’s southern border. Eine Veröffentlichung von WOLA. Abrufbar unter: http://www.wola.org/files/WOLA_Increased_Enforcement_at_Mexico 's_Southern_Border_Nov2015.pdf, (letzter Zugriff: 27. April 2016). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 36 Wanderungsbewegungen auf andere Routen verlagert haben, um Deportationen zu entgehen.118 Zudem sind unter dem „Plan Frontera Sur“ neue mobile Checkpoints, die geografisch ihre Position verändern können, um so irregulären Migranten und Schmugglern auf die Spur zu kommen sowie neue Zollstellen geschaffen worden. Sie sind nicht nur Teil des „Plan Frontera Sur“, sondern ein Schlüsselelement der Grenzsicherung der Region. Während nun eine Vielzahl von Regierungsbehörden ihre Anstrengungen zur Bekämpfung von Menschenhandel und Schleusern verdoppelt haben, sind die Erfolge der Strafverfolgung begrenzt.119 WOLAs Bericht bilanziert, dass der „Plan Frontera Sur“ infolge des restriktiveren Vorgehens gegenüber Migranten wie Schmugglern in den USA die Ursachenbekämpfung in den Herkunftsstaaten weniger dringlich erscheinen ließe. 4.1.2. Vergleich der Festnahmen von Migranten in den USA und Mexiko Bis 2014 stieg die Zahl der Festnahmen von Migranten aus dem nördlichen Dreieck auf der amerikanischen Seite rascher als in Mexiko. Von 2010 bis 2015 verfünffachten sich die Festnahmen durch US-Grenzbehörden.120 Die Zahl der unbegleiteten Minderjährigen stieg in diesem Zeitraum gar um das Dreizehnfache an, während sie sich in Mexiko verfünffachte. Im Jahr 2015 kommt es allerdings zu einer Trendwende mit dem Ergebnis, dass die Zahl der in Mexiko verhafteten Personen aus Guatemala, El Salvador und Honduras um 70 Prozent ansteigt, wohingegen sie in den USA um über die Hälfte gegenüber dem Vorjahr fällt. Aus Mexiko werden im Zeitraum 2010 bis 2014 vier von fünf in die Staaten des nördlichen Dreiecks unbegleitete Kinder rückgeführt, insgesamt 79 Prozent. In Mexiko werden ein Drittel der in der Region aufgegriffenen Flüchtlingskinder festgenommen, aber ein bedeutend höherer Anteil als in den USA ausgewiesen. Von 100 festgenommenen unbegleiteten Minderjährigen in der Region wurden allein aus Mexiko 77 Kinder in ihre Herkunftsstaaten zurückgeschickt, während die USA drei von 100 festgenommenen Kindern rückgeführt haben.121 Die Zahl der Festnahmen stieg für das Haushaltsjahr 2010 um das Dreifache von 100.000 Menschen auf 340.000 Personen im Haushaltsjahr 2014. Die Zahl der verhafteten unbegleiteten Minderjährigen stieg sogar noch rascher von 9.000 auf 72.000 Kinder im gleichen Zeitraum. Dem gegenüber stieg die Zahl der Abschiebungen aus den USA und Mexiko in die Länder des nördlichen Dreiecks langsamer von 142.000 Personen im Fiskaljahr 2010 auf 213.000 Personen im Fiskaljahr 2014. Damit kommt es zu Veränderung in der regionalen Dynamik – zunehmend werden Migranten nicht erst an der US-mexikanischen Grenze festgenommen, sondern bereits an der 118 Hernández, Flor (10. August 2015). Plan Frontera Sur sube las deportaciónes y cambia la ruta de los migrantes. In: Expansión/CNN.Abrufbar unter: http://expansion.mx/nacional/2015/08/10/plan-frontera-sur-sube-deportaciones -y-cambia-ruta-de-migrantes, (letzter Zugriff: 27. April 2016). 119 Isacson, Adam et. al. (November 2015). Siehe Fußnote 117. 120 Villegas, Rodrigo Dominguez, Rietig, Victoria (2015): Migrants Deported from the United States and Mexico to the Northern Triangle - A Statistical and Socioeconomic Profile. Migration Policy Institute. Abrufbar unter: http://www.migrationpolicy.org/research/migrants-deported-united-states-and-mexico-northern-triangle-statistical -and-socioeconomic (letzter Zugriff: 28. April 2016), S. 1f. 121 Villegas, Rodrigo Dominguez, Rietig, Victoria (2015). Siehe Fußnote 120, S. 1f. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 37 Südgrenze Mexikos „abgefangen“. Dies mag als Erfolg des südlichen Grenzprogramms der mexikanischen Regierung gewertet werden, geht aber einher mit einer nur begrenzten humanitären Überprüfung und unzureichendem Schutz unbegleiteter Minderjähriger in Mexiko.122 Hinsichtlich ihres sozioökonomischen Hintergrunds wurde festgestellt, dass mehr als 60 Prozent der abgeschobenen Personen unter 29 Jahren jung sind und über 80 Prozent der abgeschobenen Männer einen geringen Bildungsgrad und wenig berufliche Erfahrungen haben. 4.2. Mexikanische Behörden mit Aufgaben der Grenzsicherung Das nationale Migrationsinstitut (Instituto Nacional de Migración, INM) Das INM ist eine Einheit des mexikanischen Innenministeriums, das für die Umsetzung der Einwanderungsgesetzgebung ebenso zuständig ist, wie den Schutz der Migranten. Verstöße gegen die Gesetzgebung, wie sie etwa bei irregulärer Migration vorliegen gelten nicht als strafbare Handlung , sondern als Verwaltungsverstoß.123 INM verfügt über 5.875 Stellen für ganz Mexiko und kontrolliert Migration in 191 internationalen Transitbereichen, darunter 65 internationalen Flughäfen , 59 Grenzübergängen zu Land und 67 Tiefwasserhäfen. Seit 2005 sitzt die INM im Nationalen Sicherheitsrat Mexikos. Navy/Marines (SEMAR) Im Juni 2013 erklärte das mexikanische Innenministerium, SEMAR sei für die Sicherung der Südgrenze verantwortlich ist. Dort übernehme sie Aufgaben, wie den Küstenschutz und die Überwachung von Flüssen. Mexikos SEMAR verfügt über 54.000 Mitglieder. Seit 2010 hat SE- MAR ein Netzwerk von 12 erweiterten Meeresstationen errichtet. Bundespolizei Die etwa 37.000 Angehörigen der Bundespolizei unterstehen dem mexikanischen Innenministerium und stellen die einzige Einheit dar, die rechtlich befugt sind, das INM bei der Umsetzung der mexikanischen Einwanderungsgesetzgebung zu unterstützen. Nach der Einwanderungsgesetzgebung von 2011 untersteht der Bundespolizei das Überprüfen von Dokumenten und einreisenden Fahrzeugen. Streitkräfte Mexikos Streitkräfte verfügen über 208.000 Soldatinnen und Soldaten landesweit (2012) und führen Sicherheitsoperationen im Grenzbereich durch, dazu gehören auch die Kontrollpunkte an Grenzübergängen. Obwohl ihr Mandat keine Personenkontrollen umfasst, überprüfen sie doch – 122 Villegas, Rodrigo Dominguez, Rietig, Victoria (2015). Siehe Fußnote 120, S. 2. 123 WOLA (Juni 2014). Siehe Fußnote 108, S. 17f. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 38 Aussagen von Betroffenen zufolge – häufig den Aufenthaltsstatus von Migranten. Die mexikanische Luftwaffe nutzt von den USA zur Verfügung gestellte Flugzeuge und Radar, um den Luftraum entlang der Grenze zu überwachen.124 Chiapas Bundespolizei In ihrer Einheit „Bürgerermächtigung“ hat die Polizei des Bundesstaates Chiapas drei Abteilungen für Grenzkontrolle: die Schutzpolizei, die Grenzpolizei und die Streckenpolizei. Während die Schutzpolizei festgenommene irreguläre Migranten INM zu überstellen hat, gehört es zu den Aufgaben der Grenzpolizei, die Einwohner von Chiapas zu schützen, die in Grenznähe leben. Die Streckenpolizei überwacht das Autobahnnetz und alle anderen Straßen.125 Weitere mit Grenzschutzaufgaben betraute Behörden sind der mexikanische Zoll sowie der Generalbundesanwalt . Die Vielzahl an Polizei- und militärischen Einheiten mit Zuständigkeiten im Grenzkontrollregime verwirrt die Bürger und erschwert die Strafverfolgung.126 Ab Januar 2014 hat die Entsendung von Bundespolizei und anderen Einheiten in die Grenzregion zugenommen. 4.3. Grenzsicherungsmaßnahmen Seit November 2013 baut INM im Rahmen eines Pilotprojektes mit 14 Mio. US-Dollar im Rahmen der Mérida Initiative eine Datenbasis zu legalen Grenzübertritten auf, die mit Plataforma Mexico zusammengeführt werden soll, dem nationalen Netzwerk der öffentlichen Sicherheitsdatenbasen. 4.4. Schutz von Migranten aus dem nördlichen Dreieck Nach dem Massaker an 72 Migranten in San Fernando, Tamaulipas, im Jahr 2010 kündigte Präsident Nieto eine neue intersektorale Strategie zur Bekämpfung von Entführungen von Migranten durch die Organisierte Kriminalität an.127 Diese neue Strategie wurde nach Einschätzung von WOLA nie komplett umgesetzt. Auch sieht die Menschenrechtsgruppe mit Sitz in Washington wenig Anzeichen für das Interesse des Staatspräsidenten an einer vollständigen Umsetzung.128 Während die mexikanischen Medien zwar häufig von durch das Militär aus den Händen von Entführern geretteten Migranten berichten, gibt es wenig Berichte über die rechtsstaatliche Verfolgung von Entführern und kriminellen Banden. Migrantenunterkünfte haben dokumentiert, wie in 124 WOLA (Juni 2014). Siehe Fußnote 108, S. 17f. 125 WOLA (Juni 2014). Siehe Fußnote 108, S.17f.. 126 WOLA (Juni 2014). Siehe Fußnote 108, S.35. 127 CNNMexico.com (28. Januar 2014). Los 10 ejes de la Estrategia Antisecuestro de Peña Nieto. Abrufbar unter: http://www.adnpolitico.com/gobierno/2014/01/28/segob-anuncia-la-creacion-de-la-coordinacion-antisecuestro, (letzter Zugriff: 27. April 2016). 128 Boggs, Clay; José Knippen und Maureen Meyer (18. November 2015). Siehe Fußnote 112. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 39 zahlreichen Fällen, die Behörden und Teile der Bundespolizei in Erpressungen verwickelt waren .129 2013 erreichte die Nationale Menschenrechtskommission 454 Anzeigen wegen Menschenrechtsverletzungen , die von der INM begangen worden seien. Bei der Zahl der Beschwerden liegt die INM an achter Stelle aller mexikanischer Behörden. Wenige Behördenmitarbeiter seien zur Verantwortung gezogen worden für Korruption oder Erpressung, da sich die Mitarbeiter bei Verdachtsmomenten häufig versetzen ließen, um so einer effektiven Strafverfolgung zu entkommen .130 Laut Berichten haben sich die insgesamt fünf staatlichen Aufnahmezentren in Mexiko mehr zu Auffanglagern zur Repatriierung von Transmigranten verwandelt, die dort auf ihre Abschiebung warten. Das Instituto para la Seguridad y Democracia spricht von einer „unsichtbaren Mauer des Südens“.131 Berichte von Betroffenen legen nahe, dass auch wenn das INM auf Abschiebung in die Herkunftsstaaten verzichtet, es in zahlreichen Fällen nicht zu eindeutigen Regelungen hinsichtlich des Status der Schutzsuchenden kommt. So berichtet das Menschenrechtszentrum Centro de Derechos Humanos Fray Matías de Córdova von einem 23-jährigen Mann aus El Salvador, der Schutz vor Verfolgung der Organisierten Kriminalität in Mexiko suchte. Er wurde ein Jahr und 20 Tage in einem Auffanglager in Tapachula, Chiapas, festgehalten, bevor die mexikanische Flüchtlingshilfskommission , Comisión Mexicana de Ayuda al Refugiado (COMAR), sein Schutzgesuch ablehnte . Um eine Abschiebung zu verhindern, ging er gerichtlich gegen den Entscheid vor. Das INM gab ihm aus humanitären Gründen eine einjährige, nicht erneuerbare Aufenthaltsfrist ohne Arbeitserlaubnis, um seinen Fall endgültig rechtlich klären zu lassen.132 4.5. Strafverfolgung von Menschenrechtsverletzungen an Migranten Hinsichtlich der strafrechtlichen Verfolgung der von Migranten angezeigten Menschenrechtsvergehen liegen nur wenige Daten vor. Als wichtigste Quelle hierfür wird die Staatsanwaltschaft von Oaxaca angeführt. Ihr zufolge sollen von 383 angezeigten Vergehen in vier Jahren nur 96 untersucht worden sein und in nur vier Fällen sollen die Täter verurteilt worden sein. Zudem hat die Staatsanwaltschaft mitgeteilt, dass von 1.617 Beschwerden wegen Menschenrechtsverletzungen gegenüber Migranten, die bei der Nationalen Kommission für Menschenrechte vom 1. Dezember 129 Boggs, Clay; José Knippen und Maureen Meyer (18. November 2015). Siehe Fußnote 112. 130 Boggs, Clay; José Knippen und Maureen Meyer (18. November 2015). Siehe Fußnote 112. 131 InSyde (Februar 2016). Derribando Muros. Boletín de Observatorio de Migración. No. 6. Abrufbar unter: http://insyde.org.mx/wp-content/uploads/06-Derribando-Muros-10-02-2016.pdf, (letzter Zugriff: 27. April 2016). 132 Centro de Derechos Humanos Fray Matías de Córdova (Februar 2016). Pablo es puesto en libertad tras 385 días de detención en el centro para migrantes de Tapachula. Abrufbar unter: http://cdhfraymatias.org/sitio/pablo-espuesto -en-libertad-tras-385-dias-de-detencion-en-el-centro-para-migrantes-de-tapachula/, (letzter Zugriff: 28. April 2016). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 40 2012 bis 15. Juni 2015 eingegangen seien, nur vier zu einer formalen Empfehlung gegenüber der verantwortlichen Institution führten.133 Eine Verteilung der Eingaben wegen Menschenrechtsverletzungen an Migranten für den Zeitraum Dezember 2012 bis Juni 2015 auf sechs mexikanische Bundesstaaten lässt sich anhand der folgenden Tabelle ablesen. Daraus geht hervor, dass im zu Guatemala angrenzenden Bundesstaat Chiapas die höchste Zahl der Eingaben an die staatlichen Menschenrechtskommissionen (Comisiones Estatales de Derechos Humanos, CEDH) erfolgte, demgegenüber fielen die Beschwerden bei der nationalen Menschenrechtskommission (Comisiòn Nacional de los Derechos Humanos, CNDH) in Tapachula, Bundesstaat Chiapas, geringer aus. Nimmt man allerdings die Eingaben an die CEDH und CNDH im Distrito Federal (der B) zusammen, dann liegen diese mit 777 Beschwerden über der Zahl für den Bundesstaat Chiapas mit 536 Eingaben134: Den Angaben zufolge erhielt die CNDH 1.617 Beschwerden vom 1. Dezember 2012 bis 15. Juni 2015. Allein 1.220 Beschwerden richteten sich gegen die INM, 143 Eingaben richteten sich gegen die Bundespolizei und 120 gegen die PGR (Vgl. Abb. 9).135 133 Boggs, Clay; José Knippen und Maureen Meyer (18. November 2015). Siehe Fußnote 112. 134 Menschenrechtsverstöße durch föderale Behörden sind bei der nationalen Menschenrechtskommission CNDH anzuzeigen, wohingegen CEDH für Vergehen durch lokale Behörden und Eingaben durch Migranten zuständig sind. Menschenrechtsverteidiger und Migranten schienen sich allerdings eher an die CNDH zu wenden. Generell gelten beide Ombudsinstitutionen für Migranten als zugänglicher, denn der formal strafrechtliche Weg. Vgl. Boggs, Clay; José Knippen und Maureen Meyer (18. November 2015), S. 42. 135 Boggs, Clay; José Knippen und Maureen Meyer (18. November 2015). Siehe Fußnote 112, S. 42. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 41 Verteilung der Beschwerden hinsichtlich Menschenrechtsverletzungen an Migranten für Dezember 2012- Juni 2015 Abbildung 9: Boggs, Clay; José Knippen und Maureen Meyer (18. November 2015). Un camino incierto: Justicia para delitos y violaciones a los derechos humanos contra personas migrantes y refugiados en Mexico. Ein Studie von fundar, Centro des Analísis y Investigación. Abrufbar unter: https://de.scribd.com/doc/290185062/Un-camino-incierto- Justicia-para-delitos-y-violaciones-a-los-derechos-humanos-contra-personas-migrantes-y-refugiadas-en-Mexico, (letzter Zugriff: 27. April 2016) S. 42. Den Angaben zufolge verfügt COMAR nur über 15 Schutzbeauftragte für das gesamte Land, um über 100.000 festgehaltenen Migranten Zugang zu internationalem Schutz zu geben. Der Haushalt für diese Institution ist zwischen 2014 und 2015 real nicht gestiegen.136 136 Boggs, Clay; José Knippen und Maureen Meyer (18. November 2015). Siehe Fußnote 112. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 42 4.6. Rückführungen von Migranten aus Mexiko in den Jahren 2013 bis 2015 Dem Jahresbericht des mexikanischen Innenministeriums SEGOB, Abteilung Política Migratoria, zufolge sind im Jahr 2015 insgesamt 155.418 Migranten abgeschoben worden, davon 151.510 Personen nach Zentralamerika. Dies bedeutet einen signifikanten Anstieg der Zahl der Abschiebungen gegenüber dem Vorjahreszeitraum (2014) mit 107.814 Rückführungen. Auch im Jahr 2014 kam die überwiegende Zahl der rückgeführten Personen – 105.303 Personen - aus Zentralamerika .137 Im Jahr 2013 waren es noch 80.902 Personen, die in ihre Herkunftsländer abgeschoben wurden.138 Auch in 2013 lag die Zahl der aus Zentralamerika geflüchteten und rückgeführten Personen mit 78.733 sehr hoch.139 Sie ist binnen zweier Jahre um das Doppelte gestiegen. Die meisten Rückführungen im Jahr 2015 erfolgten nach Guatemala mit 70.493 Personen, gefolgt von Honduras mit 50.527 Migranten und El Salvador mit 29.150 Personen.140 Unter den 155.418 abgeschobenen Migranten befanden sich 28.017 unbegleitete Minderjährige, 17.221 von ihnen waren im Alter von 12 bis 17 Jahren. Mit Abstand die größte Zahl der Abschiebungen mit 61.311 Personen erfolgte aus dem Bundesstaat Chiapas. Aus dem Bundesstaat Veracruz wurden 34.000 Migranten abgeschoben und aus Tabasco 18.770.141 137 Secretaría de Gobernación (SEGOB, 2015). Boletín mensual de estadísticas migratorias 2014. Abrufbar unter: http://www.politicamigratoria.gob.mx/work/models/SEGOB/CEM/PDF/Estadisticas/Boletines_Estadisticos /2014/Boletin_2014.pdf,S. 141ff. 138 Secretaría de Gobernación (2014). Boletín mensual de estadísticas migratorias 2013. Abrufbar unter: http://www.politicamigratoria.gob.mx/work/models/SEGOB/CEM/PDF/Estadisticas/Boletines_Estadisticos /2013/Boletin_2013.pdf, (letzter Zugriff: 28. April 2016), S. 138f. 139 Secretaría de Gobernación (2014). Siehe Fußnote 139, S.139. 140 Secretaría de Gobernación (2016). Boletín mensual de estadísticas migratorias 2015. Abrufbar unter: http://www.politicamigratoria.gob.mx/es_mx/SEGOB/Boletin_Estadistico_2015, (letzter Zugriff: 28.4.2016), S. 135f. 141 Secretaría de Gobernación (2016). Siehe Fußnote 141, S. 134. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 43 Entwicklung der Abschiebungen von Juli 2013 bis Dezember 2015 in den am stärksten von irregulärer Migration betroffenen Bundesstaaten Mexikos: Chiapas, Veracruz und Tabasco Abbildung 10: InSyde (Februar 2016). Derribando Muros. Boletín de Observatorio de Migración. No. 6. Abrufbar unter: http://insyde.org.mx/wp-content/uploads/06-Derribando-Muros-10-02-2016.pdf, (letzter Zugriff: 27. April 2016). Im Jahr 2014 wurden nach Guatemala (42.808 Personen) und Honduras (41.661 Personen) annähernd gleich viele Menschen abgeschoben. Unter den rückgeführten Personen waren auch 18.169 unbegleitete Minderjährige und davon alleine 11.445 im Alter zwischen 12 und 17 Jahren .142 Die Verteilung der Abschiebungen aus den drei südlichen Bundesstaaten Chiapas (mit 45.639 Abschiebungen), Veracruz (mit 17.760 Personen) und Tabasco (mit 12.219 Rückführungen ) fiel ähnlich deutlich aus wie im Jahr 2015. Auch im Jahr 2013 wurden in den drei südlichen Bundesstaaten Chiapas (34.252 Rückführungen ), Veracruz (15.504 Abschiebungen) und Tabasco (6.494 Rückführungen) die meisten Menschen abgeschoben. Unter den Rückgeführten befanden sich zudem 8.577 unbegleitete Kinder, von denen 7.031 im Alter zwischen 12 und 17 Jahren waren.143 142 Secretaría de Gobernación (2015). Boletín mensual de estadísticas migratorias 2014. Abrufbar unter: http://www.politicamigratoria.gob.mx/work/models/SEGOB/CEM/PDF/Estadisticas/Boletines_Estadisticos /2014/Boletin_2014.pdf,S. 143. 143 Secretaría de Gobernación (2014). Siehe Fußnote 140, S.139. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 44 Nach Inkrafttreten des „Plan Frontera Sur“ ist also ein deutlicher Anstieg der Abschiebungen aus den drei von irregulärer Migration am stärksten betroffenen Bundesstaaten Mexikos zu beobachten . Gesamtzahl der Rückführungen aus den USA und Mexiko in das nördliche Dreieck, Fiskaljahr 2010-15. Abbildung 11: Daten für das Haushaltsjahr 2015 waren noch nicht verfügbar, um Vorhersagen zu generieren. Die MPI Projektion für Mexiko geht auf Daten des Haushaltsjahres 2015 und dem Anteil der Rückführungen im ersten Halbjahr des Fiskaljahres zurück. In den Vorjahren wurde in diesem Zeitraum 44 Prozent der irregulären Migranten abgeschoben . Angaben der INM berichten von 68.777 Ausweisungen für den genannten Zeitraum. Quelle: Villegas, Rodrigo Dominguez, Rietig, Victoria (2015): Migrants Deported from the United States and Mexico to the Northern Triangle - A Statistical and Socioeconomic Profile. Migration Policy Institute. Abrufbar unter: http://www.migrationpolicy.org/research/migrants-deported-united-states-and-mexico-northern-triangle-statisticaland -socioeconomic (letzter Zugriff: 28. April 2016), S. 8f. Aus den USA und Mexiko wurden zwischen 2010 und 2014 rund 840.000 Migranten in die Länder des nördlichen Dreiecks abgeschoben: 480.000 Personen aus den USA und 360.000 Menschen aus Mexiko. Die meisten Migranten wurden nach Guatemala abgeschoben; seit 2010 waren es 368.000 Migranten. Nach Honduras wurden im gleichen Zeitraum 301.000 Menschen rückgeführt. Dem gegenüber fiel die Zahl der ausgewiesenen Migranten nach El Salvador geringer aus: zwischen 2010 und 2014 wurden insgesamt 171.000 Personen ausgewiesen. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 45 5. Die Rechtssysteme der Aufnahmestaaten im Umgang mit irregulärer Migration 5.1. USA 5.1.1. Asyl Menschen anderer Nationalitäten, sogenannte foreign nationals können in den USA oder an einem port of entry (Grenzübergang, Flughafen, Hafen) beim Department for Homeland Security Asyl beantragen. Der Bereich US-Citizenship and Immigration Services (USCIS) bearbeitet Asylanträge , die nach Ankunft von Migranten und bis zu einem Jahr nach Einreise in die USA eingereicht werden können, sogenannte affirmative requests.144 Reichen Migranten Asylgesuche erst in Zusammenhang mit einer bevorstehenden Abschiebung ein, so ist das Justizministerium zuständig . Dort werden die defensive requests vom Executive Office for Immigration Review (EOIR) bearbeitet . Personen anderer Herkunftsstaaten, die an der Grenze festgenommen werden, an einem US-port of entry ohne angemessene Einwanderungsdokumente einreisen wollen oder deren Dokumente gefälscht sind, werden dem Rückführungsprozedere zugeführt, ausgenommen sie können ihre Furcht vor Verfolgung glaubhaft machen. Fünf Kriterien für Asyl werden in den USA anerkannt: politische Verfolgung, religiöse Verfolgung, Verfolgung aufgrund der Mitgliedschaft in einer bestimmten sozialen Gruppe, Verfolgung aufgrund von Rasse Verfolgung aufgrund der Staatsangehörigkeit. Sowohl Flüchtlinge als auch Asylsuchende (sofern ihr Asylantrag angenommen wurde) können sich nach einem Jahr für den Status als legal permanent resident bewerben. Auch Immigranten, die durch ein Familienzusammenführungsvisum oder/und ein Arbeitsvisum nach Amerika kommen , müssen einen vorgegeben Prozess durchlaufen, um sich für den Status als legal permanent resident bewerben zu können. 5.1.2. Asylgesuche und -genehmigungen für die Jahre 1996 bis 2014 Asylgesuche sind in den USA seit Mitte der 1990er Jahre zurückgegangen. Das trifft sowohl für die USCIS affirmative und EOIR defensive requests zu. Anfang 2000 stieg die Zahl der Asylanträge in den USA erneut an, ging dann aber wieder zurück bis etwa 2009. Seit 2010 ist in beiden Kategorien von Asylanträgen ein moderater Anstieg zu verzeichnen. 2014 wurden 23.533 Asylsuchende anerkannt, 14.758 Personen vom DHS und 8.775 Asylsuchende vom Justizministerium.145 144 Kandel, William A. and Ruth Ellen Wasem (14. März 2016). U.S. Immigration Policy: Chart Book of Key Trends. Eine Studie des Congressional Research Services. Abrufbar unter: https://www.fas.org/sgp/crs/homesec/R42988.pdf, (letzter Zugriff: 20. Mai 2016). 145 Mossaad, Nadwa (April 2016). Refugees and Asylees 2014. Annual Flow Report, eine Veröffentlichung des Office of Immigration Statistics des Department of Homeland Security. Abrufbar unter: https://www.dhs.gov/sites /default/files/publications/Refugees%20%26%20Asylees%20Flow%20Report%202014_508.pdf, (letzter Zugriff : 24. Mai 2016). S. 1 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 46 Bei den unmittelbar nach der Einreise gestellten Asylanträgen gibt es seit 2014 wieder einen Zuwachs auf die Werte von 2000 (vgl. Abb. 12). Die Zahl der Asylanerkennungen gibt allerdings keine Auskunft über die Gesamtzahl der Menschen, die einen Aufenthaltsstatus in den USA bekommen . Asylanträge und Anerkennung von Asylsuchenden in den USA zwischen 1996 und 2014. Abbildung 12: Kandel, William A. and Ruth Ellen Wasem (14. März 2016). U.S. Immigration Policy: Chart Book of Key Trends. Eine Studie des Congressional Research Services. Abrufbar unter: https://www.fas.org/sgp/crs/homesec/R42988.pdf, (letzter Zugriff: 20. Mai 2016), S. 10. 5.1.3. Der Schutz von unbegleiteten minderjährigen Flüchtlingen (UAC) Zwei Gesetze und eine Einigung bestimmen gegenwärtig die Rechtslage und das Verwaltungsprozedere für unbegleitete minderjährige Flüchtlingskinder: das Flores Settlement Agreement von 1997, der Homeland Security Act aus dem Jahre 2002 und der Trafficking Victims Protection Reauthorization Act von 2008.146 Unbegleitete minderjährige Migranten sind per Definition unter 146 Kandel, William A. (11. Mai 2016). Unaccompanied Alien Children: An Overview. Eine Studie des Congressional Research Service. Abrufbar unter: https://fas.org/sgp/crs/homesec/R43599.pdf, (letzter Zugriff: 10. Mai 2016). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 47 18 Jahren, verfügen über keinen Einwanderungsstatus in den USA und befinden sich nicht in der Obhut oder Sorge eines Elternteils oder eines rechtlichen Vormunds.147 Vor dem Hintergrund verschiedener Klagen gegen die US-Regierung wegen der Misshandlung unbegleiteter Minderjähriger durch die Einwanderungsbehörde US-Immigration and Naturalization Service (INS) entstand 1997 im Zuge des Gerichtsverfahrens Flores vs. Meese148 das Flores Settlement Agreement. Dabei handelt es sich um das erste umfassende Regelwerk für den Umgang , die Inhaftierung und Freilassung Minderjähriger auf US-Gebiet, aller Minderjähriger (unbegleitet sowie mit Eltern).149 Das Abkommen trug der besonderen Verletzlichkeit dieser Kinder in Haft ohne einen Elternteil Rechnung und schuf Standards für ihr körperliches Wohl, ihre medizinische Versorgung und angemessene Aufsicht zum Schutz der Kinder während sie sich in US- Haftanstalten befinden. Generell sind unbegleitete Minderjährige von Erwachsenen in den Einrichtungen , in denen sie festgehalten werden und auf ihre Anhörung vor einem Immigrationsgericht warten, von Erwachsenen zu trennen. Dort wo eine solche Trennung nicht möglich ist, dürfen Kinder nicht länger als maximal 24 Stunden mit einem Erwachsenen inhaftiert sein, mit dem sie nicht verwandt sind.150 Aufgrund anhaltender Kritik am Umgang mit unbegleiteten minderjährigen Flüchtlingen der Einwanderungsbehörde INS teilte die US-Regierung im Homeland Security Act (HSA) von 2002 die Zuständigkeit für diese Schutzgruppe zwischen dem Department for Homeland Security (DHS) und dem Department for Health and Human Services (HHS) auf. Der Zuständigkeitsbereich des DHS umfasste Festnahmen, Transfers und die Rückführung von Flüchtlingskindern. Im Aufgabenbereich des dem HHS untergeordneten Office of Refugee Resettlement (ORR, nach 6 U.S.C. §279, Sec. 462, Children’s Affairs) liegen seither die Bereitstellung qualifizierter und unabhängiger legaler Berater, die Wahrung der Interessen des Kindes, die Verantwortung zur Unterbringung bzw. Behausung der Kinder in den USA sowie die Zusammenführung der Kinder mit ihren im Ausland lebenden Eltern.151 Der Homeland Security Act definiert unbegleitete minderjährige Flüchtlinge als Kinder unter 18 Jahren ohne Eltern oder gesetzlichen Vormund. Unbegleitete Minderjährige haben ein Recht auf Zugang zu einem Anwalt sowie Vertretung durch einen Rechtsbeistand. Dem Kind wird Schutz vor physischem Missbrauch und Strafe zugesichert sowie 147 Andorra, Bruno et al. (3. Februar 2016). Immigration Legislation and Issues in the 114th Congress. Eine Studie des Congressional Research Service. Abrufbar unter: https://www.fas.org/sgp/crs/homesec/R44230.pdf, (letzter Zugriff: 10. Mai 2016), S. 19. 148 Jenny Lisette Flores war ein 15-jähriges Mädchen aus El Salvador, das vor Gewalt in ihrem Herkunftsland in die USA floh, um dort bei ihrer Tante zu leben. Sie wurde an der U.S.-mexikanischen Grenze festgenommen und verbrachte zwei Monate in einer Jugendhaftanstalt. Für nähere Angaben zu dem Fall siehe Center for Human Rights and Constitutional Law (2016). Flores vs. Meese case. Abrufbar unter: http://immigrantchildren.org/Flores_Case.html, (letzter Zugriff: 10. Mai 2016). 149 American Civil Liberties Union (7. Januar 1997). Flores vs. Meese Agreement. Abrufbar unter: https://www.aclu.org/files/pdfs/immigrants/flores_v_meese_agreement.pdf, (letzter Zugriff: 10. Mai 2016). 150 American Civil Liberties Union (7. Januar 1997). Siehe Fußnote 150, S.7f. 151 Kandel, William A. (11. Mai 2016). Siehe Fußnote 147, S. 3f. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 48 Zugang zum Konsulat gewährleistet. Sicherzustellen sind ebenfalls routinemäßige medizinische Versorgung und eine altersgemäße schulische Ausbildung.152 Die Kritik an den Verfahren von INS und US-Immigration and Customs Enforcement mit Blick auf die unzureichende Umsetzung des Flores Abkommens hielt an. Dies betraf insbesondere Abschiebungen von unbegleiteten Minderjährigen ohne ausreichende Überprüfung möglicher Gefahren für das Leben der Kinder nach deren Rückführung.153 2008 verabschiedete der US-Kongress deshalb den William Wilberforce Trafficking Victims Protection Reauthorization Act (TVPRA, P.L.110-457). Dieses Gesetz enthält Regelungen für das Department for Homeland Security und mit ihm kooperierende Behörden auf Ebene der Bundesstaaten für eine sichere Rückführung der Kinder in ihre Herkunfts- bzw. Staaten des letzten Aufenthalts. Nach dem Gesetz wird der US-Außenminister ermächtigt, Rückführungsabkommen mit den angrenzenden Staaten Kanada und Mexiko abzuschließen. Zudem sollen Kinder aus angrenzenden Staaten innerhalb von 48 Stunden nach ihrer Festnahme daraufhin überprüft werden, ob eine Rückführung in das Herkunftsland eine Bedrohung für ihr Leben darstellen würde. Darüber hinaus legt das Gesetz Verfahrensweisen für die Versorgung dieser Kinder fest. 5.1.4. Umsetzungsdefizite Kritik und rechtliche Verfahren zu Umsetzungsdefiziten bestehen bis zum heutigen Tag. So hat etwa die amerikanische NGO National Immigration Justice Center kritisiert, dass zwischen 2008 und 2012 nach ihrer Informationen DHS über 1.300 unbegleitete minderjährige Flüchtlinge 36.598 Tage in 30 über das Land verteilten Haftanstalten für Erwachsene festgehalten und damit gegen das Flores Settlement Agreement verstoßen habe.154 Die Kinder sollen zwischen drei Tagen und über einem Jahr festgehalten worden sein.155 Die Menschenrechtsorganisation American Immigration Lawyers Association (AILA) listet eine Reihe von Fällen auf, in denen Klage gegen die Politik und Praxis der Umsetzung des Flores Agreements erhoben wurde.156 So urteilte etwa die US-Bezirksrichterin Dolly Gee 2015, dass das DHS geltendes Recht breche, wenn es asylsuchende Kinder wie Mütter in Familienhaftanstalten 152 U.S. Office of Refugee Resettlement (2016). Notice of rights and provision of services. Abrufbar unter: https://www.acf.hhs.gov/sites/default/files/orr/legal_resource_guide_notice_of_rights_and_provision_of_services .pdf, (letzter Zugriff: 26. Mai 2015). 153 Kandel, William A. (11. Mai 2016), S. 3f. 154 National Immigration Justice Center (Mai 2013). Fact Sheet: Children detained by the Department of Homeland Security in adult detention facilities. Abrufbar unter: http://www.immigrantjustice.org/sites/immigrantjustice .org/files/NIJC%20Fact%20Sheet%20Minors%20in%20ICE%20Custody%202013%2005%2030%20FI- NAL.pdf, (letzter Zugriff: 10. Mai 2016). 155 National Immigration Justice Center (Mai 2013). Siehe Fußnote 155. 156 American Immigration Lawyers Association (15. Mai 2016). Documents relating to Flores vs. Reno Settlement Agreement on Minors in Immigration Custody. AILA Doc No. 14111359. Abrufbar unter: http://www.aila.org/infonet/flores-v-reno-settlement-agreement, (letzter Zugriff: 10. Mai 2016). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 49 in den USA festhalte. Mit dem Schiedsspruch erhoffte sich AILA ein Ende der „Masseninhaftierung von asylsuchenden Kindern und Müttern in den USA“.157 Grundlegende Kritik am Asylverfahren äußert die NGO American Immigration Council (AIC) zu dem Verfahren der „beschleunigten Abschiebung“ (expedicted removal), das der US-Kongress 1996 als ein Bestandteil des Illegal Immigration and Immigrant Responsibility Act einführte.158 Das beschleunigte Abschiebungsverfahren bietet dem Asylsuchenden keine Möglichkeit mehr, seinen Fall gegenüber einem Einwanderungsgericht darzustellen und es erlaubt Sammelabschiebungen für unauthorized aliens. Zudem kritisiert AIC, dass reguläre Asylverfahren mit ihren Befragungen und Hearings „voller Hindernisse“ seien. Nach Auffassung der NGO reagierten amerikanische Behörden wie USCIS bereits auf den Druck einiger Abgeordneter des US-Kongresses, die mit Anhörungen wie „Asylmissbrauch : werden unsere Grenzen überschritten?“ und „Asylbetrug: wird Amerikas Mitgefühl missbraucht?“ Stimmung gegen Asylsuchende erzeugten.159 USCIS habe mit der Anpassung seines Informationsmaterials für staatliche Berater auf die Kampagne des Asylmissbrauchs reagiert, bei dem Asylsuchende bereits „substanzielle und realistische Erfolgsaussichten“ für ihre Fälle demonstrieren müssten, so AIC.160 5.1.5. Angestrebte Gesetzesänderungen Der am 27. Februar 2015 in den US-Kongress eingebrachte Asylum Reform and Border Protection Act of 2015 (H.R. 1153)161 würde Veränderungen hinsichtlich der Definition von UACs herbeiführen . Unbegleitete Minderjährige, die aus sicheren Drittstaaten kommen, würden anderen Flüchtlingsgruppen annähernd gleich gestellt. Auch würde eine verlängerte Meldepflicht für Behörden eingeführt, die UACs nicht nur bis zu 48 Stunden nach Festnahme oder Aufgreifen unbegleiteter Minderjähriger, sondern bis zu sieben Tagen melden müssten. 157 American Immigration Lawyers Association (25. Juli 2015). Siehe Fußnote 157. 158 Campos, Sara and Joan Friedland (Mai 2014). Mexican and Central American asylum and credible fear claims. Background and Context. Ein Bericht des American Immigration Council. Abrufbar unter: http://www.immigrationpolicy .org/sites/default/files/docs/asylum_and_credible_fear_claims_final.pdf, (letzter Zugriff: 26. Mai 2015), S. 3f. 159 U.S. House of Representatives Judiciary Committee (12. Dezember 2013). “Asylum abuse: is it overwhelming our borders?”. Hearing. Abrufbar unter: https://judiciary.house.gov/hearing/asylum-abuse-is-it-overwhelmingour -borders-0/, (letzter Zugriff: 26. Mai 2016). U.S. House of Representatives Judiciary Committee (11. Februar 2014). “Asylum fraud: abusing America’s compassion ?”. Hearing. Abrufbar unter: https://judiciary.house.gov/hearing/asylum-fraud-abusing-america-s-compassion /, (letzter Zugriff: 26. Mai 2016). 160 Campos, Sara and Joan Friedland (Mai 2014). Siehe Fußnote 159, S. 4f. 161 Rep. Chaffetz, Jason (27. Februar 2015). Asylum Reform and Border Protection Act of 2015 (H.R. 1153). Abrufbar unter: https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-bill/1153, (letzter Zugriff: 23. Mai 2016). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 50 Angestrebt ist zudem eine Änderung der Definition von „unbegleitet“, der zufolge künftig ein Kind erst dann als unbegleitet eingestuft würde, wenn weder ein Elternteil oder rechtlicher Vormund verfügbar sind, noch Geschwister, Onkel oder Tanten, Großeltern oder Cousinen über 18 Jahren für das Wohl und die körperliche Unversehrtheit des Kindes sorgen könnten. Damit soll die Gruppe der rechtlich Verantwortlichen von der Kernfamilie auf die erweiterte Familie ausgedehnt werden. Einfluss auf die Zahl anerkannter Asylbewerber in den USA könnte auch die Gesetzesänderung für unbegleitete Minderjährige haben, bei der Kinder ihren Asylantrag in einem sicheren Drittstaat stellen müssten. USCIS würde keine erstinstanzliche Rechtsprechung („initial jurisdiction“) erhalten, um UAC Asylanträge zu prüfen.162 Nach dem Protection of Children Act of 2015 (H.R. 1149) sollen Kinder auch nicht angrenzender Staaten umgehend in ihre Herkunftsstaaten rückgeführt werden, sofern bestimmte Kriterien dafür erfüllt sind. So etwa würden Kinder nach Inkrafttreten dieses Gesetzesvorhabens alle daraufhin überprüft, ob sie Opfer einer „schweren Form“ von Menschenhandel sind („severe form of trafficking in persons“) oder nach ihrer Rückführung bedroht sind, Opfer von Menschenhandel zu werden. Trifft dies auf unaccompanied alien children nicht zu, könnten sie und unbegleitete Minderjährige, die geringe Aussichten auf Asyl in den USA haben, sodann abgeschoben werden („removal proceedings“).163 Es würde dann unterschieden zwischen rückzuführenden Kindern und solchen, die in die Obhut des Department of Health and Human Services gegeben würden. Die in den US-Kongress eingebrachten Gesetzesänderungen lassen darauf schließen, dass die Gruppe der Schutzbedürftigen eingeschränkt werden soll und sich die Zahl der Abschiebungen erhöhen könnte. 5.2. Mexiko 5.2.1. Asyl und Regelungen für unbegleitete Minderjährige Die Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR) ist die zentrale Anlaufstelle, die Anträge auf Anerkennung eines Flüchtlingsstatus‘ und auf Asyl bearbeitet, so sich die Antragsteller im Land befinden. Dies gilt auch für Anträge, die beim Instituto Nacional de Migración eingereicht werden. Dem Antragsteller wird Vertraulichkeit und Schutz vor Auslieferung an das Herkunftsland während der Bearbeitung seines Antrages zugesichert.164 Rechtsgrundlage für Flüchtlinge und politisch Verfolgte ist das Ley Sobre Refugiados, Protección Complementaria Y Asilo 162 Andorra, Bruno et al. (3. Februar 2016). Siehe Fußnote 148,S. 19f. 163 Andorra, Bruno et al. (3. Februar 2016). Siehe Fußnote 148, S. 19f. 164 COMAR (12. Mai 2011). Procedimiento para ser reconocido como refugiado en México. Abrufbar unter: http://www.comar.gob.mx/en/COMAR/Procedimiento_para_ser_reconocidos, (letzter Zugriff: 24. Mai 2016). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 51 Político. Die ursprüngliche Fassung aus dem Jahr 2011 wurde zuletzt am 30. Oktober 2014 geändert .165 In der Durchführungsverordnung des Gesetzes - dem Reglamento de la Ley Sobre Refugiados y Protección Complementaria in der Fassung vom 21. Februar 2012166 -, die im Wesentlichen Verfahrensregelungen enthält, werden in den Art. 35, 36 und 37 (Capitulo III: De Ninas, Ninos o Adolescentes No Acompanadas) auch allgemeine Aussagen zum Schutz von Minderjährigen gemacht . Nach Art. 35 sind unbegleitete Minderjährige berechtigt, Asylanträge zu stellen. Art. 36 regelt die Pflicht staatlicher Behörden, Angehörige oder Erziehungsberechtigte zu informieren und anzuhören ebenso wie die Minderjährigen selbst. In Art. 37 werden staatliche mexikanische Behörden zur Feststellung des Kindeswohls, insbesondere durch die zuständigen Stellen des staatlichen Familienfürsorgesystems (Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, DIF) einbezogen. Die Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR) wurde auf Präsidentendekret hin mit dem Status eines Ministeriums 1980 beim Secretaria de Gobernación gegründet. Seine Aufgabe besteht darin, Empfehlungen für Flüchtlinge auszusprechen und Lösungsvorschläge zur Integration von Flüchtlingen insbesondere aus Zentralamerika zu machen. Das Instituto Nacional de Migración ist rechtlich dazu verpflichtete, die Kinder in einer dem Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) betriebenen staatlichen Einrichtung unterzubringen, solange ihr Fall geprüft wird.167 Mexiko hat im Jahr 2000 die Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 unterzeichnet. Jenseits der in der Genfer Konvention dargelegten Fluchtgründe hat Mexiko auch die Erklärung von Cartagena aus dem Jahr 1984 unterzeichnet, mit der sie weitergehende Fluchtgründe anerkennt 168: Zu Flüchtlingen werden auch Personen gezählt, deren Leben, Sicherheit oder Freiheit aufgrund allgemeiner Gewalt, Aggression aus dem Ausland oder eines internen Konfliktes, massiver Menschenrechtsverletzungen oder anderen die öffentliche Ordnung gefährdenden Umständen bedroht werden. 5.2.2. Anerkennungsquote bei Asylgesuchen Faktisch spielt das Asylrecht in Mexiko keine große Rolle, was die geringe Anerkennungsquote von Asylgesuchen nach Angaben von COMAR belegt: Anhand der nachfolgenden Abbildungen 165 Cámera de Diputados del H. Congreso de la Union (21. Februar 2012). Ley Sobre Refugiados, Protección, Complementaria Y Asilo Poliítico. Abrufbar unter: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio /pdf/LRPCAP_301014.pdf, (letzter Zugriff: 26. Mai 2016). 166 Cámera de Diputados del H. Congreso de la Union (21. Februar 2012). Siehe Fußnote 166. 167 Human Rights Watch (31. März 2016). Asylum Elusive for Mexican Children. Abrufbar unter: https://www.hrw.org/news/2016/03/31/mexico-asylum-elusive-migrant-children, (letzter Zugriff: 23. Mai 2016), S.3. 168 Organization of American States (22. November 1984). Declaración de Cartagena Sobre Refugiados. Abrufbar unter: https://www.oas.org/dil/esp/1984_Declaraci%C3%B3n_de_Cartagena_sobre_Refugiados.pdf, (letzter Zugriff : 26. Mai 2016). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 52 wird deutlich, wie viele Personen Flüchtlingsschutz bzw. Asyl in Mexiko in den Jahren 2014 sowie 2015 beantragt haben: Von 2.137 Asylgesuchen im Jahr 2014, erhielten 455 Personen Asyl in Mexiko. Komplementären Schutz erhielten 80 Personen, die überwiegende Mehrheit der Asylsuchenden (835 Personen) wurde nicht anerkannt. Für 2015 stieg die Zahl auf 3.423 Asylgesuche, anerkannt wurden lediglich 929 der Asylbewerber, abgelehnt wurden 1.310 Personen.169 Das entspricht einem Anstieg von 164 Prozent gegenüber 2013 und einer Erhöhung um 65 Prozent seit 2014. Von den Asylbewerbern stammten 1.560 Personen aus Honduras und 1.475 der Asylantragsteller in 2015 stammten aus El Salvador. Asylanträge von Personen aus El Salvador sind in diesem Zeitraum um fast das Vierfache gestiegen. In Mexiko befinden sich nach Angaben des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen (UNHCR) im April 2016 insgesamt 3.448 Flüchtlinge , die meisten davon aus Mittelamerika.170 Die Zahl der unbegleiteten Minderjährigen lag für 2015 bei 141 Antragstellern, von denen jeweils 64 Kinder aus Honduras und El Salvator stammten. 20 Asylanträge von salvadorianischen unbegleiteten Minderjährigen und 21 Asylgesuche von Kindern aus Honduras wurden anerkannt. Insgesamt 35 Asylanträge von unbegleiteten Minderjährigen wurden abgelehnt, ihre Anträge zurückgezogen hatten 22 Kinder aus Zentralamerika und Indien, weitere 27 Kinder hatten auf Anträge verzichtet.171 Von 4.589 Asylanträgen im Jahr 2013 - im Jahr 2012 waren es 1.296 Anträge - erhielten 1.134 Flüchtlinge Asyl.172 Die abgelehnten Asylbewerber wurden abgeschoben. Die Zahl der Asylgesuche in Mexiko für 2015 belief sich auf 3.423 Personen, die überwiegend aus El Salvador und Honduras stammten. 169 Estadísticas COMAR (2016). Abrufbar unter: http://www.comar.gob.mx/es/COMAR/Estadisticas_COMAR, (letzter Zugriff: 28. April 2016). 170 UNHCR (5. April 2016). Zahl Asylsuchender in Mittelamerika steigt. Abrufbar unter: http://www.unhcr .de/presse/artikel/5649f96009fe5bcfcfeca6024722b53d/zahl-asylsuchender-in-mittelamerika-steigt.html, (letzter Zugriff: 25. Mai 2016). 171 Estadísticas COMAR (2016). Siehe Fußnote 170. 172 Animal Politico (31. Oktober 2014). Estas son las principales tabas que México pone a las migrantes que buscan refugio en el país. Abrufbar unter: http://www.animalpolitico.com/2014/10/estas-son-las-principales-trabasque -mexico-pone-los-migrantes-que-buscan-refugio/, (letzter Zugriff: 24. Mai 2016). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 53 Asylbewerber in Mexiko und abgeschlossene Asylverfahren in 2014 Abbildung 13: COMAR (2016). : Estadísticas COMAR. Abrufbar unter: http://www.comar.gob.mx/es/COMAR/Estadisticas _COMAR, (letzter Zugriff: 28. April 2016). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 54 Asylbewerber in Mexiko und abgeschlossene Asylverfahren in 2015 Abbildung 14: COMAR (2016). : Estadísticas COMAR. Abrufbar unter: http://www.comar.gob.mx/es/COMAR/Estadisticas _COMAR, (letzter Zugriff: 28. April 2016). 5.2.3. Umsetzungsdefizite Human Rights Watch berichtet von großen „Diskrepanzen“ zwischen der Rechtslage und der Umsetzung der Asylgesetzgebung in Mexiko, wobei der Zugang zum Asylverfahren das schwerste Hindernis für Migrantenkinder sei.173 Einer Studie des UNHCR von 2014 zufolge hat das INM zwei Drittel der unbegleiteten Minderjährigen aus Zentralamerika nicht über ihr Recht infor- 173 Human Rights Watch (31. März 2016). Siehe Fußnote 168. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 55 miert, Asyl zu beantragen. Obwohl die Zahl der Festnahmen von unbegleiteten Kindern und Erwachsenen im mexikanischen Bundesstaat Chiapas weitaus höher liegt als in anderen Bundesstaaten , bekommen COMAR oder INM in diesem Bundesstaat kein zusätzliches Personal zum Schutz von Kindern.174 Als Haupthindernisse für die Beantragung von Asyl in Mexiko werden eine defizitäre Infrastruktur und Personalmangel bei COMAR sowie Unkenntnis des Flüchtlingsrechts bei den zuständigen Behörden genannt.175 Human Rights Watch verweist auf Zahlen des mexikanischen Innenministeriums (SEGOB), wonach das Nationale Institut für Migration (INM), 2011 insgesamt 4.160 Kinder inhaftiert hatte. Im Jahr 2012 befanden sich 6.107 Kinder in Einwanderungshaft. Für das Jahr 2013 wählte die Behörde eine andere Bezeichnung für die in Einwanderungshaft sitzenden 9.630 festgehaltenen Kinder. Da INM nur die Zahl der festgenommenen und inhaftierten Kinder unter 12 Jahren öffentlich zugänglich macht, kann über die Gesamtzahl der inhaftierten Kinder keine Aussage gemacht werden.176 Die mexikanische NGO Sin Fronteras sieht in der Ablehnung hunderter von Asylanträge den Beweis dafür, dass Mexiko mit seiner humanitären Tradition gebrochen habe und sich gegenwärtig in einer „Asylkrise“ befinde.177 6. Deutsche Fluchtmigrationspolitik und das europäisches Asylsystem Wesentlich für das Verständnis der deutschen Fluchtmigrationspolitik ist die Einbettung Deutschlands in das europäische Asylsystem: Einerseits begrenzen die unionsrechtlichen Vorgaben die nationalen Handlungsspielräume, andererseits ergeben sich aus dem europäischen Asylsystem zusätzliche Steuerungsmöglichkeiten, z.B. durch den Schutz der EU-Außengrenzen. Im Folgenden soll die nationale Perspektive im Vordergrund stehen. Besondere Berücksichtigung finden die Maßnahmen, die seit der Zuspitzung der Flüchtlingskrise Mitte 2015 ergriffen wurden. 6.1. Sicheres Drittstaatenkonzept und Dublin-Zuständigkeitssystem Nach dem sicheren Drittstaatenkonzept, das verfassungsrechtlich in Art. 16a Abs. 2 GG und einfachgesetzlich in § 18 Asylgesetz (AsylG) angelegt ist, wird Asylsuchenden, die aus sicheren Drittstaaten einreisen, kein asylrechtlicher Schutz gewährt bzw. schon die Einreise nach Deutschland verweigert. Zu den sicheren Drittstaaten gehören neben den EU-Mitgliedstaaten Norwegen und die Schweiz, § 26a Abs. 2 AsylG. Auch ohne besondere Grenzsicherungsmaßnahmen werden die Möglichkeiten der Fluchtmigration nach Deutschland dadurch erheblich eingeschränkt. Flankiert wird das sichere Drittstaatenkonzept durch das unionsrechtliche Dublin-Zuständigkeitssystem 174 Human Rights Watch (31. März 2016). Siehe Fußnote 168, S. 145. 175 Animal Politico (31. Oktober 2014). Estas son las principales tabas que México pone a las migrantes que buscan refugio en el país. Abrufbar unter: http://www.animalpolitico.com/2014/10/estas-son-las-principales-trabasque -mexico-pone-los-migrantes-que-buscan-refugio/, (letzter Zugriff: 24. Mai 2016). 176 Human Rights Watch (31. März 2016). Siehe Fußnote 168, S.142f. 177 Sin Fronteras (2016). Asilo. Abrufbar unter: http://www.sinfronteras.org.mx/index.php/es/hablemos-de/asilo #el-asilo-en-méxico, (letzter Zugriff: 24. Mai. 2016). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 56 nach der Dublin-III-Verordnung (VO [EU] Nr. 604/2013). Dieses führt im Grundsatz dazu, dass die EU-Mitliedstaaten an den EU-Außengrenzen für die Prüfung von Anträgen auf internationalen Schutz zuständig sind.178 Die Einreise von Asylsuchenden aus sicheren Drittstaaten ist aber unter besonderen Umständen zu gestatten. Zum einen kann der Bundesminister des Innern u.a. aus humanitären Gründen die Einreisegestattung anordnen, § 18 Abs. 4 Nr. 2 AsylG. Darüber hinaus können sich besondere Zuständigkeitsvorschriften der Dublin-III-Verordnung gegenüber der grundsätzlichen Pflicht zur Einreiseverweigerung durchsetzen, § 18 Abs. 4 Nr. 1 AsylG. Besondere Zuständigkeiten für die Prüfung von Anträgen auf internationalen Schutz bestehen z.B. für unbegleitete Minderjährige (Art. 8 VO [EU] Nr. 604/2013) und Familienangehörige (Art. 9 VO [EU] Nr. 604/2013). Relevant ist nach Art. 3 Abs. 2 S. 2 VO [EU] Nr. 604/2013 auch, ob „es wesentliche Gründe für die Annahme gibt, dass das Asylverfahren und die Aufnahmebedingungen für Antragsteller in diesem Mitgliedstaat systemische Schwachstellen aufweisen, die eine Gefahr einer unmenschlichen oder entwürdigenden Behandlung im Sinne des Artikels 4 der EU-Grundrechtecharta mit sich bringen“, mit der Folge, dass eine Überstellung in diese EU-Mitgliedstaaten unmöglich ist179 und eine Zuständigkeit des prüfenden EU-Mitgliedstaates entsteht, Art. 3 Abs. 2 S. 3 VO [EU] Nr. 604/2013. Von besonderer Bedeutung ist die (Auffang-) Zuständigkeit desjenigen Mitgliedstaats, in dem der Antrag auf internationalen Schutz gestellt wurde, wenn sich der nach den grundsätzlichen Regeln zuständige Mitgliedstaat nicht bestimmen lässt (Art. 3 Abs. 2 Satz 1 VO [EU] Nr. 604/2013). Schwierigkeiten bei der Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats entstehen insbesondere, wenn keine Registrierung der Asylsuchenden erfolgt.180 Bleibt die Registrierung der Asylsuchenden – ggf. aus Überforderung – aus, wird aber gleichwohl die Weiterreise ohne Stellung eines Asylgesuchs gewährt, kommt es zur Zuständigkeit desjenigen EU-Mitgliedstaats, in dem die Asylsuchenden den Antrag auf internationalen Schutz stellen. Schließlich besteht nach der Dublin-III-Verordnung die Möglichkeit des Selbsteintritts. Art. 17 Abs. 1 VO [EU] Nr. 604/2013 lässt es ausdrücklich zu, von einer Zuständigkeitsprüfung abzusehen und „einen bei ihm von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen gestellten Antrag auf internationalen Schutz zu prüfen, auch wenn er nach den in dieser Verordnung festgelegten Kriterien nicht für die Prüfung zuständig ist“. In diesem Fall wird der Mitgliedstaat zum zuständigen Mitgliedstaat, Art. 17 Abs. 1 S. 2 VO [EU] Nr. 604/2013. Die Abweichung von der grundsätzlichen Pflicht zur Einreiseverweigerung gegenüber Asylsuchenden aus sicheren Drittstaaten folgt damit einem differenzierten Regelungssystem: einerseits in Form von Abweichungsmöglichkeiten durch das Selbsteintrittsrecht im Rahmen der Dublin- III-Verordnung und durch die Anordnung des Bundesministers des Innern und andererseits in Form von Abweichungspflichten aus den zwingenden Zuständigkeitsvorschriften der Dublin- 178 Vgl. Art. 13 Abs. 1 S. 1 VO (EU) Nr. 604/13, wonach die Zuständigkeit eines anderen Mitgliedstaates grundsätzlich gegeben ist, wenn auf Grundlage von Beweismitteln oder Indizien festgestellt wird, „dass ein Antragsteller aus einem Drittstaat kommend die Land-, See- oder Luftgrenze eines Mitgliedstaates illegal überschritten hat“. 179 Vgl. dazu BVerwG NVwZ 2014, 1039 mit weiteren Hinweisen zur einschlägigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs sowie des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte. 180 Die Feststellung der illegalen Einreise in einen anderen Mitgliedstaat erfolgt regelmäßig über einen Abgleich mit der EURODAC-Datenbank, siehe dazu die Verordnung [EU] Nr. 603/2013 (EURODOC-Verordnung). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 57 III-Verordnung. Auf welcher rechtlichen Grundlage Anfang September 2015 die „Öffnung der Grenzen“ für Asylsuchende aus sicheren Drittstaaten erfolgte, ist unklar.181 6.2. Humanitärer Schutz Der humanitäre Schutz wird durch asylrechtlichen Schutz oder sonstige humanitäre Aufenthaltstitel gewährt. Der asylrechtliche Schutz basiert auf der Gewährung subjektiver Rechte (Ansprüche), die sonstigen humanitären Aufenthaltstitel sind als Ermessensentscheidungen ausgestaltet. 6.2.1. Asylrechtlicher Schutz Im Zentrum des asylrechtlichen Schutzes steht der internationale Schutz, d.h. die Zuerkennung des Flüchtlingsstatus oder der subsidiären Schutzberechtigung entsprechend den unionsrechtlichen Vorgaben, die in nationales Recht umgesetzt worden sind. Dem nationalen asylrechtlichen Schutz in Form der Asylberechtigung (Art. 16a Abs. 1 GG) und der nationalen Abschiebungsverbote (§ 60 Abs. 5, 7 Aufenthaltsgesetz - AufenthG) kommt in der Praxis lediglich eine untergeordnete Bedeutung zu.182 Ein Asylsuchender hat nach § 3 Abs. 1 AsylG Anspruch auf Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft, wenn er sich „aus begründeter Furcht vor Verfolgung wegen seiner Rasse, Religion, Nationalität, politischen Überzeugung oder Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe“ außerhalb des Herkunftslandes befindet, dessen Staatsangehörigkeit er besitzt und dessen Schutz er nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser Furcht nicht in Anspruch nehmen will. Falls eine Verfolgung nicht vorliegt, kann die Gewährung subsidiären (Menschenrechts-)Schutzes in Betracht kommen. Der auf der EU-Anerkennungsrichtlinie basierende internationale subsidiäre Schutz setzt insofern voraus, dass dem Ausländer ein „ernsthafter Schaden“ droht, z.B. „infolge willkürlicher Gewalt im Rahmen eines internationalen oder innerstaatlichen bewaffneten Konflikts“ nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 AsylG (Stichwort: Bürgerkriegsflüchtlinge). Zur Bewältigung der Flüchtlingskrise erfolgten seit Oktober 2015 im Rahmen der sog. Asylpakete I und II zahlreiche Gesetzesänderungen. Die gesetzlichen Änderungen zielten in erster Linie auf die Beschleunigung der Asylverfahren, die Senkung der Anreize für illegale (Wirtschaftsflucht-) Migration sowie auf die Integration asylrechtlich Schutzberechtigter ab. Hervorzuheben ist die frühzeitige Differenzierung zwischen Asylbewerbern mit guter und ohne gute Bleibeperspektive. Zu den Asylbewerbern ohne gute Bleibeperspektive gehören insbesondere diejenigen aus sicheren Herkunftsstaaten. Zu den sicheren Herkunftsstaaten zählen nach der Anlage II zu § 29a AsylG Bosnien und Herzegowina, Ghana, Mazedonien, ehemalige jugoslawische Republik, Senegal, Serbien und nach den Änderungen durch das Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz auch Albanien, Kosovo und Montenegro. Asylbewerber aus sicheren Herkunftsstaaten müssen für die Dauer des Asylverfahrens in der Erstaufnahmeeinrichtung wohnen (§ 47 Abs. 1a AsylG), dürfen keine 181 Vgl. dazu Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Einreise von Asylsuchenden aus sicheren Drittstaaten (WD 3 - 3000 - 299/15). 182 Zum internationalen und nationalen asylrechtlichen Schutz vgl. Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages , Kategorien des asylrechtlichen Schutzes in Deutschland (Aktueller Begriff, WD 3 Nr. 30/15), abrufbar unter: http://www.bundestag.btg/ButagVerw/W/Ausarbeitungen/Einzelpublikationen/Ablage/2015/Kategorien _des_a_1450169075.pdf. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 58 Erwerbstätigkeit ausüben (§ 61 Abs. 2 S. 4 AsylG) und haben keinen Zugang zu Integrationsangeboten (§ 44 Abs. 4 S. 3, § 45a Abs. 2 S. 3 und 4 AufenthG). Für Asylbewerber ohne gute Bleibeperspektive wurde darüber hinaus die Möglichkeit beschleunigter Asylverfahren geschaffen, die innerhalb von einer Woche durchzuführen sind und den Aufenthalt in besonderen Aufnahmeeinrichtungen vorsehen (§ 30a AsylG). Asylbewerbern mit guter Bleibeperspektive hingegen wurde der Zugang zu Integrationskursen ermöglicht (§ 44 Abs. 4 S. 2 Nr. 1 AufenthG). Eine weitere wichtige Gesetzesänderung betrifft den Familiennachzug zu subsidiär Schutzberechtigten im Sinne des § 4 AsylG. Nach dem Gesetz zur Einführung beschleunigter Asylverfahren vom 11.03.2016 wird der Familiennachzug zu subsidiär Schutzberechtigten für einen Zeitraum von zwei Jahren ausgesetzt.183 Regelungstechnisch erfolgt die Aussetzung des Familiennachzugs durch eine Übergangsvorschrift in § 104 Abs. 13 AufenthG. Diese Übergangsvorschrift sieht vor, dass der Familiennachzug zu subsidiär Schutzberechtigten, die nach dem 17.3.2016 eine Aufenthaltserlaubnis erhalten haben, bis zum 16.3.2018 nicht gewährt wird. Die Aussetzung des Familiennachzugs zu subsidiär Schutzberechtigten umfasst auch den Nachzug von Eltern zu ihren minderjährigen unbegleiteten Kindern, denen die subsidiäre Schutzberechtigung gewährt wurde. Die Übergangsvorschrift des § 104 Abs. 13 AufenthG enthält allerdings einen ausdrücklichen Hinweis auf die Anwendbarkeit der §§ 22, 23 AufenthG, nach denen eine humanitäre Aufnahme von Familienangehörigen aus dem Ausland im Rahmen von Ermessensentscheidungen weiterhin möglich bleibt.184 6.2.2. Sonstige humanitäre Aufenthaltstitel In den §§ 22 ff. AufenthG sind verschiedene Rechtsgrundlagen für die Gewährung von Aufenthaltstiteln aus humanitären Gründen geregelt. Hervorzuheben sind hier die Aufnahmeprogramme zugunsten bestimmter Ausländergruppen nach § 23 AufenthG (sog. Kontingentflüchtlinge) sowie die Aufenthaltserlaubnis für Opfer von Menschenhandel nach § 25 Abs. 4a AufenthG. 6.2.3. Aufnahmeprogramme Die Vorschrift in § 23 Abs. 1 AufenthG bezieht sich auf Landesaufnahmeprogramme. Danach kann eine oberste Landesbehörde aus völkerrechtlichen oder humanitären Gründen oder zur Wahrung politischer Interessen der Bundesrepublik anordnen, dass Ausländern aus bestimmten Staaten oder in sonstiger Weise bestimmten Ausländergruppen eine Aufenthaltserlaubnis erteilt wird. Die Anordnung kann dabei unter der Maßgabe erfolgen, dass eine Verpflichtungserklärung bezüglich der Haftung für den Lebensunterhalt nach § 68 AufenthG abgegeben wird.185 § 23 Abs. 2 AufenthG stellt die Rechtsgrundlage für Bundesaufnahmeprogramme dar. Danach kann das Bundesministerium des Innern zur Wahrung besonders gelagerter politischer Interessen der Bundesrepublik im Benehmen mit den obersten Landesbehörden anordnen, dass das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge Ausländern aus bestimmten Staaten oder in sonstiger Weise bestimmten 183 Vgl. BGBl. 2016 I, 390 ff. 184 Siehe dazu sogleich unter Ziff. 3.2. 185 Eine Übersicht über die Aufnahmeprogramme der einzelnen Bundesländer findet sich unter https://www.proasyl.de/thema/aufnahmeprogramme/syrien-aufnahmeprogramme/ (Stand: 29.03.2016). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 59 Ausländergruppen eine Aufnahmezusage erteilt. Auf Bundesebene gab es für die Aufnahme syrischer Flüchtlinge bislang drei Programme (Mai 2013, Dezember 2013 und Juli 2014).186 6.2.4. Opfer von Menschenhandel Die Rechtsstellung von Opfern von Menschenhandel wurde mit dem Gesetz zur Neubestimmung des Bleiberechts und der Aufenthaltsbeendigung vom 27. Juli 2015187 verbessert. Während zuvor nur die Erteilung einer vorübergehenden Aufenthaltserlaubnis für die Dauer von sechs Monaten in Betracht kam,188 wird nun eine Aufenthaltserlaubnis für die Dauer von einem Jahr erteilt, § 25 Abs. 4a, § 26 Abs. 1 S. 5 AufenthG. Voraussetzung für die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis ist nach § 25 Abs. 4a AufenthG u.a., dass der Ausländer Opfer einer Straftat nach den §§ 232, 233 oder § 233a des Strafgesetzbuches (StGB)wurde,189 seine Anwesenheit im Bundesgebiet für ein Strafverfahren wegen dieser Straftat von der Staatsanwaltschaft oder dem Strafgericht für sachgerecht erachtet wird und er seine Bereitschaft erklärt hat, in dem Strafverfahren wegen der Straftat als Zeuge auszusagen. Nach Beendigung des Strafverfahrens soll die Aufenthaltserlaubnis verlängert werden, wenn humanitäre oder persönliche Gründe oder öffentliche Interessen die weitere Anwesenheit des Ausländers im Bundesgebiet erfordern, § 25 Abs. 4a S. 3 AufenthG.190 Die Regelung in § 25 Abs. 4a AufenthG schließt die Gewährung von Aufenthaltstiteln nach anderen Rechtsgrundlagen für Opfer von Menschenhandel nicht aus.191 6.3. Schutz von unbegleiteten minderjährigen Flüchtlingen Wesentlich für den Schutz von unbegleiteten minderjährigen Flüchtlingen ist die Inobhutnahme durch die Jugendämter nach den §§ 42 ff. Sozialgesetzbuch Achtes Buch (SGB VIII). Durch die Inobhutnahme wird eine geeignete Unterbringung und Betreuung gewährleistet.192 Ferner besteht nach § 1773 Bürgerliches Gesetzbuch die Verpflichtung, für Minderjährige einen Vormund zu 186 Vgl. dazu die Informationen des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge unter: http://www.bamf.de/SharedDocs/Anlagen/DE/Downloads/Infothek/Migration/syrien-aufnahme-merkblatt-faq-3- programm.pdf?__blob=publicationFile. Die Anordnung des Bundesministeriums des Innern vom 18. Juli 2014, die dem dritten Bundes-Aufnahmeprogramm zugrunde liegt, kann abgerufen werden unter https://www.proasyl.de/wp-content/uploads/2015/12/01_2014-07-20_BMI_Anordnung_HAP_10.000-3_Syrien _mit_Anlagen.pdf. 187 Vgl. BGBl. I 2015, 1386 ff. 188 Diese Frist basierte auf den Mindestanforderungen, die die zugrundeliegende EU-Opferschutzrichtlinie (Richtlinie 2004/81/EG) voraussetzt. 189 Der strafbare Menschenhandel umfasst den Menschenhandel zum Zweck der sexuellen Ausbeutung (§ 232 StGB), zum Zweck der Ausbeutung der Arbeitskraft (§ 233 StGB) sowie die Förderung des Menschenhandels (§ 233a StGB). 190 Siehe dazu auch BT-Drs. 18/4097, 41. 191 Vgl. Hailbronner, Ausländerrecht (Loseblatt-Slg., Stand: November 2015), Rn. 114 zu § 25 AufenthG. 192 Zur bundesweiten Verteilung der unbegleiteten minderjährigen Flüchtlinge siehe das Gesetz zur Verbesserung der Unterbringung, Versorgung und Betreuung ausländischer Kinder und Jugendlicher vom 28.10.2015, BGBl. 2015 I, 1802 ff. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 60 bestellen. Der Vormund von minderjährigen unbegleiteten Flüchtlingen fungiert als gesetzlicher Vertreter auch in asyl- oder aufenthaltsrechtlichen Verfahren.193 Der Schutz von unbegleiteten minderjährigen Flüchtlingen wird darüber hinaus in Asylverfahren durch die unmittelbar anwendbare Dublin-III-Verordnung gewährleistet,194 die in ihrem Anwendungsbereich u.a. die Berücksichtigung der Familienzusammenführung und der sozialen Entwicklung des Minderjährigen erfordert sowie Sicherheitserwägungen vorschreibt, „insbesondere wenn es sich bei dem Minderjährigen um ein Opfer des Menschenhandels handeln könne“.195 Weitere Garantien für Minderjährige in Asylverfahren folgen aus der EU-Asylverfahrensrichtlinie (Art. 25 Richtlinie 2013/32/EU), der EU-Anerkennungsrichtlinie (Art. 31 Richtlinie 2011/95/EU) und der EU-Aufnahmerichtlinie (Art. 14, 23 und 24 Richtlinie 2013/33/EU). In aufenthaltsrechtlichen Verfahren ist der besondere Schutz von Minderjährigen bei der Abschiebung hervorzuheben. Nach § 58 Abs. 1a AufenthG hat sich die Behörde vor der Abschiebung eines unbegleiteten minderjährigen Ausländers zu vergewissern, dass dieser im Rückkehrstaat einem Mitglied seiner Familie, einer zur Personensorge berechtigten Person oder einer geeigneten Aufnahmeeinrichtung übergeben wird. Diese Vorschrift wird so ausgelegt, dass die abstrakte Möglichkeit einer Übergabe des unbegleiteten Minderjährigen z.B. an Verwandte, die sich im Herkunftsland aufhalten und deren Aufenthaltsort nach der Ankunft erst noch ermittelt werden muss, nicht ausreicht . Die zuständigen Behörden müssen sich vielmehr vergewissern, z.B. durch Einschaltung der Botschaften und Konsulate vor Ort, dass eine Übergabe an konkret benannte Personen oder Stellen tatsächlich vollzogen werden kann.196 Ist eine solche Vergewisserung nicht möglich, darf eine Abschiebung nicht erfolgen. 193 Die Handlungsfähigkeit in asyl- und aufenthaltsrechtlichen Verfahren tritt nach den gesetzlichen Änderungen im Jahr 2015 nicht mehr mit Vollendung des 16. Lebensjahres, sondern mit Erreichen der Volljährigkeit ein, § 12 Abs. 1 AsylG, § 80 Abs. 1 AufenthG. 194 Siehe dazu bereits unter Ziff. 2. 195 Vgl. Art. 6 und 8 VO [EU] Nr. 604/2013. 196 Siehe dazu BVerwG NVwZ 2013, 1489, 1491. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 61 7. Schlussfolgerungen Die Herkunftsstaaten von Flucht und Migration aus dem nördlichen Dreieck haben mit einer Politik der „harten Hand“ auf Organisierte Kriminalität und hohe Tötungsraten reagiert, die sich in der Anhebung der Strafen für Bandenmitgliedschaft, Massenverhaftungen und einer deutlichen Präsenz von Polizei und Militär zur Herstellung der öffentlichen Sicherheit manifestierten. Dessen ungeachtet blieb das Gewaltniveau in El Salvador, Guatemala und Honduras hoch. Kritiker werfen den Regierungen eine fehlgeschlagene Politik vor, die mehr die Symptome als die Ursachen für Flucht und Migration bekämpften. Nichtregierungsgruppen mahnen Reformen an, etwa eine Verbreiterung der Steuerbasis in diesen Ländern, um mehr Mittel in Bildung und Beschäftigungsmaßnahmen für junge Menschen investieren zu können sowie in Verwaltungsreformen. Erste Erfolge werden mit dem Prosperitätsplan für die Länder des nördlichen Dreiecks allerdings sichtbar. So gelang es Honduras etwa seine Steuerbasis 2014 um 21 Prozent zu erhöhen. Ziel muss es nun sein, weiten Teilen der Bevölkerung, die bisher vom politischen Prozess ausgeschlossen sind, mehr Teilhabe zu geben und die Zivilgesellschaft auf lokaler Ebene zu stärken. Damit allerdings die Bevölkerung einen aktiveren Part im politischen Prozess übernehmen kann, müssen die Vereinigten Staaten, die mithilfe diverser Initiativen die sozialen und wirtschaftlichen Transformationsprozesse in den Staaten des nördlichen Dreiecks mitfinanzieren, den Reformdruck auf die Regierungen der Herkunftsstaaten von irregulärer Migration und auf die politischen Eliten Zentralamerikas aufrechterhalten. Zudem müssten die USA stärkere Rechenschaftspflichten , Transparenz und demokratische Verfahrensweisen einfordern. NGOs befürchten allerdings , dass in dem Maße, wie irreguläre Migration in die USA durch verstärkte Grenzkontrollen, Festnahmen und Abschiebungen sowie durch ein restriktiveres Vorgehen des Transit- und Aufnahmelandes Mexiko zurückgeht, das öffentliche Interesse in den USA an der Ursachenbekämpfung in Zentralamerika schwindet. In den beiden vergangenen Amtszeiten der US-Administration haben die Behörden in einer konzertierten Aktion die Zahl der Abschiebungen deutlich angehoben, indem sie konsequent die im US-Einwanderungsgesetz Immigration und Nationality Act vorgesehenen verschiedenen Abschiebungsverfahren anwandten. Gleichzeitig haben die US-Behörden durch neue Regularien die Zahl der freiwilligen Rückkehrer und der zurückgezogenen Asylgesuche reduziert.197 Die Politik der Rückführungen schlägt sich auch in Zahlen nieder: während einerseits die Zahl der Festnahmen von unauthorized aliens über die Jahrzehnte sank, ist die Zahl der Abschiebungen von 30.039 im Jahr 1990 auf 462.463 im Jahr 2015 um mehr als das Zehnfache gestiegen. Demgegenüber sank die Zahl der freiwilligen Rückkehrer von 1,68 Mio. Menschen anderer Nationalitäten im Haushaltsjahr 2000 auf 0,2 Mio. foreign nationals im Jahr 2015. Der Trend des zahlenmäßigen Anstiegs von Abschiebungen lässt sich sowohl für die USA wie auch für Mexiko feststellen. Mit ihrem „Plan Frontera Sur“ hat die mexikanische Regierung die Zahl der Abschiebungen zentralamerikanischer Migranten von 78.733 (2013) auf 105.303 (2014) und auf 151.510 Migranten im Jahr 2015 aus dem nördlichen Dreieck angehoben. NGOs beklagen allerdings, dass gleichzeitig nicht auch der Schutz von Flüchtlingen vor Menschenrechtsverletzungen durch mexikanische Sicherheitskräfte gestiegen sei und verweisen auf die Vollzugsdefizite innerhalb der öffentlichen Verwaltung. Die Vollzugsdefizite beginnen bereits bei den 197 Siskin, Alison (3. Februar 2015). Siehe Fußnote 85, S.26. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 62 Schwierigkeiten mit der Inanspruchnahme des Beschwerdemechanismus‘ für Menschenrechtsverletzungen bei Migranten. Dies reicht von einer kaum vorhandenen Sicherung der Beweislage bei Menschenrechtsvergehen über staatliche Strafverfolgung, bis hin zu den Hürden für eine Rechtsklage. Migrantenunterkünfte haben dokumentiert, wie in zahlreichen Fällen, die Behörden und Teile der Bundespolizei selbst in Erpressungen verwickelt waren. Die Vielzahl behördlicher Zuständigkeiten sowie Kompetenzüberschneidungen bei Polizei und Militär, der mangelnde Rechtsschutz für Opfer und die Eigenmächtigkeit einer korruptionsanfälligen öffentlichen Verwaltung in Mexiko bieten nur unzureichenden Schutz für die anhaltend hohe Zahl an Migranten aus dem nördlichen Dreieck. Ungeachtet verstärkter Grenzsicherungsmaßnahmen ist die Zahl irregulärer Migranten nicht zurückgegangen; im Gegenteil: die Zahl der Verhaftungen ist gestiegen wie auch die Zahl neuer Migrationsrouten. Angestiegen ist seit 2010 erneut die Zahl der Asylanträge in den USA. Allerdings fiel die Zahl der anerkannten Asylsuchenden von 28.115 Personen (2012) auf 25.100 Anerkennungen (2013) und 23.533 Personen (2014), die Asyl in den USA erhielten. Bislang niedrig sind die Zahlen für Asylgesuche und Anerkennungen in Mexiko. Von 3.423 Asylgesuchen im Jahr 2015 wurden 929 Personen anerkannt. Unbegleitete minderjährige Flüchtlinge gelten sowohl in den USA, wie auch in Mexiko und Deutschland als eine Gruppe, die einen besonderen Rechtsschutz benötigt. Vor dem Hintergrund verschiedener Klagen gegen die US-Regierung wegen der Misshandlung unbegleiteter Minderjähriger durch die US-Einwanderungsbehörde INS entstand ab 1997 im Zuge eines Gerichtsverfahrens unter dem Flores Settlement Agreement ein Regelwerk, das Standards für die mit der Betreuung , Unterbringung und medizinische Versorgung von unbegleiteten Minderjährigen befassten Behörden festgelegt hat. Es ist weniger ein unzureichender rechtlicher Schutz, der von Nichtregierungsorganisationen in Nordamerika beklagt wird, als vielmehr Vollzugsdefizite. Zum einen liegen die gegenwärtigen und künftigen Herausforderungen vor allem im Umgang der Gesellschaften sowie der Behörden mit irregulärer Migration und Schutzbedürftigen in den Aufnahmeländern . Zum anderen ist davon auszugehen, dass sich die Anzahl der migrantionswilligen Menschen nicht reduziert, möglicherweise sogar noch ansteigt, solange sich die Lebensbedingungen in den Herkunftsländern nicht ändern. Ende der Bearbeitung Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 062/16 Seite 63 8. Ausgewählte Literatur Andorra, Bruno et al. (3. Februar 2016). Immigration Legislation and Issues in the 114th Congress. Eine Studie des Congressional Research Service. Abrufbar unter: https://www.fas.org/sgp/crs/homesec/R44230.pdf, (letzter Zugriff: 10. Mai 2016). Argueta, Carla N. (19. April 2016). Border Security: Immigration Enforcement Between Ports of Entry. Eine Studie die Congressional Research Services. Abrufbar unter: https://fas.org/sgp/crs/homesec/R42138.pdf, (letzter Zugriff: 3. Mai 2016). Boggs, Clay; José Knippen und Maureen Meyer (18. November 2015). 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