WD 2 – 3000 – 054/10 Wissenschaftliche Dienste Deutscher Bundestag Sachstand Zu den Vorgaben des Art. 1 Abs. 1 lit. c) des Übereinkommens über Streumunition mit Blick auf die Finanzierung von Streumunition Wissenschaftliche Dienste Sachstand Seite 2 WD 2 – 3000 – 054/10 Zu den Vorgaben des Art. 1 Abs. 1 lit. c) des Übereinkommens über Streumunition mit Blick auf die Finanzierung von Streumunition Verfasser: Aktenzeichen: WD 2 – 3000 – 054/10 Abschluss der Arbeit: 20. April 2010 Fachbereich: WD 2: Auswärtiges, Völkerrecht, wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, Verteidigung, Menschenrechte und humanitäre Hilfe Telefon: Ausarbeitungen und andere Informationsangebote der Wissenschaftlichen Dienste geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasserinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Der Deutsche Bundestag behält sich die Rechte der Veröffentlichung und Verbreitung vor. Beides bedarf der Zustimmung der Leitung der Abteilung W, Platz der Republik 1, 11011 Berlin. Wissenschaftliche Dienste Sachstand Seite 3 WD 2 – 3000 – 054/10 Inhaltsverzeichnis 1. Einleitung 4 2. Regelungsgehalt des Art. 1 Abs. 1 lit. c) CCM 4 2.1. Adressat des Verbots 4 2.2. Finanzierung als Bestandteil des Förderverbots 5 2.2.1. Grundsätzliche Gesichtspunkte der Auslegung 5 2.2.2. Staatenpraxis 7 3. Bedeutung des Förderungverbots für ausländische Tochterunternehmen 8 Wissenschaftliche Dienste Sachstand Seite 4 WD 2 – 3000 – 054/10 1. Einleitung Das Übereinkommen über Streumunition (Convention on Cluster Munitions – CCM) erfasst derzeit lediglich rund 20 % der weltweit bekannten Bestände, da die größten Besitzerstaaten (USA, Russland, China, Indien, Pakistan, Brasilien, Korea und Israel) bisher das Übereinkommen noch nicht gezeichnet haben. Vergleichbares gilt für die größten Produzentenstaaten. Vor diesem Hintergrund hat die Frage an Bedeutung gewonnen, inwieweit zum Beispiel die Finanzierung von Unternehmen, die Streumunition entwickeln oder herstellen, unter das Unterstützungsverbot fallen kann. Insbesondere Nichtregierungsorganisationen, die die Verhandlungen des Streumunitions -Übereinkommens engagiert begleitet haben, sehen in der Finanzierungsfrage einen Schwerpunkt ihrer derzeitigen Arbeit. Anlässlich des Verhandlungsprozesses hatte das Europäische Parlament bereits 2007 in einer Resolution gefordert, die Finanzierung von Streumunition zur verbieten .1 2. Regelungsgehalt des Art. 1 Abs. 1 lit. c) CCM Bevor der Frage nachgegangen werden kann, inwieweit die Finanzierung der Entwicklung und Produktion von Streumunition unter das Verbot fallen kann, solche Tätigkeiten zu unterstützen, ist zunächst zu klären, wer von diesem Verbot betroffen ist. 2.1. Adressat des Verbots Art. 1 Abs. 1 lit. c) CCM richtet sich nach seinem Wortlaut nur an die Vertragsparteien des Streumunitions-Übereinkommens. Private Akteure werden insoweit zunächst nicht erfasst. Allerdings sieht Art. 9 CCM vor, dass jeder Vertragsstaat alle geeigneten Maßnahmen ergreifen muss, um zu verhüten bzw. zu unterbinden, dass verbotene Tätigkeiten durch Personen oder in Gebieten unter seiner Hoheitsgewalt und Kontrolle vorgenommen werden. Dies schließt die Verhängung von strafrechtlichen Sanktionen ein. Auf diesem Wege werden auch private Akteure umfassend in das Verbot, die Herstellung oder den Einsatz von Streumunition zu fördern, einbezogen . Deutschland hat dementsprechend eine Strafvorschrift in § 18a Kriegswaffenkontrollgesetz (KrWaffKG) aufgenommen, die in § 18a Abs. 1 Nr. 3 verbietet, unter anderem die Entwicklung oder Herstellung von Streumunition zu fördern. § 20a KrWaffKG bedroht einen Verstoß gegen diese Regelung mit Strafe. 1 Europäisches Parlament, Entschließung vom 25. Oktober 2007, Internationaler Vertrag zum Verbot von Streumunition , P6_TA(2007)0484, Nr. 12 a). Wissenschaftliche Dienste Sachstand Seite 5 WD 2 – 3000 – 054/10 2.2. Finanzierung als Bestandteil des Förderverbots Art. 1 Abs. 1 lit. c) CCM verbietet, irgendjemanden zu unterstützen, zu ermutigen oder zu veranlassen , Tätigkeiten vorzunehmen, die einem Vertragsstaat aufgrund dieses Übereinkommens verboten sind. Die deutsche Umsetzung, die von der Förderung einer verbotenen Handlung spricht, dürfte mit dem Verbot des Art. 1 Abs. 1 lit. c) CCM inhaltlich deckungsgleich sein. Dafür lässt sich nicht zuletzt der Grundsatz der völkerrechtsfreundlichen Auslegung anführen. Um den Regelungsgehalt des Art. 1 Abs. 1 lit c) CCM zu bestimmen, können zunächst die üblichen Auslegungsmethoden herangezogen werden. In einem zweiten Schritt ist für die Auslegung völkerrechtlicher Verträge die damit verbundene Staatenpraxis von besonderer Bedeutung, da nach Art. 31 Abs. 3 lit. b der Wiener Vertragsrechtskonvention jede spätere Übung bei der Anwendung des Vertrags, aus der die Übereinstimmung der Vertragsparteien über seine Auslegung hervorgeht , zu berücksichtigen ist.2 In diesem Sinne weist auch Art. 10 CCM dem Treffen der Vertragsstaaten die Zuständigkeit für die Beilegung von Streitigkeiten über die Auslegung des Übereinkommens zu. 2.2.1. Grundsätzliche Gesichtspunkte der Auslegung Das Förderungsverbot des Art. 1 Abs. 1 lit. c) CCM ist nach seinem Wortlaut nicht auf bestimmte Formen der Unterstützungsleistung beschränkt. Dies lässt sich für die Annahme anführen, dass auch die Finanzierung von Streumunition im Prinzip verboten wird. Im Lichte dieses offen formulierten Wortlautes dürften Gesichtspunkte der Entstehungsgeschichte des Förderungsverbots unergiebig für die Auslegung sein. Soweit ersichtlich war der Aspekt, auch die Finanzierung der Herstellung von Streumunition zu verbieten, jedenfalls kein prominenter Gegenstand des Verhandlungsprozesses . Auch die parlamentarische Entschließung des Deutschen Bundestags, die diesen Prozess begleitet hat, geht auf eine entsprechende rechtliche Verpflichtung nicht ein.3 Gleiches gilt für die parlamentarischen Beratungen im Zusammenhang mit dem Zustimmungsgesetz zum Übereinkommen.4 Politisch wurde die Frage lediglich in einem Entschließungsantrag von Bündnis 90/Die Grünen und am Rande in der ersten Beratung durch den Abgeordneten Nachtwei thematisiert.5 Danach wurde die Bundesregierung aufgefordert, sich für eine Universa- 2 Dazu J. Delbrück, § 153 – Vertragsauslegung, in: Dahm/Delbrück/Wolfrum, Völkerrecht, Bd. I/3, 2. Auflage 2002, S. 635 f. und 642 f. 3 Antrag „Gefährliche Streumunition verbieten – Das humanitäre Völkerrecht weiterentwickln“, BT-Drs. 16/1995, angenommen am 28.09.2006; gleiches gilt für die Anträge der Fraktion der FDP, BT-Drs. 16/2780 und der Fraktion Die Linke., BT-Drs. 16/7767. 4 Entschließung „Konvention zum Verbot jeglicher Streumunition zügig ratifizieren und in internationales Völkerrecht überführen“, BT-Drs. 16/11216, angenommen am 4.12.2008; BT-Drs. 16/12226 (Gsetzesentwurf des Zustimmungsgesetzes ), Beschlussempfehlung BT-Drs. 16/12698, 1. Beratung, PlPr. 16/211, S. 22908B ff., 2. Beratung , PlPr. 16/217, 23641A ff. 5 Antrag der Fraktion B’90/Die Grünen, BT-Drs. 16/12710, Punkt II.2.b); MdB Nachwei, PlPr. 16/211, 22913B, 22914C. Wissenschaftliche Dienste Sachstand Seite 6 WD 2 – 3000 – 054/10 lisierung des Verbots einzusetzen und sicherzustellen, dass das Verbot nicht umgangen werde. Daher wurde unter anderem gefordert, das Investment in Produzenten von Streumunition zu verbieten . Der in diesem Punkt enthaltene Verweis auf ethische Investmentregelungen anderer Regierungen indiziert, dass es sich um eine politische Forderung handelt und nicht um die Annahme einer rechtlichen Verpflichtung. Demgegenüber spricht das Ziel des Streumunitions-Übereinkommens, die Herstellung und Verwendung von Streumunition umfassend zu ächten6, wiederum für eine Auslegung, die die Finanzierung von Streumunition nicht kategorisch aus dem Verbotstatbestand ausnimmt. Daher lassen sich gute Gründe dafür anführen, dass jedenfalls die direkte Finanzierung von Streumunition, bei der eine kausale Förderung klar erkennbar ist, verboten werden soll. Darunter können zum Beispiel die Kreditvergabe oder Bürgschaften für Streumunitionsprojekte sowie das Investment in Unternehmen, die ausschließlich Streumunition herstellen, fallen. Schwieriger ist die Frage zu beurteilen, wie zum Beispiel Anleihen von Unternehmen zu beurteilen sind, die neben anderen Tätigkeiten auch Streumunition herstellen. Die Gelder aus Anleihen sind in der Regel anders als Kreditvergaben nicht projektbezogen. Jedenfalls wenn der Anteil der Herstellung von Streumunition an der Gesamttätigkeit einen näher zu bestimmenden Schwellenwert überschreitet , ließe sich argumentieren, dass dies bereits eine hinreichend direkte Finanzierung darstelle . Zweifelhaft erscheint hingegen, ob Formen der indirekten Förderung von dem Verbot erfasst werden. Zwar ließe sich anführen, dass auch insoweit ein gewisser Unterstützungsbeitrag nicht ausgeschlossen werden kann. Allerdings würden sich wohl erhebliche Abgrenzungsschwierigkeiten ergeben. Bei der Auslegung des Förderungsverbots ist zudem zu berücksichtigen, dass das Streumunitions-Übereinkommen selbst auf eine strafrechtliche Ahndung von Verstößen zielt. Daher lässt sich argumentieren, dass der Gehalt des Förderungsverbots dem strafrechtlichen Bestimmtheitsgebot genügen muss. Dies würde dafür sprechen, dass indirekte Finanzierungen, deren Beitrag zur Herstellung von Streumunition nur schwer erkennbar bzw. messbar ist, nicht unter das Förderungsverbot fallen. Folgt man der Auslegung, dass indirekte Finanzierungen nicht von dem Verbot erfasst werden, dürften auch Finanzdienstleistungen, die an Unternehmen erbracht werden, die Streumunition herstellen, nicht unter das Verbot fallen. Dies gilt insbesondere in dem in der Praxis wahrscheinlicheren Fall, dass ein Unternehmen nicht ausschließlich mit der Produktion von Streumunition befasst ist. Die Regelung des Unterstützungsverbots findet eine Parallele im sogenannten Ottawa- Übereinkommen über das Verbot von Antipersonenminen. Allerdings lässt sich aus der Praxis des Ottawa-Übereinkommens soweit ersichtlich keine Hilfe bei der Auslegung dieses Förderungsverbots mit Blick auf den Aspekt der Finanzierung ableiten. Hintergrund ist, dass unter dem Ottawa-Übereinkommen eine umfassende Ächtung erreicht werden konnte, ohne dass sich Wissenschaftliche Dienste Sachstand Seite 7 WD 2 – 3000 – 054/10 die Frage des Verbots von Finanzierungen gestellt hätte. Vielmehr haben auch alle wichtigen Produzentenstaaten von Antipersonenminen das Ottawa-Übereinkommen von Beginn an mitgetragen . 2.2.2. Staatenpraxis Für die Auslegung des Übereinkommens ist auch die Praxis der Vertragsparteien relevant. Eine Staatenpraxis ist allerdings bisher nur in Ansätzen erkennbar. Insoweit wird unter anderem von Bedeutung sein, auf welche Weise das Thema Finanzierung von Streumunition Gegenstand des ersten Treffens der Vertragsstaaten Ende 2010 in Laos sein wird. Die Regierung des Vereinigten Königreichs von Großbritannien und Nordirland hat anlässlich des nationalen Umsetzungsgesetzgebungsverfahrens im Dezember 2009 bekannt gegeben, dass sie das Abkommen so auslegt, dass die direkte Finanzierung von Streumunition verboten ist. Die indirekte Finanzierung sei hingegen nicht von dem Übereinkommen erfasst. Für diese Formen der Finanzierung soll ein Code of Conduct mit dem Finanzsektor erarbeitet werden.7 Nach einer Studie von IKV Pax Christi und Netwerk Vlaanderen, die dabei teilweise auf Anfragen von Human Rights Watch zurückgreifen, haben der Libanon, Mexiko und Ruanda erklärt, dass sie das Streumunitions-Übereinkommen so interpretieren, dass die Finanzierung von Streumunitionsproduzenten verboten ist. 8 Allerdings bleibt dabei bisher unklar, welche Formen der Finanzierung von diesem Verbot erfasst werden sollen. Das norwegische Außenministerium hat sich nach dieser Studie vorsichtiger geäußert. Nach dessen Ansicht könne lediglich nicht ausgeschlossen werden, dass die Finanzierung von Streumunition mit dem Übereinkommen nicht vereinbar sei.9 Dies könnte implizieren, dass die Rechtslage als nicht geklärt angesehen wird. Soweit wie in Belgien Finanzierungsverbote bereits vor Unterzeichnung des Streumunitions- Übereinkommens erlassen wurden10, geben diese hingegen gerade keinen Aufschluss für die Interpretation des Übereinkommens. Sie wurden vielmehr unabhängig von einer eventuellen völkerrechtlichen Verpflichtung angenommen. Auch die Gesetzgebungs- und Verwaltungspraxis anderer Staaten hinsichtlich eines Verbots der Finanzierung von Streumunition erlaubt nur begrenzt Rückschlüsse über die Rechtsüberzeugungen hinsichtlich des Gehalts des Abkommens. Soweit keine ausdrücklichen Erklärungen über die 7 The Minister for Europe (Chris Bryant), Written Ministerial Statement vom 7. Dezember 2009, Commons Hansard . 8 Worldwide Investments in Cluster Munitions, aktualisierte Fassung April 2010, verfügbar unter: (19.04.2010), S. 103, 104, 105. 9 Worldwide Investments in Cluster Munitions (Anm. 8), S. 105. 10 Worldwide Investments in Cluster Munitions (Anm. 8), S. 106 ff. Wissenschaftliche Dienste Sachstand Seite 8 WD 2 – 3000 – 054/10 Auslegung der Konvention vorgenommen werden, dürften diese Investitionsverbote häufig eher auf politischen Überlegungen beruhen als auf der Überzeugung, völkerrechtlich dazu verpflichtet zu sein. So erfasst die irische Regelung eines Investmentverbots soweit ersichtlich nur die Verwendung öffentlicher Gelder.11 Dies könnte ein Indiz dafür sein, dass das Investmentverbot lediglich als ergänzende Maßnahme zum Streumunitions-Übereinkommen angesehen wird. Das in Luxemburg geltende Investitionsverbot ist auf wissentliche Investitionen in Streumunitionen beschränkt. Dies lässt offen, ob das allgemeine Investment in Unternehmen, die auch Streumunition herstellen erfasst ist.12 Dies könnte zudem ein Indiz dafür sein, dass indirekte Finanzierungen nicht erfasst werden. 3. Bedeutung des Förderungverbots für ausländische Tochterunternehmen Die Frage, inwieweit ausländische Tochterunternehmen von einem Finanzierungsverbot erfasst werden, ist insbesondere mit Blick auf Tochterunternehmen relevant, auf die das Recht eines Staates anwendbar ist, der nicht Vertragspartei des Streumunitions-Übereinkommens ist. Da es sich bei § 20a KrWaffKG um strafrechtliche Vorschriften handelt, richtet sich das Verbot nicht direkt an juristische Personen, sondern knüpft an das Verhalten von natürlichen Personen an. Diese können für ihr Verhalten bei der Führung juristischer Personen auch strafrechtlich verantwortlich sein. Insoweit ist für ausländische Tochterunternehmen zwischen verschiedenen Konstellationen zu differenzieren. Die erste Perspektive betrifft die Verantwortlichkeit der Leitung des ausländischen Tochterunternehmens. Eine zweite Frage ist, unter welchen Umständen möglicherweise die Leitung des jeweiligen Mutterunternehmens verantwortlich sein könnte. Für die erste Perspektive ist die partielle Erweiterung des Anwendungsbereichs des deutschen KrWaffKG relevant, die durch § 21 KrWaffKG vorgenommen wird. Danach ist unter anderem das strafrechtliche Verbot des § 20a KrWaffKG auch auf Auslandstaten anwendbar, die von deutschen Staatsangehörigen begangen werden. Insoweit ist § 20a KrWaffKG für ausländische Tochterunternehmen relevant, wenn zum Beispiel deren Vorstand aus deutschen Staatsangehörigen besteht. Die zweite Perspektive setzt voraus, dass der Kapitaleignerseite im Einzelfall ein Weisungsrecht gegenüber der Leitung des Tochterunternehmens zusteht. Dies ist nach deutschem Gesellschaftsrecht im Prinzip nicht der Fall. So leitet zum Beispiel nach § 76 Aktiengesetz der Vorstand die Gesellschaft in eigener Verantwortung. 11 Worldwide Investments in Cluster Munitions (Anm. 8), S. 102 f. 12 Worldwide Investments in Cluster Munitions (Anm. 8), S. 103 f., vergleicbares gilt für Neuseeland, ebenda, S. 104 f. Wissenschaftliche Dienste Sachstand Seite 9 WD 2 – 3000 – 054/10 Eine solche Weisungsmöglichkeit des Vorstands des Mutterkonzerns kann allerdings zum einen bestehen, wenn zwischen Konzernmutter und Tochterunternehmen ein Beherrschungsvertrag abgeschlossen worden ist, der dies vorsieht. Bei inländischen Tochterunternehmen sind solche Beherrschungsverträge in der Praxis häufig. Im Verhältnis zu ausländischen Tochterunternehmen scheinen sie hingegen weniger üblich zu sein. Zum anderen wäre in jedem Einzelfall zu untersuchen, welche Einflussmöglichkeiten das Recht des ausländischen Staates, das auf das Tochterunternehmen anwendbar ist, den Anteilseignern und damit faktisch dem Mutterkonzern einräumt.