Deutscher Bundestag Zur Zulässigkeit zivilen Ungehorsams gegen militärische Besatzung aus völkerrechtlicher Sicht Ausarbeitung Wissenschaftliche Dienste WD 2 – 3000 - 029/10 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 - 029/10 Seite 2 Zur Zulässigkeit zivilen Ungehorsams gegen militärische Besatzung aus völkerrechtlicher Sicht Verfasser: Aktenzeichen: WD 2 – 3000 - 029/10 Abschluss der Arbeit: 24. März 2010 Fachbereich: WD 2: Auswärtiges, Völkerrecht, wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, Verteidigung, Menschenrechte und humanitäre Hilfe Telefon: + Ausarbeitungen und andere Informationsangebote der Wissenschaftlichen Dienste geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasserinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Der Deutsche Bundestag behält sich die Rechte der Veröffentlichung und Verbreitung vor. Beides bedarf der Zustimmung der Leitung der Abteilung W, Platz der Republik 1, 11011 Berlin. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 - 029/10 Seite 3 Inhaltsverzeichnis 1. Einleitung 4 2. Recht der Besatzung 4 2.1. Regelungen der IV. Genfer Konvention von 1949 4 2.2. Unterscheidung zum Widerstand durch die Zivilbevölkerung im bewaffneten Konflikt („levée en masse“) 5 3. Recht zum Widerstand aus dem Recht der Völker auf Selbstbestimmung? 6 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 - 029/10 Seite 4 1. Einleitung Inwiefern die Bevölkerung eines besetzten Gebiets ein Recht zum zivilen Ungehorsam bzw. zum Widerstand genießt, wird im völkerrechtlichen Schrifttum insbesondere unter zwei Gesichtspunkten diskutiert. Zum einen sind die Befugnisse, die das Völkerrecht einer Besatzungsmacht einräumt, von Bedeutung. Das insoweit einschlägige Recht der Besatzung ergibt sich insbesondere aus der Haager Landkriegsordnung von 1907 und dem IV. Genfer Abkommen zum Schutze von Zivilpersonen in Kriegszeiten von 1949 (dazu unter 2.). Zum anderen spielt eine Rolle, ob das das Recht der Völker auf Selbstbestimmung ein Recht zum Widerstand umfasst (dazu unter 3.). 2. Recht der Besatzung 2.1. Regelungen der IV. Genfer Konvention von 1949 Die völkerrechtlichen Regelungen des Rechts der Besatzung enthalten keine ausdrücklichen Normen über die Zulässigkeit ziviler Widerstandshandlungen gegenüber der Besatzungsmacht. Als Gründe hierfür lassen sich ein entstehungsgeschichtlicher Hintergrund und funktionale Gesichtspunkte aufzeigen. In entstehungsgeschichtlicher Perspektive ist bedeutsam, dass sich schon im Vorfeld der Verhandlungen zur Haager Landkriegsordnung im 19. Jahrhundert in der Staatengemeinschaft zwei Ansichten gegenüberstanden, die nicht miteinander in Einklang zu bringen waren. Staaten, die befürchteten, das Ziel einer Besatzung zu werden, traten für ein Widerstandsrecht ein, während Staaten, die sich als potentielle Besatzer sahen, dies ablehnten und Gehorsam gegenüber der Besatzungsmacht forderten.1 In funktionaler Hinsicht ist relevant, dass das Recht der Besatzung nicht den Fall einer lang anhaltenden Besatzung vor Augen hatte. Vielmehr sind seine Regelungen im Prinzip für eine Übergangsperiode gedacht, bis sich die Regierung des besetzen Staates reorganisiert hat. In dieser Übergangszeit soll ein Ausgleich zwischen den (Sicherheits -)interessen der Besatzungsmacht und den Interessen der Bevölkerung des besetzten Gebiets geschaffen werden.2 Bei einer zeitlich begrenzten Besatzung wird sich die Frage nach einem Widerstandsrecht der Bevölkerung des besetzen Gebiets und insbesondere ein möglicher Konflikt der Besatzung mit ihrem Selbstbestimmungsrecht oftmals nicht mit großem Nachdruck stellen. Daher stellt das Völkerrecht Widerstandshandlungen gegen ein Besatzungsregime nicht selbst unter Strafe. Die im Falle einer Besatzung einschlägigen Regeln des humanitären Völkerrechts schützen aber umgekehrt auch nicht vor strafrechtlicher Verfolgung.3 Vielmehr kommen sowohl 1 E. Benvenisti, Occupation, Belligerent, in: Wolfrum (Hrsg.), Max Planck Encyclopedia of Public International Law, verfügbar unter , Rn. 20. 2 R. Wolfrum, Iraq – from Belligerent Occupation to Iraqi Exercise of Sovereignty: Foreign Power versus International Community Interference, Max Planck Yearbook of UN Law 9 (2005), 1, 7 f.; Benvenisti (Anm. 1), Rn. 12. 3 Y. Dinstein, The International Law of Belligerent Occupation, 2009, S. 95. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 - 029/10 Seite 5 eine Bestrafung nach dem zuvor geltenden Recht des besetzen Staates als auch, unter gewissen Umständen, nach dem von der Besatzungsmacht erlassenen Recht in Betracht. Die Rechtsordnung eines besetzten Gebiets, und damit auch seine Strafgesetze, bleibt grundsätzlich weiter anwendbar . Die Verfolgung von Verstößen obliegt dabei in der Regel weiterhin den Gerichten des besetzten Staates (Art. 64 Abs. 1 Satz 2 IV. Genfer Konvention). Zudem kann die Besatzungsmacht Regelungen erlassen, die für die Aufrechterhaltung einer ordentlichen Verwaltung des besetzten Gebiets oder zur Gewährleistung ihrer eigenen Sicherheit unerlässlich erscheinen (Art. 64 Abs. 2 IV. Genfer Konvention). Diese können auch strafrechtliche Sanktionen umfassen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Einwohner des besetzen Gebiets keine Staatsangehörigen der Besatzungsmacht sind (Art. 67 Satz 2 IV. Genfer Konvention).4 Die Verfolgung dieser Straftaten, die die Sicherheitsinteressen der Besatzungsmacht erheblich berühren , kann die Besatzungsmacht auch an ihre nichtpolitischen und ordentlich bestellten Militärgerichte überweisen (Art. 66 IV. Genfer Konvention). Diese Befugnisse der Besatzungsmacht enden nicht durch Zeitablauf. Zwar sieht Art. 6 Abs. 3 IV. Genfer Konvention zunächst vor, dass seine Anwendung ein Jahr nach der allgemeinen Einstellung der Kampfhandlungen endet.5 Jedoch ist ausdrücklich vorgesehen, dass die Kernbestimmungen im Fall einer länger andauernden Besatzung weiterhin anwendbar bleiben. Zu diesen gehören auch die erwähnten Grundlagen für die Ausübung der Strafgewalt. Etwas anderes gilt hingegen für die Befugnis, Personen aus zwingenden Sicherheitsgründen zu internieren (Art. 78 IV. Genfer Konvention).6 2.2. Unterscheidung zum Widerstand durch die Zivilbevölkerung im bewaffneten Konflikt („levée en masse“) Das humanitäre Völkerrecht kennt ein Recht der Bevölkerung eines noch unbesetzten Gebiets, sich gegen einen herannahenden Feind mit Waffengewalt zur Wehr zu setzen (sog. levée en masse , Art. 4 (A) Abs. 6 III. Genfer Konvention). Soweit sie dabei die Waffen offen trägt und das humanitäre Völkerrecht beachtet, haben diese Personen dann teil am sogenannten Kombattantenprivileg , nach dem eine Bestrafung wegen im bewaffneten Konflikt begangenen Schädigungshandlungen völkerrechtlich nicht gestattet ist. Dieses Recht der Zivilbevölkerung endet jedoch mit der Etablierung der Besatzung, d.h. mit dem Ende der Kampfhandlungen in einem Gebiet. Aus ihm lässt sich daher kein Recht zum Widerstand gegen eine Besatzungsmacht herleiten.7 4 Dies führt auch dazu, dass die Verhängung der Todesstrafe regelmäßig unzulässig ist, vgl. Art. 68 IV. Genfer Konvention. 5 Diese Bestimmung ist durch Art. 3 des Zusatzprotokolls I zu den Genfer Konventionen aufgehoben worden. Israel ist hingegen nicht Vertragspartei des Zusatzprotokolls I. 6 Wolfrum (Anm. 2), 7. 7 M. Sassòli, Combatants, in: MPEPIL (Anm. 1), Rn. 13; Benvenisti (Anm. 1), Rn. 12. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 - 029/10 Seite 6 3. Recht zum Widerstand aus dem Recht der Völker auf Selbstbestimmung? Dass ein palästinensisches Volk existiere und grundsätzlich ein Recht auf Selbstbestimmung besitzt , dürfte inzwischen kaum mehr zu bestreiten sein.8 So hat dies auch der Internationale Gerichtshof in seinem Gutachten zur Zulässigkeit des israelischen Mauerbaus in den besetzten palästinensischen Gebieten ohne weiteres angenommen.9 Der Gehalt dieses Rechts auf Selbstbestimmung ist hingegen umstritten. Vereinzelt wird von Staaten vertreten, dass sich aus dem Recht der Völker auf Selbstbestimmung auch ein Recht zum Widerstand gegen die Besatzungsmacht ergeben könne. So hat sich Palästina im Rahmen des Gutachtenverfahrens vor dem Internationalen Gerichtshof zur Zulässigkeit des Mauerbaus in den besetzen palästinensischen Gebieten auf dieses Recht berufen.10 Im gleichen Verfahren hat die Organisation der islamischen Konferenz ausgeführt, dass sich ein Recht zum Widerstand aus der Resolution 2625 der Generalversammlung der Vereinten Nationen ergebe.11 Obwohl der IGH in seinem Gutachten eine Verletzung des Rechts auf Selbstbestimmung der Palästinenser angenommen hat, hat er dieses Vorbringen nicht aufgegriffen und ist nicht auf ein eventuelles Widerstandsrecht eingegangen. Stattdessen betont er eine Verpflichtung der Staatengemeinschaft , Sorge dafür zu tragen, dass die Beschränkung des Rechts auf Selbstbestimmung beendet wird.12 Die Verbindung des Rechts auf Selbstbestimmung mit einem Recht auf Widerstand wurzelt insbesondere in der Zeit der Entkolonialisierung. So verweist die Resolution 2621 (XXV) der Generalversammlung der Vereinten Nationen auf das Recht der Kolonialvölker „mit allen notwendigen Mitteln gegen die Kolonialmächte zu kämpfen, die sich ihrem Streben nach Freiheit und Unabhängigkeit widersetzen.“13 Dabei ist bereits zweifelhaft, ob die an sich unverbindlichen Resolutionen der Generalversammlung als Ausdruck einer Rechtsüberzeugung und damit als Indiz für Völkergewohnheitsrecht gesehen werden können. Militärische Besatzung ist in der weiteren Entwicklung gelegentlich parallel zu Kolonialherrschaft genannt worden. So schließt Art. 1 Abs. 4 ZP I Situationen in den Anwendungsbereich des Protokolls ein, in dem Völker unter anderem gegen Kolonialherrschaft und fremde Besetzung in Ausübung ihres Rechts auf Selbstbestimmung 8 D. Thürer/T. Burri, Self-Determination, in: MPEPIL (Anm. 1), Rn. 19. 9 IGH, Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory (Advisory Opinion ), ICJ Reports 2004, S. 136, Rn. 118. 10 IGH, Proceedings on the Legal Consequences the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, Written Statement by Palestine of 29 January 2004, Rn. 217. 11 IGH, Proceedings on the Legal Consequences the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, Written Statement by the Organisation of the Islamic Conference of 30 January 2004, Rn. 26. 12 IGH (Anm. 9), Rn. 159. 13 UN General Assembly, Resolution 2621 (XXV) vom 12. Oktober 1970, Nr. 2. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 - 029/10 Seite 7 kämpfen. Daraus ist abgeleitet worden, dass ein Widerstandsrecht existiere, das die Anwendung militärischer Gewalt einschließt.14 Allerdings sollte aus dieser Bestimmung nicht geschlossen werden, dass eine Besatzung in jedem Fall eine Verletzung des Rechts auf Selbstbestimmung darstellt .15 Jedoch dürfte aus dem Recht auf Selbstbestimmung folgen, dass eine Besatzungsmacht zumindest verpflichtet ist, über die Beendigung der Besatzung zu verhandeln.16 Im völkerrechtlichen Schrifttum finden sich ebenfalls Stimmen, die aus dem Recht auf Selbstbestimmung unter bestimmten Voraussetzungen ein Recht auf Widerstand gegen eine Besatzungsmacht ableiten wollen. Dies soll jedenfalls dann gelten, wenn die Umstände auch eine humanitäre Intervention eines Drittstaates rechtfertigen würden. Vor diesem Hintergrund wurde angenommen , dass die Palästinenser ein Recht auf Widerstand gegen die israelische Besatzung besäßen .17 Dass aus dem Recht auf Selbstbestimmung ein Widerstandsrecht folge, lässt sich bereits auf einer grundsätzlichen Ebene anzweifeln. Zunächst ließe sich anführen, dass das Bestehen eines Rechts zur humanitären Intervention völkerrechtlich zweifelhaft ist.18 Wenn überhaupt würde dies zudem nur in engsten Grenzen zulässig sein.19 Dem entspricht, dass die Ausübung des Rechts auf Selbstbestimmung nach der überwiegenden Ansicht primär innerhalb der bestehenden staatlichen Strukturen erfolgen soll.20 Nur wenn eine lang anhaltende, systematische und schwerwiegende Unterdrückung eines Volkes vorliegt, kann möglicherweise eine Sezession gerechtfertigt werden. In diesem Sinne hat die Bundesregierung ein Recht des Kosovo gesehen, sich für unabhängig zu erklären.21 Dabei wurde auch betont, dass der Unabhängigkeitserklärung das Scheitern eines von den Vereinten Nationen moderierten Verhandlungsprozesses vorausgegangen war. Jedenfalls zum Zeitpunkt der Unabhängigkeitserklärung selbst ging die Ausübung des Selbstbestimmungsrechts nicht mit dem Einsatz von Gewalt einher. Daraus lässt sich schließen, dass re- 14 M. Chemillier-Gendreau, Resistance, Right to, International Protection, in: MPEPIL (Anm. 1), Rn. 14. 15 Benvenisti (Anm. 1), Rn. 21. So wird unabhängig von der völkerrechtlichen Bewertung des Irakkrieges an sich angenommen, dass die Besatzung des Irak gerade dem Ziel diente, die Ausübung des Rechts auf Selbstbestimmung zu ermöglichen, vgl. Wolfrum (Anm. 2), 8, 9 f. 16 Benvenisti (Anm. 1), Rn. 21; A. Roberts, Occupation, Military, Termination of, in: MPEPIL (Anm. 1), Rn. 55. 17 R. Falk/B. Weston, The Relevance of International Law to Palestinian Rights in the West Bank and Gaza: In Legal Defense of the Intifada, Harvard International Law Journal 32 (1991), S. 129, 155 f. 18 P. Kunig, Intervention, Prohibition of, in: MPEPIL (Anm. 1), Rn. 37 ff.; B. Simma, NATO, the UN and the Use Of Force, European Journal of International Law 10 (1999), 1. 19 A. Cassesse, Ex iniuria ius oritur : Are We Moving Towards International Legitimation Of Forcible Humanitarian Countermeasures in the World Commmunity?, European Journal of International Law 10 (1999). 20 Thürer/Burri (Anm. 8), Rn. 33 ff.; R. Wolfrum, International Administration in Post-Conflict Situations by the United Nations and Other International Actors, Max Planck Yearbook of UN Law 10 (2005), 649, 678 f. 21 IGH, Proceedings on the Accordance with International Law of the Unilateral Declaration of Independence by the Provisional Institutions of Self-Government of Kosovo, Oral Presentation by Germany, 2. Dezember 2009, S. 25, Rn. 33 ff. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 – 3000 - 029/10 Seite 8 gelmäßig nur friedliche Mittel zur Durchsetzung des Rechts auf Selbstbestimmung zulässig sind. Für diese Sichtweise spricht auch, dass das Prinzip der Selbstbestimmung nicht losgelöst von dem Ziel gesehen werden sollte, Frieden, Stabilität und Gerechtigkeit in den internationalen Beziehungen zu fördern und zu erhalten.22 Selbst wenn man den Befürwortern eines Widerstandsrechts im Grundsatz folgen wollte oder sich auf ihre Ansicht für Diskussionszwecke einlassen möchte, lassen sich gute Gründe anführen, dass die Voraussetzungen eines Widerstandsrechts der Palästinenser gegen die israelische Besatzung derzeit nicht vorliegen. Der Begründung eines Widerstandsrechts in den 1990er Jahren lagen voraussetzungsvolle Annahmen zugrunde. So wurde angenommen, dass Israel zu dieser Zeit schwerwiegende Verstöße gegen das Recht der militärischen Besatzung und gegen die Menschenrechte vorzuwerfen gewesen seien, die hinsichtlich ihrer Schwere mit Verbrechen gegen die Menschlichkeit im Sinne der Nürnberger Prozesse vergleichbar seien.23 Seitdem ist der Friedensprozess unter anderem durch die Einrichtung der palästinensischen Autonomiebehörde , dem Rückzug der ständigen israelischen Besatzungstruppen aus Gaza und der Perspektive einer Zwei-Staaten-Lösung erheblich weiter vorangeschritten. Wenn der ultima ratio- Charakter eines Widerstandsrechts ernst genommen wird, können auch zwischenzeitliche Rückschläge im Friedensprozess nicht sofort zu einem Widerstandsrecht führen. Jedenfalls solange eine ernsthafte Verhandlungsperspektive weiterhin besteht, dürfte diese daher ein zum Recht zum Widerstand selbst unter den Prämissen seiner grundsätzlichen Befürworter ausschließen. Dafür lässt sich indirekt auch das bereits erwähnte Gutachten des IGH anführen. Dass ein mögliches Recht auf Widerstand nicht erwähnt wird, um dem festgestellten, nicht unerheblichen Verstoß gegen das Selbstbestimmungsrecht abzuhelfen, ist ein gewichtiges Indiz dafür, dass der friedlichen Ausübung des Selbstbestimmungsrechts regelmäßig der Vorrang einzuräumen sein wird. 22 Thürer/Burri (Anm. 8), Rn. 45. 23 Falk/Weston (Anm. 17), 156.