© 2012 Deutscher Bundestag WD 10 - 3000 - 114/12 Anti-Doping in Deutschland: Institutionelle Grundlagen und Reformoptionen Ausarbeitung Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitungen und andere Informationsangebote der Wissenschaftlichen Dienste geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasserinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Der Deutsche Bundestag behält sich die Rechte der Veröffentlichung und Verbreitung vor. Beides bedarf der Zustimmung der Leitung der Abteilung W, Platz der Republik 1, 11011 Berlin. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 114/12 Seite 2 Anti-Doping in Deutschland: Institutionelle Grundlagen und Reformoptionen Verfasser: Aktenzeichen: WD 10 - 3000 - 114/12 Abschluss der Arbeit: 15. Januar 2013 Fachbereich: WD 10: Kultur, Medien und Sport Telefon: Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 114/12 Seite 3 Inhaltsverzeichnis 1. Einleitung 4 2. Hintergrund: Die Interdependenz der Regelwerke 7 3. Das deutsche Modell und seine Stakeholder: Die Nationale Anti-Doping Agentur (NADA) 12 4. Reformoptionen: Anti-Doping-Gesetzgebung und institutionelle Justierungen 18 5. Schlussfolgerungen und internationale Perspektiven 32 6. Literatur 38 7. Anlagen 52 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 114/12 Seite 4 1. Einleitung Doping ist nicht nur unter Profi- und Hochleistungssportlern ein verbreiteter Fehlgriff. Auch im Breiten- und Freizeitsport werden Dopingsubstanzen und Arzneimittel zur Leistungssteigerung missbraucht. Das gesundheitsgefährdende Potenzial solcher Wirkstoffe ist erheblich, zahlreiche Nebenwirkungen bis hin zu einer erhöhten Sterblichkeit werden beobachtet. Auch hat sich heute die Erkenntnis durchgesetzt, dass Doping und Medikamentenmissbrauch mit den Grundwerten des Sports – vor allem Chancengleichheit und Fairness – unvereinbar sind. Seit längerem versucht deshalb die internationale Staatengemeinschaft, Doping als eine zentrale Fehlentwicklung des Sports zu bekämpfen.1 Der Kampf gegen Doping wird nicht nur von Sportorganisationen , sondern auch von politischen Entscheidungsträgern geführt. Typischerweise lässt sich deshalb beim Umgang mit Doping von einem dualen System sprechen, in dem zivilgesellschaftliche Akteure und staatlich-hoheitlichen Instanzen Einfluss nehmen. Wichtige Rechtsakte sind das Übereinkommen des Europarats von 1989 und das Übereinkommen der UNESCO von 2005. Zum Ausdruck kommt dies in den jeweiligen – nicht immer leicht durchschaubaren – Anti-Doping-Systemen auf nationaler Ebene mit einer Verschränkung von Anti-Doping-Vorschriften der nationalen bzw. internationalen Sportfachverbände, sportartübergreifenden Regeln der World Anti-Doping Agency (WADA)2 sowie Gesetzen und Verordnungen. Viele europäische Staaten haben für die Dopingbekämpfung bereits Gesetze erlassen oder sind dabei, entsprechende Regelungen festzulegen. Hinzu kommen die inzwischen erheblich verschärften (sportrechtlichen) Regeln der nach nationalem Recht zuständigen Sportorganisationen . Die Umsetzung der WADA-Regelungen liegt in der Regel bei den Nationalen Anti-Doping- Organisationen (NADOs), die nach der Gründung der WADA nach und nach entstanden sind.3 Die NADOs sind die im jeweiligen Land eingesetzten Einrichtungen, die die Hauptverantwortung und Zuständigkeit für die Einführung, Verabschiedung und Umsetzung von Anti- 1 Doping ist in allgemeiner Betrachtung eine Form des – gegenwärtig intensiv diskutierten – „Human Enhancement“ im Sport (COENEN et al. 2010; COENEN et al. 2009; ASMUTH 2010; ASMUTH/BINKELMANN 2012; SPITZER/ELK 2011a; 2011b); vgl. dazu auch den Abschlussbericht des Büros für Technikfolgen-Abschätzung beim Deutschen Bundestag (TAB) „Pharmakologische Interventionen zur Leistungssteigerung als gesellschaftliche Herausforderung“ vom 24. November 2011 (BT-Drs. 17/7915). Vgl. dazu auch MCNAMEE/MØLLER (2011), MØLLER (2010) sowie die Beiträge in THIEME/HEMMERSBACH (2010) sowie in der Themenausgabe der Zeitschrift „International Journal of Sport Policy and Politics” (2/2011). 2 Die WADA wurde 1999 als Ergebnis einer vom IOC initiierten Welt-Anti-Doping-Konferenz mit dem Ziel gegründet, die Anti-Doping-Programme auf internationaler und nationaler Ebene in Hinsicht auf die Entdeckung, Abschreckung und Verhinderung von Doping zu harmonisieren und koordinieren (http://www.wada-ama.org). Die WADA ist – als hybride Organisation mit vielschichtiger funktionaler Ausrichtung (WAGNER 2009) – ein privatrechtliches Gremium, bei der die Hälfte seiner Vorstandsmitglieder Regierungen vertritt. 3 Regionale Anti-Doping-Organisationen (RADO) stellen einen Zusammenschluss von verschiedenen Ländern dar, in denen es keine nationale Anti-Doping-Organisation gibt (beispielsweise die RADOs für Ozeanien oder für die Karibik). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 114/12 Seite 5 Doping-Bestimmungen tragen.4 Die nationalen Anti-Doping-Organisationen sind der WADA gegenüber vertraglich verpflichtet, das WADA-Programm jeweils umzusetzen. Trotz der einschlägigen Anti-Doping-Bestimmungen variieren die Dopingkontrollsysteme in den einzelnen Ländern zum Teil beträchtlich hinsichtlich institutioneller Struktur, Arbeitsweise und Effektivität . Organisationsstrukturen, Finanzierungsgrundlagen sowie Personalausstattung der nationalen Anti-Doping-Organisationen sind dabei durch spezifische nationale Eigenheiten geprägt. Die Bandbreite der Organisationsform reicht von staatlichen Behörden (wie in Frankreich oder Neuseeland) über Gesellschaften mit beschränkter Haftung (wie in Österreich) bis hin zu unabhängigen Stiftungen des privaten Rechts (wie in Deutschland oder den Niederlanden). Abstrakt lassen sich drei Modelle unterscheiden: den Kampf gegen Doping im Sport übernimmt (a) eine staatliche Einrichtung oder (b) eine rein vom Sport finanzierte und kontrollierte Organisation (wie die seit 1991 tätige gemeinsame Anti-Doping-Kommission von DSB und NOK, die ab 2003 von der NADA abgelöst worden ist) oder (c) eine Organisation, die von allen Beteiligten. das heißt von Sport, Politik und Zivilgesellschaft (Wirtschaft) gemeinsam getragen wird (WEWER 2010: 346). Hinzu kommen Outsourcing-Maßnahmen: Einige Anti-Doping-Organisationen beauftragen externe Firmen mit der Kontrolle (so auch die NADA Deutschland). Bei anderen NADOs sind die Kontrolleure fest angestellt. Auch durch die Anzahl der zu betreuenden Athleten kann die Mitarbeiterzahl variieren. Auch im Hinblick auf Unabhängigkeit und Kompetenzumfang variieren diese Einrichtungen im internationalen Vergleich zum Teil beträchtlich.5 Insbesondere geht es dabei um Regelungen für die Entnahme von Proben, zum Management der Kontrollergebnisse und zur Durchführung von Anhörungen. Zum institutionellen Gefüge der Anti-Doping-Organisationen gehört auch das Umfeld der NADOs: Zu nennen sind etwa die vom Internationalen Olympischen Komitee anerkannten internationalen Sportfachverbände (International Sports Federations, IFs),6 die ebenfalls zur Anti-Doping-Community gehören und eine wichtige Rolle für die Doping-Kontrolle spielen. Sie sind insbesondere für die Wettkampfkontrollen bei internationalen Wettkämpfen zuständig. Hinzu kommen das Internationale Olympische und das Paralympische Komitee, 4 Der Nationale Anti Doping Code (NADC 2009, Version 2.0) beschreibt diese Einrichtungen folgendermaßen: „Nationale Doping-Organisationen sind die von einem Land eingesetzte(n) Einrichtung(en), die die primäre Verantwortung und Zuständigkeit für die Einführung und Umsetzung von Anti-Doping-Bestimmungen, die Steuerung der Entnahme von Proben, für das Management der Kontrollergebnisse und für die Durchführung von Verfahren auf nationaler Ebene besitzt/besitzen. Dazu zählt auch eine Einrichtung, die von mehreren Ländern eingesetzt wurde, um als regionale Anti-Doping-Organisation für diese Länder zu dienen. Wenn die zuständige( n) Behörde(n) keine solche Einrichtung einsetzt/einsetzen, fungiert das Nationale Olympische Komitee oder eine von diesem eingesetzte Einrichtung als nationale Anti-Doping-Organisation. In Deutschland hat diese Funktion die NADA.“ (Anhang 1, Begriffsbestimmungen) Das Dokument findet sich unter http://www.nada-bonn.de/fileadmin/user_upload/nada/Recht/Regelwerke/100701_NADA- Code_komplett.pdf. 5 Eine Liste der NADOs mit Kontaktinformationen findet sich unter http://www.wadaama .org/en/Resources/List-of-NADOs. 6 Vgl. dazu http://www.olympic.org/content/the-ioc/governance/international-federations. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 114/12 Seite 6 Sportgroßveranstalter, Laboratorien, der Internationale Sportgerichtshof7 sowie die jeweiligen Stakeholder (z. B. die Geldgeber). Manche Staaten haben hierzu besondere Antidoping-Gesetze erlassen, während andere Staaten spezifische Aspekte des Dopings in anderen gesetzlichen Regelungen wie etwa Heilmittel- oder Betäubungsmittelgesetzen regeln. Maßnahmen gegen Doping können durch nationales Recht, Regeln privater Organisationen oder eine Kombination davon geregelt werden.8 Unterschiede zeigen sich auch im Umfang und der Art der Kooperationsbeziehungen. Zu erwähnen ist in diesem Zusammenhang die Vereinigung der Nationalen Anti-Doping-Agenturen (Association of National Anti-Doping-Organisations, ANADO). Sie wurde 2003 gegründet und sollte den Informationsaustausch zwischen den NADOS intensivieren, gleichzeitig sollte sie auch als Interessenvertretung gegenüber anderen Akteuren auf nationaler und internationaler Ebene dienen. Aufgrund von finanziellen Schwierigkeiten und einem Rückgang der Aufträge stellte die ANADO ihre Tätigkeit Ende 2010 ein. Als Nachfolgeorganisation wurde im März 2012 in Lausanne (Schweiz) das Institute of National Anti-Doping Organisations (INADO) ins Leben gerufen.9 Die neue Organisation soll den NADOs wieder eine eigene Stimme verleihen und ihre Position gegenüber den nationalen Verbänden und Regierungsstellen, der WADA, dem Internationalen Olympischen Komitee, der UNESCO sowie dem Europarat verbessern.10 Mehrere Länder kooperieren außerdem auf zwischenstaatlicher Ebene im Rahmen des „International Anti-Doping Arrangement” (IADA). Ein zentrales Projekt dieses Gremiums war die Entwicklung des Internationalen Standards für die Dopingkontrolle als Grundlage für die heutige ISO-Zertifizierung der Doping-Kontroll- Systeme.11 Hinzu kommt die Zusammenarbeit im Rahmen des Europa-Rates12 oder innerhalb der Europäischen Union13 bzw. im Rahmen der Europäischen Anti-Doping-Initiative.14 7 Der Internationale Sportgerichtshof (französisch Tribunal Arbitral du Sport, TAS; englisch Court of Arbitration for Sport, CAS) mit Sitz in Lausanne (Schweiz) ist die oberste Sportgerichtsbarkeit und damit die letzte Entscheidungsinstanz für die Sportverbände und Nationalen Olympischen Komitees in Streitfragen zum internationalen Sportrecht (www.tas-cas.org). 8 Das Verhältnis der Rechtsgrundlagen zueinander wird von BRANDSTÄTTER und GRÜNZWEIG (2010: 9ff.) am Beispiel des österreichischen Doping-Kontroll-Systems dargestellt. 9 Vgl. zur Geschichte des Systems der Anti-Doping-Organisationen insbesondere SKILLE et al. (2011). 10 Die INADO hat Bonn als Hauptsitz gewählt. Gleichzeitig ist Deutschlands Nationale Anti Doping Agentur (NADA) der INADO als Mitglied beigetreten. Ihr Büro in unmittelbarer Nachbarschaft der NADA wird die INADO voraussichtlich Anfang November beziehen. Den INADO-Aufsichtsrat unter Vorsitz von David Kenworthy bilden Mitglieder der Anti-Doping Agenturen aus Australien (Aurora Andruska), Kanada (Doug Mac Quarrie), USA (Travis Tygart) und Singapur (Patrick Goh). Vgl. http://www.nadabonn .de/aktuelles/news/details/archiv/2012/september/11/artikel/inado-waehlt-bonn-als-domizil. 11 Die Mitgliedsstaaten sind gegenwärtig Australien, Kanada, Dänemark, Finnland, die Niederlande, Neuseeland, Norwegen, Südafrika, Schweden und das Vereinigte Königreich (www.theiada.org). 12 Vgl. http://www.coe.int/de/web/coe-portal/what-we-do/education-and-sports/doping. 13 Vgl. dazu die EU-Arbeitsgruppe Anti-Doping, Informationen sind abrufbar unter http://ec.europa.eu/sport/library/documents/b23/wg_antidoping_200111_meeting_report.pdf sowie eine Expertengruppe der EU-Kommission auf der Grundlage des Rats-Arbeitsplans für Sport http://ec.europa.eu/sport/library/documents/b24/xg-ad-201110-final-rpt.pdf. 14 Vgl. http://www.anti-doping-initiative.eu. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 114/12 Seite 7 Für den deutschen Sport ist das Anti-Doping-Regelwerk der Nationalen Anti-Doping Agentur (NADA) das wesentliche Regelwerk. Im Jahr 2003 übernahm die NADA als selbstständige privatrechtliche Stiftung die Aufgaben im Kampf gegen Doping von der gemeinsamen Anti- Doping-Kommission (ADK) des Deutschen Sportbundes (DSB) und dem Nationalen Olympischen Komitee (NOK), den Vorgängerorganisationen des Deutschen Olympischen Sportbundes (DOSB). Mit der Annahme des Welt-Anti-Doping-Codes im Dezember 2003 in Leipzig hat sich die NADA zusammen mit dem Nationalen Olympischen Komitee für Deutschland zur Umsetzung des WADA-Codes verpflichtet. Damit kommt der NADA die Aufgabe zu, das Regelwerk der WADA) in Deutschland umzusetzen. Die NADA schließt mit den Organisationen des deutschen Sports Verträge, auf deren Grundlage Dopingkontrollen durchgeführt werden. Jedoch hat sich inzwischen die Finanzgrundlage der NADA als unzureichend erwiesen, außerdem zeigt sich nach Auffassung vieler Beobachter eine Reihe von organisationellen Defiziten in der Arbeit der deutschen Anti-Doping-Agentur. Dies betrifft sowohl die Unabhängigkeit gegenüber der staatlichen Ebene als auch die Eigenständigkeit gegenüber dem organisierten Sport. Hinzu kommt inzwischen eine intensiv geführte Debatte über Korruption und anderer betrügerischen Manipulationen im Sportgeschehen. Die Forderung nach gesetzgeberischem Handeln richtet sich deshalb nicht allein auf die Bekämpfung von Doping, sondern auch auf die Schaffung strafrechtlicher Instrumentarien zur Eindämmung von Korruption und Sportbetrug. Dabei gilt auch immer die Autonomie des organisierten Sports als diskussionsbedürftig. Bereits heute wirken gesetzliche Bestimmungen, etwa im Arbeitsrecht oder Datenschutzregelungen, weit in den Sport hinein. Die Erfahrung zeigt, dass nicht nur Tatbestände wie Korruption oder Spielmanipulation , sondern auch Doping nicht mehr allein sportintern geregelt werden können. Vor dem Hintergrund dieser intensiven Debatten wird im Folgenden das institutionelle Gefüge der Nationalen Anti-Doping Agentur Deutschland (NADA) erläutert und mit Blick auf die Erfahrungen in anderen Ländern auf mögliche Reformen überprüft. 2. Hintergrund: Die Interdependenz der Regelwerke Die internationale Staatengemeinschaft hat in den letzten Jahren verstärkte Anstrengungen unternommen , Doping als Fehlentwicklung des Sports zu bekämpfen. Die Dopingbekämpfung der Staaten beruht dabei auf einem komplexen System völker-, öffentlich- und privatrechtlicher Grundlagen. Zu nennen ist zunächst das Welt-Anti-Doping-Programm (WADP) der WADA. Dieses privatrechtlich vereinbarte Regelsystem besteht in erster Linie aus dem Code und den Internationalen Standards. Die nationalen Anti-Doping-Organisationen sind der WADA gegenüber vertraglich verpflichtet, das WADA-Programm jeweils umzusetzen. Unterschiede zeigen sich etwa darin, in welchem Umfang und in welcher Weise der WADA-Code implementiert wird. Parallel dazu bestehen die völkerrechtlich begründeten Verpflichtungen der Staaten, etwa im Rahmen der Anti-Doping-Konventionen von UNESCO und Europarat. Neben den privat- Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 114/12 Seite 8 rechtlichen kodifizierten Anti-Doping-Regelungen des WADA-Systems sind in diesem Zusammenhang auch die staatlichen Anti-Doping-Regelungen zu beachten.15 Auf nationaler Ebene bestehen in zahlreichen Ländern gesetzliche Regelungen, die sich mit Fragen der Dopingbekämpfung befassen. Manche Staaten haben hierzu besondere Antidoping-Gesetze erlassen, während andere Staaten spezifische Aspekte des Dopings in anderen gesetzlichen Regelungen wie etwa Heilmittel- oder Betäubungsmittelgesetzen regeln. Maßnahmen gegen Doping können durch nationales Recht, Regeln privater Organisationen oder eine Kombination davon geregelt werden (Übersicht).16 Interdependenz der Anti-Doping-Regelwerke Zivilgesellschaft - Sportsektor Politisches System / Regierung multilaterale / internationale Ebene WADA-Code / WADA Programm mit Vorgaben für Internationale Sportverbände und NADOs multilateraler Rechtsrahmen Konventionen von UNESCO / Europarat mit Vorgaben für Regierungen (verpflichtet Staaten auf das Doping-Kontroll-Systems der WADA) Europäische Ebene zivilgesellschaftliche bzw. verbandliche Zusammenarbeit auf europäischer Ebene (z. B. dopingrelevante UEFA-Regelungen) zwischenstaatliche Kooperation (z. B. EU- Sportminister); Ziel: Einrichtung eines EU- Netzwerkes der NADOs EU-Maßnahmen aufgrund Art. 167 AEUV Europarecht: Urteile des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) z. B. Meca-Medina- Entscheidung Bereich der Nationalstaaten Sportverbände müssen WADA- Regelungen übernehmen (Bedingung für Teilnahme an Wettbewerben) NADOs sind verpflichtet, WADAkonforme Anti-Doping- Kontrollsysteme zu entwickeln staatliche Ebene Umsetzung multilateraler Verpflichtungen (z. B. zwischenstaatliche Kooperation; Unterstützung der NADOs) zusätzliche (oder konkurrierende) Maßnahmen im Rahmen dopingrelevanter Gesetze 15 Eine entscheidende Frage richtet sich darauf, in welchem Umfang eine Harmonisierung der Anti-Doping Politik auf der Grundlage des WADA-Codes stattfindet und wie stark die faktischen Unterschiede zwischen den nationalen Anti-Doping-Systemen ausfallen (HANSTAD et al. 2010; CASINI 2009). Ende 2011 hat die WADA in diesem Zusammenhang einen Code Compliance Report veröffentlicht. Dargestellt wird hier, welche Länder und Anti-Doping-Organisationen die WADA-Vorgaben erfüllen. Dazu wurden die einzelnen Organisationen befragt und eine Übersicht erstellt. Vgl. dazu http://www.wada-ama.org/en/World-Anti-Doping- Program/Sports-and-Anti-Doping-Organizations/The-Code/Code-Compliance--Reporting. 16 Das Verhältnis der Rechtsgrundlagen zueinander wird von BRANDSTÄTTER und GRÜNZWEIG (2010: 9ff.) am Beispiel des österreichischen Doping-Kontroll-Systems dargestellt. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 114/12 Seite 9 Ein entscheidender institutioneller Aspekt ist der Grad der Autonomie des Sports im jeweiligen Rechtssystem. So besitzt etwa in Österreich der Sport eine ähnliche Autonomie wie in Deutschland . Dies unterscheidet die Situation in Österreich von anderen Ländern wie Italien oder Frankreich,17 wo der Sport ein deutlich geringeres Maß an Autonomie gegenüber dem Staat besitzt . Die Eigenständigkeit des Sports zeigt sich auch im Umgang mit Doping und der Dopingbekämpfung . Deutlich werden auch Unterschiede im Umgang mit den Vorgaben des UNESCO- Übereinkommens gegen Doping: Nach Artikel 8 Absatz 2 sollen die Vertragsstaaten Maßnahmen ergreifen bzw. die entsprechenden Stellen innerhalb ihres jeweiligen Hoheitsbereichs zur Ergreifung entsprechender Maßnahmen ermutigen, um die Anwendung und den Besitz verbotener Wirkstoffe und Methoden durch Athleten im Sport zu verhüten und einzuschränken. Dabei bleibt es den Vertragsstaaten überlassen, welche Maßnahmen sie hierzu ergreifen.18 So verfügen heute einige europäische Staaten, wie beispielsweise Belgien, Frankreich, Spanien, Italien, Österreich und Schweden über spezielle Anti-Doping-Gesetze, die zum Teil auch strafrechtlichen Bestimmungen enthalten.19Andere Staaten, wie etwa Deutschland, haben bislang kein spezielles Anti-Doping-Gesetz eingeführt. Gleichwohl existieren dort ebenfalls Dopingrelevante rechtliche Regelungen. Neben den allgemeinen strafrechtlichen Bestimmungen ist jedoch die Bekämpfung des Dopings in diesem Fällen weitgehend der Regelungsautonomie des Sports überlassen. Auch bei diesen sportrechtlichen Regelungen zeigen sich beträchtliche Unterschiede . Nicht überraschen kann, dass das Nebeneinander von WADA-basierter Selbstorganisation und staatlichen Rechtsvorgaben in der bisherigen Praxis nicht selten zu komplizierten und undurchschaubaren Anti-Doping-Systemen geführt hat (CASINI 2009: 19).20 Neben den privatrechtlichen Sportorganisationen, den Einzelstaaten sowie der Europäischen Union haben sich auch die Vereinten Nationen und der Europarat der Bekämpfung des Dopings im Sport angenommen. Die Beschäftigung der Staatenwelt mit Doping hat sich lange Zeit auf rechtlich unverbindliche Resolutionen und Empfehlungen beschränkt. Verbindliche Regelungen kamen erst – und zunächst mit stark regionaler Ausprägung – mit dem Europaratsabkommen gegen Doping im Jahr 1989 zustande.21 Damit ist erstmals ein für Staaten verbindliches Regelwerk zur Dopingbekämpfung erstellt worden. Die Vertragsparteien des Europarats haben sich darin verpflichtet, in ihren nationalen Rechtsordnungen Maßnahmen zur Bekämpfung von Doping festzulegen. Die Anti-Doping-Konvention des Europarates hat das Ziel, den Zugang zu Dopingmitteln einzuschränken, die Finanzierung von Dopingkontrollen zu 17 Auch Großbritannien ist hier als Kontrastbeispiel zu nennen (WADDINGTON 2006; HOULIHAN und COLLINS 2006). 18 Vgl. dazu auch die Berichte des Europarates („Reports on compliance with the Anti-Doping Convention“) unter http://www.coe.int/t/dg4/sport/commitments/dopingindex_rev_en.asp; vgl. außerdem http://www.coe.int/t/dg4/sport/resources/antidopingbodies_en.asp. 19 Vgl. dazu Beiträge zur Problematik strafrechtlichen Normen hinsichtlich des Dopings im Leistungs- und Spitzensport in Deutschland und anderen europäischen Ländern (PARZELLER u. a. 2010; EMRICH et al. 2012; MCNAMEE/MØLLER 2011; MØLLER 2010). 20 Festzuhalten ist dabei, dass die nationalen Anti-Doping-Agenturen von der Wissenschaft – und gerade von der vergleichenden Sozialwissenschaft – bisher weitgehend ignoriert werden (WEWER 2010). 21 Informationen zum Übereinkommen finden sich unter www.coe.int/t/dg4/sport/Doping/Default_en.asp. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 114/12 Seite 10 fördern und die Einhaltung der Anti-Doping-Vorschriften zu unterstützen. Die Konvention befürwortet auch Aufklärungsprogramme und die Einrichtung von Kontrollen. Im Anhang der Konvention sind Substanzen und Techniken aufgeführt, die als Doping betrachtet werden können . Das Zusatzprotokoll, das am 1. April 2004 in Kraft trat, sieht die gegenseitige Anerkennung der Kontrollen vor und erlaubt es den Kontrolleuren der Unterzeichnerstaaten, unangekündigt Kontrollen in einem anderen Land durchzuführen. Darüber hinaus erleichtert es die Zusammenarbeit der Staaten mit der Welt-Anti-Doping-Agentur.22 In engem Zusammenhang mit der Gründung der WADA wurde im März 2003 an der Weltkonferenz gegen Doping in Kopenhagen beschlossen, ein internationales Übereinkommen gegen Doping zu schaffen, das die Verpflichtungen der Regierungen in der Dopingbekämpfung festlegt und mit dem Welt-Anti- Doping-Programm der WADA harmonisiert. Die Organisation der Vereinten Nationen für Bildung , Wissenschaft und Kultur (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, UNESCO) hat in der Folge eine Konvention gegen Doping ins Leben gerufen, die auf den Vorarbeiten des Europarates und dessen Konvention gegen Doping beruht. Das Internationale Übereinkommen gegen Doping wurde im Jahr 2005 verabschiedet und ist am 1. Februar 2007 in Kraft getreten. Mit diesem Übereinkommen reagierte die UNESCO auf eine Reihe von Doping-Skandalen bei großen internationalen Sportveranstaltungen. Ziel war eine stärkere Einbindung der Politik in den Kampf gegen Doping. Zu einem wesentlichen Element des Übereinkommens wurde eine Liste der verbotenen Substanzen, womit erstmals ein globaler Standard im Kampf gegen Doping gesetzt worden ist.23 Sowohl bei der Anti-Doping-Konvention des Europarats (und dem Zusatzprotokoll) als auch beim UNESCO-Übereinkommen handelt es sich um Vereinbarungen zwischen souveränen Staaten. Die Staaten verpflichten sich darin, die gemeinsam vereinbarten Bestimmungen im nationalen Recht entsprechend umzusetzen und dafür zu sorgen, dass die Ziele des Staatsvertrages erreicht werden. Auffällig ist bei diesen Übereinkommen, dass sie – im Kontrast zu den privaten Sportorganisationen 24 – vor allem die präventive Seite des Kampfes gegen Doping betonen. Die Sanktionsgewalt gegenüber Dopingsündern verbleibt nach beiden Übereinkommen bei den Sportorganisationen , der Schwerpunkt der staatlichen Verantwortung liegt dagegen im Bereich der finanziellen , aufklärerischen und pädagogischen Maßnahmen zur Vorbeugung gegen Doping. Eine unmittelbare Verpflichtung der Staaten, ein staatliches Anti-Doping-Gesetz mit entsprechender Pönalisierung zu erlassen, ist jedoch weder dem Europaratsabkommen, noch dem Internationalen Übereinkommen gegen Doping zu entnehmen. Insgesamt sind die Übereinkommen von der Auffassung geprägt, dass dem Dopingproblem nur wirksam begegnet werden kann, wenn Staaten und der privat organisierte Sport zusammenarbeiten (WAX 2009: 285ff.). Prinzipiell kann daher von einem dualen System im Umgang mit Doping gesprochen werden, das durch ein komplementäres System von zivilgesellschaftlichen Domänen und staatlich-hoheitlichen Instanzen geprägt ist. Zum Ausdruck kommt dies auf nationaler Ebene in den jeweiligen – nicht leicht durchschaubaren und recht unterschiedlich gearteten – Anti-Doping-Systemen in einer spezifischen Verschränkung von Anti-Doping-Vorschriften der nationalen bzw. internationalen 22 Vgl. dazu http://www.coe.int/t/dg4/sport/Doping/convention_en.asp. 23 Mehr als 150 Staaten haben inzwischen die Anti-Doping-Konvention unterzeichnet und sich damit dem Kampf gegen Doping verpflichtet. Vgl. dazu http://www.unesco.de/1074.html. 24 Vgl. dazu VIEWEG und SIEKMANN (2007: 49ff.). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 114/12 Seite 11 Sportfachverbände, den sportartübergreifenden Regeln der World Anti-Doping Agency (WADA) sowie den Gesetzen und Verordnungen, die den Umgang mit Doping regeln und in bestimmten Hinsichten auch verbieten (RÖSSNER 2008).25 Zentrales Element der Dopingbekämpfung bildet der Welt-Anti-Doping-Code (WADC).26 Zweck des Codes ist die Sicherstellung harmonisierter, koordinierter und wirkungsvoller Anti-Doping- Programme auf internationaler und nationaler Ebene zur Aufdeckung und Verhinderung von Verstößen gegen Anti-Doping-Bestimmungen. Am 5. März 2003 fand die Kopenhagener Konferenz statt, auf der die Staaten die sog. „Kopenhagener Erklärung" unterzeichneten, in der sie sich zu den Grundaussagen des WADA-Codes bekannten und zur Unterstützung nationaler Anti-Doping-Organisationen insbesondere bei der Umsetzung des WADA-Codes verpflichteten .27 Bis Ende 2004 haben nahezu alle Internationalen Sportverbände der Olympischen Bewegung die Nationalen Olympischen Komitees und die Nationalen Anti-Doping-Organisationen den Welt-Anti-Doping-Code angenommen und sich zu seiner Umsetzung verpflichtet. Im November 2007 fand in Madrid die Welt-Anti-Doping-Konferenz statt, auf der der überarbeitete WADA-Code28 verabschiedet wurde. Er trat zum 1. Januar 2009 in Kraft und wurde in den Ländern , die den Code angenommen haben, in ein entsprechendes nationales Anti-Doping-Regelwerk umgesetzt.29 Damit trat auch das neue Welt-Anti-Doping Programm (WADP), ein neues, internationales Regelwerk zur Dopingbekämpfung, in Kraft.30 Es besteht aus dem Code, fünf internationalen Standards31 und Modellen bester Praxis.32 Der Code und die Standards müssen vom IOK, den Sportverbänden und den Olympischen Komitees umgesetzt werden. Die Regierungen haben es im Rahmen ihrer Möglichkeiten zu unterstützen. Das Welt-Anti-Doping-Programm umfasst alle Elemente, die zur Sicherung eines Internationalen Doping Abkommens 25 Vgl. dazu ausführlich KERN (2007: 30ff.), KNÖRZER, SPITZER und TREUTLEIN (2006) sowie NICKEL und ROUS (2008; 2009). 26 Vgl. http://www.wada-ama.org/World-Anti-Doping-Program/Sports-and-Anti-Doping-Organizations/The- Code. 27 Vgl. dazu http://www.wada-ama.org/rtecontent/document/copenhagen_en.pdf. 28 Der überarbeitete WADA-Code findet sich in deutscher Übersetzung unter http://www.nada.at/de/menu_2/recht. Vgl. dazu auch ausführlich BUNDESREGIERUNG (2010: 47) sowie FEIDEN und BLASIUS (2008: 79ff.), BERNINGER (2011) sowie kritisch KNECHT (2009). 29 Vgl. dazu beispielsweise das Anti-Doping-Regelwerk in Deutschland unter http://www.nadabonn .de/recht/anti-doping-regelwerke/wada-code. 30 Vgl. zum World Anti Doping Program die Informationen unter http://www.wada-ama.org/en/World-Anti- Doping-Program [Stand 15.04.12]. 31 Die WADA-Standards präzisieren die Bestimmungen des WADC (Verbotsliste, Standard für Kontrollen, Standard für Labors, Standard für die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen zur therapeutischen Anwendung, Standard für den Schutz der Privatsphäre). Diese detaillierten Ausführungsbestimmungen zum WADA-Code, sind für die Unterzeichner des WADA-Codes und für die anderen Beteiligten des weltweiten Doping-Kontroll-Systems der WADA ebenso verbindlich wie der WADA-Code (www.wada-ama.org) 32 Vgl. http://www.wada-ama.org/en/News-Center/Articles/Model-of-Best-Practice-for-International- Federations-Based-on-Revised-Code. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 114/12 Seite 12 notwendig sind. Der WADC erlangte Geltungswirkung durch die Aufnahme in die Regelwerke des IOC, der Nationalen Olympischen Komitees (NOK) sowie der Fachverbände.33 Mit dem WADA-Code 2009 ist ein großer Schritt vorwärts gemacht worden, den Kampf gegen Doping im Sport zu harmonisieren und zu standardisieren. Vielfach wird festgestellt, dass seit der Gründung der WADA und der Institutionalisierung und Umsetzung der WADA-Regeln bereits sehr viel erreicht worden sei. Insgesamt ist festzustellen, dass der neue WADA-Code (und analog der unten beschriebene NADA-Code) einen wichtigen Schritt auf dem Weg zu einer internationalen Vereinheitlichung der Anti-Doping-Bemühungen und damit zu Chancengleichheit darstellt. Ein wesentliches Ziel ist es dabei, dass die Anti-Doping-Organisationen als unabhängige Einrichtungen fungieren können. Dies betrifft sowohl die Autonomie gegenüber den staatlichen Ebene als auch Unabhängigkeit gegenüber dem organisierten Sport. In den meisten Fällen genießen die Anti-Doping Organisationen – zumindest in formeller Hinsicht – in beiden Hinsichten eine relative Eigenständigkeit, jedoch variiert die faktische Unabhängigkeit gegenüber Staat und Sportorganisationen zum Teil beträchtlich.34 Der WADC und der jeweilige nationale NADA-Code liefern zwar Regeln für Dopingkontrollverfahren. Für die Verankerung in organisationsintern gültige Vorschriften und deren Anwendung ist jede Sportorganisation selbst verantwortlich.35 3. Das deutsche Modell und seine Stakeholder: Die Nationale Anti-Doping Agentur (NADA) Die Nationale Anti Doping Agentur Deutschland ist eine rechtsfähige Stiftung des bürgerlichen Rechts und hat ihren Sitz in Bonn. Sie wurde im Jahr 2002 auf Initiative des Bundes als eine Stiftung des privaten Rechts gegründet. Sie löste ab 2003 die gemeinsame Anti-Doping- Kommission des Deutschen Sportbundes und des Nationalen Olympischen Komitees ab, die in den zehn Jahren zuvor die Dopingbekämpfung koordiniert hatte. Das grundlegende Ziel war, alle deutschen Anti-Doping-Maßnahmen, von den (bislang jährlich knapp 4000) Kontrollen bis zu einer einheitlichen Schiedsgerichtsbarkeit, zu bündeln und sich verstärkt um die Doping- Prävention zu bemühen. Für die NADA wurde die Stiftungsform gewählt, um eine Institution zu schaffen, die weder an den organisierten Sport noch an den Staat angegliedert ist. In das Stiftungskapital, mit welchem die NADA unabhängig agieren können sollte, zahlten neben dem Bund auch die Länder, die Stadt Bonn (Sitz der NADA), der Sport und die Wirtschaft ein. Bei ihrer Gründung hatte die NADA neben dem Geschäftsführer nur fünf weitere hauptamtliche Mitarbeiter, die unter anderem die Dopingkontrollen planten, die von einer externen Firma durchgeführt werden. Bei der NADA sind gegenwärtig etwa 30 Personen beschäftigt. Auch die Zahl der jährlichen Dopingkontrollen wurde von ursprünglich ca. 4.500 auf inzwischen etwa 33 Zu diesen „Regelanerkennungsverträgen“ ausführlich KERN (2007). 34 Vgl. dazu in einem kursorischen Gesamtüberblick eine Studie zur Umsetzung des WADA-Codes in den Ländern der Europäischen Union (SIEKMANN und SOEK 2010). Instruktive Einsichten vermitteln außerdem SKILLE, HANSTAD, und TJERNSBEKK (2011) und HANDSTAD, SKILLE und LOLAND (2010). 35 Der Welt-Anti-Doping-Code wird gegenwärtig erneut überarbeitet. Verabschiedet wird die Neufassung des Kodexes im November 2013 in Johannesburg. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 114/12 Seite 13 10.000 Trainingskontrollen erhöht. Neben den Dopingkontrollen außerhalb von Wettkämpfen, die immer noch den Schwerpunkt der Kontrolltätigkeit der NADA darstellen, übernimmt die NADA – abhängig von den Kapazitäten – auch Wettkampfkontrollen von Sportverbänden und Profiligen. Insgesamt werden über 12.000 Dopingkontrollen (Training und Wettkampf) im Jahr in Deutschland durchgeführt.36 Mit der Annahme des Welt-Anti-Doping-Codes im Dezember 2003 in Leipzig hat sich die Nationale Anti-Doping-Agentur (NADA) zusammen mit dem Nationalen Olympischen Komitee für Deutschland zur Umsetzung des WADA-Codes verpflichtet. Die Sportverbände haben die Regelungen des NADA-Codes (NADC) in ihrer Satzung verankert oder die Sportler anderweitig dem Code unterworfen.37 Für den deutschen Sport ist das Anti-Doping-Regelwerk der Nationalen Anti-Doping Agentur (NADA) das wichtigste sportartenübergreifende Regelwerk im Bereich des Dopings. Die deutsche Agentur ist formal eine Stiftung des bürgerlichen Rechts und der korrekte Name lautet: Stiftung Nationale Anti-Doping-Agentur Deutschland (NADA).38 Im Jahr 2003 übernahm die NADA als selbstständige privatrechtliche Stiftung die Aufgaben im Kampf gegen Doping von der gemeinsamen Anti-Doping-Kommission (ADK) des Deutschen Sportbundes (DSB) und dem Nationalen Olympischen Komitee (NOK), den Vorgängerorganisationen des Deutschen Olympischen Sportbundes (DOSB).39 Nach Art. 20.5 WADA-Code sind die Nationalen Anti-Doping-Organisationen für die Annahme und Umsetzung von Anti-Doping-Strategien zuständig, die dem WADA-Code entsprechen. Damit kommt der NADA die Aufgabe zu, die im WADA-Code enthaltenen Bestimmungen in Deutschland umzusetzen.40 Der NADA-Code wurde in seiner ersten Version vom Vorstand der NADA Ende Oktober 2004 verabschiedet und von den deutschen Sportverbänden bis Ende 2005 umgesetzt. Aufgrund von praktischen Erfahrungen und Anmerkungen sowohl seitens der nationalen Sportverbände als auch der WADA wurde der NADA-Code im Laufe des 2. Halbjahres 2005 überarbeitet und am 14. Dezember 2005 vom Vorstand der NADA angenommen. Für die Athleten und nationalen Sportfachverbände trat er mit Wirkung zum 1. April 2006 in Kraft. Erneut überarbeitet wurde der NADA- Code dann mit der Revision des WADA-Codes. Nach ausführlichen Beratungen mit Vertretern 36 Vgl. dazu den Jahresbericht 2011 (NADA 2012: 8ff.) (Anlage 1). 37 Der WADA-Code, der als nichtstaatliches Regelwerk seit dem Jahr 2003 Grundlage für sämtliche Anti-Doping- Regelwerke war, ist durch das Internationale Übereinkommen gegen Doping im Sport, das auf der 33. Sitzung der Generalkonferenz der UNESCO am 19. Oktober 2005 verabschiedet wurde, auch auf die staatliche Ebene transportiert worden. 38 Organigramm und Stiftungsverfassung finden sich in Anlage 2. 39 Begonnen hatten die Antidopingaktivitäten des Deutschen Sportbundes (DSB) in den Jahren 1989/1990 zusammen mit dem Bundesausschuss Leistungssport (BA-L) mit dem Pilotprojekt „Dopingkontrollen im Training“. Anfang 1991 wurde beim DSB eine „Ständige Kommission zu Überwachung der Doping-Kontrollen außerhalb der Wettkämpfe“ eingerichtet. Diese wurde zum Jahresende in die Anti-Doping-Kommission (ADK) umbenannt. Ab Februar 1993 wurde daraus ein Gemeinschaftsprojekt mit dem NOK (ADK DSB/NOK). Diese unmittelbare Vorgängerinstitution der NADA wurde zum Jahresende 2002 zugunsten der NADA eingestellt (BMI 2007). Eine Dokumentation des ADK DSB/NOK vom Mai 2001 findet sich unter http://www.deruebungsleiter .de/web/doping/adk-dks.pdf. 40 Vgl. dazu auch den Aktionsplan des DOSB (2006). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 114/12 Seite 14 des Deutschen Olympischen Sportbundes (DOSB) und Anti-Doping-Beauftragten sowie Rechtsexperten von Sportverbänden, der Deutschen Institution für Schiedsgerichtsbarkeit (DIS), dem Bundesministerium des Innern sowie europäischen Anti-Doping-Organisationen ist der NADA- Code 2009 (NADC 09) am 1. Januar 2009 in Kraft getreten. Seit dem 1. Juli 2010 gilt die revidierte Fassung des NADA-Codes 2009 (NADC 09).41 Die Umsetzung des NADA-Codes stellt die Basis für alle Anti-Doping-Maßnahmen der Verbände dar. Im Gegensatz zu Gesetzen ist der NADA-Code kein allgemeingültiges Regelwerk, sondern bedarf zu seiner Wirksamkeit der Annahme durch die Verbände. Durch eine Trainingskontrollvereinbarung unterwirft sich der jeweilige Verband grundsätzlich den Regelungen des NADA-Code. Damit dieser verbandsintern Gültigkeit erlangt, muss er anschließend in den Rechtsgrundlagen des Verbandes umgesetzt werden.42 Die NADA schließt dazu mit den Organisationen des deutschen Sports Verträge, auf deren Grundlage Dopingkontrollen durchgeführt werden. Die NADA hat solche Verträge mit den nationalen Sportfachverbänden, Wettkampfveranstaltern, mehreren Profiligen sowie den Landessportbünden geschlossen. Diese Organisationen, die die NADA mit der unabhängigen Planung und Durchführung von Dopingkontrollen bei ihren Athleten beauftragen, sind bei einem Dopingverstoß zuständig für die Durchführung des Sanktionsverfahrens gegen den betroffenen Athleten, sofern sie dies nicht unmittelbar dem Deutschen Sportschiedsgericht (Deutsche Institution für Schiedsgerichtsbarkeit – DIS) übertragen haben. Gegen die Entscheidung steht der NADA, der WADA sowie den anderen laut Art 13 WADC festgelegten Organisationen ein Rechtsmittel zu. Die Anti-Doping-Bestimmungen der NADA bilden weitgehend eine inhaltsgleiche Umsetzung des Werkes der WADA, wenngleich der WADC nicht bei allen Vorschriften, sondern nur bei den Schlüsselbestimmungen eine wörtliche Übernahme fordert. Daneben existieren in einzelnen Sportfachverbänden eigene Anti-Doping-Ordnungen, die als Minimalstandard die Bestimmungen des NADA-Codes enthalten, jedoch in Einzelfällen davon abweichen. Das Anti- Doping-Regelwerk der NADA umfasst also nicht nur die zwingenden Vorschriften des WADA- Code und der für die praktische Arbeit der NADA relevanten Standards der WADA, sondern versucht auch die bereits im deutschen Sport existierenden sportartenübergreifenden Anti-Doping -Regelwerke mit einzubeziehen. Dementsprechend wurden die „Rahmenrichtlinien“ der gemeinsamen Anti-Doping-Kommission von DSB und NOK (heute DOSB) und auch das „Doping -Kontroll-System“ in den NADA-Code übernommen. Insgesamt ist das Anti-Doping-Regelwerk der Nationalen Anti-Doping Agentur (NADA-Code) das wichtigste sportartenübergreifende Regelwerk für den deutschen Anti-Doping-Kampf. Sportorganisationen, die sich an den NADA-Code halten, haben Doping als regelwidriges Verhalten definiert und verboten. Der entsprechende Verbotskatalog muss in den jeweiligen Verbandsstatuten / Vereinsregeln und/oder Arbeitsverträgen verankert werden, gilt prinzipiell nur 41 Die NADA-Regelwerke finden sich unter http://www.nada-bonn.de/serviceinformation /downloads/regelwerke. Vgl. auch die Synopse unter www.nadabonn .de/fileadmin/user_upload/nada/Downloads/Regelwerke/101210_NADC09_Revision2010-Synopse.pdf. Vgl. zum NADA-Code auch FEIDEN und BLASIUS (2008: 81ff.) sowie SPITZ (2009). 42 Vgl. zur Gründung der NADA auch die Informationen des Deutschen Olympischen Sportbundes, abrufbar im Internet unter http://www.dosb.de/de/olympia/anti-doping. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 114/12 Seite 15 innerhalb der jeweiligen Organisation und betrifft dann in erster Linie Sportler, aber auch Personen im Umfeld der Sportler. Daneben existieren teilweise noch in einzelnen Sportfachverbänden eigene Anti-Doping-Ordnungen, die als Minimalstandard die Bestimmungen des NADA-Codes enthalten, jedoch in Einzelfällen darüber hinausgehen können.43 Die Zusammenarbeit zwischen der WADA, der Nationalen Anti-Doping-Agentur (NADA) und den deutschen Dopingkontrolleinrichtungen soll die internationale Abstimmung sicherstellen. Die NADA bildet zusammen mit den beiden WADA-akkreditierten Dopingkontrolllaboren in Köln44 und Kreischa,45 die Zuwendungen des Bundes zur Durchführung von Wettkampf- und Trainingskontrollen einschließlich Dopingforschung erhalten, das Rückgrat des Dopingkontroll- Systems in Deutschland. Die Kontrollmöglichkeiten werden durch die Forschungsaufträge des Bundesinstituts für Sportwissenschaft und die Forschung der beiden Dopinglabore laufend weiterentwickelt. Wie ein Prüfbericht der Projektgruppe Sonderprüfung Doping feststellt (BMI 2007), nehmen alle Bundessportfachverbände am nationalen Dopingkontrollsystem teil und haben den NADA-Code als geltendes Anti-Doping-Regelwerk anerkannt. Jedoch – so der Abschlussbericht der Projektgruppe – erfolgte die formale Umsetzung des NADA-Codes in die Rechtsgrundlagen der Verbände (Satzung, Athletenvereinbarungen, Vereinbarungen mit Beschäftigten ) nicht immer zufriedenstellend.46 Das Doping-Kontroll-System der NADA (DKS)47 übernimmt in enger Zusammenarbeit mit einer externen Organisation48 die Planung, Durchführung und Überwachung von Dopingkontrollen außerhalb und partiell innerhalb von Wettkämpfen. Laut Stiftungsverfassung ist das Ziel der NADA, ein einheitliches Doping-Kontroll-System für Deutschland umzusetzen, also auch die 43 Vgl. zur Antidoping-Praxis und die erzielten Erfolge die Jahresberichte und andere Materialen der NADA, abrufbar unter http://www.nada-bonn.de, eine Übersicht findet sich außerdem bei THEVIS et al. (2008). Weitere Informationen finden sich unter www.doping-prevention.de/de/doping-in-general/anti-dopingcode .html sowie im Sportbericht der BUNDESREGIERUNG (2010: 46ff.). 44 Informationen des Instituts für Biochemie an der Deutschen Sporthochschule Köln finden sich unter http://www.dopinginfo.de. 45 Informationen des Instituts für Dopinganalytik und Sportbiochemie Dresden in Kreischa finden sich unter http://www.idas-kreischa.de. 46 Nach den Feststellungen der Projektgruppe wurde die Komplexität der rechtlichen Umsetzung des NADA- Codes in der Vergangenheit von allen Beteiligten unterschätzt. Der Abschlussbericht vom 19. Dezember 2007 fordert etwa eine Stärkung der Unabhängigkeit der NADA und enthält außerdem Empfehlungen und zur Finanzierung der NADA: „Zur Stärkung des nationalen Dopingkontrollsystems ist es notwendig, die personelle und finanzielle Ausstattung der NADA nachhaltig zu verbessern. Der Bund hat das Stiftungskapital der NADA im Jahr 2006 um zwei Mio. Euro erhöht. Weitere Aufstockungen des Stiftungskapitals sind für die Jahre 2008 bis 2011 um je eine Mio. Euro vorgesehen. Zusätzlich wird diesem Zeitraum jährlich je eine Mio. Euro für Projekte bereitgestellt. Für die finanzielle Unabhängigkeit der NADA ist es erforderlich, dass auch die anderen Beteiligten (Länder, Sport, Wirtschaft) ihre Hilfen für die NADA deutlich aufstocken.“ (BMI 2007: 8). 47 Vgl. www.nada-bonn.de/doping-kontroll-system. 48 Die NADA beauftragt zur Durchführung der Dopingkontrollen das international tätige Unternehmen PWC GmbH (Professional Worldwide Controls, www.pwc-dopingkontrolle.de). Die zu kontrollierenden Athleten wählt die NADA aus, die Probenahme und der Probenversand erfolgen durch den Auftragnehmer. Insgesamt sind etwa 120 Kontrolleure an verschiedenen Standorten in ganz Deutschland tätig. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 114/12 Seite 16 Kontrollen bei Wettkämpfen zu übernehmen. Bisher übernimmt die NADA nur teilweise Wettkampfkontrollen , die auf Grundlage individueller Vereinbarungen mit Verbänden, Ligen und Projektpartnern erfolgen.49 Seit 2011 übernimmt die Nationale Anti Doping Agentur im Auftrag des Deutschen Olympischen Komitees für Reiterei (DOKR) zudem den Aufbau eines Systems zur Durchführung von Medikationskontrollen bei Pferden außerhalb des Wettkampfs.50 Zudem übernimmt die NADA national und international auch Kontrollaufträge für Dritte (beispielsweise die WADA sowie internationale Sportfachverbände).51 Hinzu kommen Kooperationen mit anderen NADOs. Ein wesentliches Anliegen der Anti- Doping Bewegung ist die internationale Harmonisierung der Anti-Doping Bestimmungen zum Schutz der Rechte der sauberen Sportler. Eine besondere Rolle spielt dabei der Austausch im Rahmen der DACH-Gruppe: Seit mehreren Jahren gibt es zwischen den deutschsprachigen Anti-Doping-Organisationen eine enge Zusammenarbeit, die unter dem Kürzel DACH (Deutschland , Austria, Schweiz) zusammengefasst ist. Die DACH-Treffen finden in regelmäßigen Abständen statt. Die Zusammenarbeit umschließt alle Ebenen der Anti-Doping-Arbeit vor allem die Bereiche Dopingkontrollen, Dopingprävention, Forschung und Recht. Im Rahmen regelmäßiger Besprechungen, Workshops und Kontaktpflege werden Informationen und Erfahrungen ausgetauscht und gemeinsame Vorgehensweisen koordiniert.52 Außerdem hat die NADA mit UK Anti Doping (UKAD) ein Datenaustausch-Abkommen geschlossen. Ziel der intensivierten Zusammenarbeit beider Agenturen ist der Austausch von Informationen zu Dopingaktivitäten, die potenziell auch das Partnerland betreffen.53 Eine enge Zusammenarbeit zwischen der WADA und NADA sowie den jeweiligen Dopingkontrolleinrichtungen soll die internationale Abstimmung sicherstellen. Neben den Kontroll- und Sanktionsmöglichkeiten geht es um präventive Maßnahmen, durch die vor allem junge Sportler auf die gesundheitlichen Gefahren des 49 Für die Dopingkontrollen außerhalb dieser Vereinbarungen sind die Sportfachverbände zuständig. Vgl. dazu die Informationen unter http://www.nada-bonn.de/doping-kontroll-system [Stand 15.04.12]. 50 Bei einer Demonstration der Nationalen-Anti-Doping-Agentur wurden Anfang Januar 2013 Details der Tests bekanntgegeben; vgl. dazu http://www.spiegel.de/sport/sonst/doping-im-pferdesport-150-trainingskontrollenpro -jahr-a-876637.html. 51 Mit Blick auf die Olympischen Spiele in London 2012 rief die NADA zu Beginn des Jahres 2011 eine Task Force ins Leben. In dieser arbeiten interdisziplinär die sportwissenschaftlichen, medizinischen und juristischen Experten der NADA mit den Dopingforschern der WADA-akkreditierten Labore in Köln und Kreischa sowie den staatlichen Ermittlungsbehörden zusammen. 52 Vgl. http://www.nada-bonn.de/aktuelles/news/details/archiv/2012/september/21/artikel/die-dachkonstruktion -gegen-doping. 53 Vgl. www.nada-bonn.de/aktuelles/news/details/archiv/2012/maerz/08/artikel/nada-kooperiert-mitgrossbritannien . Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 114/12 Seite 17 Dopings hingewiesen werden. Auch das Umfeld der Sportlerinnen und Sportler, wie z. B. Trainer , Betreuer und Ärzte, wird in die präventiven Projekte einbezogen.54 Die Finanzierung der NADA erfolgt nach einem sogenannten Stakeholder-Modell von Staat, Sport und Wirtschaft.55 Die finanzielle Situation der NADA hat sich nach ersten Schwierigkeiten in den Jahren 2007 und 2008 insbesondere durch Bundeszuwendungen sowie der Erhöhung des Stiftungskapitals verbessert. Auch die Steigerung der Wettkampfkontrollen sowie der Einnahmen aus internationalen und nationalen Sonderkontrollen führten zu einer Stabilisierung der finanziellen Situation der NADA. Im Jahr 2010 hat die NADA insgesamt 5,9 Millionen Euro eingenommen. Weitere zwei Millionen Euro sind über die NADA an die Labore für die Analyse der Dopingproben und die Verbesserung der Nachweisverfahren geflossen. Das Stiftungsvermögen der NADA belief sich Ende 2010 auf ca. 12,5 Millionen Euro. Neben den Zustiftungen standen der NADA 2010 für ihre operativen Aufgaben rund 4,6 Millionen Euro an Einnahmen zur Verfügung. In gleicher Höhe lagen auch die Ausgaben.56 Die Zuwendungen des Bundes zum Budget der NADA (einschließlich der von der NADA weitergeleiteten Zuwendungen für den Forschungsbereich der Dopinglabore) betragen für die Jahre 2010 und 2011 jeweils etwa 3,4 Mio. Euro. Dieser Betrag war auch für die Jahre 2012 und 2013 geplant. Der Beitrag der Länder für die NADA lag im Jahr 2011 bei 100 000 Euro, hinzu kommen weitere 50 000 Euro für das Stiftungskapital der NADA (der Bund hat demgegenüber seinen Beitrag zum Stiftungskapital um 1 Mio. Euro erhöht). Der Beitrag der Wirtschaft für die NADA lag 2011 bei 640 000 Euro, für eine Erhöhung des Stiftungskapitals sind bisher keine Beträge genannt worden. Die Zuwendungen des selbstverwalteten Sports an die NADA betrugen im Jahr 2011 640 000 Euro. Außerdem sind die Bundessportfachverbände verpflichtet, die Abnahmekosten der Dopingkontrollen zu finanzieren. Da die Verbände die entstandenen Kostensteigerungen nicht komplett übernehmen konnten, hat der Bund einen Teil dieser Kosten auf dem Wege einer Anschubfinanzierung bis zum Jahr 2012 übernommen. Die Bundesregierung hält das vorliegende Finanzierungsmodell für unzureichend, insbesondere werden die Beiträge der Länder und der 54 Hierzu gehört vor allem der Nationale Dopingpräventionsplan (NDPP), der im Jahr 2009 durch den Bund, die Länder, die Nationale Anti Doping Agentur (NADA) und den Deutschen Olympischen Sportbund (DOSB) verabschiedet wurde (http://www.nada-bonn.de/praevention/nationaler-dopingpraeventionsplan). Vgl. dazu auch die Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der FDP „Ziele und Wege einer effizienten Anti-Doping-Politik in der Bundesrepublik Deutschland“ (BT-Drs. 16/4264, 05. 02. 2007) und davor bereits die Antwort der Bundesregierung auf die Große Anfrage der CDU/CSU „Doping im Spitzensport und Fitnessbereich“ (BT-Drs. 14/1867 vom 27. 10. 99). Seit dem Herbst 2012 wird eine Evaluation des Nationalen Dopingpräventionsplans durchgeführt („Evaluation NDPP“). Das Ziel der Evaluationsstudie ist die Feststellung, ob und in welchem Ausmaß das Konzept des NDPP bis einschließlich Dezember 2012 eine nachhaltige Verbesserung der Dopingprävention erbracht hat (http://www.bisp.de). 55 Der Stakeholder-Ansatz ist zunächst vor allem in der Neubetrachtung unternehmerischer Governance bekannt geworden, indem nicht nur – wie in der traditionellen Unternehmenstheorie – die Interessen und Bedürfnisse der Anteilseigner in den Blick genommen werde. Zu den Stakeholdern gehören in dieser Sicht auch Kunden, Mitarbeiter, Verbände, Interessengruppen sowie staatliche Akteure. Über den Unternehmensbereich hinaus hat sich dieser Ansatz inzwischen als Erklärungsmodell für den Einfluss Interessengruppen in vielen gesellschaftlichen Bereichen etabliert (WIELAND 2008). Für die Schaffung der deutschen NADA wurde das Stakeholder-Modell dagegen eher in normativer Hinsicht aktiviert. Das Ziel war, der Anti-Doping- Organisation ein institutionelles Fundament zu geben, das von Politik, Sport und Wirtschaft gleichermaßen getragen werden sollte. 56 Vgl. dazu den Jahresbericht 2010 (NATIONALE ANTI DOPING AGENTUR DEUTSCHLAND 2011: 30). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 114/12 Seite 18 Wirtschaft als deutlich zu gering angesehen.57 Angestrebt wird eine ausgewogenere Finanzierungsbeteiligung zwischen Bund, Ländern und Wirtschaft. Die Länder seien seit Jahren aufgefordert worden, ihren Beitrag deutlich zu erhöhen. Außerdem habe die Bundesregierung die Länder gebeten, die NADA als Destinatär der Glückspielabgaben aufzunehmen und damit eine dauerhafte finanzielle Sicherung der NADA zu gewährleisten. Auch hier gebe es bislang keine entsprechende Zusage. Auch die Wirtschaft müsse ihre Anstrengungen erhöhen.58 Bundesinnenminister Friedrich hatte dazu Ende Februar 2012 Vertreter der Länder, der Wirtschaft und des Sports zu einem Runden Tisch zur Finanzierung der NADA nach Berlin eingeladen . Ziel des Treffens war es, ein mittel- und langfristiges Finanzierungskonzept sicherzustellen und die NADA als national und international hoch anerkanntes Kompetenzzentrum für die Dopingbekämpfung zu stärken.59 Im Rahmen der Haushaltsberatungen zum Bundeshaushalt 2013 wurde dann immerhin erreicht, dass der Bund zusätzlich eine Million Euro zugunsten des Doping-Kontroll-Systems der Nationalen Anti-Doping-Agentur (NADA) beisteuern wird (heute im bundestag Nr. 480, 25. Oktober 2012).60 4. Reformoptionen: Anti-Doping-Gesetzgebung und institutionelle Justierungen Hinsichtlich der Erfolgsbewertung der Arbeit der Anti-Doping-Organisationen sind international vergleichende Daten nicht verfügbar. Eine Reihe von Schlussfolgerungen lassen sich gleichwohl ziehen. So scheint für die erfolgreiche Anti-Dopingarbeit neben der möglichst großen Unabhängigkeiten gegenüber dem organisierten Sport und einer ausreichenden finanziellen Ausstattung vor allem die rechtliche Absicherung der Dopingkontrollen ein ausschlaggebender Faktor zu sein. Dies schließt auch strafrechtliche Sanktionsmöglichkeiten mit ein.61 In dieser Hinsicht existiert in Deutschland bislang kein Gesetz, das eine Gesamtkodifikation des 57 Ähnlich wird dies auch beim DOSB gesehen: In einer Stellungnahme wurde im November 2012 von DOSB- Generaldirektor Michael Vesper betont, dass in dieser Hinsicht nicht der Sport der erste Ansprechpartner sei, sondern die Länder und die Wirtschaft (http://www.stern.de/sport/sportwelt/dosb-macht-eigene-rechnungauf -1925579.html). 58 Vgl. dazu die Antwort der Bundesregierung vom 26. Juli 2011 auf die Kleine Anfrage „Die Bedeutung des Sports in der Politik der Bundesregierung“ der Fraktion der SPD (BT-Drs. 17/6672: 12ff.). 59 Vgl. dazu die Mitteilung des BMI „Runder Tisch zur Finanzierung der Nationalen Anti Doping-Agentur“ vom 28. Februar 2012, abrufbar unter www.bmi.bund.de/SharedDocs/Kurzmeldungen/DE/2012/02/nada.html. 60 Eine weiter bestehende Lücke im 6,5-Millionen-Etat der NADA konnte auch durch den Deutschen Olympischen Sportbund (DOSB) nicht geschlossen werden, der es Anfang Dezember 2012 bei seiner Mitgliederversammlung in Stuttgart ablehnte, angesichts seines erwarteten Minus im Haushalt 2012 eine halbe Million Euro aus seinen Rücklagen (knapp fünf Mio.) zur Verfügung zu stellen (Handelsblatt 9.12.12). 61 In diesem Sinn betonen CHERKEH und MOMSEN (2001): „Sofern sich der Eindruck nicht entkräftet, dass die Sportverbände mit dem Dopingproblem überfordert sind, vor allem aber unter dem Gesichtspunkt der Generalprävention ist es geboten, den dopenden Sportler selbst, das heißt den Sportler als Täter, mit einer strafrechtlichen Reaktion zu konfrontieren. Um der gesellschaftlichen Funktion und Bedeutung des organisierten Wettkampf- und Spitzensports gerecht zu werden, sollte das Sportethos in den Katalog strafrechtlich geschützter Rechtsgüter aufgenommen werden.“ Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 114/12 Seite 19 staatlichen Dopingverbots darstellt. Allerdings gibt es Strafbarkeitsregelungen im Arzneimittelgesetz (AMG), die sich primär an das Umfeld des Sportlers richten. Neben diesen Gesetzen kann (Fremd-)Doping auch nach dem Betäubungsmittelgesetz und dem Strafgesetzbuch geahndet werden. Das Eigendoping stellt in Deutschland eine (staatlich) straflose Selbstschädigung dar, sofern nicht der Besitz von verbotenen Arznei- oder Betäubungsmitteln damit im Zusammenhang steht. Jedoch kommt eine Betrugsstrafbarkeit gegenüber Sponsoren etc. in Betracht, an die allerdings hohe Hürden geknüpft sind. Deutschland hat somit kein einheitliches Anti- Doping-Gesetz, sondern eine Reihe von Anti-Doping-Normen in verschiedenen Gesetzen, die zum Teil Strafen und Ermittlungsmöglichkeiten der Behörden vorsehen. Inwieweit dies neben den sportrechtlichen Sanktionsmöglichkeiten als ausreichend angesehen werden kann oder ob noch weitere und stärkere strafrechtliche Verbote erforderlich sind, wird unterschiedlich bewertet und seit einigen Jahren intensiv diskutiert. Die Strafverschärfungen im Arzneimittelgesetz und die Einführung einer partiellen Besitzstrafbarkeit von Dopingmitteln im Jahr 2007 werden von der Bundesregierung und vom DOSB als Verbesserung angesehen. Allerdings wird – wie die inzwischen erfolgte Evaluation zeigt62 – die Wirksamkeit und Umsetzung in der Praxis durch die Strafverfolgungsbehörden unterschiedlich bewertet.63 So wird etwa in einem neuen Entwurf zur Änderung des Arzneimittelgesetzes des Bayerischen Staatsministeriums der Justiz vom Sommer 2012 auf eine Reihe von Problemen bei den geltenden Regelungen verwiesen . 64 Die praktischen Erfahrungen mit der Anwendung der durch das „Gesetz zur Verbesserung der Bekämpfung des Dopings im Sport“ (DBVG )65 geänderten bzw. ergänzten Vorschriften 62 Vgl. dazu Bericht der Bundesregierung zur Evaluation des Gesetzes zur Verbesserung der Bekämpfung des Dopings im Sport (DBVG) vom September 2012 (BMI 2012); weitere Informationen finden sich unter www.bundesgesundheitsministerium.de/ministerium/presse/pressemitteilungen/2012-04/gesetz-zurdopingbekaempfung -evaluiert.html; vgl. dazu auch die Anhörung im Sportausschuss des Deutschen Bundestages am 28. November 2012 (heute im bundestag Nr. 556, 28.11.2012). 63 Auch der Europarat evaluiert die Umsetzung des Übereinkommens gegen Doping in den Mitgliedstaaten und ist hierzu 2009 in die Länderprüfung Deutschlands eingetreten. Die Überprüfung wurde auf der Basis eines Länderberichtes der Bundesregierung vorgenommen, der zusammen mit dem DOSB, der NADA, den Dopingkontrolllaboren Köln und Dresden sowie dem Bundeskriminalamt (BKA) und Zollkriminalamt erstellt worden war. Der Bericht vom 27. April 2010 ist abrufbar unter www.bmi.bund.de/cae/servlet/contentblob/1088334/publicationFile/87801/wada_bericht_deutsch_neu.pdf. 64 Vgl. den Entwurf eines 16. Gesetzes zur Änderung des Arzneimittelgesetzes vom 25. Juni 2012; abrufbar unter www.justiz.bayern.de/imperia/md/content/stmj_internet/ministerium/ministerium/gesetzgebung/gesetzentw urf_arzneimittelgesetz.pdf. Eine ähnliche Initiative will auch das Land Baden-Württemberg starten: Am 13. November 2012 kündigte die Landesregierung eine Bundesratsinitiative an, die auf eine bessere Bekämpfung von Doping abzielt. Im einzelnen geht es um Einführung eines neuen Straftatbestands Sportbetrug, die Erweiterung der Strafbarkeit auf den Handel mit Dopingmitteln und den Erwerb von Dopingmitteln in nicht geringer Menge, die Anhebung der Höchststrafe von drei auf fünf Jahre sowie die Einführung einer Kronzeugenregelung (www.baden-wuerttemberg.de/de/Meldungen/293147.html?referer=85739). Davor wurde bereits im Koalitionsvertrag von Bündnis 90/Die Grünen und SPD in Baden-Württemberg festgehalten: „Die Nationale Anti-Doping-Agentur (NADA) muss von den Ländern angemessen finanziell unterstützt werden. Dafür wird sich Baden-Württemberg auch in der Sportministerkonferenz einsetzen. Grundsätzlich machen wir die Sportförderung des organisierten Sports von einer aktiven und konsequenten Dopingbekämpfung abhängig.“ (www.gruene-bw.de/fileadmin/gruenebw/dateien/Koalitionsvertrag-web.pdf) 65 Durch die Verabschiedung des Gesetzes zur Verbesserung der Bekämpfung des Dopings im Sport kam es zu gezielten Änderungen in den entsprechenden Paragraphen im Bundeskriminalamtsgesetz und im Arzneimittelgesetz. Die Neuerungen traten zum 1. November 2007 in Kraft. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 114/12 Seite 20 des Arzneimittelgesetzes hätten etwa gezeigt, dass die derzeitigen dopingspezifischen Regelungen lückenhaft seien und ihrer Zielsetzung nicht gerecht würden. Um schlagkräftig gegen Dopingkriminalität vorgehen zu können, bedürfe es der Ausweitung und Verschärfung der bisherigen Verbots- und Strafvorschriften. Verwiesen wurde etwa darauf, dass die Einschränkung des Besitzes auf nicht geringe Mengen zu einer Einschränkung des Verfolgungsdruckes führe. Zwar sei der Kampf gegen die Beschaffungskriminalität gestärkt worden, da der Besitz nicht geringer Mengen verboten wurde. Dies habe mittelbare Auswirkungen auch auf den Spitzensport, wenn die Verfügbarkeit von Dopingmitteln verringert wird. Ein Problem sei aber, dass sich die im Rahmen der vorliegenden Rechtsgrundlage erfassten Dopingprobleme vor allem auf Dopingbeschaffungskriminalität (im Wesentlichen im Freizeit- und Fitness-Bereich) beziehe und nur in geringen Maß auf das Problem der Dopingaktivitäten von Spitzensportlern fokussiere. Weiterer Handlungsbedarf wird deshalb für den Bereich des Spitzensports gesehen. Betont wird in diesem Zusammenhang, dass die in Deutschland nur mittelbare Kriminalisierung des Dopings von Spitzensportlern den Blick auf das Dopinggeschehen im Hochleistungssport verdecke . Dies führe in der Folge zu einer eigentümlichen Ungleichheit der strafrechtlichen Bewertung zwischen kriminellen Helfern (die vom Strafrecht erfasst werden) und einem strafrechtlich irrelevanten Dopingverhalten von Spitzenathleten. Zu erwägen sei deshalb die Erweiterung des Strafrahmens auf das Eigendoping der Sportler.66 Beispiele aus dem Ausland gehen in die gleiche Richtung. So wurde etwa in Österreich durch das am 1. Juli 2007 in Kraft getretene Anti-Doping-Bundesgesetz (ADBG)67 mit einer Änderung der Strafbestimmungen auch das Dopinghandeln der Sportler erfasst: Nun kann bestraft werden, wer einen Betrug mit mehr als geringem Schaden begeht, indem er über die Anwendung eines verbotenen Wirkstoffs oder einer verbotenen Methode nach der jeweils aktuellen Verbotsliste, zu Zwecken des Dopings im Sport täuscht. Damit wurde auch ein Straftatbestand Sportbetrug eingeführt.68 Ein vom 66 Der Kriminologe Dieter Rössner hierzu in einem Interview in pointierter Weise: „Wir brauchen eine direkte Kriminalisierung des Dopings. Das wäre ein echtes Zeichen für den Spitzensport, dass auch die Zentralgestalten des Dopings zur Rechenschaft gezogen werden. Denn wie will man unter dem Gerechtigkeitsaspekt den Bürgern klarmachen, dass dem Doping des Athleten aus strafrechtlicher Sicht keine Bedeutung zukommt, sondern nur der Beschaffung von Dopingmitteln. Das wäre so, als würden wir in Zukunft die Verfolgung von Körperverletzung und Mord zurückfahren, aber den Waffenhandel stärker bestrafen. Das geht nicht. Man muss beide Aspekte berücksichtigen.“ (FAZ 5.12.2012): 67 Vgl. dazu die Informationen des Österreichischen Sportministeriums, abrufbar unter http://www.sportministerium.at/de/menu_main/themen/anti-doping. 68 Daneben gelten aber auch die jeweiligen Verbandsvorschriften, so etwa die Anti-Doping-Bestimmungen der Verbände sowie der WADA bzw. NADA. Im Gesetz ist dabei auch festgelegt, dass nur jene Sportorganisationen staatliche Förderungen erhalten, die einen ausführlichen Katalog von Pflichten einhalten. Sie müssen sich unter anderem verpflichten, regelmäßig Doping-Kontrollen durchzuführen und die Einhaltung der verhängten Disziplinarmaßnahmen zu überwachen. Nach einer Gesetzesänderung im Jahr 2008 (die das Blutdoping berücksichtige sowie die Möglichkeit der Veröffentlichung der Namen der Dopingsünder schuf), wurde zum 1. Januar 2010 das Anti-Doping-Bundesgesetz 2007, das Arzneimittelgesetz und das Strafgesetzbuch novelliert (BRANDSTETTER und GRÜNZWEIG 2010; SPINDLER 2012). Vgl. dazu auch die Informationen der NADA unter http://www.nada.at/de/menu_2/recht/gesetzesnovelle-2010. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 114/12 Seite 21 Bayerischen Justizministerium 2009 vorgelegter, inzwischen überholter Referentenentwurf enthielt ebenfalls den Tatbestand des Sportbetrugs.69 Vorgeschlagen wird außerdem eine eigene – auf das Doping bezogene – Vorschrift im Strafgesetzbuch im Kontext des unlauteren Wettbewerbs im Wirtschaftsverkehr. Das Ziel ist die Verhinderung von unfairen Wettkampfbeeinflussungen im kommerziell ausgerichteten Hochleistungssport.70 Alle diese Vorschläge nehmen das Doping-Handeln der Athleten und eine darauf bezogene Pönalisierung stärker in das Blickfeld. In ähnlicher Weise zeigen sich dies auch Regelungen des Strafrechts in Frankreich, was zu einem gewissen Rückgang der Dopingpraktiken bei sportlichen Großveranstaltungen – so etwa bei der Tour de France – geführt haben könnte. Auch die jüngsten Ereignisse in den USA hinsichtlich der Dopingpraktiken im Radsport („U.S. Postal Service Pro Cycling Team Investigation“) unterstützen in gewisser Weise diese Sicht. Zwar können in den USA unter normalen Umständen die Sportler – wie auch in Deutschland – bei erkanntem Dopingvergehen nur mit sportrechtlichen Sanktionen belegt werden. Festzuhalten ist jedoch, dass das Verfahren der USADA gegen Lance Armstrong und andere Radsportler des ehemaligen U.S. Postal Service Pro Cycling Teams auf der vorangegangen Tätigkeit staatlicher Ermittlungs- und Strafverfolgungsbehörden, wie etwa die Food and Drug Administration (FDA), das Federal Bureau of Investigation (FBI) sowie das Department of Justice’s Office of Criminal Investigation, aufbaut.71 Deutlich wird dabei auch, dass die ausgeklügelten Strukturen des Dopings im Spitzensport nur unter größten Schwierigkeiten mit dem Instrumentarium rein sportrechtlich legitimierter Vorgehensweisen aufgedeckt werden können. Auch dies erklärt die 69 § 5 legt fest: „Wer an einem sportlichen Wettkampf (§ 1 Abs. 5) teilnimmt und dabei ein Dopingmittel im Sinne des § 1 Abs. 2 oder eines seiner Metabolite oder Marker im Körper hat, wird mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder mit Geldstrafe bestraft.“ Das Dokument ist abrufbar unter http://jensweinreich.de/wpcontent /uploads/2009/11/referentenentwurf-sportschutzgesetz.pdf. Vgl. dazu auch GLOCKER (2009), GÖRTZ (2012: 79ff.), KAUERHOF (2012: 322ff.), DIEDRICH (2012) sowie die Beiträge in HÖFLING und HORST (2010). Außerdem erläutert JAHN (2012) die juristischen Fallstricke an einem praktischen Beispiel. Vgl. aus internationaler Perspektive auch die Beiträge in MCNAMEE/MØLLER (2011). 70 In diesem Sinn wurde etwa von Dieter Rössner ein § 298 a StGB „Wettbewerbsverfälschungen im Sport“ vorgeschlagen; vgl. dazu die Erläuterung unter http://www.hamburgersportbund .de/resourcen/0026/Vortrag%20Roessner.pdf. Dopingverstöße eines Profisportlers durch Einnahme verbotener und auf der Dopingliste stehenden leistungsfördernden Mittel gelten in diesem Sinn als unlautere Wettbewerbshandlungen des Dopingsünders. Sie verstoßen damit gegen § UWG § 4 Nr. 11 UWG und gegen § UWG § 3 UWG. Das bedeutet, dass den benachteiligten Wettbewerbern des Dopingsünders eigene Ansprüche auf Unterlassung und Schadenersatz gegen den Dopingsünder und seine Gehilfen nach dem UWG zustehen könnten; vgl. dazu auch FRISINGER und SUMMERER (2007). 71 Die amerikanische Anti-Doping-Agentur USADA wirft dem mehrfachen Tour-de-France-Sieger Lance Armstrong u. a. jahrelanges Doping, Handel mit illegalen Substanzen sowie Einschüchterung von Teamkollegen vor. Im Bericht an den Weltverband UCI werden die Aussagen der ehemalige Teammitglieder neben weiterem belastenden Material – das auch auf die Praktiken anderer Radsportteams Bezug nimmt – dokumentiert (http://cyclinginvestigation.usada.org). Festzuhalten ist freilich, dass vor allem die vorangegangen Ermittlungen von US-Behörden gegen das US Postal Team (insbesondere wegen Veruntreuung staatlicher Gelder) die Voraussetzungen für den späteren Erfolg der USADA geschaffen hatten; vgl. dazu etwa http://velonews.competitor.com/2012/10/news/analysis-what-usadas-case-file-means-to-thoseinvolved _256676; aufschlussreich auch die Beiträge von HAMILTON und COYLE (2012), CARR (2012), MACUR (2012), WALSH (2007) sowie die Informationen unter http://www.cycling4fans.de/index.php?id=238. Instruktiv ist auch ein Gespräch mit Tyler Hamilton im Aktuellen Sportstudios des ZDF, abrufbar unter http://www.zdf.de/ZDFmediathek/#/beitrag/video/1781702/Hamilton:-Armstrong-leidet-wie-ein-Hund. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 114/12 Seite 22 relativ geringen und vielfach auch nur zufälligen Ermittlungserfolge, die in diesem Bereich insgesamt bisher erzielt worden sind. Vor diesem Hintergrund erscheint es – gerade dort, wo Doping eine individuell rationale Strategie darstellt (STRULIK 2012) – unumgänglich, die individuellen Nutzenkalküle der Sportler72 ins Zentrum der Anti-Doping-Bemühungen zu stellen. Um erfolgreich Ermittlungsergebnisse erzielen zu können, muss dieser Argumentation zufolge die Strafverfolgung im Gesamtkontext gleichermaßen die Gesamtheit aller beteiligten Akteure einschließlich der Sportler einbeziehen.73 Erfolge lassen sich unter diesen Bedingungen jedoch nur dann erzielen, wenn auch die Athleten als zentrale Akteure der Dopingaktivitäten in den Fokus der konsequenten Verfolgung von Dopingdelinquenz gerückt werden.74 Ein weiterer Ansatz für Reformüberlegungen richtet sich auf die institutionelle Konfiguration75 der Anti-Doping-Organisation. So wurde – nach dem Ausscheiden des Geschäftsführers und auch der zwischenzeitlich eingesetzten kommissarischen Geschäftsführerin76 – unter den drei Stakeholdern der NADA (Sport, Wirtschaft/Gesellschaft und Politik), einvernehmlich eine Strukturreform beschlossen. Danach gibt es nun nicht mehr drei Ebenen (Kuratorium, Vorstand und Geschäftsführung), sondern mit dem hauptamtlichen Vorstand, der für das operative Geschäft verantwortlich ist, und dem ehrenamtlichen Aufsichtsrat, der den Vorstand einsetzt und 72 Vgl. dazu auch einen anschaulichen Bericht aus Täterperspektive (MATSCHINER und BEHR 2011). 73 Die strafrechtliche Relevanz des Dopinghandelns wird auch in einer Entschließung des EU-Parlaments vom 2. Februar 2012 betont: Um vor die Gesundheit der Sportler zu schützen, wird schlagen die Abgeordneten vor, dass der Handel mit Doping-Substanzen Drogendelikten strafrechtlich gleichgestellt wird. Ebenso sollten Spielmanipulation, Geldwäscherei, illegale Wetten sowie andere Betrügereien im Sport strafrechtlich geahndet werden. Ein eigenes Wett-Lizenzsystem sollte Veranstalter vor illegalen Wetten schützen (2011/2087(INI)). 74 Einzelne Sportverbände wie etwa der Deutsche Leichtathletikverband (DLV), der Deutsche Tischtennis-Bund (DTTB) und die Deutschen Triathlon Union (DTU) haben hierzu Vorschläge vorgelegt; ein entsprechender Antrag des DLV, in dem u. a. eine Erhöhung der Strafen für Dopingverstöße, die Einführung einer Kronzeugenregelung sowie die uneingeschränkte Strafbarkeit des Besitzes von Dopingmitteln gefordert wurde, fand jedoch keine Mehrheit auf der Mitgliederversammlung des DOSB im Dezember 2012 (HECKER 2012); vgl. auch die Informationen des DOSB unter http://www.dosb.de/de/organisation/verbandsnews /detail/news/wegweisende_mitgliederversammlung_in_stuttgart. Verabschiedet wurde statt dessen ein vom Präsidium der Mitgliederversammlung kurzfristig vorgelegter Antrag (Anlage 3). 75 Dazu gehört im Weiteren auch die institutionelle Kooperation der NADA mit anderen Akteuren im Bereich des Dopings. Eine Schlussfolgerung aus der Evaluation des DBVG ist in dieser Hinsicht, dass gesetzliche bzw. justizorganisatorische Maßnahmen von Bund und Ländern zu einer weiteren Stärkung der Bekämpfung des Dopings im Sport beitragen könnten. Genannt werden dazu insbesondere die explizite Nennung der Zusammenarbeit mit der NADA in den Richtlinien für das Strafverfahren und das Bußgeldverfahren (RiStBV) sowie die Einrichtung weiterer Schwerpunktstaatsanwaltschaften. Soweit die Umsetzung dieser Vorschläge in die Zuständigkeit des Bundes fällt, will die Bundesregierung die Umsetzung dieser Maßnahmen zügig angehen. Vgl. dazu www.bmi.bund.de/DE/Themen/Sport/Dopingbekaempfung/Rechtliche- Grundlagen/rechtliche-grundlagen_node.html. 76 Aus der operativen Einheit mit zwei Führungsgremien und einer Vielzahl von Kommissionen soll eine schlanke, schlagkräftige Einheit werden. Nach dem Vorbild der kürzlich modernisierten Stiftung Deutsche Sporthilfe soll statt des Geschäftsführers ein hauptamtlicher Vorstand die NADA führen (FAZ 14. 12. 2010). Vgl. auch kritisch dazu Deutschlandfunk, 13. März 2011 („Spielball der Sportpolitik“); das Manuskript ist abrufbar unter http://www.dradio.de/dlf/sendungen/sport/1409569/. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 114/12 Seite 23 kontrolliert, nur noch zwei.77 Gleichwohl haben sich – wie bereits dargestellt – die auf die deutsche NADA gerichteten Erwartungen, mit der Gründung der Stiftung eine solide finanzierte Anti-Doping-Organisation zu schaffen, nicht erfüllt. Als ein zentrales Problem erwies sich der Finanzierungsmodus: Es ist bislang nicht gelungen, ein ausreichend großes Stiftungskapital anzuhäufen, aus der die Stiftung ihre Aufgaben aus den Erträgen des Vermögens dauerhaft finanzieren könnte.78 Vertreter der NADA haben hierzu bereits vor längerer Zeit darauf verwiesen , dass die bestehenden Finanzierungsmodalitäten keine nachhaltige Finanzgrundlage schaffen würden: „Wenn Deutschland nicht wieder auf ein Niveau wie in der Aufbauphase der NADA zurückgeworfen werden will, dann geht es im Kern um die Frage, wer welchen Anteil an diesem Betrag übernimmt. Im Idealfall würde jeder der vier Stakeholder der NADA – der Bund, die Länder, der Sport und die Wirtschaft – jeweils etwa ein Viertel zum Budget der NADA beitragen.“ (NADA 2010: 87). Dies bedeute, dass insbesondere die Wirtschaft und die Länder einen größeren Beitrag zur Finanzierung der NADA übernehmen müssten (ebd.).79 Weitere Reformüberlegungen richten sich auf das organisatorische Gefüge der NADA. Ein Blick auf die Organisationsstrukturen der Anti-Doping-Agenturen in anderen Ländern könnte Anregungen für entsprechende Anpassungen in Deutschland bieten. Ähnlichkeiten mit dem deutschen Stakeholder-Modell finden sich etwa in Österreich und der Schweiz. Die österreichische Nationale Anti-Doping Agentur (NADA Austria) wurde im Jahr 2008 als Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH) mit Sitz in Wien gegründet. Rechtliche Grundlage ist das Anti-Doping Gesetz vom 29.Juni 2007, das in § 4 die Aufgaben und Tätigkeiten der „Unabhängigen Dopingkontrolleinrichtung“ festlegt. Gesellschafter80 sind der Bund (53 %), die neun Länder (je 5 %), das Österreichische Olympische Comité (ÖOC)81 und die Österreichische Bundes- Sportorganisation (BSO) (je 1 %).82 Die Finanzierung des Gesamtetats der NADA von insgesamt etwa 2,1 Mio. Euro erfolgt zum einen im Rahmen der Besonderen Sportförderung.83 Im Jahr 77 Vorstandsvorsitzende ist seit September 2011 Andrea Gotzmann, die zuvor als Wissenschaftliche Mitarbeiterin des Instituts für Dopinganalytik an der DSHS Köln tätig war; Lars Mortsiefer, zuletzt Abteilungsleiter Recht und kommissarischer Vorstand der NADA, ist Vorstandsmitglied. Vgl. dazu einen Auszug aus dem Trainerhandbuch 2011 (Anlage 4). 78 Von der SPD-Bundestagsfraktion wird die schwierige finanzielle Situation der NADA auf institutionelle Problemlagen zugeführt. In einem Antrag wird deshalb die Einsetzung einer unabhängigen Expertenkommission gefordert, die Vorschläge für eine neue Struktur der NADA erarbeiten soll (BT-Drs. 17/11320, 6.11.2012); vgl. dazu außerdem Plenarprotokoll 17/204, 8. November 2012. 79 Ein weiterer Vorschlag besteht darin, künftig einen bestimmten Prozentsatz der öffentlichen Spitzensportförderung für die Finanzierung des Doping-Kontrollsystems zu verwenden. 80 Das Stammkapital der Gesellschaft beträgt insgesamt 35.000,- Euro; dabei übernimmt der Bund übernimmt eine Stammeinlage von 18.550,- Euro, jedes Bundesland 1750,- Euro, das ÖOC und das BSO 350,- Euro. Vgl. dazu www.nada.at/de/menu_2/nada-austria/gesellschafter. 81 Vgl. http://www.oeoc.at. 82 Vgl. http://www.bso.or.at. 83 Vgl. dazu http://www.sportministerium.at/files/doc/Foerderungsmittel/Aufteilung-Besondere- Sportfoerderung.pdf. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 114/12 Seite 24 2011 waren dies einschließlich der Unterstützung der Prävention und dem WADA-Beitrag nahezu 1,5 Mio. Euro. Hinzu kommen Förderbeiträge der Gesellschafter Bund und Länder von etwa 440 000 Euro sowie die Erlöse aus Kontrolltätigkeiten und anderen Beiträgen im Umfang von etwa 240 000 Euro.84 Einen etwas anderen Weg zeigt sich in der schweizerischen Anti- Doping-Praxis. Das Bundesgesetz über die Förderung von Turnen und Sport von 1972 (Art. 11b ff.)85 enthält ein Dopingverbot und sieht zugleich begleitenden Informations- und Präventionsmaßnahmen vor.86 Es sieht vor, dass der privatrechtliche Sport für die Kontrollen verantwortlich ist und dabei Minimalanforderungen zu erfüllen hat (Dopingkontrollverordnung). Zudem erlässt der Bund eine Dopingliste (Dopingmittelverordnung), die der internationalen Liste folgt und für das Umfeld von Sporttreibenden gilt. Die Einnahme von Dopingmitteln durch die Athleten wird demgegenüber nicht bestraft. Möglich ist die Bestrafung nur im Hinblick auf Herstellen , Einführen, Vermitteln, Vertreiben, Verschreiben oder Abgeben von Dopingmitteln oder das Anwenden von Dopingmethoden an Dritten.87 Zu beachten ist ebenso, dass der bloße Besitz von verbotenen Substanzen nicht als Tathandlung im rechtlichen Sinn gilt und somit straflos ist. Der Besitz kann jedoch als ein Indiz für eine im Gesetz genannte strafbare Handlung angeführt werden.88 In der Schweiz setzten die verschiedenen Verantwortlichen alle relevanten Dokumente des WADA-Programms in Form von Reglementen im Doping-Statut von Swiss Olympic sowie in den Ausführungsbestimmungen von Antidoping Schweiz um.89 Die nationale Anti- Doping-Organisation der Schweiz besteht auf privatrechtlicher Grundlage. Die Stiftung Antidoping Schweiz90 ist seit dem 1. Juli 2008 das unabhängige Kompetenzzentrum der Dopingbe- 84 Vgl. zu NADA Austria auch das Handbuch für Leistungssportler unter http://www.nada.at/files/doc/Unterrichtsmaterial/Handbuch-fuer-Leistungssportler.pdf. 85 Vgl. zur Sportpolitik der Schweiz die Übersicht von CHAPPELET (2010). 86 Bisher galt das Bundesgesetz über die Förderung von Turnen und Sport vom 17. März 1972 (Stand am 1. Januar 2008). Am 1. Oktober 2012 ist ein neues Bundesgesetz über die Förderung von Sport und Bewegung (Sportförderungsgesetz, SpoFöG) in Kraft getreten. Darin werden die Strafbestimmungen gegen das Dopingumfeld von Athleten verschärft, außerdem werden Rechtsgrundlagen geschaffen, um den Datenaustausch mit nationalen und internationalen Anti-Doping-Stellen zu gewährleisten. Der Wortlaut des neuen Gesetzes findet sich unter www.admin.ch/ch/d/sr/4/415.0.de.pdf. 87 Dazu lautet die Strafbestimmung in Art. 11f des Bundesgesetzes über die Förderung von Turnen und Sport: „Wer Mittel zu Dopingzwecken herstellt, einführt, vermittelt, vertreibt, verschreibt oder abgibt oder Methoden zu Dopingzwecken an Dritten anwendet, wird mit Gefängnis oder mit Busse bis zu 100 000 Franken bestraft.“ 88 Das Doping-Statut und der WADA-Code regeln die Verantwortlichkeiten und Vorgehensweisen. Außerdem haben Ärztinnen und Ärzte in ihrer Standesordnung Ende 2002 einen Dopingartikel eingeführt. Diese Änderungen und zwei dazugehörige Verordnungen – eine Dopingmittel- und eine Kontrollverordnung – traten zusammen mit dem Heilmittelgesetz am 1. Januar 2002 in Kraft. Vgl. dazu die Beiträge von MAHLER- KÖNIG und KAMBER (2006) sowie BOHNENBLUST u. a. (2002). 89 Die völkerrechtlichen Grundlagen der schweizerischen Dopingbekämpfung sind dementsprechend das Übereinkommen gegen Doping des Europarats vom 16. November 1989 und das Internationale Übereinkommen gegen Doping im Sport der Generalkonferenz der Organisation der Vereinten Nationen für Erziehung, Wissenschaft und Kultur (UNESCO) vom 19. Oktober 2005. 90 Vgl. www.antidoping.ch. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 114/12 Seite 25 kämpfung in der Schweiz. Die schweizerische NADO wird vor allem durch staatliche und verbandliche Zuwendungen getragen. Dabei wird Anti-Doping Schweiz im Wesentlichen vom Bund und von Swiss Olympic finanziert.91 Anders als etwa in der Schweiz, in Österreich oder in Deutschland hat Frankreich den Kampf gegen Doping im Sport stets als staatliche Aufgabe angesehen.92 Die Anti-Dopingpolitik in Frankreich geht auf das sogenannte Mazeaud-Gesetz (loi Mazeaud) vom 1. Juni 1965 zurück. Dieses Gesetz sah Geld- oder Haftstrafen für die Einnahme von leistungssteigernden Produkten oder Substanzen im Sport vor, ohne damit die Bestrafung durch die Sportverbände außer Kraft zu setzen. Inzwischen ist die Anti-Doping-Gesetzgebung mehrfach überarbeitet worden. Zwar steht den französischen Verbänden, ähnlich wie den deutschen, grundsätzlich die Disziplinargewalt über die in den Vereinen organisierten Sportler zu, gleichwohl müssen sie diese mit den staatlichen Stellen teilen. Mit dem „Code du Sport“ (Buch II, Abschnitt 3)93 schließlich wird die Prävention und Repression im Anti-Dopingkampf intensiviert. Mit ihm wird zudem die nationale Gesetzgebung besser mit den internationalen Regelungen – insbesondere dem WADA- Code – in Einklang gebracht. Zudem werden die rechtlichen Eingriffsmöglichkeiten verbessert sowie der Gesundheitsschutz der Sportler ausgeweitet. Die neuen Regelungen und rechtlichen Vorgaben sind kompatibel mit dem WADA-Code und ebenso entsprechen die Vorgaben zum Handel und Vertrieb von Doping-Substanzen den WADA-Regeln (KERN 2007: 42ff.).94 Eingerichtet wurde außerdem eine neue unabhängige Verwaltungsbehörde. Die französische Agentur zum Kampf gegen Doping (Agence Française de lutte contre le Dopage, AFLD)95 löste den Rat der Prävention und des Anti-Dopingkampfes (CPLD)96 ab und stellte das französische Doping- Kontroll-System auf eine neue Grundlage. Ergänzt wird dies durch die Schaffung einer neuen Struktur von Beratungsstellen (Antennes Médicales de Prévention et de Lutte contre le Dopage, AMPD) für Sportler, die Dopingprodukte benutzt haben bzw. die sich dieser behelfen könnten. Hinzu kommen strafrechtliche Bestimmungen, so etwa die Androhung hoher Strafen für alle, 91 Die Daten finden sich im Anhang des Jahresberichts; das Dokument ist abrufbar unter http://www.antidoping.ch/general/about_us/annual_report. 92 Ausführlich hierzu BRISSONNNEAU und DEPIESSE (2006), SPITZER (2006) sowie MAGALOFF (2006). 93 Ein entsprechender Auszug aus dem „Code du Sport“ mit den Doping-bezogenen Regelungen sowie eine Durchführungsverordnung finden sich unter www.wada-ama.org/en/World-Anti-Doping-Program/Legalarticles -case-law-and-national-laws/National-Laws. 94 Die Konformität des französischen Rechts mit dem Welt-Anti-Doping-Code wurde durch eine Verordnung vom 14. April 2010 sowie die dazugehörigen Durchführungsbestimmungen (Erlasse vom 13.1.2011) hergestellt. Eine instruktive Übersicht der Regelungen findet sich unter https://www.afld.fr/ressources.php. 95 Vgl. dazu auch BRISSONNEAU und OHL (2010) sowie BRISSONNEAU UND DEPIESSE (2006). 96 Auch diese Vorgängerorganisationen war bereits eine verwaltungsunabhängige Einrichtung mit eigenen Befugnissen (MÜLLER und BRITZ 1999: 38). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 114/12 Seite 26 die mit Dopingprodukten handeln und bei der Beschaffung behilflich sind. Finanzielle Unterstützung erhält die AFLD durch das für den Sport zuständige Ministerium.97 Eine Einbindung in staatliche Struktur ist auch im australischen Fall festzustellen. Die Australian Sports Anti-Doping Authority (ASADA) ist seit 2006 mit den Aufgaben der Nationalen Anti-Doping-Organisation betraut. Die staatliche Behörde ist die Nachfolgeorganisation der Austrian Sports Drug Agency (ASDA), die nach der Annahme des WADA-Codes und der UNESCO-Konvention zunächst eingerichtet wurde (JOLLY 2009: 3f.). Australien erfüllt damit seine Verpflichtungen, die mit der Unterzeichnung der Konventionen gegen Doping der UNESCO im Hinblick auf die Umsetzung der WADA-Regelungen im Jahr 2006 eingegangen ist. Dies betrifft auch internationale Kooperations-Beziehungen, insbesondere im Rahmen der Anti- Doping-Konventionen des Europarates98 und der UNESCO. Zu nennen ist außerdem die Zusammenarbeit mit WADA-Einrichtungen und anderen Anti-Doping-Organisationen, etwa im Rahmen des „International Anti-Doping Arrangement“ (IADA).99 Die australische Anti-Doping-Behörde wurde eingerichtet als sogenannte „statutory authority“: Die Australian Sports Anti- Doping Authority ist damit eine vom unmittelbaren Regierungshandeln relativ unabhängige staatliche Behörde (im Unterschied zu UK Anti-Doping, das unternehmensrechtlich verfasst ist). Die ASADA wurde mit umfassenden Kompetenzen ausgestattet, die neben der Entwicklung einer langfristig orientierten Anti-Doping-Politik die Planung und Umsetzung der Anti-Doping- Maßnahmen einschließlich Kontrollen, sportrechtliche Sanktionen, Monitoring und Evaluation umfassen.100 Die rechtliche Grundlage bildet der „Australian Sports Anti-Doping Authority Act 2006“ (ASADA Act)101 sowie die „Australian Sports Anti-Doping Authority Regulations 2006“ (ASADA Regulations).102 Eingebettet ist die ASADA in ein umfassendes Anti-Doping-System mit einer Reihe weiterer Einrichtungen (ASADA Advisory Group; Australian Sports Drug Medical Advisory Committee; Anti-Doping Rule Violations Panel). 97 Vgl. www.afld.fr; der Jahresbericht 2010 findet sich – ausschließlich in französischer Sprache – unter https://www.afld.fr/docs/ressource327_RA2010.pdf. Informationen des Sportministeriums finden sich unter http://www.sports.gouv.fr. 98 Die Anti-Doping-Konvention des Europarates ist eine „offene“ Konvention, das heißt, sie kann auch von Nichtmitgliedsländern des Europarates und nichteuropäischen Staaten angenommen werden. Derzeit umfasst sie 50 Staaten: 46 gehören zu den Mitgliedstaaten des Europarates, hinzu kommen vier Nicht-Mitgliedstaaten, darunter Australien, Weißrussland, Kanada und Tunesien. 99 Vgl. www.theiada.org. 100 Dies umfasst jedoch keine Kompetenzen im Bereich der polizeilichen Ermittlung oder strafrechtlicher Maßnahmen. 101 Vgl. http://www.comlaw.gov.au/Details/C2011C00690. 102 Vgl. http://www.comlaw.gov.au/Series/F2006L00765. Im Hinblick auf Finanzierung und personelle Ausstattung gelten “Financial Management and Accountability Act 1997” (http://www.finance.gov.au/financial-framework/fma-legislation/fma-agencies.html) bzw. „Public Service Act 1999” (http://www.apsc.gov.au/publications/legislation.htm). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 114/12 Seite 27 Demgegenüber wurde UK Anti-Doping als ein Non-Departmental Public Body (NDPB)103 eingerichtet, d. h. die britische Anti-Doping Agentur ist kein unmittelbarer Teil des Regierungssystems , sondern eine in gewisser Distanz zu Regierung und Parlament agierende Einrichtung. UK Anti-Doping ist in relativer Unabhängigkeit für die Umsetzung exekutiver Zielvorgaben verantwortlich sind und kann die zugewiesenen öffentlicher Gelder eigenverantwortlich und relativ unabhängig gegenüber dem zuständigen Ministerium (DCMS) – jedoch im Rahmen vertraglich festgelegter Zielvereinbarungen – in eigenen Verantwortungsbereich verausgaben („arm´s length-Prinzip“). Gleichzeitig ist die Einrichtung im Gegenzug dem zuständigen Ministerium und damit auch gegenüber dem Parlament rechenschaftspflichtig. Diese relative Unabhängigkeit kommt zum Ausdruck im Funding Agreement zwischen DCMS und UK Anti Doping , das die strategischen Zielsetzungen im Zusammenhang mit weiteren Maßnahmen umreißt und im Gegenzug die öffentliche Finanzierung garantiert („Grant-in-Aid“).104 Auch in den USA sind es vor allem staatliche Zuwendungen, die die Finanzierung der Arbeit der unabhängigen Anti-Doping-Agentur (USADA) sicherstellt.105 Die USADA ist eine nichtstaatliche, unabhängige Agentur, die die Einhaltung des Anti-Doping-Kodex der World Anti-Doping Agency in den Vereinigten Staaten durchsetzen soll.106 Die USADA wird – obwohl keine Regierungs-Organisation – vor allem aus Bundes-Zahlungen (Federal Grant) über das „Office of National Drug Control Policy“ (ONDCP) finanziert.107 Weitere Einnahmen resultieren aus Zahlungen des Olympischen Komitees (USOC) und der Sport-Organisationen aufgrund vertraglicher Vereinbarungen zur Durchführung eines umfassenden Anti-Doping-Programms beim Olympischen und 103 Eine Besonderheit der britischen Exekutive ist die Vielzahl ihrer nachgeordneten Behörden, sogenannter Non- Departmental Public Bodies (NDPBs); diese „nichtministeriale öffentliche Verwaltung“ sind in relativer Unabhängigkeit für die Umsetzung exekutiver Zielvorgaben verantwortlich. Mit dieser besonderen Form quasi-autonomen Verwaltungshandelns verringerte sich seit den achtziger Jahren nicht nur der Umfang ministerieller Kompetenzen, sondern auch der Verantwortlichkeitsrahmen der Minister gegenüber dem Parlament erheblich (WETTENHALL 2005; CLANCY/MURPHY 2006). Vgl. dazu auch die Informationen unter www.civilservice.gov.uk/about/resources/information-on-public-bodies. 104 Das „Funding Agreement between the Department for Culture, Media and Sport & UK Anti-Doping for 1 April 2011 – 31 March 2012” findet sich unter www.ukad.org.uk/resources/document/funding. Ausführlich dazu auch BATT (2011); vgl. dazu auch den Jahresbericht 2011/12 von UK Anti-Doping, abrufbar unter www.ukad.org.uk/assets/uploads/Files/documents/annual_report/UK_Anti-Doping_Annual%20Report_2011- 12%282%29.pdf. 105 Die Einnahmen der USADA (2011: 13,7 Mio. USD) bestehen größtenteils aus staatlichen Zuwendungen (Federal Grants) (2011: 8,9 Mio. USD); vgl. dazu www.usada.org/uploads/2011annualreport.pdf. 106 Vom US-Congress wurde die USADA am 12. November 2001 als offizielle Anti-Doping-Agentur anerkannt: „The Congress of the United States recognizes the United States Anti-Doping Agency (USADA) as the official anti-doping agency for Olympic, Pan American, and Paralympic sport in the United States.” (Public Law 107- 67, Treasury and General Government Appropriations Act 2002, SEC. 644). 107 Die „United States Anti-Doping Agency” (USADA) ist ein nichtstaatliches Non-Profit-Unternehmen unter der Leitung eines unabhängigen Leitungsgremiums (Board of Directors) mit Sitz in Colorado Springs, Colorado (www.usantidoping.org); ausführliche Informationen zur Arbeitsweise der USADA finden sich auch in den Veröffentlichungen im Zusammenhang mit den Ermittlungen zu “U.S. Postal Service Pro Cycling Team Investigation”, abrufbar unter http://cyclinginvestigation.usada.org. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 114/12 Seite 28 Paralympischen Sport sowie für den Sport der Panamerikanischen Spiele. Hinzu kommen Einnahmen aus der Durchführung von Auftrags-Tests.108 Vor dem Hintergrund der zum Teil markanten Unterschiede in den Organisationsformen der NADOs lassen sich nun eine Reihe von Schlussfolgerungen für mögliche institutionelle Anpassungen der Struktur der NADA Deutschland ziehen. Das bisherige Stiftungsmodell krankt zunächst an einem defizienten Finanzierungsmodus, der keine langfristig tragfähige Finanzierung der NADA-Tätigkeit aus den Erträgen des Stiftungskapitals garantiert. Wenn es nicht gelingt , die beteiligten Stakeholder zu größeren Beiträgen zu überzeugen, müsste das Finanzierungsmodell der Stiftung geändert werden. Festzuhalten ist dabei auch, dass Stiftungen sind – im Unterschied etwa zu Kapitalgesellschaften – auf einen eher langen Zeithorizont ausgelegt und sind in der Regel durch Beharrungsvermögen und auch Immobilismus geprägt sind. Dies zeigt es auch daran, dass sie prinzipiell nicht abhängig von renditeorientierten Gesellschaftern sind. Dies garantiert jedoch – wie die Erfahrung zeigt – weder eine finanziell ausreichende Fundierung der Anti-Doping-Arbeit noch eine tragfähige Kompetenzstruktur. Ein bisher ungelöstes Problem zeigt sich insbesondere in den unterschiedlichen Regelungsbereichen bei Kontrollen und Sanktionen. So schließt die NADA mit den Organisationen des Sports – Sportfachverbänden, Wettkampfveranstaltern, Profiligen, Landessportbünde – Verträge, auf deren Grundlage Dopingkontrollen durchgeführt werden. Diese Organisationen, die die NADA mit der unabhängigen Planung und Durchführung von Dopingkontrollen beauftragen, sind aber in der Regel zuständig für die Durchführung von Sanktionen gegenüber den betroffenen Sportlern (wobei der NADA oder auch der WADA ein Rechtsmittel gegen diese Entscheidungen zusteht ).109 Allerdings hat die NADA daneben auch die Möglichkeit, bei einem Nichttätigwerden eines Verbandes selbst ein Verfahren einzuleiten. Anders verhält es sich bei der Überwachung der Einhaltung von Meldepflichten. Die Testpool-Athleten müssen ihre Whereabout- Informationen über ADAMS110 bei der NADA abgeben, die auch die Meldepflichte- und Kontrollversäumnisse feststellt.111 Mehrere Probleme ergeben sich hieraus. Zunächst erweisen sich die geteilten Kompetenzbereiche zwischen den verschiedenen mit Anti-Dopingmaßnahmen befassten Organisationen als eine beträchtliche Einschränkung der Unabhängigkeit und Eigenständigkeit der NADA-Tätigkeit. Zwar ist die NADA weisungsunabhängig und unterliegt keiner unmittel- 108 Umfassende Informationen finden sich in den Jahresberichten der USADA, abrufbar unter http://www.usada.org/past-annual-reports. Dort finden sich auch Informationen zu den Testergebnissen und Sanktionen; vgl. dazu auch die Übersichten unter http://www.usada.org/stats. 109 Die NADA spricht in Deutschland bei Verstößen gegen die Anti-Doping-Bestimmungen im Rahmen des WADA-Codes nicht selbst die Sanktion aus, sondern nimmt hierbei eine beratende Rolle ein und überwacht das Verfahren und die Sanktionierung der Verbände. 110 ADAMS ist das globale Informationssystem der WADA (Anti-Doping Administration and Management System), mit dem auch die NADA arbeitet. Alle Athleten des Registered Testing Pools (RTP) sowie des Nationalen Testpools (NTP) sind an ADAMS angeschlossen, so dass die Abgabe der Informationen zu Aufenthaltsort und Erreichbarkeit ausschließlich über ADAMS vorgenommen wird (https://adams.wadaama .org/adams). Vgl. dazu auch www.nada-bonn.de/doping-kontroll-system/trainingskontrollen/adams. 111 Vgl. dazu http://www.nada-bonn.de/doping-kontroll-system. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 114/12 Seite 29 baren staatlichen Kontrolle, gleichwohl sind die Einflussmöglichkeiten der ebenfalls als Akteure im Anti-Doping-Kontrollsystem involvierten Sportorganisationen als mögliche Veto-Spieler zu berücksichtigen. Hinzu kommen potentiell konfligierende Rechtsbereiche, insbesondere zwischen Sportrecht und Strafrecht. Das Gesetz zur Verbesserung der Bekämpfung des Dopings im Sport (DBVG) besteht im Wesentlichen aus verschiedenen Gesetzesänderungen des Bundeskriminalamtsgesetzes oder des Arzneimittelgesetzes. Bei bestimmten Verstößen gegen die Anti- Doping-Regeln (z.B. Handel mit und Verabreichung von Dopingsubstanzen) kommt allerdings unter Umständen eine Strafbarkeit nach dem Strafgesetzbuch (StGB) oder anderen Gesetzen in Betracht. Demgegenüber werden die Regelungen des NADA-Codes durch freiwillige Selbstverpflichtungserklärungen der Sportverbände zum maßgeblichen Anti-Doping-Regelwerk. Diese Erklärungen sind zwar freiwillig, die Verbände sind allerdings dazu gehalten, sie abzugeben, wenn sie von den staatlichen Förderungen für den Sport in Deutschland profitieren möchten. Sportrechtliche Sanktionen wie Sperren oder Geldstrafen sind nur dann möglich, wenn eine Athletin oder ein Athlet an die Anti-Doping-Regeln des Sportverbands gebunden ist oder entsprechende Verbote vertraglich akzeptiert hat. Darüber hinaus enthalten auch die meisten Sponsoring- und Kadervereinbarungen oder Profilizenzen entsprechende Anti-Doping-Klauseln . Danach können zum Beispiel bei einem Verstoß gegen Anti-Doping-Bestimmungen Sponsorengelder zurückverlangt werden. Ergänzt wird die regulatorische Doppelgleisigkeit durch eine horizontale Segmentierung, die insbesondere durch unterschiedliche Regelungen auf nationaler und internationaler Ebene bedingt ist (SIEKMANN und SOEK 2010).112 Damit steht die Dopingbekämpfung in Deutschland weiterhin auf zwei Säulen mit einer allgemeinen Verantwortungsteilung zwischen Staat und Sport, wobei die NADA als Stiftung Privaten Rechts und getragen nach dem Stakeholder-Modell von Politik, Sport und Wirtschaft das prinzipielle Problem aufweist, nur mit vergleichsweise milden Eingriffsmöglichkeiten agieren zu können. Zu berücksichtigen ist auch, dass an der Dopingbekämpfung neben NADA (und WADA) eine recht große Zahl weiterer Anti-Doping-Organisationen mit entsprechenden Rechten und Aufgaben gemäß dem NADA- bzw. WADA-Regelwerk beteiligt sind. Dies sind Organisationen , die für die Annahme von Regeln zur Einleitung, Umsetzung oder Durchführung des Dopingkontrollverfahrens zuständig ist. Hierzu zählen etwa das Internationale Olympische Komitee, das Internationale Paralympische Komitee, die Veranstalter großer Sportwettkämpfe, die internationalen und nationalen Sportfachverbände. In Deutschland gehören dazu vorrangig die im Deutschen Olympischen Sportbund (DOSB) organisierten Sportverbände, aber auch die Landessportverbände und Landesfachverbände.113 Diese geteilten Eingriffskompetenzen – 112 Sichtbar sind auch erste Ansätze, diese Probleme zu überwinden. So hat sich die NADA 2011 neu strukturiert , um ihre Ermittlungsarbeit (Ergebnismanagement) effektiver zu gestalten. Ein Ziel dabei war die engere Vernetzung der NADA-Ressorts untereinander und mit externen Organisationen. Dabei orientiert sich die Task-Force auch an internationalen Vorbildern, wie beispielsweise der „Intelligence Unit“ von UK Anti-Doping oder der australischen Anti-Doping-Organisation (ASADA). Überdies bietet die NADA seit Ende des Jahres 2010 allen Sportfachverbänden an, ihr Ergebnismanagement und Sanktionsverfahren auf die NADA zu übertragen. Das Ziel ist es, die Ermittlungs- wie auch Sanktionsverfahren von unabhängigen Institutionen durchführen zu lassen (NATIONALE ANTI DOPING AGENTUR DEUTSCHLAND 2012: 14). 113 Aufgelistet ist dies in Anhang 1 des Nationalen Anti Doping Code; das Dokument ist abrufbar unter www.nada-bonn.de/fileadmin/user_upload/nada/Recht/Regelwerke/100701_NADA-Code_komplett.pdf. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 114/12 Seite 30 zusätzlich restringiert durch Datenschutzbestimmungen im Doping-Kontroll-Verfahren114 – relativieren von vornherein die formelle Unabhängigkeit der Nationalen Dopingagentur. In jüngerer Zeit wurde deshalb immer wieder vorgeschlagen, die Nationale Anti-Doping-Agentur NADA mit hoheitlichen Befugnissen auszustatten.115 Jedoch wäre es zu kurz gegriffen, nur einfach die Befugnisse der NADA isoliert zu betrachten. Entscheidend für die Durchschlagskraft der NADA-Tätigkeit ist – wie auch die Erfahrungen in anderen Ländern lehren – vielmehr ihre relative Autonomie im Kontext weiterer mit Anti-Doping befassten Organisationen. Die nationalen und internationalen Sportorganisationen besitzen hier – dies gilt prinzipiell auch für Deutschland – in der Regel erheblich mehr Rechte als die NADOs.116 Darüber hinaus hat die Einbindung der nationalen und internationalen Sportverbände sowie der Olympischen Bewegung in die operativen Bereiche der Anti-Doping-Arbeit zu unüberbrückbaren Interessenkollisionen zwischen ökonomischen Zielen, finanziellen Verpflichtungen, sportlichen Zielen und der Idee des sauberen Sports geführt.117 Eine geringe (festgestellte) Anzahl an Dopingfällen wird vielfach vorteilhafter bewertet als die Skandalisierung durch die Aufdeckung von Dopingpraktiken . Ein Ausweg aus diesem interorganisationellen Dilemma ist eine eindeutige und klare Kompetenzzuordnung im institutionellen Gefüge der Anti-Doping-Arbeit.118 Jedoch müssten, falls die Sportorganisationen nicht mehr oder nicht mehr im bisherigen Umfang in die operative Anti-Doping-Arbeit eingebunden wären, an deren Stelle geeignete Einrichtungen treten, die diese Rolle übernehmen könnten. Bereits jetzt finanziert beispielsweise die WADA eine Reihe von Dopingkontrollen bei international antretenden Athleten. Allerdings sollte diese Aufgabe 114 Vgl. dazu etwa ein Positionspapier des Landesbeauftragten für den Datenschutz Rheinland Pfalz (LfD Rh.Pf.) und des Unabhängigen Landeszentrums für Datenschutz Schleswig-Holstein (ULD) (Anlage 5). 115 So sollte die Nationale Anti-Doping-Agentur (NADA) etwa nach Ansicht von Clemens Prokop, Präsident des Deutschen Leichtathletik-Verbandes (DLV), polizeiliche Befugnisse erhalten (FAZ, 2.9.2009: 29). 116 David Müller, Vertreter der Nationalen Anti-Doping Agentur Austria, betont in diesem Zusammenhang, dass die nationalen und internationalen Sportorganisationen deutlich mehr Entscheidungsbefugnisse hätten als die unabhängigen Anti-Doping-Organisationen. Letztere müssten Entscheidungen übernehmen, umgekehrt gelte dies nicht, so beispielsweise bei medizinischen Ausnahmegenehmigungen, beim Ergebnismanagement oder hinsichtlich der ausgesprochenen Sanktionen. Dopingkontrollen bei internationalen Events würden außerdem häufig durch die Sportorganisationen selbst durchgeführt, ohne etwa unabhängige Kontrollinstanzen aus dem Ausrichterland hinzuzuziehen (MÜLLER 2012: 202f.). 117 In Anbetracht dessen, dass die NADA größtenteils für die Trainingskontrollen, die nationalen Spitzenverbände jedoch für die Wettkampfkontrollen, zu denen auch die sogenannten „Pre-Competition- Tests“ gehören, zuständig sind, kann z. B. nicht sichergestellt werden, dass alle Probenahmen, Transporte und Analysen gemäß den WADA-Vorgaben durchgeführt werden. Ein weiteres Problem im Zusammenhang mit der Durchführung von indirekten Nachweisverfahren ist die Tatsache, dass in Deutschland, als mittlerweile weltweit nahezu einziges Land, die nationalen Spitzenverbände sowohl für die Durchführung des Ergebnismanagements als auch des Disziplinarverfahrens zuständig sind. 118 Eine Folge der jetzigen Rollenüberschneidung zwischen Anti-Doping-Agenturen und Sportorganisationen zeigt sich etwa in den jeweiligen Kontroll-Regimes, die den Verbänden – auch den internationalen Dachverbänden wie etwa der UCI - immer wieder Anreize gibt, Kontrollen lax zu handhaben (z. B. FIFA; FIS). Ein weiteres Beispiel ist auch das spanische Anti-Doping-Gesetz, das Dopingkontrollen zwischen 23.00 und 6.00 Uhr verbietet. Deshalb soll die operative Rolle soll künftig ausschließlich der WADA und den jeweiligen NADOs zukommen. Vgl. dazu – auch im Hinblick auf die notwendigen Reformschritte – ausführlich MÜLLER (2012: 203ff.); das Dokument findet sich in Anlage 6. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 114/12 Seite 31 im Hinblick auf die Gewaltentrennung in Zukunft von einer noch zu gründenden internationalen Dopingkontrollorganisation übernommen werden (MÜLLER 2012: 203). Solange eine solche kompetenzielle Stärkung der Anti-Doping-Organisationen nicht erfolgt ist, brächte auch eine – verschiedentlich vorgeschlagene119 – Umwandlung der deutschen NADA in eine Körperschaft des öffentlichen Rechts vermutlich nur wenig Vorteile. Das Hauptproblem der mangelnden Durchschlagskraft der Anti-Doping-Arbeit liegt weniger im – ebenfalls nicht zu vernachlässigenden – Dilemma zwischen sportrechtlicher und staatlicher Dopingkontrolle. Dies zeigt sich beispielsweise in Frankreich, wo die unabhängige staatliche Anti-Doping-Behörde AFLD keineswegs die alleinige Kompetenz in der operativen Kontroll-Tätigkeit besitzt120 und zudem mit dem Problem der staatlichen Einflussnahme auf die eigenen Organisation zu kämpfen hat.121 Vorteilhafter erscheint vor diesem Hintergrund die Verbesserung der Zusammenarbeit von unabhängiger Anti-Doping-Organisation und staatlichen Ermittlungsbehörden. Anti- Doping-Organisationen können – auch wenn sie wie in Frankreich dem Staatssektor zuzuordnen sind – nicht die Bandbreite an Ermittlungstechniken einsetzen, die professionellen Ermittlern (etwa Zoll, Staatsanwaltschaft, Polizei) zur Verfügung stehen. Gleichwohl hat die Tätigkeit der staatlichen Ermittler in vielen Fällen dafür gesorgt, dass sie mit Maßnahmen wie Hausdurchsuchungen , Telefon- und Internetüberwachung, verdeckten Ermittlungen, Observationen und Verhören betrügerische Praktiken aufdecken kann und damit die Voraussetzungen für eine erfolgreiche Anti-Doping-Tätigkeit mit nachfolgenden Sanktionen schaffen kann.122 Dies setzt jedoch eine entsprechende Anti-Doping-Gesetzgebung sowie die koordinierte Zusammenarbeit zwischen Anti-Doping-Organisationen und den staatlichen Ermittlungsbehörden voraus. Hierzu hat die WADA mit dem Dokument „Coordinating Investigations and Sharing Anti-Doping Information and Evidence“ eine Anleitung veröffentlicht, die zur Übernahme von Models of best Practices anregen soll (WADA 2011).123 In diesem Sinn zeigt sich die WADA als eine aktive Kontrollagentur, die ineffiziente Dopingkontrollsysteme und Inkonsistenzen der Anti-Doping- Arbeit aufdecken kann. Umfassende Evaluationen der jeweiligen nationalen Doping-Kontroll- 119 Vgl. dazu beispielsweise die Stellungnahme von Dieter Rössner zum Bericht der Bundesregierung zur Evaluation des Gesetzes zur Verbesserung der Bekämpfung des Doping im Sport (26. 11. 12); das Dokument ist abrufbar unter www.cycling4fans.de/fileadmin/user_upload/vermischtes/doping/2012/2012_Stellungnahme_D._Roessner_A ntidopinggesetz-AMG.pdf. 120 Zu nennen ist beispielsweise die Auseinandersetzung zwischen International Cycling Union (UCI) und AFLD im Hinblick auf die Durchführung von Dopingkontrollen bei der Tour-de-France. Vgl. dazu Focus Online, 12.5.2010, abrufbar unter http://www.focus.de/sport/mehrsport/radsport-tour-de-france-afld-will-eigenedopingkontrollen -bei-der-tour_aid_507730.html (Anlage 7). 121 Zeitungsberichten zufolge soll Frankreichs früherer Präsident Nicolas Sarkozy in den Dopingfall um Lance Armstrong verwickelt gewesen sein. Wie in französischen Zeitungen berichtet wurde, habe der Staatschef persönlich dafür gesorgt, dass der Armstrong gegenüber kritisch eingestellte Pierre Bordry als Chef der Anti- Doping-Agentur Frankreichs (AFLD) abgesetzt und gleichzeitig der Etat der Behörde drastisch gekürzt wurde (KISTNER 2012) (Anlage 8). 122 Diese Zusammenarbeit war auch ausschlaggebend für das Verfahren der amerikanische Anti-Doping-Agentur USADA gegen Lance Armstrong. 123 Das Dokument ist beigefügt als Anlage 9. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 114/12 Seite 32 Systeme, die hierzu Aufschluss geben könnten, liegen bislang nicht vor.124 Schließlich geht es auch um eine ausreichende materielle Absicherung der operativen Anti-Doping-Arbeit. Wie bereits dargestellt, hat sich das bisherige Finanzierungsmodell der NADA nicht als tragfähig erwiesen. Ein langfristiges Ziel wäre es in diesem Zusammenhang, die finanziellen Mittel dergestalt aufzustocken, dass sie ein effektives, unabhängiges, nationales Dopingkontrollsystem sicherstellen. Dabei könnte ein Teil des erhöhten Finanzierungsbedarfs durch die Einsparungen, die sich durch den Wegfall ihrer eigenen Anti-Doping-Systeme ergeben, finanziert werden. Darüber hinaus könnte daran gedacht werden, einen bestimmten Prozentsatz der staatlichen Sportfördermittel zweckgebunden für die Anti-Doping-Kontroll-Arbeit zur Verfügung zu stellen. 5. Schlussfolgerungen und internationale Perspektiven Die Nationalen Anti Doping Agenturen (NADOs) nehmen inzwischen eine Schlüsselrolle im weltweiten Kampf gegen Doping im Sport ein. Dabei werden diese vielfach durch staatliche Beiträge finanziert. Zumeist agieren sie dabei auch in relativer Unabhängigkeit gegenüber dem organisierten Sport und den staatlichen Behörden. Allerdings zeigt das Beispiel der NADA Deutschland, dass die Anti-Doping-Agenturen häufig nur geringe Eingriffsmöglichkeiten besitzen und gleichzeitig Kompetenzen zur Einleitung, Umsetzung oder Durchführung des Dopingkontrollverfahrens mit anderen Organisationen teilen müssen. Deutlich wurde insbesondere, dass an der Dopingbekämpfung neben der NADA eine große Zahl weiterer Anti-Doping-Organisationen mit entsprechenden Rechten und Aufgaben an der Anti-Doping-Arbeit beteiligt sind. Hinzu kommt, dass es trotz der Fortschritte seit der Gründung der WADA immer noch zahlreiche Länder und Regionen gibt, in denen eine ausreichende Anti-Doping-Infrastruktur weitgehend fehlt.125 Die Untersuchung macht deutlich, dass die NADOs, die das Welt-Anti- Doping-Programm (WADP) der WADA auf der jeweils nationalen Ebene umsetzen sollen, auch heute noch in recht unterschiedlich Weise vorgehen. So lässt der WADA-Code den nationalen Akteuren (insbesondere den Sportverbänden) recht großen Spielraum. Die jeweiligen Regelwerke weisen große Unterschiede auf und ebenso weicht – soweit dies festgestellt werden konnte – die praktische Umsetzung vielfach von den Vorgaben erheblich ab. Deutlich wird insbesondere , dass die nationalen Anti-Doping- Systeme nicht selten von den nominellen Regelungen abweichen. Die Implementation des WADA-Systems auf nationaler Ebene folgt offensichtlich eigenen spezifischen Anreizsystemen und ist darüber hinaus durch differierende Ressourcenausstattung geprägt. Außerdem bestehen in vielen Fällen für die jeweilige NADO erhebliche Schwierigkeiten, mit den vorhandenen Ressourcen – etwa Kontrollen oder Tests betref- 124 Die NADOs aus Deutschland, England, den Niederlanden, Norwegen und Österreich arbeiten derzeit an einem Pilotprojekt zur Qualitätssicherung und Bewertung der Arbeit der fünf Organisationen. Die daraus erarbeiteten Methoden könnten bei der Entwicklung eines internationalen Benchmarking-Systems dienlich sein (MÜLLER 2012: 205). 125 Der Entwicklungsstand der nationalen Anti-Doping-Kontroll-Systeme lässt sich etwa anhand der „Reports on Compliance with the Anti-doping Convention” des Europa-Rates ablesen; die Berichte sind abrufbar unter http://www.coe.int/t/dg4/sport/commitments/dopingindex_rev_en.asp#TopOfPage. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 114/12 Seite 33 fend – ein effizientes Kontroll-System zu etablieren. Einige der NADOS können dabei als staatliche Organisationen interpretiert werden; sie sind Teil der öffentlichen Verwaltung und werden direkt aus dem staatlichen Haushalt finanziert. Insgesamt dürfte – nach Schätzungen – etwa die Hälfte der 129 nationalen Anti-Doping-Organisationen (NADOs) staatlich organisiert sein. Dazu zählt bei den oben beschriebenen Ländern neben Australien auch Frankreich. Andere NADOs wie etwa in Österreich, Schweiz (und auch die Niederlande) sind auf privatrechtlicher Basis organisiert, entweder als eine Art Unternehmen wie etwa in USA, Großbritannien und Österreich, oder in der Form einer privatrechtlichen Stiftung oder in ähnlicher Weise organisiert (z. b. Schweiz, Deutschland). Einige der NADOs sind im Sportsystem selbst – d. h. nicht als unabhängige Einrichtung – organisiert, so beispielsweise in Schweden,126 Island127 oder auch in Italien, wo die Organisationsstrukturen der NADO weitgehend mit dem Olympischen Komitee verwoben sind (CONI).128 Unabhängig von der Organisationsstruktur zeigen sich - neben den vielfach mangelnden rechtlichen Ausgestaltungen – immer wieder die gleichen Restriktionen für eine erfolgreiche Anti- Doping-Arbeit. Als ein zentrales Problem erweisen sich die interorganisatorischen Unklarheiten und Überschneidungen von Befugnissen bei Einleitung, Umsetzung sowie Durchführung des Dopingkontrollverfahrens. Festzustellen ist, dass neben der nationalen Anti-Doping-Agentur fast immer weitere – vielfach dem Sportsektor zuzuordnende – Organisationen beteiligt sind (insbesondere die Veranstalter großer Sportwettkämpfe sowie die internationalen und nationalen Sportfachverbände). In Deutschland gehören dazu vorrangig die im Deutschen Olympischen Sportbund (DOSB) organisierten Sportverbände, aber auch die Landessportverbände und Landesfachverbände. Diese geteilten Eingriffskompetenzen haben sich zumeist als beträchtliche Restriktion der Kontroll-Tätigkeit erwiesen. Die Einbindung der nationalen und internationalen Sportverbände sowie der Olympischen Bewegung in die operativen Bereiche der Anti- Doping-Arbeit führt fast immer zu Interessenkollisionen zwischen kommerziellen Anliegen und dem Ziel eines sauberen Sports. Hinzu kommt, dass die jeweiligen nationalen Bemühungen im Anti-Doping-Kampf vielfach vom Interesse an einem möglichst großen Medaillenerfolg – „sportive nationalism“ (KOLLER 2008)129 – bei olympischen Spielen und Weltmeisterschaften eingeschränkt werden. Im Rahmen der internationalen Kooperation von Anti-Doping-Behörden und ebenso im nationalen Anti-Doping-Diskurs wird vor diesem Hintergrund nicht selten ein 126 Vgl. http://www.rf.se/Vi-arbetar-med/Antidoping2. Im Unterschied zu Schweden sind die dänischen und norwegischen Anti-Doping-Agenturen unabhängige Einrichtungen. In Schweden wird Doping vor allem aus der Perspektive der Gesundheitspolitik beurteilt und deshalb auch in diesem administrativen Rahmen behandelt, während in Dänemark und Norwegen die sportpolitischen Aspekte im Vordergrund stehen (WAGNER/HANSTAD 2011). 127 Vgl. http://www.isisport.is. 128 Eine Liste findet sich unter http://www.wada-ama.org/en/Resources/List-of-NADOs. 129 Vgl. dazu auch HOULIHAN (2002) und HUNT (2011). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 114/12 Seite 34 funktionsfähiges Anti-Doping-Regime nur vorgetäuscht, das in einem deutlichen Kontrast zu den tatsächlich geringen Erfolgen vieler NADOs steht.130 Wie die jüngsten Erfahrungen mit der Dopingpraxis in einzelnen Sportarten zeigen, ist auch nach der Gründung der WADA und der weltumspannenden Etablierung von nationalen Anti- Doping-Organisationen immer noch in vielen Sportarten eine Kultur des Dopings festzustellen. Weitere Anstrengungen erscheinen deshalb unumgänglich. Von besonderer Bedeutung ist in diesem Zusammenhang, neben Verbesserungen in der materiellen und personellen Ausstattung den nationalen Anti-Doping-Organisationen eine von Staat und Sportsystem möglichst hohe Unabhängigkeit zu garantieren. Hinzu kommen institutionelle Justierungen auf multilateraler Ebene. Da die NADOs bislang nicht in den Entscheidungsgremien der WADA repräsentiert sind, können ihre Belange nur auf indirektem Weg auf der Ebene der WADA sichtbar gemacht werden. Entsprechende Forderungen werden seit längerem von den Vertretern der NADOs vorgetragen . So sollten künftig – so KAMBER (2011: 6) – die NADOs im Exekutiv-Komitee und dem Stiftungsrat der WADA vertreten sein. Erforderlich erscheint außerdem eine verbesserte Kooperation zwischen den NADOs.131 So vereinbarten Anfang 2010 die Nationalen Antidoping- Agenturen der Schweiz, Österreichs, Frankreichs und Deutschlands eine engere Zusammenarbeit . Im April 2010 nahmen sie gemeinsam, mit Ausnahme Frankreichs, Stellung zu dem Compliance-Katalog der WADA. Mittels eines To-Do-Katalogs stellten sie Forderungen auf bzw. machten Vorschläge, wie die internationale Arbeit der WADA verbessert werden bzw. den Forderungen des WADA-Codes schneller entsprochen werden könnte.132 Hinzu kommt auch die Kooperation mit dem neuen Institute of National Anti-Doping Organisations (INADO), das kürzlich als Nachfolgeinstitution Vereinigung der Nationalen Anti-Doping-Agenturen (ANADO) gegründet worden ist. Die neue Organisation soll den NADOs wieder eine eigene Stimme verleihen und ihre Position gegenüber den nationalen Verbänden und Regierungsstellen, der WADA, dem Internationalen Olympischen Komitee, der UNESCO sowie dem Europarat verbessern . Mehrere Länder kooperieren außerdem auf zwischenstaatlicher Ebene im Rahmen des „International Anti-Doping Arrangement” (IADA). 130 So ist auch die Arbeit der deutschen NADA hinsichtlich Erfolgsquote und Effizienz der Kontrollen überwiegend kritische beurteilt worden (REINSCH 2010; WEINREICH 2012), obwohl die Bundesregierung in ihrem Bericht zur Evaluation des Gesetzes zur Verbesserung der Bekämpfung des Dopings im Sport (DBVG) ein rundum positives Bild vermittelt (BMI/BMG 2012); vgl. dazu außerdem http://www.jensweinreich.de/2012/06/28/die-miserable-erfolgsquote-der-nada sowie einen kritischen Beitrag des ZDF-Magazins Frontal21 vom 23. Oktober 2012, dem eine Studie der Universität Mainz zugrundeliegt http://www.zdf.de/ZDF/zdfportal/web/ZDF.de/Frontal-21/2942216/24887650/01dd0b/Kampf-gegen- Doping.html. 131 Vgl. dazu insbesondere die „Model Rules for National Anti-Doping Organizations“ (Models of Best Practice) der WADA, abrufbar unter www.wada-ama.org/en/Resources/Model-Rules-and-Guidelines/Model-Rules. 132 „Überlegungen zur Stärkung der WADA, zur Verbesserung der Dopingbekämpfung und des Testregimes und zur Gleichbehandlung der Athletinnen und Athleten“; das Dokument findet sich in Anlage 10. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 114/12 Seite 35 Reformpotential ist auch auf der Ebene der Europäischen Union festzustellen (EU-KOMMISSION 2009). So wird etwa in der Mitteilung der Kommission „Entwicklung der europäischen Dimension des Sports“ (KOM(2011)12, 18.1.11)133 die Rolle der WADA, der Nationalen Anti-Doping- Agenturen (NADAs), der akkreditierten Labors, des Europarats und der UNESCO hervorgehoben . Zustimmend erwähnt wird auch, dass die NADOs zunehmend als unabhängige Stellen organisiert sind. Außerdem werden die Mitgliedstaaten ermuntert, nationale Anti-Doping- Aktionspläne, die die Koordinierung zwischen allen relevanten Akteuren gewährleisten, zu beschließen und auszutauschen. Gleichzeitig wird auch darauf hingewiesen, dass die Anti- Doping-Vorschriften und Anti-Doping-Verfahren im Einklang mit dem EU-Recht stehen müssten , d. h. dass Grundrechte, Achtung des Privat- und Familienlebens, Datenschutz, Recht auf einen fairen Prozess und Unschuldsvermutung zu respektieren seien.134 Auch auf der Ebene des Rates der Europäischen Union finden Anti-Doping-Aktivitäten statt.135 So wurde etwa im 18- Monats-Programm der spanischen, belgischen und ungarischen Präsidentschaft (2010/2011) die Unterstützung von Kooperationen zwischen den Mitgliedstaaten im Kampf gegen Doping als wichtige Aufgabe festgehalten.136 Im darauffolgenden Trio-Programm der Vorsitze Polen, Dänemark und Zypern (2011/2012) wird betont, dass sich die EU bei der internationalen Bekämpfung des Dopings im Sport besser einbringen soll (Rats-Dokument 11447/11, 17.6.11).137 Bereits im Jahr 2007 gab es eine Initiative der Deutschen Ratspräsidentschaft, die darauf abzielte , die nationalen Anti-Doping-Organisationen (NADOs) auf der Ebene der Europäischen 133 Unterstützt wird dies auch in der „Entschließung über die europäische Dimension des Sports“ des EU- Parlaments vom 2. Februar 2012 (2011/2087(INI)). Das Dokument ist – zusammen mit den Stellungnahmen verschiedener Ausschüsse – abrufbar unter www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=- //EP//NONSGML+REPORT+A7-2011-0385+0+DOC+PDF+V0//DE. 134 Neben dem Europarat hat sich die Artikel-29-Datenschutzgruppe der EU-Kommission, der Zusammenschluss der Datenschutzaufsichtsbehörden in der Europäischen Union (EU), mit dem Thema beschäftigt; letztere kommt zum Ergebnis, dass der WADA-Datenschutzstandard in vieler Hinsicht gegen nationales und europäisches Datenschutzrecht verstoße; vgl. dazu Møller (2011; 2010), NOLTE (2011) und NIEWALDA (2011). Vgl. dazu auch https://www.datenschutzzentrum.de/allgemein/20110726-positionspapierdopingbekaempfung .html. 135 Vgl. etwa die „Schlussfolgerungen des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten über die Rolle der EU im internationalen Kampf gegen Doping“ (EU-ABl. C/324/18, 1.12.10). Zu berücksichtigen ist dabei, dass der Lissabon-Vertrag der EU eine (eingeschränkte) Sportförderkompetenz zuweist (Artikel 165 AEUV). Das Europäisches Parlament und der Ministerrat können im Gesetzgebungsverfahren entsprechende „Fördermaßnahmen“ erlassen (MERKEL 2009; PERSCH 2010b) und können auf der neuen rechtlichen Grundlage sich auch stärker im Anti-Doping-Kampf engagieren (PERSCH 2010a). Die Kommission schlägt vor, die Sportbelange in das künftige Programm „Erasmus für alle" (2014-2020) aufzunehmen (KOM(2011)788, 23.11.2011); gegenwärtig werden auf europäischer Ebene die näheren Modalitäten des künftigen Förderprogramms diskutiert (http://ec.europa.eu/education/erasmus-forall /index_de.htm). 136 Vgl. dazu Ratsdokument 16771/09 vom 27. November 2009. 137 Vgl. dazu die Anti-Doping-Aspekt im Achtzehnmonatsprogramm der neuen Trio-Präsidentschaft von Irland, Litauen und Griechenland für den Zeitraum 1. Januar 2013 bis 30. Juni 2014 (Rats-Dokument 16994/12, 3.12.2012: 102); das Dokument ist abrufbar unter http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/12/st17/st17426.en12.pdf. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 114/12 Seite 36 Union besser miteinander zu vernetzen und ein Kommunikationsnetzwerk aufzubauen.138 Wesentliches Ziel war (und ist weiterhin)139 die Einrichtung eines EU-Netzwerkes von nationalen Anti-Doping-Agenturen sowie eine auf EU-Ebene agierende Doping-Monitoring-Task-Force. Vorgesehen war außerdem ein regelmäßiger informeller Austausch und verbesserte Zusammenarbeit in den Bereichen Doping-Testsystem, Medizin, Forschung, Prävention, Recht sowie die Kooperation der NADOs mit staatlichen Stellen, Sportverbänden und der EU-Kommission.140 Angestrebt wurde außerdem, das Testsystem EU-weit zu optimieren und die internationale Zusammenarbeit im Kampf gegen Doping zu verstärken.141 Konkrete Vorgehensweisen sind festgelegt im Arbeitsplan des Rats für den Sport 2011-2014.142 Vorgesehen ist dort auch die Ausarbeitung eines Entwurfs von Bemerkungen der EU zur Überarbeitung des Antidoping-Codes der WADA.143 Am 4. Oktober 2012 hat der Ministerrat dazu einen weiteren Beitrag der EU zur Überarbeitung des WADA-Codes gebilligt (Rats-Dokument 14204/12), nachdem bereits im März 2012 erste Vorschläge unterbreitet worden sind (Rats- 138 Vgl. Schlussfolgerungen des Vorsitzes der EU-Ratspräsidentschaft vom Informellen Treffen der Sportminister der Europäischen Union vom 12. bis 13. März 2007 in Stuttgart („Stuttgarter Schlussfolgerungen“), abrufbar unter http://ec.europa.eu/sport/library/documents/b21/doc458_de.pdf. 139 Ein offizielles, durch die EU getragenes, Netzwerk nationaler Anti-Doping-Agenturen kam bisher nicht zustande. Wie weit die Initiative gediehen ist, wird etwa dokumentiert in einer Podiums-Diskussion von Doping-Experten und Vertretern nationaler Anti-Doping-Agenturen (BLUMENTHAL 2010: 83ff.). 140 Angestrebt wird von der EU-Kommission außerdem ein Mandat des Ministerrats für Verhandlungen über einen Beitritt der EU zur Antidopingkonvention des Europarates. In der Mitteilung „Entwicklung der europäischen Dimension des Sports“ heißt es: „Es ist zu prüfen, welche Wirkung die durch Artikel 165 AEUV festgelegte Zuständigkeit der Union für eine eventuelle Beteiligung der EU an den Leitungsstrukturen der WADA hat.“ (KOM(2011)12, 18.1.11: 4f.). 141 Bekräftigt wird das Anliegen auch in einem Antrag der Fraktionen von CDU/CSU und CSU vom 16. Juni 2010. Die Bundesregierung wird darin aufgefordert, den Kampf gegen Doping im Sport durch die Einrichtung eines Netzwerkes der europäischen Anti-Doping-Organisationen (NADOs) sowie einer „Monitoring-Task-Force“ zu unterstützen (BT-Drs. 17/2129); der Antrag wurde in der Plenarsitzung vom 8. Juli 2010 angenommen (Plenarprotokoll 17/55; Beschlussempfehlung und Bericht des Sportausschusses, BT-Drs. 17/2468, 7.7.10). 142 Vgl. die Entschließung des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten zu einem Arbeitsplan der Europäischen Union für den Sport (2011-2014) (EU-ABl. C 162/1, 1.6.11), abrufbar unter http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2011:162:0001:0005:de:PDF. Vgl. dazu auch den Bericht der Experten-Gruppe „Anti-Doping“ vom 3. Treffen im September 2012, abrufbar unter http://ec.europa.eu/sport/library/documents/b24/xg-ad-201209-final-rpt.pdf. 143 Die Überarbeitung des Anti-Doping-Codes ist auch ein zentraler Punkt im Trio-Programm der Präsidentschaft von Irland, Litauen und Griechenland für den Zeitraum 1. Januar 2013 bis 30. Juni 2014 (Rats-Dokument 16994/12, 3.12.2012: 102). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 114/12 Seite 37 Dokument 1404/12).144 Der WADA-Code soll bis zum Jahr 2015 in mehreren Phasen überarbeitet werden.145 Die überarbeitete Fassung des WADA-Codes soll im November 2013 auf der World Conference in Johannesburg beschlossen werden und im Januar 2015 in Kraft treten. Auch der Europarat hat umfangreiche Vorschläge zur Veränderung des Codes vorgelegt. So soll die Transparenz des WADA-Systems, die Flexibilität der Sanktionen und die Effizienz des Kontrollsystems verbessert werden. Gleichzeitig soll der Datenschutz künftig besser beachtet werden. Gestärkt werden soll außerdem die Stellung der Nationalen Anti-Doping-Agenturen: Durch die Aufnahme eines Verweises in Artikel 20.5 (Aufgaben und Zuständigkeiten der Nationalen Anti-Doping-Organisationen) soll besonders hervorgehoben werden, dass die NADOs sowohl in ihrer Arbeitsweise als auch in ihren Entscheidungen unabhängig sind. Schließlich sollen die NADOs nunmehr die Möglichkeit haben, Dopingkontrollen bei internationalen Wettkampfveranstaltungen in ihrem eigenen Land auch ohne Genehmigung des internationalen Sportfachverbands oder der WADA durchzuführen (Artikel 15.1).146 144 Dabei geht es nicht zuletzt um die Regelungen mit Bezug zu Datenschutz und freiem Datenverkehr. Hierzu wurde auf Ratsebene im Februar 2012 von der Gruppe „Sport“ auf Ersuchen des Vorsitzes ein Beitrag der Europäischen Union zur ersten Phase des Überarbeitungsprozesses des WADA-Codes erstellt. Grundlage ist ein Papier der Expertengruppe „Antidoping“, die von den Mitgliedstaaten und der Kommission auf der Grundlage des Rats-Arbeitsplans für Sport (2011-2014) eingesetzt wurde (Dokument 6846/12). 145 Der „Code Review Plan“ der WADA findet sich unter http://www.wada-ama.org/Documents/World_Anti- Doping_Program/WADP-The-Code/Code_Review/Code Review 2011-2013/WADA-Code-Review-Plan- Nov2011-EN.pdf. 146 Ein Entwurf einer Liste mit Empfehlungen für die Überarbeitung des Welt-Anti-Doping-Code findet sich unter www.bmi.bund.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2011/mitMarginalspalte/12/wada.html. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 114/12 Seite 38 6. Literatur147 ASMUTH, Christoph (Hrsg.) (2010). Was ist Doping? Fakten und Probleme der aktuellen Diskussion. 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Anlagen – Anlage 1: Jahresbericht 2011 (Nationale Anti Doping Agentur Deutschland 2012) – Anlage 2: Verfassung der „Stiftung Nationale Anti Doping Agentur Deutschland“ (Februar 2011) – Anlage 3: Kampf gegen Doping weiter schärfen und verbessern (Beschluss der 8. Mitgliederversammlung des DOSB, 8. Dezember 2012, Stuttgart) – Anlage 4: NADA-Trainerhandbuch (Auszug) – Anlage 5: Datenschutz und Dopingbekämpfung (Posititionspapier des Landesbeauftragten für den Datenschutz Rheinland Pfalz (LfD Rh.Pf.) und des Unabhängigen Landeszentrums für Datenschutz Schleswig-Holstein (ULD) vom 26.07.2011) – Anlage 6: Ausblick auf die Zukunft der Anti-Doping-Bewegung (Müller 2012) – Anlage 7: AFLD will eigene Dopingkontrollen bei der Tour (Focus Online 12.05.2010) – Anlage 8: Sarkozy im Sog der Armstrong-Affäre (Kistner 2012) – Anlage 9: Coordinating Investigations and Sharing Anti-Doping Information and Evidence (WADA 2011) – Anlage 10: NADA, NADA Austria & Antidoping Schweiz: Positionspapier zur Chancengleichheit (2010)