© 2013 Deutscher Bundestag WD 10 - 3000 - 085/13 Das Dopingkontrollsystem in Deutschland Rechtlich-regulative Grundlagen und Reformoptionen Ausarbeitung Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitungen und andere Informationsangebote der Wissenschaftlichen Dienste geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasserinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Der Deutsche Bundestag behält sich die Rechte der Veröffentlichung und Verbreitung vor. Beides bedarf der Zustimmung der Leitung der Abteilung W, Platz der Republik 1, 11011 Berlin. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 2 Das Dopingkontrollsystem in Deutschland Rechtlich-regulative Grundlagen und Reformoptionen Verfasser: Aktenzeichen: WD 10 - 3000 - 085/13 Abschluss der Arbeit: 16. 01. 2014 Fachbereich: WD 10: Kultur, Medien und Sport Telefon: Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 3 Abstract Deutschland hat bisher kein einheitliches Anti-Doping-Gesetz, sondern eine Reihe von Anti- Doping-Normen in verschiedenen Gesetzen, die zum Teil Strafen und Ermittlungsmöglichkeiten der Behörden vorsehen. Inwieweit dies neben den sportrechtlichen Sanktionsmöglichkeiten als ausreichend angesehen werden kann oder ob noch weitere und stärkere strafrechtliche Verbote erforderlich sind, wird unterschiedlich bewertet und seit einigen Jahren intensiv diskutiert. Nach den Doping-Skandalen der vergangenen Jahre hat sich jedoch die Überzeugung durchgesetzt, dass die bestehenden Regelungen nicht ausreichen und dass es strafrechtlicher Verschärfungen bedarf, um das Doping im Sport wirkungsvoll einzudämmen. Straferhöhungen, insbesondere auch für Sportler, sind dabei ein wichtiger Bestandteil der Überlegungen. Gleichzeitig soll der Regelungsumfang auch auf Korruptionstatbestände wie Bestechlichkeit und Bestechung ausgeweitet werden. Der Beitrag gibt einen Überblick über die Reformdiskussion vor dem Hintergrund des gesamten Doping- Kontrollsystems in Deutschland. Die vorliegenden Gesetzentwürfe für ein Anti-Doping-Gesetz werden dabei ausführlich erläutert. Berücksichtigt werden auch die Erfahrungen in anderen Ländern. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 4 Inhaltsverzeichnis 1. Einleitung 5 2. Hintergrund: Die Interdependenz der Regelwerke 7 2.1. Der multilaterale Rechtsrahmen 9 2.2. Der Welt-Anti-Doping-Code 11 2.3. Wada-Code und nationale Doping-Kontrolle 14 3. Das deutsche Anti-Doping-Modell 17 4. Sportrechtliche und strafrechtliche Faktoren der Dopingbekämpfung in Deutschland 24 5. Reformdebatte in Deutschland: Der Weg zu einem eigenständigen Anti-Doping-Gesetz 28 5.1. Anläufe zu einer neuen Anti-Doping-Gesetzgebung 31 5.2. Gesetzesinitiativen des bayerischen Justizministeriums 35 5.3. Der Gesetzentwurf des baden-württembergischen Justizministeriums 39 5.4. Der Gesetzentwurf der SPD-Bundestagsfraktion 42 5.5. Synopse der Gesetzentwürfe in Tabellenform 45 6. Schlussfolgerungen 47 7. Literatur 56 8. Tabellenverzeichnis 73 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 5 "Ich bin seit 14 Jahren im Profi-Radsport erfolgreich aktiv und kann auf eine dopingfreie Karriere zurückblicken." (Erik Zabel, ehemaliger Telekom-Fahrer, am 27. April 2007 im SPIEGEL) 1. Einleitung Seit längerem versucht die internationale Staatengemeinschaft, Doping1 als eine zentrale Fehlentwicklung des Sports zu bekämpfen.2 Der Kampf gegen Doping wird nicht nur von Sportorganisationen , sondern auch von politischen Entscheidungsträgern geführt. Typischerweise lässt sich deshalb beim Umgang mit Doping von einem dualen System sprechen, in dem zivilgesellschaftliche Akteure und staatlich-hoheitliche Instanzen Einfluss nehmen. Wichtige Rechtsakte sind das Übereinkommen des Europarats von 1989 und das Übereinkommen der UNESCO von 2005. Zum Ausdruck kommt dies in den jeweiligen – nicht immer leicht durchschaubaren – Anti-Doping-Systemen auf nationaler Ebene mit einer Verschränkung von Anti- Doping-Vorschriften der nationalen bzw. internationalen Sportfachverbände, sportartübergreifenden Regeln der World Anti-Doping Agency (WADA)3 sowie Gesetzen und Verordnungen. Viele europäische Staaten haben für die Dopingbekämpfung bereits Gesetze erlassen oder sind dabei, entsprechende Regelungen festzulegen. Hinzu kommen die inzwischen erheblich verschärften (sportrechtlichen) Regeln der nach nationalem Recht zuständigen Sportorganisationen . Gleichwohl verhindert eine Reihe von Unzulänglichkeiten eine wirksame Doping-Kontrolle . Die Probleme reichen von der Auswahl der Athleten über die Art der Kontrolle und die Qualität der Durchführung, der Festlegung der Analysemethoden und dem Ergebnismanage- 1 Doping ist in allgemeiner Betrachtung eine Form des – gegenwärtig intensiv diskutierten – „Human Enhancement“ im Sport (COENEN et al. 2010; COENEN et al. 2009; ASMUTH 2010; ASMUTH/BINKELMANN 2012; LATZEL 2008, 2009; REINOLD et al. 2012; SINGLER (2012), SINGLER/TREUTLEIN 2012; SPITZER 2004, 2013a, 2013b; SPITZER/FRANKE 2011a, 2011b; 2012a, 2012b); vgl. dazu auch den Abschlussbericht des Büros für Technikfolgen-Abschätzung beim Deutschen Bundestag (TAB) „Pharmakologische Interventionen zur Leistungssteigerung als gesellschaftliche Herausforderung“ vom 24. November 2011 (BT-Drs. 17/7915) sowie die Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage der Abgeordneten der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN „Wissenschaftliche Erkenntnisse über Doping in Deutschland seit 1950, Beteiligung des Bundes an Projekten zur Dopingforschung und deren Finanzierung durch den Bund“ (BT-Drs. 17/14715, 06. 09. 2013). 2 Doping ist nicht nur unter Profi- und Hochleistungssportlern ein verbreiteter Fehlgriff. Auch im Breiten- und Freizeitsport werden Dopingsubstanzen und Arzneimittel zur Leistungssteigerung missbraucht. Das gesundheitsgefährdende Potenzial solcher Wirkstoffe ist erheblich, zahlreiche Nebenwirkungen bis hin zu einer erhöhten Sterblichkeit werden beobachtet. Auch hat sich heute die Erkenntnis durchgesetzt, dass Doping und Medikamentenmissbrauch mit den Grundwerten des Sports – vor allem Chancengleichheit und Fairness – unvereinbar sind. Vgl. dazu auch MCNAMEE/MØLLER (2011), MØLLER (2010), WADDINGTON/SMITH (2009), HOULIHAN/MCNAMEE (2013) sowie die Beiträge in THIEME/HEMMERSBACH (2010) sowie in der Themenausgabe der Zeitschrift „International Journal of Sport Policy and Politics” (2/2011). 3 Die WADA wurde 1999 als Ergebnis einer vom IOC initiierten Welt-Anti-Doping-Konferenz mit dem Ziel gegründet, die Anti-Doping-Programme auf internationaler und nationaler Ebene in Hinsicht auf die Entdeckung , Abschreckung und Verhinderung von Doping zu harmonisieren und koordinieren (http://www.wadaama .org). Die WADA ist – als hybride Organisation mit vielschichtiger funktionaler Ausrichtung (WAGNER 2009) – ein privatrechtliches Gremium, bei der die Hälfte seiner Vorstandsmitglieder Regierungen vertritt. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 6 ment bis hin zur Sanktionierung. Durch das lückenhafte System war es möglich, dass betrügende Athleten wie Lance Armstrong unzählige Male getestet wurden, ohne jemals überführt worden zu sein (MÜLLER 2012). Sportrechtlich gelten die Regelungen der WADA, die durch die Nationale Anti-Doping-Agentur (NADA) übernommen worden sind. Mit der Annahme des Welt-Anti-Doping-Codes hat sich die NADA zusammen mit dem Nationalen Olympischen Komitee für Deutschland zur Umsetzung des WADA-Codes verpflichtet. Insgesamt ist die Bekämpfung von Doping im Sport geprägt durch eine Vielfalt von Regelungen mit unmittelbarer oder mittelbarer Wirkung zur Verhinderung von Doping im Spitzensport und im Breiten- bzw. Freizeitsport. In diesem Sinn sind entsprechende Dopingbestimmungen in die Regelwerke des Deutschen Olympischen Sportbundes (DOSB) und der nationalen Spitzenverbände aufgenommen worden. Die Vereins- und Verbandsautonomie des Sports umfasst dabei auch die Befugnis, Sanktionen zu verhängen. Neben der grundsätzlichen Zuständigkeit der verbandlichen Ebene besteht jedoch subsidiär eine Zuständigkeit des Staates. In diesem Rahmen kann der Bund auch gesetzliche Maßnahmen ergreifen , um Doping und Sportbetrug wirkungsvoller zu bekämpfen. Mit dem Gesetz zur Verbesserung der Bekämpfung des Dopings im Sport wurde zwar kein eigenständiges Anti-Doping- Gesetz geschaffen, gleichwohl gingen mit einer Änderung im Arzneimittelgesetz Doping und dessen Verbot in den staatlichen Rechtsbereich ein. Die Einnahme von Dopingmitteln ist weiterhin kein Straftatbestand. Verboten ist auch der Besitz einer nicht geringen Menge Dopingmittel zu Dopingzwecken am Menschen. Die Bestimmung dieser nicht geringen Menge findet sich seit dem 29. November 2007 in der Dopingmittel-Mengen-Verordnung. Die bisherigen Erfahrungen zeigen, dass der organisierte Sport mit dem Problem der Dopingbekämpfung überfordert ist. Aufgrund des massiven Auftretens des Doping-Problems4 und der vielfach als gering erachteten Effektivität der verbandlichen Doping-Bekämpfung wurde in der jüngeren Vergangenheit immer häufiger die Forderung erhoben, das staatliche Engagement in diesem Bereich zu verstärken. Als offenkundiger Mangel wird insbesondere die Ungleichheit der strafrechtlichen Bewertung zwischen strafbaren Helfern und dem strafrechtlich irrelevanten Verhalten der Athleten angesehen. Gefordert wird deshalb immer häufiger, einen eigenen Anti- Dopingstraftatbestand einzuführen und nicht nur das Umfeld im Bereich der Beschaffung von Dopingmitteln zu kriminalisieren. Jedoch gehen die Meinungen über eine wirksame Dopingbekämpfung weiterhin auseinander. So wird inzwischen von Teilen des organisierten Sports, von (Sport-)Rechtswissenschaftlern und von politisch Verantwortlichen in Bund und Ländern gefordert , dass Doping strafrechtlich besser erfasst werden müsse. Jedoch sehen andere Experten hier nicht nur verfassungsrechtliche Probleme, sondern auch praktische Umsetzungsschwierigkeiten , weshalb die Bestrafung der Athleten in der Hand der Sportverbände verbleiben solle. Deutschland hat bisher kein einheitliches Anti-Doping-Gesetz, sondern eine Reihe von Anti- Doping-Normen in verschiedenen Gesetzen, die zum Teil Strafen und Ermittlungsmöglichkeiten der Behörden vorsehen. Inwieweit dies neben den sportrechtlichen Sanktionsmöglichkeiten als ausreichend angesehen werden kann oder ob noch weitere und stärkere strafrechtliche Verbote erforderlich sind, wird unterschiedlich bewertet und seit einigen Jahren intensiv diskutiert. Betont wird etwa, dass die in Deutschland nur mittelbare 4 Hinsichtlich der Häufigkeit von Doping im Spitzensport vgl. ausführlich PITSCH/EMRICH (2012). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 7 Kriminalisierung des Dopings von Spitzensportlern den Blick auf das Dopinggeschehen im Hochleistungssport verdecke. Zu erwägen sei deshalb die Erweiterung des Strafrahmens auf das Eigendoping der Sportler. Bereits 2006 wurde hierzu vom Bayerischen Justizministerium ein Gesetzentwurf vorgelegt, der den Tatbestand des Sportbetrugs enthielt. Vorgeschlagen wurde darüber hinaus eine auf das Doping bezogene Vorschrift im Strafgesetzbuch im Kontext des unlauteren Wettbewerbs im Wirtschaftsverkehr. Die Vorschrift zielte auf die Verhinderung von unfairer Wettkampfbeeinflussung im kommerziell ausgerichteten Hochleistungssport. Weitere Vorschläge sind seither vorgelegt worden. Alle diese Vorschläge nehmen das Doping-Handeln der Athleten und eine darauf bezogene Pönalisierung stärker in das Blickfeld. Diese Reformdiskussion wird im Folgenden – eingebettet in einen Überblick des gesamten Doping- Kontrollsystems unter Berücksichtigung der Erfahrungen in anderen Ländern – am Beispiel der vorliegenden (Gesetz-)Entwürfe für ein Anti-Doping-Gesetz erläutert. 2. Hintergrund: Die Interdependenz der Regelwerke Die internationale Staatengemeinschaft hat in den letzten Jahren verstärkte Anstrengungen unternommen , Doping als Fehlentwicklung des Sports zu bekämpfen. Die Dopingbekämpfung der Staaten beruht dabei auf einem komplexen System völker-, öffentlich- und privatrechtlicher Grundlagen. Zu nennen ist zunächst das Welt-Anti-Doping-Programm (WADP) der WADA. Dieses privatrechtlich vereinbarte Regelsystem besteht in erster Linie aus dem Welt-Anti-Doping -Code5 und den Internationalen Standards.6 Die nationalen Anti-Doping-Organisationen sind der WADA gegenüber vertraglich verpflichtet, das WADA-Programm jeweils umzusetzen. Unterschiede zeigen sich etwa darin, in welchem Umfang und in welcher Weise der WADA- Code implementiert wird. Parallel dazu bestehen die völkerrechtlich begründeten Verpflichtungen der Staaten, etwa im Rahmen der Anti-Doping-Konventionen von UNESCO und Europarat . Neben den privatrechtlichen kodifizierten Anti-Doping-Regelungen des WADA-Systems sind in diesem Zusammenhang auch die staatlichen Anti-Doping-Regelungen zu beachten.7 Auf nationaler Ebene bestehen in zahlreichen Ländern gesetzliche Regelungen, die sich mit Fragen 5 Der Wada-Code ist das Basisdokument des Programms und regelt die Verantwortlichkeiten aller beteiligten Akteure. Der Code stellt keine Definition des Dopings auf, sondern bezeichnet als Doping die Realisierung eines der acht folgenden Tatbestände: Vorhandensein einer verbotenen Substanz in der Probe des Athleten; (versuchte) Anwendung einer verbotenen Substanz oder Methode durch den Athleten;Verweigerung der Kontrolle; wiederholte Verletzung der Meldepflichten; (versuchte) Verfälschung der Kontrolle; Besitz verbotener Substanzen oder Methoden; (versuchtes) Inverkehrbringen verbotener Substanzen oder Methoden; (versuchte) Verabreichung verbotener Substanzen oder Methoden. 6 Die Standards präzisieren die Bestimmungen des Code. Dies betrifft insbesondere die Dopingliste, die Ausnahmebewilligungen zu therapeutischen Zwecken, die Dopingkontrolle und die Labors. 7 Eine entscheidende Frage richtet sich darauf, in welchem Umfang eine Harmonisierung der Anti-Doping Politik auf der Grundlage des WADA-Codes stattfindet und wie stark die faktischen Unterschiede zwischen den nationalen Anti-Doping-Systemen ausfallen (HANSTAD et al. 2010; CASINI 2009). Ende 2011 hat die WADA in diesem Zusammenhang einen Code Compliance Report veröffentlicht. Dargestellt wird hier, welche Länder und Anti-Doping-Organisationen die WADA-Vorgaben erfüllen. Dazu wurden die einzelnen Organisationen befragt und eine Übersicht erstellt. Vgl. dazu http://www.wada-ama.org/en/World-Anti-Doping- Program/Sports-and-Anti-Doping-Organizations/The-Code/Code-Compliance--Reporting. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 8 der Dopingbekämpfung befassen. Manche Staaten haben hierzu besondere Antidoping-Gesetze erlassen, während andere Staaten spezifische Aspekte des Dopings in anderen gesetzlichen Regelungen wie etwa Heilmittel- oder Betäubungsmittelgesetzen regeln. Maßnahmen gegen Doping können durch nationales Recht, Regeln privater Organisationen oder eine Kombination davon geregelt werden (Übersicht).8 Interdependenz der Anti-Doping-Regelwerke Zivilgesellschaft - Sportsektor Politisches System / Regierung multilaterale / internationale Ebene WADA-Code / WADA Programm mit Vorgaben für Internationale Sportverbände und NADOs multilateraler Rechtsrahmen Konventionen von UNESCO / Europarat mit Vorgaben für Regierungen (verpflichtet Staaten auf das Doping-Kontroll-Systems der WADA) Europäische Ebene zivilgesellschaftliche bzw. verbandliche Zusammenarbeit auf europäischer Ebene (z. B. dopingrelevante UEFA-Regelungen) zwischenstaatliche Kooperation (z. B. EU- Sportminister); Ziel: Einrichtung eines EU- Netzwerkes der NADOs EU-Maßnahmen aufgrund Art. 167 AEUV Europarecht: Urteile des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) z. B. Meca-Medina- Entscheidung Bereich der Nationalstaaten Sportverbände müssen WADA- Regelungen übernehmen (Bedingung für Teilnahme an Wettbewerben) NADOs sind verpflichtet, WADAkonforme Anti-Doping- Kontrollsysteme zu entwickeln staatliche Ebene Umsetzung multilateraler Verpflichtungen (z. B. zwischenstaatliche Kooperation; Unterstützung der NADOs) zusätzliche (oder konkurrierende) Maßnahmen im Rahmen dopingrelevanter Gesetze (Anti- Doping-Gesetze mit strafrechtlichem Instrumentarium) Tabelle 1: Interdependenz der Regelwerke Ein entscheidender institutioneller Aspekt ist der Grad der Autonomie des Sports im jeweiligen Rechtssystem. So besitzt etwa in Österreich der Sport eine ähnliche Autonomie wie in Deutschland . Dies unterscheidet die Situation in Österreich von anderen Ländern wie Italien oder 8 Das Verhältnis der Rechtsgrundlagen zueinander wird von BRANDSTÄTTER und GRÜNZWEIG (2010: 9ff.) am Beispiel des österreichischen Doping-Kontroll-Systems dargestellt. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 9 Frankreich,9 wo der Sport ein deutlich geringeres Maß an Autonomie gegenüber dem Staat besitzt . Die Eigenständigkeit des Sports zeigt sich auch im Umgang mit Doping und der Dopingbekämpfung . Deutlich werden auch Unterschiede im Umgang mit den Vorgaben des UNESCO- Übereinkommens gegen Doping: Nach Artikel 8 Absatz 2 sollen die Vertragsstaaten Maßnahmen ergreifen bzw. die entsprechenden Stellen innerhalb ihres jeweiligen Hoheitsbereichs zur Ergreifung entsprechender Maßnahmen ermutigen, um die Anwendung und den Besitz verbotener Wirkstoffe und Methoden durch Athleten im Sport zu verhüten und einzuschränken. Dabei bleibt es den Vertragsstaaten überlassen, welche Maßnahmen sie hierzu ergreifen.10 So verfügen heute einige europäische Staaten, wie beispielsweise Belgien, Frankreich, Spanien, Italien, Österreich und Schweden über spezielle Anti-Doping-Gesetze, die zum Teil auch strafrechtlichen Bestimmungen enthalten.11Andere Staaten, wie etwa Deutschland, haben bislang kein spezielles Anti-Doping-Gesetz eingeführt. Gleichwohl existieren dort ebenfalls Dopingrelevante rechtliche Regelungen. Neben den allgemeinen strafrechtlichen Bestimmungen ist jedoch die Bekämpfung des Dopings in diesem Fällen weitgehend der Regelungsautonomie des Sports überlassen. Auch bei diesen sportrechtlichen Regelungen zeigen sich beträchtliche Unterschiede . Nicht überraschen kann, dass das Nebeneinander von WADA-basierter Selbstorganisation und staatlichen Rechtsvorgaben in der bisherigen Praxis nicht selten zu komplizierten und undurchschaubaren Anti-Doping-Systemen geführt hat (CASINI 2009: 19).12 2.1. Der multilaterale Rechtsrahmen Neben den privatrechtlichen Sportorganisationen, den Einzelstaaten sowie der Europäischen Union haben sich auch die Vereinten Nationen und der Europarat der Bekämpfung des Dopings im Sport angenommen. Die Beschäftigung der Staatenwelt mit Doping hat sich lange Zeit auf rechtlich unverbindliche Resolutionen und Empfehlungen beschränkt. Verbindliche Regelungen kamen erst – und zunächst mit stark regionaler Ausprägung – mit dem Europaratsabkommen gegen Doping zustande: Am 16. November 1989 schlossen die Mitgliedsstaaten des Europarats sowie weitere Länder das Übereinkommen gegen Doping (Europaratsübereinkommen) ab. Es handelt sich um das erste völkerrechtlich verbindliche Regelwerk zur Dopingbekämpfung. Um das darin Vereinbarte auch für alle Beteiligten einheitlich praktisch umsetzbar zu machen, wurde am 12. September 2002 ein Zusatzprotokoll verabschiedet. Ziel des Zusatzprotokolls, das für Deutschland 2008 in Kraft trat, ist es, die 9 Auch Großbritannien ist hier als Kontrastbeispiel zu nennen (WADDINGTON 2006; HOULIHAN und COLLINS 2006). 10 Vgl. dazu auch die Europarat-Berichte und www.coe.int/t/dg4/sport/resources/antidopingbodies_en.asp und www.coe.int/t/dg4/sport/commitments/dopingindex_rev_en.asp. 11 Vgl. dazu Beiträge zur Problematik strafrechtlichen Normen hinsichtlich des Dopings im Leistungs- und Spitzensport in Deutschland und anderen europäischen Ländern (PARZELLER et al. 2010; EMRICH/FRENGER/PITSCH 2012; MCNAMEE/MØLLER 2011; MØLLER 2010; WADDINGTON/SMITH 2009; HOULIHAN/MCNAMEE 2013). 12 Festzuhalten ist dabei, dass die nationalen Anti-Doping-Agenturen von der Wissenschaft – und gerade von der vergleichenden Sozialwissenschaft – bisher weitgehend ignoriert werden (WEWER 2010). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 10 Wirksamkeit der Dopingkontrollen zu erhöhen. Das Zusatzprotokoll regelt die Anerkennung der Zuständigkeit der WADA und anderer Dopingkontrollorganisationen für die Durchführung von Kontrollen auch außerhalb von Wettkämpfen. Außerdem beinhaltet es ein verbindliches Verfahren, nach dem überprüft wird, ob die Vertragsstaaten das Übereinkommen gegen Doping vereinbarungsgemäß anwenden.13 Damit ist erstmals ein für Staaten verbindliches Regelwerk zur Dopingbekämpfung erstellt worden. Die Vertragsparteien des Europarats haben sich darin verpflichtet, in ihren nationalen Rechtsordnungen Maßnahmen zur Bekämpfung von Doping festzulegen. Die Anti-Doping-Konvention des Europarates hat das Ziel, den Zugang zu Dopingmitteln einzuschränken, die Finanzierung von Dopingkontrollen zu fördern und die Einhaltung der Anti-Doping-Vorschriften zu unterstützen. Die Konvention befürwortet auch Aufklärungsprogramme und die Einrichtung von Kontrollen. In engem Zusammenhang mit der Gründung der WADA wurde im März 2003 auf der Weltkonferenz gegen Doping in Kopenhagen14 beschlossen, ein internationales Übereinkommen gegen Doping zu schaffen, das die Verpflichtungen der Regierungen in der Dopingbekämpfung festlegt und mit dem Welt-Anti-Doping-Programm der WADA harmonisiert. Die Organisation der Vereinten Nationen für Bildung, Wissenschaft und Kultur (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, UNESCO) hat im Jahr 2005 das Internationale Übereinkommen gegen Doping verabschiedet. Nachdem das Übereinkommen von mehr als 30 Mitgliedsstaaten ratifiziert wurde, trat es Anfang 2007 in Kraft.15 Mit diesem Übereinkommen reagierte die UNESCO auf eine Reihe von Doping- Skandalen bei großen internationalen Sportveranstaltungen. Das UNESCO-Übereinkommens orientiert sich stark an den Zielsetzungen und der Struktur des Europaratsübereinkommens. Zu einem wesentlichen Element des Übereinkommens wurde eine Liste der verbotenen Substanzen, womit erstmals ein globaler Standard im Kampf gegen Doping gesetzt worden ist. Sowohl bei der Anti-Doping-Konvention des Europarats (und dem Zusatzprotokoll) als auch beim UNESCO-Übereinkommen handelt es sich um Vereinbarungen zwischen souveränen Staaten. Die Staaten verpflichten sich darin, die gemeinsam vereinbarten Bestimmungen im nationalen Recht entsprechend umzusetzen und dafür zu sorgen, dass die Ziele des Staatsvertrages erreicht werden. Auffällig ist bei diesen Übereinkommen, dass sie – im Kontrast zu den privaten Sportorganisationen 16 – vor allem die präventive Seite des Kampfes gegen Doping betonen. Die Sanktionsgewalt gegenüber Dopingsündern verbleibt nach beiden Übereinkommen bei den Sportorganisationen , der Schwerpunkt der staatlichen Verantwortung liegt dagegen im Bereich der finanziellen , aufklärerischen und pädagogischen Maßnahmen zur Vorbeugung gegen Doping. Eine unmittelbare Verpflichtung der Staaten, ein staatliches Anti-Doping-Gesetz mit entsprechender 13 Die Überprüfung der Vertragstreue geschieht im Rahmen der Monitoring Group des Europarates, dessen Vorsitz seit 2012 Deutschland inne hat. Informationen zum Übereinkommen und den zuletzt für 2014 aktualisierten Anhang finden sich unter www.coe.int/t/dg4/sport/Doping/Default_en.asp. 14 Auf der Welt-Anti-Doping-Konferenz der WADA in Kopenhagen 2003 wurde auch der Welt-Anti-Doping- Code angenommen, der den Einstieg in die weltweite Koordinierung der Anti-Doping-Maßnahmen brachte. 15 Mehr als 150 Staaten haben inzwischen die Anti-Doping-Konvention unterzeichnet und sich damit dem Kampf gegen Doping verpflichtet; vgl. dazu http://www.unesco.de/1148.html. 16 Vgl. dazu VIEWEG und SIEKMANN (2007: 49ff.). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 11 Pönalisierung zu erlassen, ist jedoch weder dem Europaratsabkommen, noch dem Internationalen Übereinkommen gegen Doping zu entnehmen. Insgesamt sind die Übereinkommen von der Auffassung geprägt, dass dem Dopingproblem nur wirksam begegnet werden kann, wenn Staaten und der privat organisierte Sport zusammenarbeiten (WAX 2009: 285ff.). Prinzipiell kann daher von einem dualen System im Umgang mit Doping gesprochen werden, das durch ein komplementäres System von zivilgesellschaftlichen Domänen und staatlich-hoheitlichen Instanzen geprägt ist. Zum Ausdruck kommt dies auf nationaler Ebene in den jeweiligen – nicht leicht durchschaubaren und recht unterschiedlich gearteten – Anti-Doping-Systemen mit einer jeweils spezifischen Verschränkung von Anti-Doping-Vorschriften der nationalen bzw. internationalen Sportfachverbände, den sportartübergreifenden Regeln der World Anti-Doping Agency (WADA) sowie den Gesetzen und Verordnungen, die den Umgang mit Dopingsubstanzen und - methoden regeln und in bestimmten Hinsichten auch verbieten (RÖSSNER 2008).17 2.2. Der Welt-Anti-Doping-Code Zentrales Element der Dopingbekämpfung bildet der Welt-Anti-Doping-Code (WADC).18 Zweck des Codes ist die Sicherstellung harmonisierter, koordinierter und wirkungsvoller Anti-Doping- Programme auf internationaler und nationaler Ebene zur Aufdeckung und Verhinderung von Verstößen gegen Anti-Doping-Bestimmungen. Am 5. März 2003 fand die Kopenhagener Konferenz statt, auf der die Staaten die sog. „Kopenhagener Erklärung" unterzeichneten, in der sie sich zu den Grundaussagen des WADA-Codes bekannten und zur Unterstützung nationaler Anti-Doping-Organisationen insbesondere bei der Umsetzung des WADA-Codes verpflichteten .19 Bis Ende 2004 haben nahezu alle Internationalen Sportverbände der Olympischen Bewegung die Nationalen Olympischen Komitees und die Nationalen Anti-Doping-Organisationen den Welt-Anti-Doping-Code angenommen und sich zu seiner Umsetzung verpflichtet. Im November 2007 fand in Madrid die Welt-Anti-Doping-Konferenz statt, auf der der überarbeitete WADA-Code20 verabschiedet wurde. Er trat zum 1. Januar 2009 in Kraft und wurde in den Ländern , die den Code angenommen haben, in ein entsprechendes nationales Anti-Doping-Regelwerk umgesetzt.21 Damit trat auch das neue Welt-Anti-Doping Programm (WADP), ein neues, internationales Regelwerk zur Dopingbekämpfung, in Kraft.22 Es besteht aus dem Code, fünf 17 Vgl. dazu ausführlich KERN (2007: 30ff.), KNÖRZER et al. (2006) sowie NICKEL/ROUS (2008; 2009). 18 Vgl. www.wada-ama.org/World-Anti-Doping-Program/Sports-and-Anti-Doping-Organizations/The-Code. 19 Vgl. dazu http://www.wada-ama.org/rtecontent/document/copenhagen_en.pdf. 20 Der überarbeitete WADA-Code findet sich in deutscher Übersetzung unter http://www.nada.at/de/menu_2/recht. Vgl. dazu auch ausführlich BUNDESREGIERUNG (2010: 47) sowie FEIDEN und BLASIUS (2008: 79ff.), BERNINGER (2011) sowie kritisch KNECHT (2009). 21 Vgl. das deutsche Anti-Doping-Regelwerk unter www.nada-bonn.de/recht/anti-doping-regelwerke/wada-code. 22 Das World Anti Doping Program findet sich unter www.wada-ama.org/en/World-Anti-Doping-Program. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 12 internationalen Standards23 einschließlich der jeweils geltenden WADA-Verbotsliste24 und Modellen bester Praxis.25 Der Code und die Standards müssen vom IOK, den Sportverbänden und den Olympischen Komitees umgesetzt werden. Die Regierungen haben es im Rahmen ihrer Möglichkeiten zu unterstützen. Das Welt-Anti-Doping-Programm umfasst alle Elemente, die zur Sicherung eines Internationalen Doping Abkommens notwendig sind. Der WADC erlangte Geltungswirkung durch die Aufnahme in die Regelwerke des IOC, der Nationalen Olympischen Komitees (NOK) sowie der Fachverbände.26 Die Ausführungsbestimmungen27 – die Internationalen Standards einschließlich der „Technical Documents“ der WADA – sind für die Unterzeichner des WADA-Code und für die anderen Beteiligten des weltweiten Dopingkontrollsystems der WADA (z. B. die Untersuchungslabore) ebenfalls verbindlich, ermöglichen jedoch den Unterzeichnern, einzelne Bereiche der Dopingbekämpfung eigenständig zu regeln. Eine entscheidende Änderung ist, dass der WADC nunmehr sowohl Minimal- als auch Maximalstandard ist. Die Welt-Antidoping-Agentur kann damit zu milde Entscheidungen der nationalen Instanzen oder der Verbände dem Internationalen Sportschiedsgericht – Tribunal Arbitral du Sport / Court of Arbitration for Sport (TAS / CAS)28 – übergeben. Strengere Regelungen in den Regelwerken anderer Anti-Doping- Organisationen, wie etwa ein internationaler Sportverband oder eine nationale Anti-Doping- Agentur, sind nicht mehr möglich. Manche internationale Sportverbände haben in ihre Statuten ausführliche Anti-Doping-Regeln aufgenommen (so etwa Chapter 3 der IAAF-Statuten). Diese Anti-Doping-Regelungen gelten für Athleten, für die die Statuten des jeweiligen internationalen Verbandes unmittelbar anwendbar sind. Sie gelten auch für solche Athleten, deren nationale Verbände die Statuten des internationalen Verbandes für anwendbar erklären. Inhaltlich sollten Anti-Doping-Bestimmungen von internationalen Verbänden jenen des WADC im Wesentlichen entsprechen. Jedoch ist immer im Einzelfall zu prüfen, ob die Bestimmungen des 23 Die WADA-Standards präzisieren die Bestimmungen des WADC (Verbotsliste, Standard für Kontrollen, Standard für Labors, Standard für die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen zur therapeutischen Anwendung, Standard für den Schutz der Privatsphäre). Diese detaillierten Ausführungsbestimmungen zum WADA-Code, sind für die Unterzeichner des WADA-Codes und für die anderen Beteiligten des weltweiten Doping-Kontroll- Systems der WADA ebenso verbindlich wie der WADA-Code (www.wada-ama.org) 24 Die Verbotsliste der Welt Anti-Doping Agentur (WADA) wird jedes Jahr überarbeitet und veröffentlicht und kann in englischer Sprache jederzeit auf der Homepage der WADA (www.wada-ama.org) eingesehen werden. Sie gilt weltweit und nennt die Wirkstoffe und Methoden, die derzeit im Training und/oder Wettkampf verboten sind. Die Verbotsliste nennt auch die Substanzen, die nur in bestimmen Sportarten Beschränkungen unterliegen oder verboten sind. Bei bestimmten chronischen Krankheiten besteht die Möglichkeit, eine Medizinische Ausnahmegenehmigung zur Anwendung ansonsten verbotener Wirkstoffe zu erhalten. Für Deutschland gibt es jeweils eine offizielle Übersetzung im Bundesgesetzblatt. Vgl. zur aktuell gültigen Verbotsliste die Informationsseite der NADA unter www.nada-bonn.de/de/service-infos/downloads/listen/. 25 Vgl. http://www.wada-ama.org/en/News-Center/Articles/Model-of-Best-Practice-for-International- Federations-Based-on-Revised-Code. 26 Zu diesen „Regelanerkennungsverträgen“ ausführlich KERN (2007). 27 Die WADA hat dazu ein webbasiertes Anti-Doping-Verwaltungs- und Managementsystem („ADAMS“) entwickelt (www.wada-ama.org/en/ADAMS); vgl. auch http://www.nada-bonn.de/doping-kontrollsystem /trainingskontrollen/adams. 28 Informationen sind abrufbar unter http://www.tas-cas.org; dazu auch VIEWEG und SIEKMANN (2007: 56ff.). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 13 internationalen Verbandes, sofern sie anwendbar sind, ergänzende oder abweichende Regelungen vorsehen. Bei widersprüchlichen Regelungen stellt sich die Frage, ob das Verbandsrecht dem WADC vorgeht. Darüber hinaus sind ausdrücklich genannte Artikel im WADC wortgetreu in untergeordnete Regelwerke zu übernehmen. Neu eingeführt wurde auch ein flexibler Strafrahmen für Doping- Verstöße. Bei der Kronzeugenregelung kann eine Sperre um bis zu 75 Prozent reduziert werden, wenn der Athlet bzw. die Athletin bei der Aufdeckung von Dopingverstößen Dritter mitwirkt. Das Geständnis eines Dopingverstoßes ermöglicht die Reduzierung der Strafe auf ein Jahr. Wichtige Änderungen enthält der WADC auch bei den Sanktionen. So erhalten etwa Athleten erst dann wieder eine Startberechtigung nach einer Dopingsperre, wenn alle zu Unrecht erhaltenen Preisgelder zurückgezahlt wurden. Während der Sperre ist es den Athleten zudem untersagt , an Trainingsmaßnahmen teilzunehmen. Der WADC sieht auch eine Nichtvergabe von internationalen Wettkämpfen an Länder vor, die die UNESCO-Konvention gegen Doping nicht unterzeichnet haben. Der WADA-Code beschreibt in Artikel 20.5 außerdem die Aufgaben und Zuständigkeiten der Nationalen Anti-Doping-Organisationen: – Annahme und Umsetzung von Anti-Doping-Bestimmungen und -Strategien, die dem Code entsprechen, – gegenseitige Durchführung von Dopingkontrollen zwischen den Nationalen Anti-Doping- Organisationen zu unterstützen, – Förderung der Anti-Doping-Forschung, – während der Sperre die Bereitstellung finanzieller Mittel, sofern sie zur Verfügung gestellt werden, für Athleten oder Athletenbetreuer, die gegen Anti-Doping- Bestimmungen verstoßen haben, teilweise oder gänzlich einzustellen, – rigoros alle eventuellen Verstöße gegen die Anti-Doping-Bestimmungen in ihrem Zuständigkeitsbereich zu verfolgen und dabei auch zu untersuchen, ob Athletenbetreuer oder andere Personen in den jeweiligen Dopingfall verwickelt sind sowie – Förderung der Aufklärung über Doping. Mit dem WADA-Code 2009 ist ein großer Schritt vorwärts gemacht worden, den Kampf gegen Doping im Sport zu harmonisieren und zu standardisieren. Vielfach wird festgestellt, dass seit der Gründung der WADA und der Institutionalisierung und Umsetzung der WADA-Regeln bereits sehr viel erreicht worden sei. Insgesamt ist festzustellen, dass der neue WADA-Code (und analog der unten beschriebene NADA-Code) einen wichtigen Schritt auf dem Weg zu einer internationalen Vereinheitlichung der Anti-Doping-Bemühungen und damit zu Chancengleichheit darstellt. Ein wesentliches Ziel ist es dabei, dass die Anti-Doping-Organisationen als unabhängige Einrichtungen fungieren können. Dies betrifft sowohl die Autonomie gegenüber den staatlichen Ebene als auch Unabhängigkeit gegenüber dem organisierten Sport. In den meisten Fällen genießen die Anti-Doping Organisationen – zumindest in formeller Hinsicht – in beiden Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 14 Hinsichten eine relative Eigenständigkeit, jedoch variiert die faktische Unabhängigkeit gegenüber Staat und Sportorganisationen zum Teil beträchtlich.29 Der WADC und der jeweilige nationale NADA-Code liefern zwar Regeln für Dopingkontrollverfahren. Für die Verankerung in organisationsintern gültige Vorschriften und deren Anwendung ist jede Sportorganisation selbst verantwortlich. 2.3. Wada-Code und nationale Doping-Kontrolle In vielen Ländern sind die zentralen Verantwortlichkeiten bezüglich Dopingkontrollen durch Gesetz oder Vereinbarung an eine spezielle nationale Anti-Doping-Organisation übertragen worden. Damit liegt die Umsetzung der WADA-Regelungen in der Regel bei den Nationalen Anti-Doping-Organisationen (NADOs), die nach der Gründung der WADA nach und nach entstanden sind.30 Die NADOs sind die im jeweiligen Land eingesetzten Einrichtungen, die die Hauptverantwortung und Zuständigkeit für die Einführung, Verabschiedung und Umsetzung von Anti-Doping-Bestimmungen tragen.31 Trotz der inzwischen weltweit einheitlichen Anti- Doping-Bestimmungen des WADA-Codes variieren die Dopingkontrollsysteme in den einzelnen Ländern zum Teil beträchtlich hinsichtlich institutioneller Struktur, Arbeitsweise und Effektivität .32 Organisationsstrukturen, Finanzierungsgrundlagen sowie Personalausstattung der nationalen Anti-Doping-Organisationen sind dabei durch spezifische nationale Eigenheiten geprägt.33 Die Bandbreite der Organisationsform reicht von staatlichen Behörden (wie in Frankreich oder Neuseeland) über Gesellschaften mit beschränkter Haftung (wie in Österreich) bis hin zu unabhängigen Stiftungen des privaten Rechts (wie in Deutschland oder den Niederlanden ). 29 Vgl. dazu SIEKMANN/SOEK (2010) mit einer Studie zur Umsetzung des WADA-Codes in den Ländern der Europäischen Union. Instruktive Einsichten vermitteln außerdem SKILLE/HANSTAD/TJERNSBEKK (2011) und HANDSTAD/SKILLE/LOLAND (2010). 30 Regionale Anti-Doping-Organisationen (RADO) stellen einen Zusammenschluss einzelner Länder dar, in denen es keine nationale Anti-Doping-Organisation gibt (etwa die RADOs für Ozeanien oder für die Karibik). 31 Der Nationale Anti Doping Code (NADC 2009, Version 2.0) beschreibt diese Einrichtungen folgendermaßen (Anhang 1, Begriffsbestimmungen): „Nationale Doping-Organisationen sind die von einem Land eingesetzte(n) Einrichtung(en), die die primäre Verantwortung und Zuständigkeit für die Einführung und Umsetzung von Anti-Doping-Bestimmungen, die Steuerung der Entnahme von Proben, für das Management der Kontrollergebnisse und für die Durchführung von Verfahren auf nationaler Ebene besitzt/besitzen. Dazu zählt auch eine Einrichtung, die von mehreren Ländern eingesetzt wurde, um als regionale Anti-Doping- Organisation für diese Länder zu dienen. Wenn die zuständige( n) Behörde(n) keine solche Einrichtung einsetzt/einsetzen, fungiert das Nationale Olympische Komitee oder eine von diesem eingesetzte Einrichtung als nationale Anti-Doping-Organisation. In Deutschland hat diese Funktion die NADA.“ Vgl. dazu www.nadabonn .de/fileadmin/user_upload/nada/Recht/Regelwerke/100701_NADA-Code_komplett.pdf. 32 Vgl. dazu auch die Übersichten bei KAMBER (2011) und SINGER (2010). 33 Diese Besonderheiten sind Ausdruck der institutionellen Konfiguration des jeweiligen Sportmodells (EMRICH/PIERDZIOCH/BÜCH 2011). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 15 Auch im Hinblick auf Unabhängigkeit und Kompetenzumfang variieren diese Einrichtungen im internationalen Vergleich zum Teil beträchtlich.34 Insbesondere geht es dabei um Regelungen für die Entnahme von Proben, zum Management der Kontrollergebnisse und zur Durchführung von Anhörungen. Zum institutionellen Gefüge der Anti-Doping-Organisationen gehört auch das Umfeld der NADOs: Zu nennen sind etwa die vom Internationalen Olympischen Komitee anerkannten internationalen Sportfachverbände (International Sports Federations, IFs),35 die ebenfalls zur Anti-Doping-Community gehören und eine wichtige Rolle für die Doping-Kontrolle spielen. Sie sind insbesondere für die Wettkampfkontrollen bei internationalen Wettkämpfen zuständig. Hinzu kommen das Internationale Olympische und das Paralympische Komitee, Sportgroßveranstalter, Laboratorien, der Internationale Sportgerichtshof36 sowie die jeweiligen Stakeholder (z. B. die Geldgeber). Manche Staaten haben hierzu besondere Antidoping-Gesetze erlassen, während andere Staaten spezifische Aspekte des Dopings in anderen gesetzlichen Regelungen wie etwa Heilmittel- oder Betäubungsmittelgesetzen regeln. Maßnahmen gegen Doping können durch nationales Recht, Regeln privater Organisationen oder eine Kombination davon geregelt werden.37 Unterschiede zeigen sich auch im Umfang und der Art der Kooperationsbeziehungen. Zu erwähnen ist in diesem Zusammenhang die Vereinigung der Nationalen Anti-Doping- Agenturen (Association of National Anti-Doping-Organisations, ANADO). Sie wurde 2003 gegründet und sollte den Informationsaustausch zwischen den NADOS intensivieren, gleichzeitig sollte sie auch als Interessenvertretung gegenüber anderen Akteuren auf nationaler und internationaler Ebene dienen. Aufgrund von finanziellen Schwierigkeiten und einem Rückgang der Aufträge stellte die ANADO ihre Tätigkeit Ende 2010 ein. Als Nachfolgeorganisation wurde im März 2012 in Lausanne (Schweiz) das Institute of National Anti-Doping Organisations (INADO) ins Leben gerufen.38 Die neue Organisation soll den NADOs wieder eine eigene Stimme verleihen und ihre Position gegenüber den nationalen Verbänden und Regierungsstellen, der WADA, dem Internationalen Olympischen Komitee, der UNESCO sowie dem Europarat verbessern.39 Mehrere Länder kooperieren außerdem auf zwischenstaatlicher Ebene im Rahmen des „International Anti-Doping Arrangement” (IADA). Ein zentrales Projekt dieses Gremiums war die Entwicklung des Internationalen Standards für 34 Eine Liste der NADOs findet sich unter www.wada-ama.org/en/Anti-Doping-Community/NADOs/List-of- NADOs. 35 Vgl. dazu http://www.olympic.org/content/the-ioc/governance/international-federations. 36 Der Internationale Sportgerichtshof (französisch Tribunal Arbitral du Sport, TAS; englisch Court of Arbitration for Sport, CAS) mit Sitz in Lausanne (Schweiz) ist die oberste Sportgerichtsbarkeit und letzte Entscheidungsinstanz für die Sportverbände und Nationalen Olympischen Komitees in Streitfragen zum internationalen Sportrecht (www.tas-cas.org). 37 Das Verhältnis der Rechtsgrundlagen zueinander wird von BRANDSTÄTTER und GRÜNZWEIG (2010: 9ff.) am Beispiel des österreichischen Doping-Kontroll-Systems dargestellt. 38 Vgl. zur Entwicklung der Anti-Doping-Organisationen etwa SKILLE et al. (2011) sowie SINGER (2012; 2013). 39 Die INADO hat Bonn als Hauptsitz gewählt (http://inado.org). Gleichzeitig ist Deutschlands Nationale Anti Doping Agentur (NADA) der INADO als Mitglied beigetreten. Vgl. http://www.nadabonn .de/aktuelles/news/details/archiv/2012/september/11/artikel/inado-waehlt-bonn-als-domizil. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 16 die Dopingkontrolle als Grundlage für die heutige ISO-Zertifizierung der Doping-Kontroll-Systeme .40 Hinzu kommt die Zusammenarbeit im Rahmen des Europa-Rates41 oder innerhalb der Europäischen Union42 bzw. im Rahmen der Europäischen Anti-Doping-Initiative.43 Trotz der Fortschritte seit der Gründung der WADA gibt es jedoch immer noch zahlreiche Länder und Regionen, in denen eine ausreichende Anti-Doping-Infrastruktur weitgehend fehlt.44 Festzustellen ist insgesamt, dass die NADOs, die das Welt-Anti-Doping-Programm (WADP) der WADA auf der jeweils nationalen Ebene umsetzen sollen, auch heute noch in recht unterschiedlich Weise vorgehen. So lässt der WADA-Code den nationalen Akteuren (insbesondere den Sportverbänden) recht großen Spielraum. Die jeweiligen Regelwerke weisen große Unterschiede auf und ebenso weicht – soweit dies festgestellt werden konnte – die praktische Umsetzung vielfach von den Vorgaben erheblich ab. Deutlich wird insbesondere, dass die faktischen nationalen Anti-Doping- Systeme nicht selten von den nominellen Regelungen abweichen. Die Implementation des WADA-Systems auf nationaler Ebene folgt offensichtlich eigenen spezifischen Anreizsystemen und ist darüber hinaus durch differierende Ressourcenausstattung geprägt . Außerdem bestehen in vielen Fällen für die jeweilige NADO erhebliche Schwierigkeiten, mit den vorhandenen Ressourcen – etwa Kontrollen oder Tests betreffend – ein effizientes Kontroll-System zu etablieren. Einige der NADOS können dabei als staatliche Organisationen interpretiert werden; sie sind Teil der öffentlichen Verwaltung und werden direkt aus dem staatlichen Haushalt finanziert. So dürfte – nach Schätzungen – etwa die Hälfte der 129 nationalen Anti-Doping-Organisationen (NADOs) staatlich organisiert sein. Andere NADOs wie etwa in Deutschland, USA, Großbritannien, Österreich, Schweiz und Niederlande sind auf privatrechtlicher Basis organisiert, entweder als eine Art Unternehmen (USA, Großbritannien und Österreich), oder in der Form einer privatrechtlichen Stiftung oder in ähnlicher Weise (z. B. Schweiz, Deutschland). Einige der NADOs sind im Sportsystem selbst – d. h. nicht als unabhängige Einrichtung – organisiert, so beispielsweise in Schweden,45 Island46 oder auch in 40 Die Mitgliedsstaaten sind gegenwärtig Australien, Kanada, Dänemark, Finnland, die Niederlande, Neuseeland, Norwegen, Südafrika, Schweden und das Vereinigte Königreich (www.theiada.org). 41 Vgl. http://www.coe.int/de/web/coe-portal/what-we-do/education-and-sports/doping. 42 Vgl. dazu die EU-Arbeitsgruppe Anti-Doping, Informationen sind abrufbar unter http://ec.europa.eu/sport/library/documents/b23/wg_antidoping_200111_meeting_report.pdf sowie eine Expertengruppe der EU-Kommission auf der Grundlage des Rats-Arbeitsplans für Sport http://ec.europa.eu/sport/library/documents/b24/xg-ad-201110-final-rpt.pdf. 43 Vgl. http://www.anti-doping-initiative.eu. 44 Der Entwicklungsstand der nationalen Anti-Doping-Kontroll-Systeme lässt sich etwa anhand der „Reports on Compliance with the Anti-doping Convention” des Europa-Rates ablesen; die Berichte sind abrufbar unter http://www.coe.int/t/dg4/sport/commitments/dopingindex_rev_en.asp#TopOfPage. 45 Vgl. http://www.rf.se/Vi-arbetar-med/Antidoping2. In Schweden wird Doping vor allem aus der Perspektive der Gesundheitspolitik beurteilt und deshalb auch in diesem administrativen Rahmen behandelt, während etwa in Dänemark und Norwegen sportpolitische Aspekte im Vordergrund stehen (WAGNER/HANSTAD 2011). 46 Vgl. http://www.isisport.is. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 17 Italien, wo die Organisationsstrukturen der NADO weitgehend mit dem Olympischen Komitee verwoben sind (CONI).47 2.4. Neuer Wada-Code ab 2015 Auf der vierten Welt-Anti-Doping-Konferenz in Johannesburg im Herbst 2013 wurde ein neuer Welt-Anti-Doping-Code verabschiedet.48 Seit 2003 ist es die dritte Reform des WADA-Kodex, der am 1. Januar 2015 in Kraft treten soll.49 Zu den Änderungen zählt vor allem die Erhöhung der Sperre für ernsthafte Doping-Erstvergehen von zwei auf vier Jahre. Diese Verschärfung wurde durchgesetzt, nachdem der Internationale Sportgerichtshof (CAS) die sogenannte Osaka- Regel als nicht vereinbar mit dem WADA-Code erklärt hatte: Diese Regel hatte Doping-Sünder automatisch von den nächsten Olympischen Spielen ausgeschlossen. Darüber hinaus wird die Verjährungsfrist für Doping-Vergehen von acht auf zehn Jahre verlängert. Damit können eingefrorene Doping-Proben länger mit neu entwickelten Testverfahren noch einmal analysiert werden. Nach dem neuen Code kann auch das Umfeld der Athleten, also Betreuer, Trainer, Manager oder Masseure bei Verwicklung in Doping-Verstöße härter bestraft werden. Außerdem wurde eine Verkürzung des Zeitraums für Missed Tests beschlossen: Bisher gilt, dass drei meldepflichtige Kontrollversäumnisse innerhalb von 18 Monaten als Verstoß gegen die Anti- Doping-Bestimmungen geahndet werden. Im neuen Code wird der Zeitraum auf zwölf Monate verkürzt.50 Die WADA wird nach den neuen Regeln verstärkt überprüfen, wie die Doping- Testprogramme in den einzelnen Ländern übernommen und – was besonders wichtig erscheint – in welcher Weise sie in den einzelnen Sportarten berücksichtigt werden.51 3. Das deutsche Anti-Doping-Modell Die Nationale Anti Doping Agentur Deutschland ist eine rechtsfähige Stiftung des bürgerlichen Rechts und hat ihren Sitz in Bonn. Sie wurde im Jahr 2002 auf Initiative des Bundes als eine 47 Eine Liste findet sich unter http://www.wada-ama.org/en/Resources/List-of-NADOs. 48 Vgl. http://wada2013.org. 49 Ein Überblick der Änderungen gegenüber dem bisherigen Regelwerk findet sich unter http://www.wadaama .org/Documents/World_Anti-Doping_Program/WADP-The- Code/Code_Review/Code%20Review%202015/Code%20Final%20Draft/WADC-2015-draft-version-4.0- significant-changes-to-2009-EN.pdf. 50 Vgl. dazu die Reaktion der NADA unter http://www.nada-bonn.de/de/newsletter/newsletter-dezember-2013/ und des BMI unter http://www.bmi.bund.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2013/11/wadakonferenz .html; kritisch hierzu auch LAMBERTZ (2013). 51 Die NADA will – nach Vorliegen der deutschen Übersetzung – gemeinsam mit den Sportverbänden die Implementierung in die Verbandsregelwerke organisieren und in Informationsveranstaltungen für Funktionäre und Athleten über die Änderungen informieren; Informationen finden sich unter http://www.nada-bonn.de/de/service-infos/downloads/regelwerke/. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 18 Stiftung des privaten Rechts gegründet. Sie löste ab 2003 die gemeinsame Anti-Doping- Kommission des Deutschen Sportbundes und des Nationalen Olympischen Komitees ab, die in den zehn Jahren zuvor die Dopingbekämpfung koordiniert hatte. Das grundlegende Ziel war, alle deutschen Anti-Doping-Maßnahmen, von den (bislang jährlich knapp 4000) Kontrollen bis zu einer einheitlichen Schiedsgerichtsbarkeit, zu bündeln und sich verstärkt um die Doping- Prävention zu bemühen.52 Für die NADA wurde die Stiftungsform gewählt, um eine Institution zu schaffen, die weder an den organisierten Sport noch an den Staat angegliedert ist. In das Stiftungskapital, mit welchem die NADA unabhängig agieren können sollte, zahlten neben dem Bund auch die Länder, die Stadt Bonn (Sitz der NADA), der Sport und die Wirtschaft ein. Bei ihrer Gründung hatte die NADA neben dem Geschäftsführer nur fünf weitere hauptamtliche Mitarbeiter, die unter anderem die Dopingkontrollen planten, die von einer externen Firma durchgeführt werden. Bei der NADA sind gegenwärtig etwa 30 Personen beschäftigt. Auch die Zahl der jährlichen Dopingkontrollen wurde von ursprünglich ca. 4.500 auf inzwischen etwa 10.000 Trainingskontrollen erhöht. Neben den Dopingkontrollen außerhalb von Wettkämpfen, die immer noch den Schwerpunkt der Kontrolltätigkeit der NADA darstellen, übernimmt die NADA – abhängig von den Kapazitäten – auch Wettkampfkontrollen von Sportverbänden und Profiligen. Insgesamt werden über 12.000 Dopingkontrollen (Training und Wettkampf) im Jahr in Deutschland durchgeführt.53 Mit der Annahme des Welt-Anti-Doping-Codes im Dezember 2003 in Leipzig hat sich die Nationale Anti-Doping-Agentur (NADA) zusammen mit dem Nationalen Olympischen Komitee für Deutschland zur Umsetzung des WADA-Codes verpflichtet. Die Sportverbände haben die Regelungen des NADA-Codes (NADC) in ihrer Satzung verankert oder die Sportler anderweitig dem Code unterworfen.54 Für den deutschen Sport ist das Anti-Doping-Regelwerk der Nationalen Anti-Doping Agentur (NADA) das wichtigste sportartenübergreifende Regelwerk im Bereich des Dopings. Die deutsche Agentur ist formal eine Stiftung des bürgerlichen Rechts und der korrekte Name lautet: Stiftung Nationale Anti-Doping-Agentur Deutschland (NADA).55 Im Jahr 2003 übernahm die NADA als selbstständige privatrechtliche Stiftung die Aufgaben im Kampf gegen Doping von der gemeinsamen Anti-Doping-Kommission (ADK) des Deutschen Sportbundes (DSB) und dem Nationalen Olympischen Komitee (NOK), den Vorgängerorganisationen des 52 Vgl. zur Dopingprävention BETTE et al. (2012), KATZENSCHLAGER (2009), SCHÄNZER/THEVIS (2009) sowie SINGLER (2011). Das Ausbildungshandbuch der NADA Deutschland „Dopingprävention in Deutschland“ findet sich unter http://www.tnw.de/dmgr/index.php?ctr=download&asset=304. 53 Vgl. dazu den Jahresbericht 2011 (NADA 2012: 8ff.); das Dokument ist abrufbar im Internet unter http://www.nada-bonn.de/service-infos/downloads/jahresberichte. 54 Der WADA-Code, der als nichtstaatliches Regelwerk seit dem Jahr 2003 Grundlage für sämtliche Anti-Doping- Regelwerke war, ist durch das Internationale Übereinkommen gegen Doping im Sport, das auf der 33. Sitzung der Generalkonferenz der UNESCO am 19. Oktober 2005 verabschiedet wurde, auch auf die staatliche Ebene transportiert worden. 55 Zur Organisation der NADA vgl. die Informationen unter www.nada-bonn.de/nada/organisation. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 19 Deutschen Olympischen Sportbundes (DOSB).56 Nach Art. 20.5 WADA-Code sind die Nationalen Anti-Doping-Organisationen für die Annahme und Umsetzung von Anti-Doping-Strategien zuständig, die dem WADA-Code entsprechen. Damit kommt der NADA die Aufgabe zu, die im WADA-Code enthaltenen Bestimmungen in Deutschland umzusetzen.57 Der NADA-Code wurde in seiner ersten Version vom Vorstand der NADA Ende Oktober 2004 verabschiedet und von den deutschen Sportverbänden bis Ende 2005 umgesetzt. Aufgrund von praktischen Erfahrungen und Anmerkungen sowohl seitens der nationalen Sportverbände als auch der WADA wurde der NADA-Code im Laufe des 2. Halbjahres 2005 überarbeitet und am 14. Dezember 2005 vom Vorstand der NADA angenommen. Für die Athleten und nationalen Sportfachverbände trat er mit Wirkung zum 1. April 2006 in Kraft. Erneut überarbeitet wurde der NADA- Code dann mit der Revision des WADA-Codes. Nach ausführlichen Beratungen mit Vertretern des Deutschen Olympischen Sportbundes (DOSB) und Anti-Doping-Beauftragten sowie Rechtsexperten von Sportverbänden, der Deutschen Institution für Schiedsgerichtsbarkeit (DIS), dem Bundesministerium des Innern sowie europäischen Anti-Doping-Organisationen ist der NADA- Code 2009 (NADC 09) am 1. Januar 2009 in Kraft getreten. Seit dem 1. Juli 2010 gilt die revidierte Fassung des NADA-Codes 2009 (NADC 09).58 Die Umsetzung des NADA-Codes stellt die Basis für alle Anti-Doping-Maßnahmen der Verbände dar. Im Gegensatz zu Gesetzen ist der NADA-Code kein allgemeingültiges Regelwerk, sondern bedarf zu seiner Wirksamkeit der Annahme durch die Verbände. Durch eine Trainingskontrollvereinbarung unterwirft sich der jeweilige Verband grundsätzlich den Regelungen des NADA-Code. Damit dieser verbandsintern Gültigkeit erlangt, muss er anschließend in den Rechtsgrundlagen des Verbandes umgesetzt werden.59 Die NADA schließt dazu mit den Organisationen des deutschen Sports Verträge, auf deren Grundlage Dopingkontrollen durchgeführt werden. Die NADA hat solche Verträge mit den nationalen Sportfachverbänden, Wettkampfveranstaltern , mehreren Profiligen sowie den Landessportbünden geschlossen. Diese Organisationen , die die NADA mit der unabhängigen Planung und Durchführung von Dopingkontrollen bei ihren Athleten beauftragen, sind bei einem Dopingverstoß zuständig für die Durchführung des Sanktionsverfahrens gegen den betroffenen Athleten, sofern sie dies nicht unmit- 56 Begonnen hatten die Antidopingaktivitäten des Deutschen Sportbundes (DSB) in den Jahren 1989/1990 zusammen mit dem Bundesausschuss Leistungssport (BA-L) mit dem Pilotprojekt „Dopingkontrollen im Training“. Anfang 1991 wurde beim DSB eine „Ständige Kommission zu Überwachung der Doping-Kontrollen außerhalb der Wettkämpfe“ eingerichtet, dann in die Anti-Doping-Kommission (ADK) umbenannt wurde. Ab Februar 1993 wurde daraus ein Gemeinschaftsprojekt mit dem NOK (ADK DSB/NOK). Diese unmittelbare Vorgängerinstitution der NADA wurde zum Jahresende 2002 zugunsten der NADA eingestellt (BMI 2007). Eine Dokumentation findet sich unter www.der-uebungsleiter.de/web/doping/adk-dks.pdf. 57 Vgl. dazu auch den Aktionsplan des DOSB (2006). 58 Die NADA-Regelwerke finden sich unter http://www.nada-bonn.de/serviceinformation /downloads/regelwerke. Vgl. auch die Synopse unter www.nadabonn .de/fileadmin/user_upload/nada/Downloads/Regelwerke/101210_NADC09_Revision2010-Synopse.pdf. Vgl. zum NADA-Code auch FEIDEN und BLASIUS (2008: 81ff.) sowie SPITZ (2009). 59 Vgl. zur Gründung der NADA auch die Informationen des Deutschen Olympischen Sportbundes, abrufbar im Internet unter http://www.dosb.de/de/olympia/anti-doping. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 20 telbar dem Deutschen Sportschiedsgericht bei der Deutschen Institution für Schiedsgerichtsbarkeit e.V. (DIS)60 übertragen haben. Gegen die Entscheidung steht der NADA, der WADA sowie den anderen laut Art 13 WADC festgelegten Organisationen ein Rechtsmittel zu. Die Anti-Doping-Bestimmungen der NADA bilden weitgehend eine inhaltsgleiche Umsetzung des Werkes der WADA, wenngleich der WADC nicht bei allen Vorschriften, sondern nur bei den Schlüsselbestimmungen eine wörtliche Übernahme fordert. Daneben existieren in einzelnen Sportfachverbänden eigene Anti-Doping-Ordnungen, die als Minimalstandard die Bestimmungen des NADA-Codes enthalten, jedoch in Einzelfällen davon abweichen. Das Anti- Doping-Regelwerk der NADA umfasst also nicht nur die zwingenden Vorschriften des WADA- Code und der für die praktische Arbeit der NADA relevanten Standards der WADA, sondern versucht auch die bereits im deutschen Sport existierenden sportartenübergreifenden Anti-Doping -Regelwerke mit einzubeziehen. Dementsprechend wurden die „Rahmenrichtlinien“ der gemeinsamen Anti-Doping-Kommission von DSB und NOK (heute DOSB) und auch das „Doping -Kontroll-System“ in den NADA-Code übernommen.61 Insgesamt ist das Anti-Doping-Regelwerk der Nationalen Anti-Doping Agentur (NADA-Code) das wichtigste sportartenübergreifende Regelwerk für den deutschen Anti-Doping-Kampf. Sportorganisationen, die sich an den NADA-Code halten, haben Doping als regelwidriges Verhalten definiert und verboten. Der entsprechende Verbotskatalog muss in den jeweiligen Verbandsstatuten / Vereinsregeln und/oder Arbeitsverträgen verankert werden, gilt prinzipiell nur innerhalb der jeweiligen Organisation und betrifft dann in erster Linie Sportler, aber auch Personen im Umfeld der Sportler. Daneben existieren teilweise noch in einzelnen Sportfachverbänden eigene Anti-Doping-Ordnungen, die als Minimalstandard die Bestimmungen des NADA-Codes enthalten, jedoch in Einzelfällen darüber hinausgehen können.62 Die Zusammenarbeit zwischen der WADA, der Nationalen Anti-Doping-Agentur (NADA) und den deutschen Dopingkontrolleinrichtungen soll die internationale Abstimmung sicherstellen. Die NADA bildet zusammen mit den beiden WADA-akkreditierten Dopingkontrolllaboren in Köln63 und Kreischa,64 die Zuwendungen des Bundes zur Durchführung von Wettkampf- und Trainingskontrollen einschließlich Dopingforschung erhalten, das Rückgrat des Dopingkontroll- Systems in Deutschland. Die Kontrollmöglichkeiten werden durch die Forschungsaufträge des 60 Gegen Sanktionen kann gemäß § 45 der Sportschiedsgerichtsordnung der Deutschen Institution für Schiedsgerichtsbarkeit (DIS-SportSchO) ein Rechtsmittel eingelegt werden. Gegen den Schiedsspruch der DIS kann dann wiederum ein Rechtsmittel zum Court of Arbitration for Sport (CAS) in Lausanne eingelegt werden. Informationen des Deutschen Sportschiedsgerichts finden sich zusammen mit Regelwerken von nationalen und internationalen Sportorganisationen unter www.dis-sportschiedsgericht.de. 61 Eine ausführliche Übersicht zu den verschiedenen Aspekten der Anti-Doping-Gesetzgebung in Deutschland findet sich unter www.cycling4fans.de/index.php?id=5915. 62 Vgl. zur Antidoping-Praxis und die erzielten Erfolge die Jahresberichte und andere Materialen der NADA, abrufbar unter http://www.nada-bonn.de, eine Übersicht findet sich außerdem bei THEVIS et al. (2008). Weitere Informationen finden sich unter www.doping-prevention.de/de/doping-in-general/anti-dopingcode .html sowie im Sportbericht der BUNDESREGIERUNG (2010: 46ff.). 63 Informationen finden sich unter http://www.dopinginfo.de. 64 Vgl. dazu www.idas-kreischa.de. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 21 Bundesinstituts für Sportwissenschaft und die Forschung der beiden Dopinglabore laufend weiterentwickelt. Wie ein Prüfbericht der Projektgruppe Sonderprüfung Doping feststellt (BMI 2007), nehmen alle Bundessportfachverbände am nationalen Dopingkontrollsystem teil und haben den NADA-Code als geltendes Anti-Doping-Regelwerk anerkannt. Jedoch – so der Abschlussbericht der Projektgruppe – erfolgte die formale Umsetzung des NADA-Codes in die Rechtsgrundlagen der Verbände (Satzung, Athletenvereinbarungen, Vereinbarungen mit Beschäftigten ) nicht immer zufriedenstellend.65 Das Doping-Kontroll-System der NADA (DKS)66 übernimmt in enger Zusammenarbeit mit einer externen Organisation67 die Planung, Durchführung und Überwachung von Dopingkontrollen außerhalb und partiell innerhalb von Wettkämpfen. Laut Stiftungsverfassung68 ist das Ziel der NADA, ein einheitliches Doping-Kontroll-System für Deutschland umzusetzen, also auch die Kontrollen bei Wettkämpfen zu übernehmen. Bisher übernimmt die NADA nur teilweise Wettkampfkontrollen , die auf Grundlage individueller Vereinbarungen mit Verbänden, Ligen und Projektpartnern erfolgen.69 Seit 2011 übernimmt die Nationale Anti Doping Agentur im Auftrag des Deutschen Olympischen Komitees für Reiterei (DOKR) zudem den Aufbau eines Systems zur Durchführung von Medikationskontrollen bei Pferden außerhalb des Wettkampfs.70 Zudem übernimmt die NADA national und international auch Kontrollaufträge für Dritte (beispielsweise die WADA sowie internationale Sportfachverbände).71 Hinzu kommen Kooperationen mit anderen NADOs. Ein wesentliches Anliegen der Anti-Doping Bewegung ist die internationale Harmonisierung der Anti-Doping Bestimmungen zum Schutz der Rechte der sauberen Sportler. Eine besondere Rolle spielt dabei der Austausch im Rahmen der DACH- Gruppe: Seit mehreren Jahren gibt es zwischen den deutschsprachigen Anti-Doping- 65 Nach den Feststellungen der Projektgruppe wurde die Komplexität der rechtlichen Umsetzung des NADA- Codes in der Vergangenheit von allen Beteiligten unterschätzt. Der Abschlussbericht vom 19. Dezember 2007 fordert etwa eine Stärkung der Unabhängigkeit der NADA und enthält außerdem Empfehlungen und zur Finanzierung der NADA (BMI 2007: 8). 66 Vgl. www.nada-bonn.de/doping-kontroll-system. 67 Die NADA beauftragt zur Durchführung der Dopingkontrollen das international tätige Unternehmen PWC GmbH (Professional Worldwide Controls, www.pwc-dopingkontrolle.de). Die zu kontrollierenden Athleten wählt die NADA aus, die Probenahme und der Probenversand erfolgen durch den Auftragnehmer. Insgesamt sind etwa 120 Kontrolleure an verschiedenen Standorten in ganz Deutschland tätig. 68 Die Verfassung der „Stiftung Nationale Anti Doping Agentur Deutschland“ (Fassung 25.2.11), findet sich unter www.nada-bonn.de/fileadmin/user_upload/nada/Recht/110225_Verfassung_der_Stiftung_NADA.pdf. 69 Für die Dopingkontrollen außerhalb dieser Vereinbarungen sind die Sportfachverbände zuständig. Vgl. dazu die Informationen unter http://www.nada-bonn.de/doping-kontroll-system. 70 Bei einer Demonstration der Nationalen-Anti-Doping-Agentur wurden Anfang Januar 2013 Details der Tests bekanntgegeben; vgl. dazu http://www.spiegel.de/sport/sonst/doping-im-pferdesport-150-trainingskontrollenpro -jahr-a-876637.html. 71 Mit Blick auf die Olympischen Spiele in London 2012 rief die NADA zu Beginn des Jahres 2011 eine Task Force ins Leben. In dieser arbeiten interdisziplinär die sportwissenschaftlichen, medizinischen und juristischen Experten der NADA mit den Dopingforschern der WADA-akkreditierten Labore in Köln und Kreischa sowie den staatlichen Ermittlungsbehörden zusammen. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 22 Organisationen eine enge Zusammenarbeit, die unter dem Kürzel DACH (Deutschland, Austria, Schweiz) zusammengefasst ist. Die DACH-Treffen finden in regelmäßigen Abständen statt. Die Zusammenarbeit umschließt alle Ebenen der Anti-Doping-Arbeit vor allem die Bereiche Dopingkontrollen, Dopingprävention, Forschung und Recht. Im Rahmen regelmäßiger Besprechungen, Workshops und Kontaktpflege werden Informationen und Erfahrungen ausgetauscht und gemeinsame Vorgehensweisen koordiniert.72 Außerdem hat die NADA mit UK Anti Doping (UKAD) ein Datenaustausch-Abkommen geschlossen. Ziel der intensivierten Zusammenarbeit beider Agenturen ist der Austausch von Informationen zu Dopingaktivitäten, die potenziell auch das Partnerland betreffen. Eine enge Zusammenarbeit zwischen der WADA und NADA sowie den jeweiligen Dopingkontrolleinrichtungen soll die internationale Abstimmung sicherstellen. Neben den Kontroll- und Sanktionsmöglichkeiten geht es um präventive Maßnahmen, durch die vor allem junge Sportler auf die gesundheitlichen Gefahren des Dopings hingewiesen werden. Auch das Umfeld der Sportlerinnen und Sportler, wie z. B. Trainer , Betreuer und Ärzte, wird in die präventiven Projekte einbezogen.73 Die Finanzierung der NADA erfolgt nach einem sogenannten Stakeholder-Modell von Staat, Sport und Wirtschaft.74 Die finanzielle Situation der NADA hat sich nach ersten Schwierigkeiten in den Jahren 2007 und 2008 insbesondere durch Bundeszuwendungen sowie der Erhöhung des Stiftungskapitals verbessert. Auch die Steigerung der Wettkampfkontrollen sowie der Einnahmen aus internationalen und nationalen Sonderkontrollen führten zu einer Stabilisierung der finanziellen Situation der NADA. Im Jahr 2010 hat die NADA insgesamt 5,9 Millionen Euro eingenommen. Weitere zwei Millionen Euro sind über die NADA an die Labore für die Analyse der Dopingproben und die Verbesserung der Nachweisverfahren geflossen. Das Stiftungsvermögen der NADA belief sich Ende 2010 auf ca. 12,5 Millionen Euro. Neben den Zustiftungen standen der NADA 2010 für ihre operativen Aufgaben rund 4,6 Millionen Euro an Einnahmen zur Verfügung. In gleicher Höhe lagen auch die Ausgaben.75 Die Zuwendungen des 72 Vgl. http://www.nada.at/de/menu_main/newsshow-dach-treffen-zur-dopingpraevention. 73 Hierzu gehört vor allem der Nationale Dopingpräventionsplan (NDPP), der im Jahr 2009 durch den Bund, die Länder, die Nationale Anti Doping Agentur (NADA) und den Deutschen Olympischen Sportbund (DOSB) verabschiedet wurde (http://www.nada-bonn.de/praevention/nationaler-dopingpraeventionsplan). Vgl. dazu auch die Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der FDP „Ziele und Wege einer effizienten Anti-Doping-Politik in der Bundesrepublik Deutschland“ (BT-Drs. 16/4264, 05. 02. 2007) und davor bereits die Antwort der Bundesregierung auf die Große Anfrage der CDU/CSU „Doping im Spitzensport und Fitnessbereich“ (BT-Drs. 14/1867 vom 27. 10. 99). Seit dem Herbst 2012 wird eine Evaluation des Nationalen Dopingpräventionsplans durchgeführt („Evaluation NDPP“). Das Ziel der Evaluationsstudie ist die Feststellung, ob und in welchem Ausmaß das Konzept des NDPP bis einschließlich Dezember 2012 eine nachhaltige Verbesserung der Dopingprävention erbracht hat (http://www.bisp.de). 74 Der Stakeholder-Ansatz ist zunächst vor allem in der Neubetrachtung unternehmerischer Governance bekannt geworden, indem nicht nur – wie in der traditionellen Unternehmenstheorie – die Interessen und Bedürfnisse der Anteilseigner in den Blick genommen werden. Zu den Stakeholdern gehören in dieser Sicht auch Kunden, Mitarbeiter, Verbände, Interessengruppen sowie staatliche Akteure. Über den Unternehmensbereich hinaus hat sich dieser Ansatz inzwischen als Erklärungsmodell für den Einfluss Interessengruppen in vielen gesellschaftlichen Bereichen etabliert (WIELAND 2008). Für die Schaffung der deutschen NADA wurde das Stakeholder-Modell dagegen eher in normativer Hinsicht aktiviert. Das Ziel war, der NADA ein institutionelles Fundament zu geben, das von Politik, Sport und Wirtschaft getragen werden sollte. 75 Vgl. dazu den Jahresbericht 2010 (NATIONALE ANTI DOPING AGENTUR DEUTSCHLAND 2011: 30). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 23 Bundes zum Budget der NADA (einschließlich der von der NADA weitergeleiteten Zuwendungen für den Forschungsbereich der Dopinglabore) betragen für die Jahre 2010 und 2011 jeweils etwa 3,4 Mio. Euro. Dieser Betrag war auch für die Jahre 2012 und 2013 geplant. Der Beitrag der Länder für die NADA lag im Jahr 2011 bei 100 000 Euro, hinzu kommen weitere 50 000 Euro für das Stiftungskapital der NADA (der Bund hat demgegenüber seinen Beitrag zum Stiftungskapital um 1 Mio. Euro erhöht). Der Beitrag der Wirtschaft für die NADA lag 2011 bei 640 000 Euro, für eine Erhöhung des Stiftungskapitals sind bisher keine Beträge genannt worden. Die Zuwendungen des selbstverwalteten Sports an die NADA betrugen im Jahr 2011 640 000 Euro. Außerdem sind die Bundessportfachverbände verpflichtet, die Abnahmekosten der Dopingkontrollen zu finanzieren. Da die Verbände die entstandenen Kostensteigerungen nicht komplett übernehmen konnten, hat der Bund einen Teil dieser Kosten auf dem Wege einer Anschubfinanzierung bis zum Jahr 2012 übernommen. Die Bundesregierung hielt das Finanzierungsmodell für unzureichend, insbesondere wurden die Beiträge der Länder und der Wirtschaft als deutlich zu gering angesehen. Angestrebt wurde deshalb eine ausgewogenere Finanzierungsbeteiligung zwischen Bund, Ländern und Wirtschaft. Der damalige Bundesinnenminister Friedrich hatte dazu Ende Februar 2012 Vertreter der Länder, der Wirtschaft und des Sports zu einem Runden Tisch zur Finanzierung der NADA nach Berlin eingeladen. Ziel des Treffens war es, ein mittel- und langfristiges Finanzierungskonzept sicherzustellen und die NADA als national und international hoch anerkanntes Kompetenzzentrum für die Dopingbekämpfung zu stärken.76 Im Rahmen der Haushaltsberatungen zum Bundeshaushalt 2013 wurde dann immerhin erreicht, dass der Bund zusätzlich eine Million Euro zugunsten des Doping-Kontroll-Systems der Nationalen Anti- Doping-Agentur (NADA) beisteuern wird (heute im bundestag Nr. 480, 25. Oktober 2012).77 Außerdem hat die Nada ein „Fundraising-Konzept“ ins Visier genommen. Damit will die deutsche Anti-Doping-Agentur von Unternehmen und Sponsoren zwischen ein und zwei Millionen Euro für ihre Arbeit 2014 einsammeln (PAUL 2013). Inzwischen werden der NADA auch von der Bundesseite neue Perspektiven eröffnet. In der Koalitionsvereinbarung von CDU, CSU und SPD wird festgehalten: Die nachhaltige Finanzierung der Nationalen Anti-Doping- Agentur stellen wir sicher.“ (CDU, CSU und SPD: 138).78 76 Vgl. dazu die Mitteilung des BMI „Runder Tisch zur Finanzierung der Nationalen Anti Doping-Agentur“ vom 28. Februar 2012, abrufbar unter www.bmi.bund.de/SharedDocs/Kurzmeldungen/DE/2012/02/nada.html. 77 Eine weiter bestehende Lücke im 6,5-Millionen-Etat der NADA konnte auch durch den Deutschen Olympischen Sportbund (DOSB) nicht geschlossen werden, der es Anfang Dezember 2012 bei seiner Mitgliederversammlung in Stuttgart ablehnte, angesichts seines erwarteten Minus im Haushalt 2012 eine halbe Million Euro aus seinen Rücklagen (knapp fünf Mio.) zur Verfügung zu stellen (HANDELSBLATT 9.12.12). 78 Vgl. dazu REINSCH (2013); in einem Interview stellt Vorstandsmitglied Andrea Gotzmann außerdem fest, dass der Etat für 2014 gesichert sei (NEUES DEUTSCHLAND 13.12.2013). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 24 4. Sportrechtliche und strafrechtliche Faktoren der Dopingbekämpfung in Deutschland Die Bekämpfung von Doping im Sport ist geprägt durch eine Vielfalt von Regelungen mit unmittelbarer oder mittelbarer Wirkung zur Verhinderung von Doping im Spitzensport und im Breiten- bzw. Freizeitsport. In der sportpolitischen Diskussion wird überwiegend davon ausgegangen, dass dies vor allem eine Aufgabe des organisierten Sports sei. Nicht der Staat mit Strafrecht und anderen gesetzlichen Maßnahmen, sondern die Organisationen des Sports sollen mit Mitteln des Sportrechts über Doping und Sportbetrug wachen. In diesem Sinn sind entsprechende Dopingbestimmungen in die Regelwerke des Deutschen Olympischen Sportbundes (DOSB)79 und der nationalen Spitzenverbände aufgenommen worden. Die Vereins- und Verbandsautonomie des Sports umfasst dabei auch die Befugnis, Sanktionen zu verhängen. Diese Sanktionsgewalt richtet sich gegen Personen, die rechtlich an die Vereinsund Verbandsregeln gebunden sind und gegen Regeln verstoßen, mit denen der Verein oder Verband die gesetzten Ziele erreichen will (KERN 2007: 38).80 Jedoch ist gerade in den letzten Jahren zunehmend die Forderung erhoben worden, auch der Staat müsse – etwa mit einer schärferen Gesetzgebung – zusätzliche Maßnahmen beim Anti-Doping-Kampf ergreifen. Jedoch werden die rechtlichen Möglichkeiten höchst kontrovers diskutiert. Umstritten ist insbesondere die Notwendigkeit und Umfang einer gesetzlichen Regelung auf dem Gebiet des Dopings.81 Sportrechtlich gelten die Regelungen der WADA, die durch die Nationale Anti-Doping-Agentur (NADA) übernommen worden sind. Zu beachten sind dabei jedoch eine Reihe verfassungsrechtlicher Schranken und Vorgaben, insbesondere im Grundrechtsbereich. Dies betrifft etwa das Selbstbestimmungsrecht des Einzelnen (Artikel 2 Abs. 1 GG), das nicht ohne weiteres ein Vorgehen gegen gesundheitliche Selbstgefährdungen von Personen ermöglicht. Hinzu kommt das Prinzip der Vereinigungsfreiheit (Artikel 9 Abs. 1 GG). Gleichzeitig sind die allgemeinen Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und eines rechtsstaatlichen Verfahrens zu beachten. Darüber hinaus ist – sofern nicht Straftatbestände vorliegen – die Autonomie des Sports mit seinen Selbstregulierungsmechanismen und -kompetenzen zu respektieren.82 Die Eigenständigkeit des Sports gilt auch im Rahmen der europäischen Gesetzgebung und Rechtsprechung. So wurde auf europäischer Ebene die Vereinigungsfreiheit im Rahmen der Bosman-Entscheidung 79 Im Jahr 2006 wurde vom DOSB ein „Anti-Doping-Aktionsplan“ vorgelegt (DOSB 2006); vgl. auch den Bericht „Die Anti-Doping-Aktivitäten des DOSB“ für die BMI-Projektgruppe „Sonderprüfung Doping“; das Dokument ist abrufbar unter www.dosb.de/fileadmin/fm-dsb/downloads/DOSB- Textsammlung/Bericht_Anti_Doping_Aktivitaeten_Ringbuch.pdf. 80 Vgl. dazu auch WAX (2009: 265ff.) sowie HILPERT (2007: 309ff.). 81 Die unterschiedlichen Positionen zeigen sich etwa in der Arbeit der Rechtskommission des Sports gegen Doping (ReDoSpo), die im Jahr 2004 eingerichtet wurde. Aufgabe dieser Kommission war es, einen Forderungskatalog des Sports zur härteren Bekämpfung des Dopings zu erarbeiten. Dabei sollte sie auch die Frage beantworten, ob eine effektive Dopingbekämpfung ohne staatliche Maßnahmen möglich sei (RECHTSKOMMISSION DES SPORTS GEGEN DOPING 2005). 82 Dabei können sich Sportvereine und Sportverbände, wie auch die Sportler selbst, auf die grundgesetzlich verbürgte Vereinigungsfreiheit (Art. 9 Abs. 1 GG) und die – für Profisportler relevante – Berufsfreiheit (Art. 12 Abs 1 GG) stützen. Hinzu kommt das Sozialstaatsprinzip, das auch den Bereich des Sports erfasst. Vgl. dazu die entsprechenden Ausführungen im Sportbericht der Bundesregierung (Bundesregierung 2006: 13ff.). Vgl. zur Kompetenzverteilung auch KNECHT (2009: 27ff.) und die dort angegebene Literatur. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 25 des EuGH als Grundrecht anerkannt und in dieser Form auch in Art. 12 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (und damit in den Regelungsumfang des Lissabon-Vertrages) aufgenommen. Die Verbände sind damit nach nationalem und europäischem Recht grundsätzlich autonom in der Regelung ihrer Angelegenheiten. Die Grenze bildet die staatliche Rechtsordnung, innerhalb derer sich die Vereine und Verbände bei ihrer eigenen Rechtssetzung und -ausübung bewegen müssen (zu den Unterschieden vgl. Tabelle 2). Tabelle 2: Im Zusammenspiel liegt die Stärke - die Aufgabenteilung von Staat und Verbänden Verbandsrechtliche Dopingkontrolle Strafrechtliche Dopingkontrolle • Beweiserleichterungen / „Strict Liability“-Prinzip • Fehlende Zwangsmittel • Ausschluss staatlicher Gerichtsbarkeit • Schnelle Schiedsgerichtsverfahren • Einzelfallorientiert • Genaue Sachverhaltsermittlungen • Strafprozessuale Zwangsmittel • verdeckte Ermittlungsmethoden • Langwierig • Aufdeckung krimineller Strukturen Quelle: BMI (2013: 63) Neben der grundsätzlichen Zuständigkeit der verbandlichen Ebene besteht jedoch subsidiär eine Zuständigkeit des Staates.83 Diese wiederum verteilt sich – entsprechend der verfassungsmäßigen Kompetenzverteilung – auf Bund, Länder und Kommunen. Für das Politikfeld des Sports liegen die Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und Finanzierungszuständigkeiten grundsätzlich bei den Ländern.84 Die Länder fördern im Rahmen ihrer Kulturhoheit nach Artikel 30 GG speziell den Sportstättenbau, den Schul- und Hochschulsport, die Arbeit der Sportorganisationen im Breiten- und Leistungssport sowie den Sport mit besonderen Zielgruppen . Hinzu kommt die kommunale Ebene. Die wichtigste Kompetenznorm für die Gemeinden ist der Artikel 28 Absatz 2 GG, der die kommunale Selbstverwaltung gewährleistet und auch den Rahmen für staatliches Tätigwerden im Sport setzt. Für rechtsetzende und verwaltende Tätigkeiten des Bundes bedarf es daher jeweils einer Zuständigkeitszuweisung im Grundgesetz. Die verfassungsrechtliche Zuständigkeit des Bundes für den Sport wird üblicherweise sowohl aus geschriebenen als auch aus ungeschriebenen Bundeskompetenzen 83 ZYPRIES (2001) spricht in diesem Zusammenhang von einer „subsidiären Partnerschaft“ im Verhältnis zwischen Sport und Staat. 84 Die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben sind Sache der Länder, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt: Artikel 30 Grundgesetz (GG) legt fest, dass die Ausübung staatlicher Befugnisse und die Erfüllung staatlicher Aufgaben regelmäßig Sache der Länder ist, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung zulässt. Artikel 70 Absatz 1, 83 und 104 a Absatz 1 GG regelt die Gesetzgebungskompetenz der Länder, die Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder als eigene Angelegenheit sowie die Länderzuständigkeit im Bereich des Finanzwesens. Dies gilt für die Gesetzgebung ebenso wie für die Verwaltung und Finanzierung (Art. 104a Abs. 1 GG). Das Bundesverfassungsgericht hat die Kulturhoheit der Länder bereits früh als das „Kernstück der Eigenstaatlichkeit der Länder“ bezeichnet. Vgl. dazu BVerfGE 6, 309 (354). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 26 abgeleitet. Bundeskompetenzen für die Sportförderung ergeben sich in diesem Sinn zunächst aus geschriebenem Verfassungsrecht, insbesondere den Kompetenzzuweisungen der Art. 32 und Art. 87 GG. Im Einzelfall wird dies auch stillschweigend aus der Natur der Sache oder kraft Sachzusammenhangs zu einer ausdrücklich zugewiesenen Kompetenzmaterie erklärt.85 Der Bund sieht sich darüber hinaus zuständig für Fragen des Sports im Rahmen seiner weit gefächerten Gesetzgebungskompetenz. Entsprechende gesetzliche Regelungen finden sich beispielsweise auf den Gebieten des Steuer- und Sozialwesens, der Raumordnung und des Städtebaus.86 In diesem Rahmen kann der Bund auch gesetzliche Maßnahmen ergreifen, um Doping und Sportbetrug wirkungsvoller zu bekämpfen.87 Aufgrund des massiven Auftretens des Doping-Problems und der vielfach als gering erachteten Effektivität der verbandlichen Doping-Bekämpfung wurde in der jüngeren Vergangenheit immer häufiger die Forderung erhoben, das staatliche Engagement in diesem Bereich zu verstärken.88 Mit dem Gesetz zur Verbesserung der Bekämpfung des Dopings im Sport (DBVG) (BGBl. I 2007, S. 2510)89 wurde zwar kein eigenständiges Anti-Doping-Gesetz geschaffen, gleichwohl gingen mit einer Änderung im Arzneimittelgesetz (AMG) – hinzu kam ein neuer § 6a und ein darauf bezogener § 95 Abs. 1 Nr. 2a – Doping und dessen Verbot in den staatlichen Rechtsbereich ein. Die Einnahme von Dopingmitteln ist weiterhin kein Straftatbestand. Strafrechtlich regelt das geänderte Arzneimittelgesetz (§§ 6a, 95 AMG), dass die „Verschreibung“, die „Anwendung von Dopingmitteln bei anderen“ sowie das „Inverkehrbringen“ mit Geldstrafe oder Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren bestraft werden. § 95 Abs. 3 des Arzneimittelgesetzes sieht in besonders schweren Fällen (Abgabe oder Anwendung von Arzneimitteln zu Dopingzwecken im Sport an Personen unter 18 Jahren) eine Freiheitsstrafe von einem bis zu zehn Jahren vor. Damit können etwa Trainer, Betreuer und Ärzte über das Arzneimittelgesetz bei Dopingverstößen bestraft werden. Es kam allerdings bereits in der Vergangenheit zu Verurteilungen wegen Körperverletzungsdelikten, teilweise solchen an Schutzbefohlenen, wenn Präparate von Trainern an Athleten ohne deren Wissen 85 Zu den Inhalten und der verfassungsrechtlichen Herleitung der Förderung des Sports durch den Bund vgl. aus der Perspektive des Bundes ausführlich HUMBERG (2006: 119ff.). Vgl. demgegenüber die kritische Beurteilung durch den BUNDESRECHNUNGSHOF (2007: 146ff.). Zur aktuellen Überprüfung der gesamten Haushalts- und Wirtschaftsführung des deutschen Spitzensportfördersystems durch den Rechnungshof vgl. DREPPER (2013b). 86 Sportrelevante Normen enthalten auch andere Rechtsgebiete wie etwa das Jugendarbeitsschutzrecht, das Naturschutz- und Umweltrecht. Hinzu kommen sportpolitische Aktivitäten des Bundes in seinem eigenen Dienstbereich, insbesondere bei Bundeswehr, Bundespolizei und Zoll. Vgl. dazu etwa die kritische Bewertung durch den BUNDESRECHNUNGSHOF (2009: 158ff.). 87 Vgl. zur rechtlichen Problematik etwa GÖRTZ (2012) sowie PARZELLER UND CENTAMORE (2008), PARZELLER u. a. (2010), KAUERHOF (2012), DIEDRICH (2012). 88 Wie sich bei der Sachverständigenanhörung vor dem Sportausschuss des Bundestages am 20. Juni 2007 gezeigt hat, gehen die Meinungen über eine wirksame Dopingbekämpfung auseinander. So wurde insbesondere von Britta Bannenberg, aber auch von anderen Rechtswissenschaftlern und Doping-Gegnern gefordert, dass Doping strafrechtlich erfasst werden müsse. Andere Experten sehen hier nicht nur verfassungsrechtliche Probleme, sondern auch praktische Umsetzungsschwierigkeiten, weshalb die Bestrafung der Athleten in der Hand der Sportverbände bleiben solle (Das Parlament Nr. 26-27, 2007). 89 Das Gesetz trat am 1. November 2007 in Kraft. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 27 bzw. Zustimmung verabreicht wurden. Verboten ist auch der Besitz einer nicht geringen Menge Dopingmittel zu Dopingzwecken am Menschen (§ 6a Abs. 2a AMG). Die Bestimmung dieser nicht geringen Menge findet sich seit dem 29. November 2007 in der Dopingmittel-Mengen- Verordnung.90 Eine Reihe weiterer (Rechts-)Normen kommen bei Doping zum Tragen. Führt die Anwendung von Dopingmethoden ohne Einwilligung des Sportlers zu Gesundheitsschäden, kann beispielsweise eine strafbare Körperverletzung (§ 223 ff. StGB) vorliegen. Wenn mit schwerwiegenden Gesundheitsschäden zu rechnen ist, dürfte die Anwendung auch mit Einwilligung als sittenwidrig gelten und müsste trotz Einwilligung eine Strafbarkeit begründen. Die Höhe der Strafe wird nach der Schwere der Körperverletzung bestimmt. Auch die Sportförderpolitik eröffnet einen Handlungsspielraum, um Doping zu bekämpfen. So wird von Zuwendungsempfängern verlangt, die geltenden Antidoping-Vorschriften der WADA bzw. der NADA einzuhalten; außerdem haben alle Spitzensportler, die bei der Bundespolizei, der Bundeswehr oder beim Zoll beschäftigt sind, bis Ende 2007 eine Versicherung unterzeichnet, mit der sie sich verpflichten, niemals zu dopen. Bei Zuwiderhandlung akzeptieren sie den Ausschluss von der Förderung und weitere dienstrechtliche Maßnahmen. Voraussetzung für die Rückforderung von Fördermitteln und insbesondere für dienstrechtliche Maßnahmen ist ein abgeschlossenes sportrechtliches Beweisverfahren mit gerichtsfestem Nachweis des Straftatbestandes (BMI 2007).91 Neben den Kontroll- und Sanktionsaspekten kommen auch präventive Maßnahmen zum Tragen, durch die vor allem junge Sportler frühzeitig auf die zum Teil schweren gesundheitlichen Gefahren des Dopings aufmerksam gemacht werden.92 Auch das Umfeld der Sportlerinnen und Sportler, wie z.B. Trainer, Betreuer und Ärzte, wird in diese präventiven Projekte einbezogen. Damit wurde ein wichtiger Beitrag geleistet, damit Doping von vornherein verhindert werden kann. Die bisherige Praxis hat jedoch gezeigt, dass trotz erhöhter Anstrengungen der Sportverbände es bislang nicht gelungen ist, das Dopingproblem effektiv zurückzudrängen. Dabei scheint die in der Praxis der Strafverfolgung geringe Bedeutung von Strafverfahren nach § 95 Abs. 1 Nr. 2 a 90 Außerdem werden im Betäubungsmittelgesetz die unerlaubte Einfuhr, die Veräußerung oder der Erwerb sowie der Besitz größerer Mengen von Betäubungsmitteln mit Freiheitsstrafe bis zu 5 Jahren oder Geldstrafe geahndet (§§ 3, 29). § 3b Nr. 1 Tierschutzgesetz verbietet leistungsbeeinflussende Maßnahmen beim Tier im Rahmen von Wettkämpfen. Durch die Änderung des Bundeskriminalamtsgesetz (BKAG) wurde außerdem eine originäre polizeiliche Ermittlungskompetenz des BKA hinsichtlich des Dopinghandels – soweit er als Teil des internationalen illegalen Handels mit Arzneimitteln anzusehen ist – verankert. Vgl. dazu ausführlich SCHILD (2008), NOLTE (2008) sowie HAUPTMANN und RÜBENSTAHL (2007). 91 Auf der Basis eines zwischen Bundesministerium des Innern (BMI), dem Deutschen Olympischen Sportbund (DOSB) und dem Bundesverwaltungsamt (BVA) gemeinsam entwickelten, jährlich aktualisiertem Antidoping- Fragebogens legen die Sportfachverbände jeweils ihre Antidoping-Berichte bei der NADA vor. Das zuletzt bearbeitete Prüfjahr 2012 wurde – wie auch schon in den Vorjahren – ohne zuwendungsrechtliche Sanktionen gegenüber den betroffenen Sportverbänden abgeschlossen. Vgl. auch BÜRO FÜR TECHNIKFOLGEN-ABSCHÄTZUNG (2008: 57ff.) sowie HAUPTMANN und RÜBENSTAHL (2007) und die Beiträge in NICKEL und ROUS (2008; 2009). 92 Eine präventive Maßnahme ist die Verpflichtung zur Aufnahme von Warnhinweisen und Fachinformationen in der Packungsbeilage zu Dopingzwecken geeigneter Arzneimittel. Die Regelungen erstrecken sich auch auf den Breiten- und Freizeitsport, zu berücksichtigen ist jedoch, dass dieser Bereich des Sports nur in geringem Maß in das für den Leistungs- und Wettkampfsport geltende Dopingkontrollsystem einbezogen ist. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 28 AMG weniger auf ein Vollzugsdefizit bei den Strafverfolgungsbehörden zurückzuführen. Deutlich wird vielmehr, dass die strafrechtlichen Vorgaben sich als wenig effektiv erwiesen haben. Gerade nach einigen Dopingskandalen im Leistungssport ist in den letzten Jahren immer deutlicher der Ruf nach zusätzlichen staatlichen Sanktionen gegen Dopingsünder laut geworden. Hinzu kam zuletzt eine intensiv geführte Debatte über Korruption und anderer betrügerischen Manipulationen im Sportgeschehen. Die Forderungen nach gesetzgeberischem Handeln zielen deshalb nicht allein auf die Bekämpfung des Dopings, sondern auch auf die Schaffung strafrechtlicher Instrumentarien zur Eindämmung von Korruption und Sportbetrug.93 In der Diskussion steht insbesondere die Aufnahme einer neuen Strafrechtsnorm, die Wettbewerbsverfälschungen im professionellen Sport strafrechtlich erfasst, wenn diese durch den Einsatz verbotener Dopingmittel und -substanzen mit der Absicht, sich einen Vermögensvorteil zu verschaffen, erzielt werden sollen. Strafrechtlich sanktioniert sind damit aber lediglich Dopingverstöße im kommerziell betriebenen Sport. Gegen eine solche Strafrechtsnorm sind deshalb eine Reihe von Einwänden vorgetragen worden. So fehle es etwa an einer hinreichenden Abgrenzung im Hinblick auf die Bedeutung des Vermögensvorteils. Auch sei eine klare Abgrenzung zwischen Breitensport und dem professionellen Sport schwierig.94 5. Reformdebatte in Deutschland: Der Weg zu einem eigenständigen Anti-Doping-Gesetz Weiterer Handlungsbedarf wird deshalb gerade für den Bereich des Spitzensports gesehen. Betont wird in diesem Zusammenhang, dass die in Deutschland nur mittelbare Kriminalisierung des Dopings von Spitzensportlern den Blick auf das Dopinggeschehen im Hochleistungssport verdecke. Dies führe in der Folge zu einer eigentümlichen Ungleichheit der strafrechtlichen Bewertung zwischen kriminellen Helfern (die vom Strafrecht erfasst werden) und einem strafrechtlich irrelevanten Dopingverhalten von Spitzenathleten. Nach der aktuellen Rechtslage sind gedopte Sportler mit den Mitteln des Strafrechts kaum zu belangen. Eine Sanktionierung erfolgt überwiegend durch die Sportgerichtsbarkeit. Zuletzt hatten sich jedoch mehr und mehr Sportverbände und einzelne Sportler für eine verbesserte strafrechtliche Dopingbekämpfung ausgesprochen. Zu erwägen sei deshalb die Erweiterung des Strafrahmens 93 Aktueller Hintergrund ist ein, Wettskandal, bei dem es um eine Bande mutmaßlicher Wettbetrüger geht, die Spieler, Trainer, Schiedsrichter und Offizielle aus europäischen Fußball-Ligen bestochen haben soll, um den Ausgang von Spielen zu manipulieren. Europaweit sollen etwa 200 Spiele betroffen sein, darunter auch einige Partien der Champions- und Europa League; vgl. dazu der Beitrag in SPIEGEL Online vom 20. November 2009 unter http://www.spiegel.de/sport/fussball/0,1518,662444,00.html. 94 Die Rechtsprobleme wurden insbesondere in der RECHTSKOMMISSION DES SPORTS GEGEN DOPING (2005) diskutiert. Vgl. dazu auch SCHATTMANN (2008), SCHILD (2008), NOLTE und HORST (2009: 247ff.), HAAS (2009), DANCKERT (2008), FIGURA (2009), MOMSEN (2009) sowie PITSCH/EMRICH (2009). Wie sich Doping auf Sponsoringverträge auswirkt, wird von SCHAUB (2008) untersucht. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 29 auf das Eigendoping der Sportler.95 Beispiele aus dem Ausland gehen in die gleiche Richtung. So wurde etwa in Österreich durch das am 1. Juli 2007 in Kraft getretene Anti-Doping- Bundesgesetz (ADBG)96 mit einer Änderung der Strafbestimmungen auch das Dopinghandeln der Sportler erfasst: Nun kann bestraft werden, wer einen Betrug mit mehr als geringem Schaden begeht, indem er über die Anwendung eines verbotenen Wirkstoffs oder einer verbotenen Methode nach der jeweils aktuellen Verbotsliste, zu Zwecken des Dopings im Sport täuscht. Damit wurde auch ein Straftatbestand Sportbetrug eingeführt.97 Mit dem Antidoping- Gesetz wurde im Rahmen einer Änderung des § 147 ÖStGB (schwerer Betrug) in Abs. 1 a erreicht, dass ein Dopingbetrug mit mehr als geringem Schaden wie ein sonstiger Betrug behandelt wird, wenn der betreffende Athlet über die Anwendung eines verbotenen Wirkstoffs oder einer verbotenen Methode zu Zwecken des Dopings im Sport täuscht.98 Ein vom Bayerischen Justizministerium 2009 vorgelegter, inzwischen überholter Referentenentwurf enthielt ebenfalls den Tatbestand des Sportbetrugs.99 Vorgeschlagen wird außerdem eine eigene – 95 Die Rechtskommission des Deutschen Sportbundes (DSB) lehnte bisher die Bestrafung des Eigendopings ab (RECHTSKOMMISSION DES SPORTS GEGEN DOPING 2005). Der Kriminologe Dieter Rössner hierzu in einem Interview in pointierter Weise: „Wir brauchen eine direkte Kriminalisierung des Dopings. Das wäre ein echtes Zeichen für den Spitzensport, dass auch die Zentralgestalten des Dopings zur Rechenschaft gezogen werden. Denn wie will man unter dem Gerechtigkeitsaspekt den Bürgern klarmachen, dass dem Doping des Athleten aus strafrechtlicher Sicht keine Bedeutung zukommt, sondern nur der Beschaffung von Dopingmitteln. Das wäre so, als würden wir in Zukunft die Verfolgung von Körperverletzung und Mord zurückfahren, aber den Waffenhandel stärker bestrafen. Das geht nicht. Man muss beide Aspekte berücksichtigen.“ (FAZ 5.12.2012). Instruktiv ist in dieser Hinsicht auch die Stellungnahme des sachverständigen Richters am Bundesgerichtshof Dieter Maihold zum Tagesordnungspunkt „Strategien und Instrumente in Dopingverfahren“ für die Sitzung des BT-Sportausschusses vom 30. Januar 2013 (MAIHOLD 2013). 96 Vgl. dazu die Informationen des Österreichischen Sportministeriums, abrufbar unter http://www.sportministerium.at/de/menu_main/themen/anti-doping. 97 Der organisierte Sport stand bisher einem Straftatbestand Sportbetrug eher kritisch gegenüber (RECHTSKOMMISSION DES SPORTS GEGEN DOPING 2005). 98 Daneben gelten aber auch die jeweiligen Verbandsvorschriften, so etwa die Anti-Doping-Bestimmungen der Verbände sowie der WADA bzw. NADA. Im Gesetz ist dabei auch festgelegt, dass nur jene Sportorganisationen staatliche Förderungen erhalten, die einen ausführlichen Katalog von Pflichten einhalten. Sie müssen sich unter anderem verpflichten, regelmäßig Doping-Kontrollen durchzuführen und die Einhaltung der verhängten Disziplinarmaßnahmen zu überwachen. Nach einer Gesetzesänderung im Jahr 2008 (die das Blutdoping berücksichtige sowie die Möglichkeit der Veröffentlichung der Namen der Dopingsünder schuf), wurde zum 1. Januar 2010 das Anti-Doping-Bundesgesetz 2007, das Arzneimittelgesetz und das Strafgesetzbuch novelliert (BRANDSTETTER und GRÜNZWEIG 2010; SPINDLER 2012). Vgl. dazu auch die Informationen der NADA unter http://www.nada.at/de/menu_2/nada-austria/gesetzliche-grundlagen. 99 Vgl. dazu auch GLOCKER (2009), GÖRTZ (2012: 79ff.), KAUERHOF (2012: 322ff.), DIEDRICH (2012) sowie die Beiträge in HÖFLING und HORST (2010). Außerdem erläutert JAHN (2012) die juristischen Fallstricke an einem praktischen Beispiel. Vgl. aus internationaler Perspektive auch die Beiträge in MCNAMEE/MØLLER (2011). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 30 auf das Doping bezogene – Vorschrift im Strafgesetzbuch im Kontext des unlauteren Wettbewerbs im Wirtschaftsverkehr. Das Ziel ist die Verhinderung von unfairen Wettkampfbeeinflussungen im kommerziell ausgerichteten Hochleistungssport.100 Alle diese Vorschläge nehmen das Doping-Handeln der Athleten stärker in den Blick. In ähnlicher Weise zeigen sich dies auch Regelungen des Strafrechts in Frankreich, was zu einem gewissen Rückgang der Dopingpraktiken bei sportlichen Großveranstaltungen – so etwa bei der Tour de France – geführt haben könnte. Auch die jüngsten Ereignisse in den USA hinsichtlich der Dopingpraktiken im Radsport („U.S. Postal Service Pro Cycling Team Investigation“) unterstützen in gewisser Weise diese Sicht. Zwar können in den USA unter normalen Umständen die Sportler – wie auch in Deutschland – bei erkanntem Dopingvergehen nur mit sportrechtlichen Sanktionen belegt werden. Festzuhalten ist jedoch, dass das Verfahren der USADA gegen Lance Armstrong und andere Radsportler des ehemaligen U.S. Postal Service Pro Cycling Teams auf der vorangegangen Tätigkeit staatlicher Ermittlungs- und Strafverfolgungsbehörden, wie etwa die Food and Drug Administration (FDA), das Federal Bureau of Investigation (FBI) sowie das Department of Justice’s Office of Criminal Investigation, aufbaut.101 Deutlich wird dabei auch, dass die ausgeklügelten Strukturen des Dopings im Spitzensport nur unter größten Schwierigkeiten mit dem Instrumentarium rein sportrechtlich legitimierter Vorgehensweisen aufgedeckt werden können. Auch dies erklärt die relativ geringen und vielfach auch nur zufälligen Ermittlungserfolge, die in diesem Bereich insgesamt bisher erzielt worden sind.102 Vor diesem Hintergrund erscheint es – gerade dort, wo Doping eine individuell rationale Strategie darstellt (STRULIK 2012) – unumgänglich, die individuellen Nutzenkalküle der Sportler103 ins Zentrum der Anti-Doping-Bemühungen zu stellen. Um erfolgreich Ermittlungsergebnisse erzielen zu können, muss dieser Argumentation zufolge die Strafverfolgung im Gesamtkontext gleichermaßen die Gesamtheit aller beteiligten Akteure 100 In diesem Sinn wurde etwa von Dieter Rössner ein § 298 a StGB „Wettbewerbsverfälschungen im Sport“ vorgeschlagen; Dopingverstöße eines Profisportlers durch Einnahme verbotener und auf der Dopingliste stehenden leistungsfördernden Mittel gelten in diesem Sinn als unlautere Wettbewerbshandlungen des Dopingsünders. Sie verstoßen damit gegen § UWG § 4 Nr. 11 UWG und gegen § UWG § 3 UWG. Das bedeutet, dass den benachteiligten Wettbewerbern des Dopingsünders eigene Ansprüche auf Unterlassung und Schadenersatz gegen den Dopingsünder und seine Gehilfen nach dem UWG zustehen könnten; vgl. dazu FRISINGER/SUMMERER (2007) und vgl. www.hamburger-sportbund.de/resourcen/0026/Vortrag%20Roessner.pdf. 101 Die amerikanische Anti-Doping-Agentur USADA hat dem mehrfachen Tour-de-France-Sieger Lance Armstrong u. a. jahrelanges Doping, Handel mit illegalen Substanzen sowie Einschüchterung von Teamkollegen nachgewiesen; vgl. dazu den USADA-Bericht mit einer Vielzahl von Anlagen unter http://cyclinginvestigation.usada.org; vgl. dazu auch HAMILTON/COYLE (2012), EPSTEIN (2012), ALBERGOTTI/O’CONNELL (2013), CARR (2012), MACUR (2012), WALSH (2007) sowie die Informationen unter www.cycling4fans.de/index.php?id=238. 102 Hinzu kommt, dass die Dopingkontrollen in einigen Sportarten recht lückenhaft sind (DREPPER 2012; 2013a); Informationen finden sich auch im ARD-Radiofeature „Außer Kontrolle. Doping im Fußball“ vom Mai 2010 (http://web.ard.de/radio/radiofeature/?page_id=266#awp::?page_id=266), vgl. auch die Artikel in Spiegel Online unter www.spiegel.de/suche/index.html?suchbegriff=%22Doping+im+Fu%DFball%22. Skandale wie das Teamdoping bei Juventus Turin in den neunziger Jahren oder die Aussagen des Dopingarztes Eufemiano Fuentes sind weitere Kennzeichen der Dopingproblematik im Fußball. Vgl. dazu den Wikipedia-Eintrag unter http://de.wikipedia.org/wiki/Dopingskandal_Fuentes#Der_Dopingskandal_au.C3.9Ferhalb_des_Radsports. 103 Vgl. dazu auch einen anschaulichen Bericht aus Täterperspektive (MATSCHINER und BEHR 2011). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 31 einschließlich der Sportler einbeziehen.104 Erfolge lassen sich unter diesen Bedingungen jedoch nur dann erzielen, wenn auch die Athleten als zentrale Akteure der Dopingaktivitäten in den Fokus der konsequenten Verfolgung von Dopingdelinquenz gerückt werden.105 Hinsichtlich der Erfolgsbewertung der Arbeit der Anti-Doping-Organisationen sind international vergleichende Daten nicht verfügbar. Eine Reihe von Schlussfolgerungen lassen sich gleichwohl ziehen. So scheint für die erfolgreiche Anti-Dopingarbeit neben der möglichst großen Unabhängigkeiten gegenüber dem organisierten Sport und einer ausreichenden finanziellen Ausstattung vor allem die rechtliche Absicherung der Dopingkontrollen ein ausschlaggebender Faktor zu sein. Dies schließt auch strafrechtliche Sanktionsmöglichkeiten mit ein.106 In dieser Hinsicht existiert in Deutschland bislang kein Gesetz, das eine Gesamtkodifikation des staatlichen Dopingverbots darstellt. Allerdings gibt es Strafbarkeitsregelungen im Arzneimittelgesetz (AMG), die sich primär an das Umfeld des Sportlers richten. Neben diesen Gesetzen kann (Fremd-)Doping auch nach dem Betäubungsmittelgesetz und dem Strafgesetzbuch geahndet werden. Das Eigendoping stellt in Deutschland eine (staatlich) straflose Selbstschädigung dar, sofern nicht der Besitz von verbotenen Arznei- oder Betäubungsmitteln damit im Zusammenhang steht. Jedoch kommt eine Betrugsstrafbarkeit gegenüber Sponsoren etc. in Betracht, an die allerdings hohe Hürden geknüpft sind. 5.1. Anläufe zu einer neuen Anti-Doping-Gesetzgebung Deutschland hat bisher kein einheitliches Anti-Doping-Gesetz, sondern eine Reihe von Anti- Doping-Normen in verschiedenen Gesetzen, die zum Teil Strafen und 104 Die strafrechtliche Relevanz des Dopinghandelns wird auch in einer Entschließung des EU-Parlaments vom 2. Februar 2012 zur europäischen Dimension des Sports betont: Um vor die Gesundheit der Sportler zu schützen, wird schlagen die Abgeordneten vor, dass der Handel mit Doping-Substanzen Drogendelikten strafrechtlich gleichgestellt wird. Ebenso sollten Spielmanipulation, Geldwäscherei, illegale Wetten sowie andere Betrügereien im Sport strafrechtlich geahndet werden. Ein eigenes Wett-Lizenzsystem soll Veranstalter vor illegalen Wetten schützen (2011/2087(INI)). 105 Einzelne Sportverbände wie etwa der Deutsche Leichtathletikverband (DLV), der Deutsche Tischtennis-Bund (DTTB) und die Deutschen Triathlon Union (DTU) haben hierzu Vorschläge vorgelegt; ein entsprechender Antrag des DLV, in dem u. a. eine Erhöhung der Strafen für Dopingverstöße, die Einführung einer Kronzeugenregelung sowie die uneingeschränkte Strafbarkeit des Besitzes von Dopingmitteln gefordert wurde, fand jedoch keine Mehrheit auf der Mitgliederversammlung des DOSB im Dezember 2012 (HECKER 2012); vgl. auch die Informationen des DOSB unter http://www.dosb.de/de/organisation/verbandsnews /detail/news/wegweisende_mitgliederversammlung_in_stuttgart. Verabschiedet wurde statt dessen ein vom Präsidium der Mitgliederversammlung kurzfristig vorgelegter Antrag; das Dokument findet sich unter http://www.dosb.de/fileadmin/Bilder_allgemein/Veranstaltungen/Mitgliederversammlung_Stuttgart/Beschlus s_Kampf_gegen_Doping_weiter_schaerfen_und_verbessern.pdf. 106 In diesem Sinn betonen CHERKEH und MOMSEN (2001): „Sofern sich der Eindruck nicht entkräftet, dass die Sportverbände mit dem Dopingproblem überfordert sind, vor allem aber unter dem Gesichtspunkt der Generalprävention ist es geboten, den dopenden Sportler selbst, das heißt den Sportler als Täter, mit einer strafrechtlichen Reaktion zu konfrontieren. Um der gesellschaftlichen Funktion und Bedeutung des organisierten Wettkampf- und Spitzensports gerecht zu werden, sollte das Sportethos in den Katalog strafrechtlich geschützter Rechtsgüter aufgenommen werden.“ Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 32 Ermittlungsmöglichkeiten der Behörden vorsehen. Inwieweit dies neben den sportrechtlichen Sanktionsmöglichkeiten als ausreichend angesehen werden kann oder ob noch weitere und stärkere strafrechtliche Verbote erforderlich sind, wird unterschiedlich bewertet und seit einigen Jahren intensiv diskutiert. So wurde mit dem Achten Gesetz zur Änderung des Arzneimittelgesetzes vom 7. September 1998 (BGBl. I S. 2649) mit Wirkung vom 11. September 1998 durch § 6a i.V. m. § 95 Arzneimittelgesetz (AMG) eine strafbewehrte Verbotsnorm in Bezug auf Dopingmittel geschaffen. Diese beschränkte sich zunächst auf das Inverkehrbringen, Verschreiben oder Anwenden bei anderen. Damit sollte dem sportrechtlichen Instrumentarium mit dem Anti-Doping Code der WADA und dem daraus resultierenden Dopingkontrollsystem der nationalen Anti-Doping-Agentur auch eine strafrechtliche Entsprechung hinzugefügt werden. Durch das bereits oben angesprochene Gesetz zur Verbesserung der Bekämpfung des Dopings im Sport (DBVG) vom 24. Oktober 2007 (BGBl. I S. 2510) wurden Änderungen des Arzneimittelgesetzes vorgenommen, die einerseits die Möglichkeiten der Bekämpfung krimineller Netzwerke im Bereich des Handels mit und der Abgabe von Dopingmitteln verbessern sollten, andererseits mit einem neu eingeführten Besitzverbot bestimmter Dopingsubstanzen in nicht geringer Menge erstmals auch den Sportler selbst in den Blickpunkt des Strafrechts rückten.107 Die Regelungen im Einzelnen: – Strafverschärfungen für banden- oder gewerbsmäßige Dopingstraftaten nach dem Arzneimittelgesetz; – die Einführung des „erweiterten Verfalls" in diesen Fällen (§ 73d StGB, u. a. Gewinnabschöpfung von Vermögensvorteilen); – eine Erweiterung der Strafbarkeit des § 6a AMG auf Arzneimittel, bei denen eine im Anhang des Übereinkommens gegen Doping aufgeführte verbotene Methode angewendet wird; – die Übertragung von Ermittlungsbefugnissen für die Strafverfolgung in Fällen des international organisierten Verbrechens mit Arzneimitteln auf das Bundeskriminalamt; – Strafvorschriften für den Besitz bestimmter, besonders gefährlicher Dopingsubstanzen in nicht geringer Menge.108 107 Diese Strafverschärfungen im Arzneimittelgesetz und die Einführung einer partiellen Besitzstrafbarkeit von Dopingmitteln im Jahr 2007 wurden von der Bundesregierung und vom DOSB als eine wesentliche Verbesserung angesehen. 108 Darüber hinaus sind die Grenzwerte für nicht geringe Mengen seit dem Jahr 2007 durch die Dopingmittel- Mengen-Verordnung (DmMV) geregelt. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 33 Allerdings wird – wie eine inzwischen erfolgte Evaluation zeigt – die Wirksamkeit und Umsetzung in der Praxis durch die Strafverfolgungsbehörden unterschiedlich bewertet.109 Das Gesetz zur Verbesserung der Bekämpfung des Dopings im Sport wurde über einen Fünfjahreszeitraum evaluiert. Die Bundesministerien des Innern und für Gesundheit haben Ende Oktober 2012 den „Bericht der Bundesregierung zur Evaluation des Gesetzes zur Verbesserung der Bekämpfung des Dopings im Sport (DBVG)“ der Öffentlichkeit vorgestellt. Die Bundesregierung kommt zu dem Schluss, dass sich die eingeführten Neuerungen grundsätzlich bewährt haben. Gleichwohl habe sich im Rahmen der Evaluierung ergeben, dass eine Reihe von gesetzlichen, teilweise auch justizorganisatorischen Maßnahmen von Bund und Ländern zu einer weiteren Stärkung der Bekämpfung des Dopings im Sport beitragen könnten.110 Handlungs- oder Prüfungsbedarf für bundesrechtliche Änderungen wurde in folgenden Punkten gesehen (BMI/BMG 2012):111 – Änderung der Voraussetzungen für die Festlegung der dem Besitzverbot unterstellten Stoffe (§ 6a Absatz 2a AMG). – Einführung einer weiteren Tathandlung des „Erwerbs“ bestimmter Dopingmittel in nicht geringer Menge (§ 6a Absatz 2a AMG). – Änderung der Voraussetzungen für die Festlegung der dem Besitzverbot unterstellten Stoffe (§ 6a Absatz 2a AMG). – Prüfung der Erweiterung des Vortatenkatalogs der Geldwäsche (§ 261 Absatz 1 Satz 2 Nummer 2 Buchstabe b StGB), Änderung der Voraussetzungen für die Festlegung der dem Besitzverbot unterstellten Stoffe (§ 6a Absatz 2a AMG). – Einführung einer weiteren Tathandlung des Erwerbs von Dopingmitteln im AMG. 109 Auch der Europarat evaluiert die Umsetzung des Übereinkommens gegen Doping in den Mitgliedstaaten und ist hierzu 2009 in die Länderprüfung Deutschlands eingetreten. Die Überprüfung wurde auf der Basis eines Länderberichtes der Bundesregierung vorgenommen, der zusammen mit dem DOSB, der NADA, den Dopingkontrolllaboren Köln und Dresden sowie dem Bundeskriminalamt (BKA) und Zollkriminalamt erstellt worden war. Der Bericht vom 27. April 2010 ist abrufbar unter www.bmi.bund.de/cae/servlet/contentblob/1088334/publicationFile/87801/wada_bericht_deutsch_neu.pdf. 110 Vgl. dazu Bericht der Bundesregierung zur Evaluation des Gesetzes zur Verbesserung der Bekämpfung des Dopings im Sport (DBVG) vom September 2012 (BMI/BMG 2012); weitere Informationen finden sich unter www.bundesgesundheitsministerium.de/ministerium/presse/pressemitteilungen/2012-04/gesetz-zurdopingbekaempfung -evaluiert.html; vgl. dazu auch die Anhörung im Sportausschuss des Deutschen Bundestages am 28. November 2012 (heute im bundestag Nr. 556, 28.11.2012). Vgl. dazu auch ausführlich PARZELLER et al. (2013a; 2013b). 111 Der Parlamentarische Staatssekretär im BMI, Christoph Bergne, hat die Evaluation des Gesetzes zur Verbesserung der Dopingbekämpfung im Sport (DBVG) am 28. November 2012 im Sportausschuss des Bundestages vorgestellt. Vgl. dazu http://www.dosb.de/de/leistungssport/antidoping /news/detail/news/dopingbekaemfung_im_sport_soll_weiter_verbessert_werden/. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 34 – Prüfung der Erweiterung des Vortatenkatalogs des § 261 StGB (Geldwäsche). – Aufnahme der Zusammenarbeit mit der NADA in die Richtlinien für das Strafverfahren. – Einrichtung weiterer Schwerpunktstaatsanwaltschaften. Abgelehnt wurden demgegenüber ein generelles Besitzverbot ohne Anknüpfung an eine nicht geringe Menge sowie die Einführung eines Verbrechenstatbestandes im Zusammenhang mit einer Erhöhung des Strafrahmens.112 Der Gesetzgeber reagierte auf den Bericht zur Evaluation des Gesetzes zur Verbesserung der Bekämpfung des Dopings im Sport mit punktuellen Änderungen im Arzneimittelgesetz. Im Juni 2013 wurden im AMG einzelne Vorschriften zur Bekämpfung des Dopings im Sport angepasst. Die Änderungen der Vorschriften gegen Doping betreffen die Einführung einer Tathandlung des Erwerbs von dem Besitzverbot unterliegenden Arzneimitteln und Wirkstoffen sowie die Streichung der Voraussetzung der Anwendung zu Dopingzwecken in erheblichem Umfang bei der Festlegung von dem Besitzverbot unterworfenen Stoffen im Anhang des Arzneimittelgesetzes.113 Gerade die jüngsten spektakulären Dopingfälle – bestätigt durch die Erfahrungen der Strafverfolgungspraxis – haben aber gezeigt, dass sich Doping und insbesondere auch der strafbare Umgang mit Dopingmitteln ganz überwiegend in einem nach außen abgeschotteten Milieu abspielen. Die Möglichkeiten für Ermittlungen und tragfähige Beweismittel zur Überführung der Täter sind – solange keine Kronzeugenregelung existiert114 – deshalb begrenzt. Die Erfahrungen haben außerdem gezeigt, dass Spitzensportler durch die strafrechtliche Dopingbekämpfung bisher nahezu unbehelligt geblieben sind. Selbst bei Vorliegen positiver Dopingbefunde kann der Sportler wegen eines Dopingdelikts nicht belangt werden, da das Eigendoping als solches nicht strafbar ist und dem Konsum nicht zwingend ein Besitz von Dopingmitteln vorausgeht. In der jüngsten Reformdebatte wird deshalb eine zumeist Strafnorm gefordert, die strafwürdiges Eigendoping treffsicher erfassen kann. Ob und in welchem Umfang der Staat mit strafrechtlichen Mitteln gegen Doping im Sport vorgehen soll, ist Gegenstand einer bis heute nicht abgeschlossenen rechts- und sportpolitischen Diskussion. Diese Diskussion ist eng verknüpft mit dem das Strafrecht beherrschenden ultima-ratio-Prinzip und 112 Vgl. dazu auch die Stellungnahme des DOSB vom 29. November 2012; das Dokument ist abrufbar unter http://www.dosb.de/de/leistungssport/antidoping /news/detail/news/dosb_bezieht_stellung_zur_gesetzlichen_dopingbekaempfung_im_sport/. 113 Die Anpassungen finden sich im Dritten Gesetz zur Änderung arzneimittelrechtlicher und anderer Vorschriften vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3108). Informationen zur parlamentarischen Beratung finden sich unter http://dipbt.bundestag.de/extrakt/ba/WP17/525/52557.html. 114 Die Rechtskommission des Deutschen Sportbundes (DSB) lehnte mit Blick auf die Novellierung des AMG im Jahr 2006 die Aufnahme einer Kronzeugenregelung ab: „Die Einführung einer Kronzeugenregelung im Bereich staatlicher Strafverfahren im Zusammenhang mit Doping kommt im Ergebnis nicht in Betracht. Dagegen sprechen praktische Erwägungen, insbesondere, dass die zu erwartenden Strafen so gering sind, dass eine Straferleichterung für den Kronzeugen nur wenig anreizvoll sein dürften. Die Kronzeugenregelungen des WADA- und des NADA-Code werden insoweit für ausreichend erachtet.“ (RECHTSKOMMISSION DES SPORTS GEGEN DOPING 2005). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 35 der Frage, welche Rechtsgüter mit dem Mittel der strafrechtlichen Dopingbekämpfung geschützt werden müssen. Damit wird die gegenwärtige Debatte um die Antidoping-Gesetzgebung von drei zentralen Punkten bestimmt: Wie kann der dopende Sportler trotz der Straflosigkeit des Eigenkonsums belangt werden, wie kann das Umfeld des dopenden Athleten erfasst und belangt werden und wie kann der Handel und die Produktion mit und von Dopingprodukten bekämpft werden. Im Zentrum der Diskussion steht meist der Hochleistungssport, dessen Doping-Skandale immer wieder Anlass für Reformdebatten und Gesetzesinitiativen lieferten. Nachdem die Reforminitiativen zunächst auf eine Anpassung des bestehenden Gesetzes ausgerichtet waren, geht es nunmehr um eine eigenständige Antidoping-Gesetzgebung, die über den Regelungsumfang der Anti-Doping-Bestimmungen des Arzneimittelgesetzes hinausgeht. Die Überzeugung hat sich durchgesetzt, dass die bestehenden Regelungen nicht ausreichen und dass man nur mit Straf- und Gesetzesverschärfungen das Doping im Sport wirkungsvoll eindämmen und kriminellen Strukturen von Dopingmittelhandel und -produktion zerschlagen kann. Immer nachdrücklicher wird der Wunsch geäußert, das Gesetz auf andere Korruptionstatbestände wie Bestechlichkeit und Bestechung auszuweiten. Straferhöhungen, insbesondere auch für Sportler, sind dabei ein wichtiger Bestandteil der Überlegungen.115 Trotz der recht großen Unterschiede in der Beurteilung des gesetzgeberischen Handlungsbedarfs in der juristischen Fachwelt sind in den letzten Jahren mehrere Gesetzesvorschläge vorgelegt worden. 5.2. Gesetzesinitiativen des bayerischen Justizministeriums Bereits im Herbst 2006 wurde vom Land Bayern ein Entwurf eines Gesetzes zur Bekämpfung des Dopings im Sport in den Bundesrat eingebracht.116 Vorgesehen war darin die Einführung eines eigenständigen Anti-Doping-Gesetzes. Dieses soll in § 4 Abs. 1 und 2 nahezu sämtliche Modalitäten des Umgangs mit Dopingwirkstoffen – einschließlich des Besitzes – mit Geldstrafe oder Freiheitsstrafe von bis zu fünf Jahren bedrohen. Hinzu kommen die Einführung eines Straftatbestandes des Sportbetruges (§ 5), Strafschärfungsvorschriften für besondere Begehungsmodalitäten sowie einschneidende Änderungen der Strafprozessordnung. Nachdem der Gesetzentwurf im Bundesrat keine Zustimmung erhielt,117 legte das Bayerische 115 Ein Überblick der Debatte findet sich unter http://www.cycling4fans.de/index.php?id=5913. 116 Vgl. dazu Gesetzesantrag des Freistaates Bayern, Entwurf eines Gesetzes zur Bekämpfung des Dopings im Sport, 13. September 2006 (BR-Drs. 658/06). Der Entwurf wurde am 22. September 2006 dem federführenden Rechtsausschuss des Bundesrates zur Beratung überwiesen (Plenarprotokoll des Bundesrates, 825. Sitzung, 22. 9. 2006, S. 278). Vgl. dazu ausführlich und kritisch SCHILD (2008: 92ff.) sowie zustimmend CHERKEH und MOMSEN (2001), FISCHER (2005), RÖSSNER (2008) sowie BANNENBERG und RÖSSNER (2006) und die jeweils angegebene Literatur. 117 Die von den Ausschüssen empfohlenen Änderungen haben im Bundesrat weitgehend keine Mehrheit gefunden. Auch Änderungsanträge aus Bayern, die auf Schaffung eines neuen Straftatbestands "Sportbetrug" sowie Erweiterung der Besitzstrafbarkeit gerichtet waren, erhielten bei der 833. Sitzung des Bundesrates am 11. Mai 2007 keine Mehrheit im Bundesrat. Vgl. dazu http://www.stk.niedersachsen.de/portal/live.php?navigation_id=1193&article_id=2620&_psmand=6#TOP12. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 36 Justizministerium 2009 erneut einen Gesetzentwurf vor. Die wesentlichen Vorschläge entsprachen weitgehend dem früheren Entwurf, jedoch wurde die Kronzeugenregelung herausgenommen, hinzu kam die Schaffung eines Tatbestandes der Bestechlichkeit und der Bestechung im Sport. Mit der Gesetzesinitiative – die nur in einem Referentenentwurf existiert118 – sollte neben der Einführung von Aufklärungs- sowie Beratungspflichten ein effektiveres straf- und strafverfahrensrechtliches Instrumentarium geschaffen werden. Der Entwurf enthielt die folgenden Vorschläge: – Aufklärungs- und Beratungspflichten öffentlicher Stellen über die Gefahren des Dopings; – turnusmäßige Berichtspflichten über die gegen Doping gerichteten Maßnahmen und deren Bewährung vor allem im präventiven Bereich; – erweiterte Strafvorschriften gegen den Vertrieb und die Abgabe von Dopingmitteln; Verbrechenstatbestände namentlich gegen gewerbs- und bandenmäßiges Handeln; – Strafbarkeit der Anwendung von Dopingmethoden bei anderen; – Strafbarkeit des Besitzes und der Besitzverschaffung von Dopingmitteln; – Schaffung eines Vorfeldtatbestandes des „Sportbetrugs“; – Schaffung eines Tatbestandes der Bestechlichkeit und Bestechung im Sport; – Ermöglichung der Überwachung der Telekommunikation bei bestimmten schweren Straftaten nach dem Sportschutzgesetz. Mit dem Gesetzesvorhaben sollten die Kernregelungen zur Bekämpfung des Dopings und der Korruption im Sport in einem Gesetz zusammengeführt werden. Insgesamt kommt in diesem Gesetzesvorschlag die Erkenntnis zum Ausdruck, dass dem Verbandsrecht in der Praxis eine Reihe von Hürden entgegensteht, die eine effektive Dopingbekämpfung erschweren. Zwar sind verbandsrechtliche Sanktionen gegen dopende Athleten und deren unmittelbares Umfeld grundsätzlich möglich. Anders als bei der staatlichen Strafverfolgung, ergeben sich für den organisierten Sport beträchtliche Schwierigkeiten bei der Erlangung von Beweisen und Beweismitteln. Hier sind die Verbände auf Geständnisse von Athleten oder auf deren Aussagen als Kronzeugen angewiesen. Gerade die jüngsten Erfahrungen im Radsport119 und – für viele 118 Der Referentenentwurf vom 30. November 2009 zu einem Gesetz zur Bekämpfung des Dopings und der Korruption im Sport findet sich unter www.justiz.bayern.de/media/entwurf_sportschutzgesetz_30112009.pdf. 119 Vgl. dazu die instruktive Übersicht unter http://de.wikipedia.org/wiki/Doping_im_Radsport; ausführliche Informationen zu den vielen Dopingfällen im Radsport finden sich insbesondere bei www.cycling4fans.de. Einen guten Überblick bietet außerdem BRISSONNEAU (2008). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 37 überraschend – im Ski-Langlauf120 haben jedoch die Grenzen der verbandlichen Dopingbekämpfung offengelegt. Schließlich wurde im Sommer 2012 vom Bayerischen Staatsministeriums der Justiz ein Entwurf zur Änderung des Arzneimittelgesetzes vorgelegt.121 Die Kronzeugenregelung ist nun wieder Teil der Vorlage, der Tatbestand Sportbetrug ist dagegen nicht mehr vorhanden; herausgenommen wurde auch die Strafbarkeit des Eigendopings. Der Entwurf fokussiert auf bestehende Regelungen des Arzneimittelgesetzes. Gerade die praktischen Erfahrungen mit der Anwendung der durch das Gesetz zur Verbesserung der Bekämpfung des Dopings im Sport (DBVG ) geänderten bzw. ergänzten Vorschriften des Arzneimittelgesetzes hätten etwa gezeigt, dass die derzeitigen dopingspezifischen Regelungen lückenhaft seien und ihrer Zielsetzung nicht gerecht würden. Um schlagkräftig gegen Dopingkriminalität vorgehen zu können, bedürfe es der Ausweitung und Verschärfung der bisherigen Verbots- und Strafvorschriften. Verwiesen wurde etwa darauf, dass die Einschränkung des Besitzes auf nicht geringe Mengen zu einer Einschränkung des Verfolgungsdruckes führe. Zwar sei der Kampf gegen die Beschaffungskriminalität gestärkt worden, da der Besitz nicht geringer Mengen verboten wurde. Dies habe mittelbare Auswirkungen auch auf den Spitzensport, wenn die Verfügbarkeit von Dopingmitteln verringert wird. Ein Problem sei aber, dass sich die im Rahmen der vorliegenden Rechtsgrundlage erfassten Dopingprobleme vor allem auf Dopingbeschaffungskriminalität (im Wesentlichen im Freizeit- und Fitness-Bereich) beziehe und nur in geringen Maß auf das Problem der Dopingaktivitäten von Spitzensportlern fokussiere. Insgesamt folgt der Bayerische Gesetzentwurf dem Bestreben, durch Strafverschärfungen eine größere Abschreckungswirkung zu erzielen.122 Der jüngste Entwurf enthält folgende Vorschläge: – uneingeschränkte Strafbarkeit jeglichen Besitzes von Arzneimitteln oder Wirkstoffen zu Dopingzwecken im Sport; – erweiterte Strafvorschriften gegen den Vertrieb und die Abgabe sowie gegen den Erwerb und das Sichverschaffen von Arzneimitteln oder Wirkstoffen zu Dopingzwecken im 120 Dies verdeutlichen etwa die Reportagen von ARD („Geheimsache Doping“, 08.02.10) und ZDF („Mission Gold", 10.02.10). 121 Vgl. den Entwurf eines 16. Gesetzes zur Änderung des Arzneimittelgesetzes vom 25. Juni 2012; abrufbar unter http://www.justiz.bayern.de/presse-und-medien/pressemitteilungen/archiv/2012/176.php. 122 Die Bundesregierung hat bisher aus der Evaluierung andere Schlussfolgerungen gezogen. Mit einer Änderung des Arzneimittelgesetzes sollen die Ergebnisse des am 24. Oktober 2012 vom Bundeskabinett beschlossenen Berichtes zur Evaluation des Gesetzes zur Verbesserung der Bekämpfung des Dopings im Sport umgesetzt werden. Künftig soll der Erwerb von Dopingmitteln eine strafbare Handlung darstellen. Wie die Bundesregierung am 10. April 2013 mitteilte, ist dies Teil eines Gesetzentwurfs zur Änderung arzneimittelrechtlicher Vorschriften, den sie auf den Weg gebracht hat. Bisher war nur der Besitz von Dopingmitteln verboten (BGM-Pressemitteilung, Nr. 29, 10. April 2013). Das Dokument ist abrufbar zusammen mit einem Entwurf eines Dritten Gesetzes zur Änderung arzneimittelrechtlicher und anderer Vorschriften (Kabinettentwurf vom 10.04.2013) unter www.bmg.bund.de/ministerium/presse/pressemitteilungen/2013-02/3-amg-novelle-beschlossen.html. Vgl. auch http://beck-aktuell.beck.de/news/bundesregierung-schon-erwerb-von-dopingmitteln-soll-kuenftigstrafbar -sein sowie http://www.cycling4fans.de/index.php?id=5873. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 38 Sport; im Gegenzug kann beim Tatbestand des Besitzes von Arzneimitteln oder Wirkstoffen zu Dopingzwecken im Sport auf die Versuchsstrafbarkeit verzichtet werden; – Erweiterung aller dopingspezifischen Straftatbestände dahingehend, dass neben dem Umgang mit Arzneimitteln auch derjenige mit Wirkstoffen zu Dopingzwecken im Sport erfasst wird, so wie dies seit dem Jahr 2011 beim Besitzverbot des § 6a Absatz 2a AMG bereits der Fall ist; – klar formulierte Strafbarkeit der Anwendung von Dopingmethoden ohne Einschränkung auf die Verwendung von Stoffen; – Auflistung der strafbewehrten Stoffe und Methoden in einem zusammenfassenden Anhang zum Arzneimittelgesetz unter Aufhebung des Anhangs zu § 6 a Absatz 2 a und unter Streichung der dem strafrechtlichen Bestimmtheitsgebot des Artikel 103 Absatz 2 GG nicht voll gerecht werdenden Verweisung auf den Anhang des Übereinkommens gegen Doping; – Erhöhung des Strafrahmens für Dopingvergehen auf Geldstrafe oder Freiheitsstrafe bis zu 5 Jahren; – Einführung mehrerer Verbrechenstatbestände gegen gewerbs- und bandenmäßigen Handel mit differenzierten Mindeststrafdrohungen, insbesondere für die gewerbs- und bandenmäßige Begehung der den Vertrieb von Dopingmitteln oder die Anwendung von Dopingmethoden betreffenden Tatbestandsalternativen und deren Begehung unter Mitsichführen von Waffen; – Einführung einer Kronzeugenregelung; – Erweiterung der Vorschriften für Einziehung und erweiterten Verfall; – Erweiterung der Katalogtaten für Maßnahmen der Telekommunikationsüberwachung. Die Regelungen des AMG sollen dahin erweitert werden, dass jeglicher Besitz von Arzneimitteln oder Wirkstoffen zu Dopingzwecken im Sport uneingeschränkt strafbar ist. Die Strafandrohung richtet sich nicht nur gegen den Berufssport, sondern soll ausdrücklich auch Freizeitsportler erfassen. Von der Strafandrohung erfasst soll ferner die Anwendung verbotener Dopingmethoden (z.B. Eigenblutdoping) sein. Allgemein sollen die Strafrahmen für Dopingstraftaten erhöht werden. Außerdem sollen in Anlehnung an das Betäubungsmittelgesetz (BtMG) eine Reihe neuer Tatbestandsalternativen eingeführt werden, die alle Möglichkeiten des illegalen Umgangs mit Dopingmitteln „lückenlos erfassen" sollen. Prozessual sollen eine Kronzeugenregelung und eine erweiterte Befugnis zur Telekommunikationsüberwachung Defizite bei der Aufdeckung von Dopingnetzwerken verringern. In einem Anhang zum AMG sollen die verbotenen Dopingmittel und Wirkstoffe festgelegt werden, da die bisherige Bezugnahme auf die WADA-Verbotsliste systemwidrig sei. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 39 5.3. Der Gesetzentwurf des baden-württembergischen Justizministeriums Bereits in der 16. Legislaturperiode scheiterte die Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen mit dem Versuch, mit § 298a in das StGB einen Tatbestand „Verfälschung des wirtschaftlichen Wettbewerbs im Sport“ aufzunehmen.123 Danach sollte sich strafbar machen, wer auf einen sportlichen Wettbewerb, der für die Erwerbsaussichten der Teilnehmenden von bedeutendem wirtschaftlichem Wert ist, dadurch einwirkt, dass er Dopingmittel oder -methoden zur Leistungssteigerung nutzt oder als Schiedsrichter wissentlich falsche Entscheidungen trifft. In ähnlicher Weise sieht ein Gesetzesvorschlag des Landes Baden-Württemberg ein strafbewehrtes Verbot der Teilnahme von gedopten Berufssportlern an berufssportlichen Wettkämpfen vor, verankert diese Regelungen aber im AMG. Am 13. November 2012124 legte die Landesregierung Baden-Württemberg in einer Pressekonferenz Vorschläge für eine Verbesserung der strafrechtlichen Dopingbekämpfung vor,125 im April 2013 folgte im Rahmen einer Bundesratsinitiative126 ein Gesetzesentwurf für eine Änderung des Arzneimittelgesetzes.127 Der Grundansatz des Entwurfs geht – wie auch alle anderen Vorschläge – von einem dualen System aus, in dem gleichermaßen zivilgesellschaftliche Akteure und staatlich-hoheitliche eine Aufgabe in der Dopingbekämpfung übernehmen. Dabei soll sich die Bekämpfung des Dopings im Sport durch die Verbände und durch den Staat sich möglichst gegenseitig ergänzen. So können die Verbände Sportler, die ihrer Organisation unterliegen, veranlassen, sich verdachtsunabhängigen Kontrollen zu unterwerfen. Im Falle eines positiven Befundes können sie den Betroffenen die Darlegungs- und Beweislast dafür auferlegen, dass es sich nicht um einen Dopingverstoß handelt. Das Sportsystem kann in der Regel rasch mit Sperren als 123 Vgl. dazu den Antrag „Bekämpfung des Dopings im Sport“ (BT-Drs. 16/4166, 31.01.07); Beschlussempfehlung und Bericht des Sportausschusses (BT-Drs. 16/5937, 04. 07. 2007). 124 Davor wurde bereits im Koalitionsvertrag von Bündnis 90/Die Grünen und SPD in Baden-Württemberg festgehalten: „Die Nationale Anti-Doping-Agentur (NADA) muss von den Ländern angemessen finanziell unterstützt werden. Dafür wird sich Baden-Württemberg auch in der Sportministerkonferenz einsetzen. Grundsätzlich machen wir die Sportförderung des organisierten Sports von einer aktiven und konsequenten Dopingbekämpfung abhängig.“ (www.gruene-bw.de/fileadmin/gruenebw/dateien/Koalitionsvertrag-web.pdf) 125 Ausgangspunkt war der Bericht der Bundesregierung zur Evaluation des Gesetzes zur Verbesserung der Bekämpfung des Dopings im Sport (DBVG), insbesondere im Hinblick auf AMG §6a. In der Begründung des baden-württembergischen Entwurfs wird die besondere Rolle des Strafrechts eigens betont: „Mit dem Strafrecht steht dem Staat ein durchsetzungsstarkes, wirksames und allgemein anerkanntes Mittel zur Verfügung, um in hohem Maße sozialwidriges oder schädliches Verhalten als Unrecht zu kennzeichnen, zu verfolgen und zu sanktionieren. Und nur der Staat verfügt über Zwangsbefugnisse zur Aufklärung eines Verdachts.“ 126 Im Juni 2013 beschlossen die Justizminister der Länder in Anlehnung an den Entwurf aus Baden- Württemberg eine Initiative zur Verschärfung der Antidoping-Gesetzgebung; vgl. dazu http://www.justiz.bayern.de/media/pdf/top_ii.10_bek%C3%A4mpfung_des_dopings_im_sport.pdf. Am 14. November 2013 befasste sich die 84. Justizministerkonferenz mit dem Gesetzesantrag Baden-Württembergs und begrüßte die vorgeschlagenen Änderungen im Arzneimittelrecht, Strafrecht und Strafprozessrecht. Vgl. dazu http://www.justiz.bayern.de/media/pdf/top_ii11_herbst2013.pdf. 127 Vgl. Gesetzesantrag des Landes Baden-Württemberg „Entwurf eines Gesetzes zur Verbesserung der strafrechtlichen Dopingbekämpfung“ (BR-Drs. 266/13, 10.04.13). Am 29. November 2013 wurde der Gesetzesentwurf im Bundesrat angenommen (BR-Drs. 18/294) und im Januar 2014 als Gesetzentwurf vorgelegt (BR-Drs. 18/294). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 40 Sanktion reagieren. Die staatliche Dopingbekämpfung hingegen erfasst in ihrer Wirkung alle Rechtsunterworfenen und nicht nur diejenigen, die sich freiwillig unter das Regime der Sportverbände begeben haben. Mit dem Strafrecht steht dem Staat ein durchsetzungsstarkes, wirksames und allgemein anerkanntes Mittel zur Verfügung, um unangemessenes oder schädliches Verhalten als Unrecht zu kennzeichnen, zu verfolgen und zu sanktionieren. Wichtig ist dabei, dass nur die staatliche Ebene über Zwangsbefugnisse zur Aufklärung eines Verdachts verfügt. Der Gesetzentwurf zielt insbesondere auf die Schaffung einer Strafnorm, die sich gegen „Sportbetrug“ bzw. „Dopingbetrug“ richtet. Dabei soll diese Regelung zum Schutz des wirtschaftlichen Wettbewerbs nicht im Strafgesetzbuch angesiedelt werden sondern ebenfalls im Arzneimittelgesetz. Der Vorteil dieser Vorgehensweise liege darin dass damit alle Strafnormen gegen Doping in einem Gesetz zusammengefasst werden und nicht in verschiedenen Regelungszusammenhängen stehen (obwohl diese Vereinheitlichung nicht vollständig durchgehalten werden kann). Hinzu kommt die Einführung es Kronzeugenregelung, da sich Doping und insbesondere auch der strafbare Umgang mit Dopingmitteln ganz überwiegend in einem nach außen abgeschotteten Milieu abspielten. Ansatzpunkte für Ermittlungen und tragfähige Beweismittel zur Überführung der Täter seien nur schwer zu gewinnen. Dem könne in gewissem Umfang durch eine Kronzeugenregelung abgeholfen werden, die einen Anreiz zur Kooperation mit den Strafverfolgungsbehörden biete. Im einzelnen sieht die Landesregierung Baden-Württembergs folgenden Änderungsbedarf im Arzneimittelgesetz und im Strafgesetzbuch: – Die Verbotsnorm des § 6a Absatz 1 AMG wird um die Handlungsalternative des Handeltreibens ergänzt und auch auf die im Anhang des Übereinkommens gegen Doping aufgeführten Wirkstoffe bezogen; – Das bisher allein auf den Besitz bestimmter Dopingmittel in nicht geringer Menge bezogene Verbot des § 6a Absatz 2a AMG wird um das Verbot des Erwerbs ergänzt; – In § 6a Absatz 2a Satz 3 Nummer 1 AMG wird für die Aufnahme weiterer Stoffe in den Anhang auf das Erfordernis verzichtet, dass diese Stoffe in erheblichem Umfang zu Dopingzwecken im Sport verwendet werden; – § 6a AMG wird um das Verbot erweitert, an berufssportlichen Wettkämpfen teilzunehmen, wenn Berufssportler Dopingmittel im Körper oder eine Methode zur Manipulation von Blut oder Blutbestandteilen angewendet haben („Dopingbetrug“; § 6a Absatz 4 und 5 AMG-E); der Begriff Berufssport wird in § 4 Absatz 42 AMG-E gesetzlich definiert;128 – Anhebung der Strafobergrenze für Dopingdelikte auf fünf Jahre Freiheitsstrafe und Einbeziehung des „Dopingbetrugs" in die Sanktionsnorm (§ 95 Absatz 1a AMG-E); 128 Im Entwurf wird der – vielfach geforderte – Straftatbestand „Sportbetrug“ reduziert auf Dopingbetrug. Er soll nicht im Strafgesetzbuch verankert werden, sondern in das AMG eingefügt werden. Die Begründung ist, dass dadurch alle Strafnormen gegen Doping in einem Gesetz zusammengefasst sind und nicht in verschiedenen Regelungszusammenhängen stehen. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 41 – Schaffung einer Kronzeugenregelung (§ 95 Absatz 5 AMG-E); – Erweiterung des Vortatenkatalogs der Geldwäsche (§ 261 Absatz 1 Satz 2 Nummer 2 Buchstabe b StGB). Eingeräumt wird, dass durch das Gesetz bei den Strafverfolgungsbehörden wegen der Ausdehnung der Strafbarkeit zusätzlicher Aufwand in nicht genau vorherzusehendem Umfang entsteh, der zugleich zu erhöhten Vollzugskosten führt. Diese seien im Interesse eines verbesserten Rechtsgüterschutzes zu tragen. Bei den Marktüberwachungsbehörden sei jedoch kein wesentlicher Mehraufwand zu erwarten. Im Übrigen sei eine systematische verdachtsunabhängige Kontrolle im Hinblick auf die Frage, ob der Umgang mit Arzneimitteln oder Wirkstoffen legalen Zwecken oder dem Doping im Sport dient, weder vorgesehen noch zur Erreichung der Ziele des Gesetzentwurfs geboten. Kritisch einwenden lässt sich gegen die baden-württembergischen Initiative, dass diese sich nur gegen die relativ geringe Zahl der Berufssportler wendet und lediglich von Wettkampf- Kontrollen spricht, obwohl Doping vor allem im Training hilft, über lange Zeit ein großes Pensum zu absolvieren. Auch Prävention wird nicht berücksichtigt.129 Im Weiteren lassen sich einige spezifische Einwände hervorheben: Eine Strafandrohung, die an den besonderen Status einer Person anknüpft, ist im deutschen Strafrecht die Ausnahme und im Hinblick auf den Gleichheitsgrundsatz verfassungsrechtlich problematisch. In solchen Fällen begründet der Status der Person besondere Rechte und Pflichten, deren Wahrnehmung durch das Strafrecht abgesichert wird (z. B. § 203 StGB bei Berufsgeheimnisträgern, § 299 StGB bei Angestellten und Beauftragten eines geschäftlichen Betriebs, §§ 331 ff. StGB bei Amtsträgern). Der berufliche Status ist dem entsprechend rechtlich klar definiert. Auf den „Berufssportler“ trifft weder das eine noch das andere zu. Daran ändert auch die beabsichtigte Legaldefinition dieses Begriffs nichts (vgl. BR-Drs. 266/13, S. 17 f.). Auf der Ebene des objektiven Tatbestands der Teilnahme an einem Wettkampf unter Dopingmitteleinfluss (§ 6a Abs. 4 AMG-E) soll es nicht darauf ankommen, „wie diese Stoffe in den Körper des Sportlers gelangt sind“ und auch nicht, ob sie „zu einem feststellbaren oder auch nur möglichen Einfluss auf die Leistungsfähigkeit in dem konkreten Wettkampf führen konnten“, denn der „freie, faire wirtschaftliche Wettbewerb“ werde „bereits dann gefährdet, wenn sich grundsätzlich zur Manipulation geeignete Stoffe im Körper des Teilnehmenden befinden“ (BR-Drs. 266/13, S. 19). Der Gesetzentwurf will damit eine abstrakte Gefährdung dieses geschützten Rechtsguts für den Strafvorwurf ausreichen lassen. Der für abstrakte Gefährdungsdelikte notwendige enge Nexus zwischen einem Tun (Teilnahme an einem Wettbewerb unter Dopingmitteleinfluss) und einer dadurch ausgelösten konkreten Gefahr (Verfälschung des Wettbewerbs) ist hier aber nicht gegeben, da von dem bloßen Vorhandensein von Dopingstoffen oder Metaboliten oder Markern solcher Stoffe im Körper des Athleten, unabhängig von deren Konzentration und dem Zeitpunkt der Einnahme, nicht generell auf eine durch die Stoffe veranlasste Leistungssteigerung und damit eine mögliche Verfälschung des Wettbewerbs geschlossen werden kann. Generell sollten abstrakte Gefährdungsdelikte aus Verhältnismäßigkeitsgründen mit größter Zurückhaltung zum 129 So fordert etwa die Justizministerkonferenz im Herbst 2013 in einem Beschluss die Notwendigkeit flankierender Präventionsprogramme für einen dopingfreien Sport sowie weitere Aufklärungskampagnen über die Gefahren des Dopings für die Gesundheit und für Fairness im Sport, insbesondere im Amateur- oder Freizeitbereich; vgl. dazu http://www.justiz.bayern.de/media/pdf/top_ii11_herbst2013.pdf. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 42 Rechtsgüterschutz eingesetzt werden. Dass dieser Tatbestand außerdem große Schwierigkeiten beim Nachweis der subjektiven Tatseite erwarten lässt, hebt der Gesetzentwurf selbst hervor (S. 20). Ebenfalls zu erheblichen Beweisschwierigkeiten führen die im Gesetzentwurf vorgesehenen Ausnahmetatbestände der therapeutischen Einnahme von Dopingsubstanzen (S. 19). Es liegt auf der Hand, dass bei der Vergabe von Dopingsubstanzen durch Ärzte ein nichttherapeutischer Anlass kaum nachzuweisen sein wird. Der mit diesem Tatbestand und dem strafbewehrten Dopingmethodenverbot in § 6a Abs. 5 AMG-E verfolgte Schutz des wirtschaftlichen Wettbewerbs ist im Arzneimittelgesetz systemfremd. Der unbestimmte Rechtsbegriff „zeitnah“ in § 6a Abs. 5 AMG-E dürfte nicht dem Bestimmtheitserfordernis genügen, da die in der Begründung (S. 21) gegebene Konkretisierung dem Gesetzeswortlaut nicht ansatzweise zu entnehmen ist. kürzen 5.4. Der Gesetzentwurf der SPD-Bundestagsfraktion An den bayerischen Überlegungen – namentlich was eine umfassende Besitzstrafbarkeit angeht – orientiert sich auch ein Gesetzentwurf, den die SPD-Bundestagsfraktion gegen Ende der 17. Legislaturperiode in den Bundestag einbrachte.130 Der Entwurf setzt gesetzessystematisch auf eine Kodifizierung von Dopingverboten und Strafvorschriften in einem selbständigen Anti- Doping-Gesetz und geht inhaltlich über den bayerischen Vorschlag hinaus, indem Eigendoping umfassend unter ein strafbewehrtes Verbot gestellt wird. Als Begründung wird darauf verwiesen, dass die bisherige Einordnung von Anti-Doping-Regelung in das AMG den spezifischen und differenzierten Problemen des Doping im Sport nicht gerecht werden könnten. Die erforderlichen Regelungen seien vielmehr zu bündeln und in einer gesetzlichen Einheit zusammenzufassen. Gegen die bestehende Regelung der staatlichen Anti-Doping- Gesetzgebung im AMG spreche schon die Zielvorgabe des AMG, die Sicherheit des Arzneimittelverkehrs zu gewährleisten. Die spezifische Dopingbekämpfung der Einnahme von leistungssteigernden Mitteln zu Dopingzwecken im Sport könne auf diesem Weg nicht ausreichend erfasst werden. Der Entwurf verweist auf die in internationalen Abkommen festgelegten Prinzipien zum Schutz der Integrität des sportlichen Wettkampfs. So würde in der Präambel des Europäischen Übereinkommens von 1989 neben dem Gesundheitsschutz auch der Grundsatz des fairen Spiels betont. Im UNESCO-Übereinkommen von 2005 sei „Ethos und Ansehen des Sports“ als eine wesentliche Grundlage für die staatliche Gesetzgebung genannt. Daraus folgernd gehe nicht zuletzt um die Abwehr wettbewerbsverzerrender Manipulationen und den Anspruch auf einen dopingfreien Wettbewerb im Interesse der aller Mitbewerber. Mit einem eigenständigen Anti-Doping-Gesetz (ADG) will die SPD-Fraktion auf der Basis dieser Grundsätze das Dopingverbot differenziert hinsichtlich verschiedener Problemebereiche 130 Der Gesetzentwurf der SPD-Bundestagsfraktion vom 14. Mai 2013 „Entwurf eines Gesetzes zur Dopingbekämpfung im Sport (Anti-Doping-Gesetz - ADG, BT-Drs. 17/13468) ist abrufbar unter http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/17/134/1713468.pdf. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 43 erfassen. Dabei werden die entsprechenden Regelungen aus dem AMG in einem neuen Gesetz in geänderter Fassung zusammengeführt: – eine spezielle Kontrolle des Arzneimittelmarktes zum Gesundheitsschutz der Bevölkerung bei der Verteilung von Wirkstoffen zu Dopingzwecken im Sport (bisher § 6a Absatz 1 AMG; neu § 2 Absatz 1 ADG ergänzt durch einige weitere Handlungsalternativen; neu § 2 Absatz 2 ADG); – die Kontrolle des Besitzes bei allen Sportlern als Indiz für erfolgte verbotene Verteilung von Dopingmitteln und daraus resultierender konkreter Gesundheitsgefahr (bisher § 6 Absatz 2a AMG; neu § 2 Absatz 3 ADG, reduziert um die nicht geringe Menge und ergänzt durch den Erwerb und die Einfuhr); – die Kontrolle der Anwendung von Dopingmitteln und -methoden im sportlichen Wettkampf durch Athleten zum Schutz des fairen Wettbewerbs und der Gesundheit (neu § 2 Absatz 4 ADG). Der Gesetzentwurf enthält deshalb sowohl Regeln, die eine wirksame Bekämpfung der kriminellen Netzwerke zum Ziel haben, als auch neue Straftatbestände, die das Eigendoping sowie den Erwerb und Besitz von Dopingmitteln für Sportler unter Strafe stellen. Darüber hinaus geht es um Regelungen zur Prävention und zur Verbesserung der Zusammenarbeit der verschiedenen an der Dopingbekämpfung beteiligten Institutionen. Betont wird in der Begründung des Gesetzentwurfs, dass der Schutz des fairen Wettbewerbs die zentrale Legitimation des neuen Verbots sei. Danach kann mit Freiheitsstrafen bis zu fünf Jahren oder mit Geldstrafen bestraft werden, „wer Dopingmittel erwirbt, besitzt, einführt oder sich sonst verschafft“. Dabei sei offenkundig, dass Doping ein direkter Angriff auf die Grundwerte des Sports wie natürliche Leistung, Chancengleichheit und Zufall darstelle. Bedroht sei auch die Eigenwelt des Sports, dessen Ansehen als hohes soziales Gut der Gemeinschaft und darüber hinaus der Sport als Wirtschaftssektor. Ein zentrales Wesensmerkmal von Doping sei, dass der Gebrauch bzw. die Anwendung der fraglichen Substanzen ohne medizinische Indikation erfolge. Gebrauch bzw. Anwendung zu therapeutischen Zwecken werden damit aus dem Anwendungsbereich des Gesetzes ausgegrenzt. Der SPD-Entwurf hat zwei zentrale Forderungen, die sich von anderen Gesetzesentwürfen unterscheiden. Zum einen soll das Eigendoping der Sportler unter Strafe gestellt werden. Insbesondere mit der Forderung nach Bestrafung des Eigendopings greift die SPD auf Maßnahmen zurück, die in den letzten Jahren vor dem Hintergrund des Grundgesetzes als nicht durchsetzbar eingestuft wurden. Begründet wird die Neuorientierung mit einem Bündel von schützenswerten Interessen. Genannt werden die Gesundheit der Sportler, der Gedanke der Fairness und Chancengleichheit im Sport, der Schutz von Konkurrenten und, insbesondere im Spitzensport, der Schutz von Förderern einschließlich des Staates sowie von Arbeitgebern und Veranstaltern. Zum anderen soll künftig der Besitz jeglicher Mengen von Dopingmitteln geahndet werden können. Der Entwurf sieht die Aufhebung der Straffreiheit des Besitzes geringer Mengen vor. Absatz 3 übernimmt die Besitzstrafbarkeit § 6a Absatz 2a S. 1 AMG mit Verzicht auf die nicht geringe Menge und verbietet zusätzlich den Erwerb, die Einfuhr und das sonstige Sich- Verschaffen von Dopingmitteln. Damit soll eine Lücke geschlossen werden, die im Gesamtsystem der Verfolgung von Dopingvergehen als problematisch empfunden wurde. Einerseits würden durch die Änderung die materiellen Regelungen im Verbandsrecht und im allgemeinen Strafrecht in diesem zentralen Bereich angeglichen. Darüber könnten in Zukunft auch schon bei jeglichem Besitz von Dopingmitteln zu Dopingzwecken im Sport Ermittlungen Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 44 eingeleitet werden, was bisher aufgrund eines nicht ausreichenden Anfangsverdachtes häufig nicht möglich sei. Mit der Einführung der Tathandlung des Erwerbs werde auch die Vorstufe des Besitzes der dem Besitzverbot unterliegenden Arzneimittel und Wirkstoffe erfasst. Dies diene der effektiveren Strafverfolgung im Bereich der Besitzverbotsregelung. Die Einführung eines Straftatbestandes Sportbetrug bzw. Dopingbetrug ist dagegen nicht vorgesehen. Aufgenommen wurde jedoch in den SPD-Entwurf eine Kronzeugenregelung vor. Gerade im Bereich internationaler Netzwerke, wie sie beim ungesetzlichen Handel mit Medikamenten und Dopingsubstanzen nicht selten vorkommen, könne eine Kronzeugenregelung helfen, um in die Organisationsstrukturen dieser Netzwerke einzudringen. Diesen Strukturen sei immanent, dass sie sich nach außen systematisch abschotten und damit schwer zugänglich sind. Bereits bisher seien in einigen sportrechtlichen Dopingverfahren aufgrund der Anwendung von Privilegierungen für „aussagewillige“ Sportler wichtige Informationen über den kriminellen Hintergrund des dopenden Sportlers offenkundig geworden. Der Gesetzentwurf sieht insgesamt folgende Regelungen vor: – Erweiterte Strafvorschriften gegen den Vertrieb und die Abgabe von Dopingmitteln; Verbrechenstatbestände namentlich gegen gewerbs- und bandenmäßiges Handeln; – Strafbarkeit des Besitzes, des Erwerbs oder der sonstigen Beschaffung von Dopingmitteln; – Strafbarkeit der Anwendung von Dopingmethoden bei anderen; – Strafbarkeit des Eigendopings; – Ermöglichung der Überwachung der Telekommunikation bei bestimmten schweren Straftaten nach dem Anti-Doping-Gesetz; – Aufklärungs- und Beratungspflichten öffentlicher Stellen über die Gefahren des Dopings; – turnusmäßige Berichtspflichten der Bundesregierung über die gegen Doping gerichteten Maßnahmen und deren Bewährung vor allem im präventiven Bereich. Der von der Bundestagsfraktion der SPD vorgelegte Entwurf für ein Anti-Doping-Gesetz (17/13468) hat bereits im Sportausschuss keine Mehrheit gefunden. In der Sitzung vom 6. Juni 2013 stimmten lediglich die Sozialdemokraten für die Vorlage. Grünen- und Linksfraktion enthielten sich, während die Koalitionsfraktionen den Entwurf ablehnten. Im Gesetzentwurf war vorgesehen, dass der Besitz von Dopingmitteln künftig strafbar sein soll, was über die geltenden Regelungen hinaus gegangen wäre. Nach den Vorschriften des Arzneimittelgesetzes (AMG) gilt derzeit die Besitzstrafbarkeit nur, wenn es sich um „nicht geringe Mengen“ handelt. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 45 5.5. Synopse der Gesetzentwürfe in Tabellenform Themenbereiche Justizministerium Bayern 2012 SPD-Bundestags- Fraktion 2013 Justizministerium Baden-Württ. 2013 / Bundesrat 2014 Definition Doping Doping als Anwendung / Gebrauch von Substanzen ohne medizinische Indikation; auch Berücksichtigung von Dopingmethoden Doping / Dopingmethoden im Sinn der Anti-Doping- Konvention Dopings; Gebrauch bzw. Anwendung ohne medizinische Indikation Verweis auf Anwendung von Dopingmittel bzw. Anwendung von Dopingmethoden wesentliches Schutzgut Schutz des fairen Wettbewerbs; Schutz der Eigenwelt des Sports; Schutz des Sports als Wirtschaftssektor Fairness im Sport / Gesundheitsschutz / Integrität des sportlichen Wettkampfs / (kein Sportbetrug als Straftatbestand, d. h. keine Begrenzung auf Berufssport) wirtschaftlicher Wettbewerb im Berufssport (Sportbetrug) Auflistung / Definition Dopingmittel Auflistung der strafbewehrten Stoffe und Methoden in Anhang zum Arzneimittelgesetz; auch Wirkstoffe berücksichtigt Substanzen/Methoden entsprechend der jeweils geltenden Fassung des Anhangs des Übereinkommens gegen Doping Bezug zum Anhang des Übereinkommens gegen Doping; Berücksichtigung der Wirkstoffe Täter dopende Teilnehmer an Sportveranstaltungen; kriminelles Umfeld des Dopers (kein Straftatbestand Sportbetrug) dopende Teilnehmer an Sportveranstaltungen; kriminelles Umfeld des Dopers (kein Straftatbestand Sportbetrug) (dopende) Berufssportler, Sportbetrug bzw. Dopingbetrug (Legaldefinition in AMG); Tathandlung Einführung mehrerer Verbrechenstatbestände: uneingeschränkte Strafbarkeit Besitz, Erwerb, Vertrieb / Anwendung Dopingmethoden / gewerbs- und bandenmäßige Taten Strafbarkeit Besitz, Erwerb, Vertrieb / Anwendung Dopingmethoden, auch bei anderen / Eigendoping / Verbrechenstatbestände für gewerbs- und bandenmäßige Taten Verbot des Erwerbs, Besitz, Handel, Dopingbetrug (AMG); Erweiterung Vortatenkatalog Geldwäsche (StGB); nicht vorgesehen ist generelles Besitzverbot ohne Anknüpfung an eine nicht geringe Menge Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 46 Strafrahmen Anhebung des Strafrahmens bis zu 5 Jahren Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren; in besonders schweren Fällen bis 10 Jahre Anhebung des Strafrahmens (5 Jahre); Einbeziehung von „Dopingbetrug“ in die Sanktionsnorm Kronzeugen- Regelung Schaffung einer Kronzeugenregelung Einführung einer Kronzeugenregelung Schaffung einer Kronzeugenregelung strafprozessuale Instrumente § 100 a StPO wird an die Aufwertung bisher besonders schwerer Fälle des gewerbs- und bandenmäßigen Vorgehens zu Verbrechenstatbest. angepasst § 100 a StPO wird an die Aufwertung bisher besonders schwerer Fälle des gewerbs- und bandenmäßigen Vorgehens zu Verbrechenstatbestände angepasst nicht vorgesehen ist die Einführung eines Verbrechenstatbestandes weitere Maßnahmen Erweiterung der Vorschriften für Einziehung und erweiterten Verfall Gegenstände, auf die sich eine Straftat bezieht, können eingezogen werden (§ 74a StGB) Erweiterung des Vortatenkatalogs der Geldwäsche Datenschutz Einschränkung Brief-, Post- und Fernm.- geheimnis (Artikel 10 des Grundgesetzes) Einschränkung Brief-, Postund Fernmeldegeheimnis (Artikel 10 des Grundgesetzes) keine Einschränkungen vorgesehen Regelungsform Erweiterung des AMG eigenständiges Anti-Doping- Gesetz Ausweitung/Ergänzung des AMG; Erweiterung des Vortatenkatalogs Geldwäsche im StGB Gesetzgebungs- Kompetenz Bund Bund Bund strafrechtliche Erfassung des Umfeldes Umfeld des Sportlers wird erfasst Fokus: dopender Sportler als zentraler Akteur; keine strafrechtliche Erfassung des Umfelds Doping- Prävention nicht vorgesehen ständige Aufklärung über die Gefahren des Dopings; Präventionsprogramme NADA und Verbände; Berichtspflichten für Bundesregierung Im Gesetzentwurf nicht berücksichtigt Ermittlungsmaßnahmen Überwachung der Telekommunikation Überwachung der Telekommunikation Überwachung Telekommunikation nicht vorgesehen Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 47 6. Schlussfolgerungen Wie die Darstellung der vorliegenden Entwürfe zu einem Anti-Doping-Gesetz zeigt, sind die Gesetzes-Initiativen der letzten Jahre vor allem geprägt von der Überzeugung, dass die bestehenden Regelungen nicht ausreichen, um das Doping im Sport wirkungsvoll einzudämmen und kriminelle Strukturen von Dopingmittelhandel und -produktion aufzubrechen. Immer nachdrücklicher wird außerdem der Wunsch geäußert, gesetzliche Regelungen auf andere Korruptionstatbestände wie Bestechlichkeit und Bestechung auszuweiten. Strafrechtliche Verschärfungen, insbesondere auch für Sportler, sind ein fester Bestandteil dieser Überlegungen. Die Gesetzentwürfe sind in dieser Hinsicht von drei Problemstellungen bestimmt. Zunächst geht es um die Frage, wie der dopende Sportler trotz der Straflosigkeit des Eigenkonsums belangt werden kann. Die zweite Fragestellung richtet sich auf darauf, wie das Umfeld des Sportlers erfasst werden kann. In dritter Problemkreis geht es um die Eindämmung des Handels mit Dopingprodukten. Im Zentrum der Diskussion steht vor allem der Spitzensport, während der Amateur- und Breitensport nicht explizit in den Blick genommen wurde. Besonders der Gesetzentwurf des Landes Baden-Württemberg, der im Januar 2014 in einer Gesetzesinitiative des Bundesrates überging,131 ist auf dopende Berufssportler ausgerichtet . Nun wird es vor allem darum gehen, inwieweit die einzelnen Bestandteile eines Anti-Doping- Gesetzes, das auch Besitzstrafbarkeit und Eigendoping erfasst, in einem künftigen Gesetzgebungsverfahren umsetzbar sind. Zu den Leitthemen dieser Debatte gehört vor allem die Frage der Erforderlichkeit und das Schutzgut eines neuen Straftatbestandes sowie über weitere Details – insbesondere Zielgruppen, Tathandlungen und Strafrahmen – einer möglichen neuen Regelung. Deutlich wurde dabei, dass vor allem bei der Frage nach der Erforderlichkeit und dem Schutzgut die Auffassungen der Experten stark differierten. So wurde etwa die Frage der Erforderlichkeit eines eigenständigen Straftatbestandes unter Verweis auf die bestehenden Strafnormen (insbesondere im Strafgesetzbuch und Arzneimittelgesetz) und das Verbandsrecht mit seinen schnellen und scharfen sportrechtlichen Sanktionen einerseits vor den meisten Beteiligten verneint. Jedoch wurde zugleich – unter Verweis auf einen für saubere Athleten bestehenden „faktischen Zwang“ zum Doping – die Notwendigkeit einer weiteren Strafbarkeit gerade der Athleten bejaht. Kontrovers diskutiert wurde auch die Frage der Notwendigkeit einer Regelung für den Spitzensport angesichts der relativ geringen Zahlen betroffener Sportlerinnen und Sportler. Eine auch den Breitensport erfassende Regelung wurde von den Experten dagegen überwiegend abgelehnt. Zu Recht wurde auf einen relativ engen Sachzusammenhang zwischen Zielgruppe und dem jeweils angesprochenen Schutzgut verwiesen. Soweit die wirtschaftliche Dimension im Vordergrund steht, ist der Adressatenkreis vor allem auf den professionellen Sport einzugrenzen. Sollte es aber vornehmlich um einen fairen Wettkampf gehen, müsste die gesamte Sportwelt als Zielgruppe erfasst werden. Kritisch bewertet wurde dabei die Praktikabilität eines Schutzgutes „Fairness im Sport“. Demgegenüber bestand beim Thema Schutzgut „Vermögen“ einen Dissens hinsichtlich der Frage, ob es einen Betrug ohne wirtschaftlichen Schaden geben könne, wie dies mit der Entwicklung eines 131 Die Länderkammer legte den Gesetzentwurf am 15. Januar 2014 vor (BR-Drs. 18/294). Das Dokument ist abrufbar unter dip21.bundestag.de/dip21/btd/18/002/1800294.pdf. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 48 Straftatbestandes „Dopingbetrug“ vorgeschlagen wurde. Hier wurde zum einen auf die Struktur des geltenden Strafrechts verwiesen, das einen Vermögensschaden verlange, und dementsprechend in einer solchen Regelung die Umgehung des Prinzips der straflosen Selbstschädigung gesehen. Zum anderen wurde die Regelung der „Wettbewerbsverfälschungen im Sport“ analog zur Strafbarkeit des unlauteren Wettbewerbs im Wirtschaftsverkehr als ein künftig gangbarer Weg dargestellt. Eine weitere Frage richtete sich auf Gestaltung einer Kronzeugenregelung (Eingrenzung des Anwendungsbereichs; Ausmaß der Honorierung). Neben den Einsatzmöglichkeiten des strafprozessualen Instrumentariums wurde schließlich auch die Verfahrenswege im Verhältnis zwischen Strafrecht und Sportrecht thematisiert. Vom organisierten Sport wurde bisher vor allem eingewandt, dass eine Strafbarkeit des Eigendopings zu einer unzuträglichen Kollision zwischen staatlichem Ermittlungs- und Verbandsverfahren führen könne. Genannt wurden etwa das Problem der Doppelbestrafung, die gegenseitige Beeinflussung der Verfahrensabläufe sowie Haftungsprobleme bei unterschiedlichem Ausgang. Überwiegend wurde hierzu jedoch festgestellt, dass die vom organisierten Sport befürchteten Friktionen zwischen diesen höchst unterschiedlichen Rechts- und Verfahrensordnungen in der Praxis nur in geringem Maß aufträten. Die unterschiedlichen Verfahrens- und Beweislastregeln ließen sich vielmehr – gerade angesichts fehlender gegenseitiger Bindungswirkungen – in ein Gesamtsystem mit komplementär wirkenden Teilelementen zusammenführen. So sei etwa das sportrechtliche Verfahren bei Vorliegen einer positiven Dopingprobe erheblich schneller als das strafrechtliche Verfahren, das aber aufgrund besserer Sachverhaltsermittlungen und strafprozessualer Zwangsmethoden vielfach zur Aufdeckung kriminell organisierter Strukturen beitragen könne.132 Inzwischen zeigt sich in dieser Hinsicht auch der Deutsche Olympische Sportbund (DOSB) Reformen gegenüber aufgeschlossener: Auf seiner 9. Mitgliederversammlung am 7. Dezember 2013 in Wiesbaden hat sich der DOSB für eine Verschärfung der Anti-Doping-Regelungen ausgesprochen. Die Einführung einer uneingeschränkten Strafbarkeit bei Besitz von Dopingmitteln schon in geringen Mengen lehnt der DOSB dagegen ab. Eine entsprechende Beschlussvorlage wurde mit großer Mehrheit bei nur 13 Gegenstimmen, die vor allem aus dem Lager des Deutschen Leichtathletik-Verbandes (DLV) kamen, angenommen.133 Damit nimmt der DOSB auch erstmals in seiner Geschichte konkret dopende Profisportler ins Visier, nicht wie zuvor nur deren Hintermänner. In der Resolution heißt es, dass sich der organisierte Sport „für weitergehende strafrechtliche Regelungen einschließlich einer Kronzeugenregelung und deren Bündelung mit den Bestimmungen des Arzneimittelgesetzes in einem Anti-Doping-Gesetz“ ausspreche, jedoch „gegen die Ausdehnung der Besitzstrafbarkeit auf geringe Mengen“. Damit solle weder der Grundsatz der „strict liability“, der Verantwortlichkeit des Sportlers für die in 132 In einem Experten-Gespräch, das auf Initiative von Bundesinnenminister Friedrich am 26. September 2013 mit Sport(straf)rechtsexperten in Bonn veranstaltet wurde, wurden diese Problemstellungen und die Frage einer weiteren Verschärfung des Antidopingkampfes durch Einführung eines neuen Straftatbestandes eingehend erörtert. Ein eindeutiges Votum ließ sich angesichts der stark differierenden Auffassungen jedoch nicht feststellen (BMI 2013). 133 Der beschlossene Antrag des DOSB-Präsidiums und des Deutschen Tischtennis-Bundes „Die Integrität des sportlichen Wettbewerbs sichern – Doping und Wettbetrug konsequent bekämpfen“ findet sich unter http://www.dosb.de/fileadmin/Bilder_allgemein/Veranstaltungen/MV_Wiesbaden/Beschluss_TOP_15_Tischv orlage_Antrag_Praesidium_Dopingbekaempfung_MV_2013_Version_07.12.13__13.31_Uhr.pdf. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 49 seinem Körper gefundenen Stoffe, noch die Umkehr der Beweislast in sportrechtlichen Verfahren angetastet oder eingeschränkt werden.134 Auch die künftige Bundesregierung hat sich für strafrechtliche Anpassungen im Kampf gegen Doping und Spielmanipulation ausgesprochen. Im Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD für die 18. Legislaturperiode des Bundestages heißt es in Kapitel 4 (Zusammenhalt der Gesellschaft), Punkt 4.3 (Kultur, Medien und Sport) zum Thema Doping: „Doping und Spielmanipulationen zerstören die ethisch-moralischen Werte des Sports, gefährden die Gesundheit der Sportlerinnen und Sportler, täuschen und schädigen die Konkurrenten im Wettkampf sowie die Veranstalter. Deshalb werden wir weitergehende strafrechtliche Regelungen beim Kampf gegen Doping und Spielmanipulation schaffen.“ Vorgesehen sind dazu „Vorschriften zur uneingeschränkten Besitzstrafbarkeit von Dopingmitteln zum Zweck des Dopings im Sport sowie zum Schutz der Integrität des sportlichen Wettbewerbs“. Jedoch müssten dabei „die Grundsätze der Bestimmtheit von Straftatbeständen und die Verhältnismäßigkeit einer strafrechtlichen Sanktion gewährleistet sein.“ Eine gesetzliche Regelung dürfe jedoch weder die verfassungsrechtlich garantierte Autonomie des Sports unzulässig einschränken, noch die Funktionsfähigkeit der Sportgerichtsbarkeit beeinträchtigen.135 Eine erfolgversprechende Diskussion um das Für und Wider der Notwendigkeit einer Novellierung der Antidoping-Gesetzgebung kommt jedoch nicht umhin, die gesamte institutionelle Konfiguration136 des Anti-Doping-Systems in Deutschland in den Blick zu nehmen. Hier zeigt das Beispiel der NADA Deutschland, dass die Anti-Doping-Agenturen 134 Inwieweit der Sport damit Einfluss auf die Gesetzgebung nehmen kann, ist allerdings fraglich. Union und SPD hatten sich in ihren Koalitionsverhandlungen auf einen eigenen Vorschlag geeinigt, der die Frage der Besitzstrafbarkeit offen lässt. Einziger Berater der Politiker in Berlin aus dem organisierten Sport war DLV- Präsident Clemens Prokop, der in Wiesbaden gegen den DOSB-Beschluss stimmte. Der Jurist bestand vor allem auf die Einführung der uneingeschränkten Besitzstrafbarkeit (AUMÜLLER 2013). 135 Vgl. dazu den Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD für die 18. Legislaturperiode (CDU, CSU und SPD 2013: 138). Dementsprechend erklärte die Bundesregierung in ihrer Stellungnahme zum Gesetzentwurf des Bundesrates 15. Januar 2014 (BR-Drs. 18/294), die Diskussion habe gezeigt, dass es beim neu formulierten Tatbestand des Dopingbetrugs „noch erhebliche Abgrenzungs- und Bestimmtheitsprobleme gibt, insbesondere mit Blick auf die Definition des ‚Berufssports‘ sowie die Unterscheidung des (strafbaren) Einsatzes von Dopingmitteln im Wettkampf vom (straflosen) Einsatz im Training.“ Die Bundesregierung will im weiteren Gesetzgebungsverfahren sorgfältig prüfen, „ob die im Gesetzentwurf des Bundesrates enthaltenen Vorschriften der Umsetzung der im Koalitionsvertrag vereinbarten Ziele dienen und die dort statuierten Anforderungen erfüllen. Im Lichte des Ergebnisses dieser Prüfung wird dann entschieden werden, welche Maßnahmen in diesem Bereich erforderlich und rechtlich einwandfrei umzusetzen sind.“ (S. 30f.). 136 Dazu gehört im Weiteren auch die institutionelle Kooperation der NADA mit anderen Akteuren im Bereich des Dopings. Eine Schlussfolgerung aus der Evaluation des DBVG ist in dieser Hinsicht, dass gesetzliche bzw. justizorganisatorische Maßnahmen von Bund und Ländern zu einer weiteren Stärkung der Bekämpfung des Dopings im Sport beitragen könnten. Genannt werden dazu insbesondere die explizite Nennung der Zusammenarbeit mit der NADA in den Richtlinien für das Strafverfahren und das Bußgeldverfahren (RiStBV) sowie die Einrichtung weiterer Schwerpunktstaatsanwaltschaften. Soweit die Umsetzung dieser Vorschläge in die Zuständigkeit des Bundes fällt, will die Bundesregierung die Umsetzung dieser Maßnahmen zügig angehen. Vgl. dazu www.bmi.bund.de/DE/Themen/Sport/Dopingbekaempfung/Rechtliche- Grundlagen/rechtliche-grundlagen_node.html. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 50 häufig nur geringe Eingriffsmöglichkeiten besitzen und gleichzeitig Kompetenzen zur Einleitung, Umsetzung oder Durchführung des Dopingkontrollverfahrens mit anderen Organisationen teilen müssen.137 Deutlich wurde insbesondere, dass an der Dopingbekämpfung neben der NADA eine große Zahl weiterer Anti-Doping-Organisationen mit entsprechenden Rechten und Aufgaben an der Anti-Doping-Arbeit beteiligt sind. Als ein zentrales Problem erweisen sich die interorganisatorischen Unklarheiten und Überschneidungen von Befugnissen bei Einleitung, Umsetzung sowie Durchführung des Dopingkontrollverfahrens. Festzustellen ist, dass neben der nationalen Anti-Doping-Agentur fast immer weitere – vielfach dem Sportsektor zuzuordnende – Organisationen beteiligt sind (insbesondere die Veranstalter großer Sportwettkämpfe sowie die internationalen und nationalen Sportfachverbände). In Deutschland gehören dazu vorrangig die im Deutschen Olympischen Sportbund (DOSB) organisierten Sportverbände, aber auch die Landessportverbände und Landesfachverbände. Diese geteilten Eingriffskompetenzen haben sich zumeist als beträchtliche Restriktion der Kontroll-Tätigkeit erwiesen. Die Einbindung der nationalen und internationalen Sportverbände sowie der Olympischen Bewegung in die operativen Bereiche der Anti-Doping-Arbeit führt fast immer zu Interessenkollisionen zwischen kommerziellen Anliegen und dem Ziel eines sauberen Sports. Hinzu kommt, dass die jeweiligen nationalen Bemühungen im Anti-Doping- Kampf vielfach vom Interesse an einem möglichst großen Medaillenerfolg – „sportive nationalism“ (KOLLER 2008)138 – bei olympischen Spielen und Weltmeisterschaften eingeschränkt werden. Im Rahmen der internationalen Kooperation von Anti-Doping-Behörden und ebenso im nationalen Anti-Doping-Diskurs wird vor diesem Hintergrund nicht selten ein funktionsfähiges Anti-Doping-Regime nur vorgetäuscht, das in einem deutlichen Kontrast zu den tatsächlich geringen Erfolgen vieler NADOs steht.139 Vor dem Hintergrund der zum Teil markanten Unterschiede in den Organisationsformen der NADOs140 lassen sich nun einige Schlussfolgerungen für mögliche institutionelle Anpassungen der Struktur der NADA Deutschland ziehen. Das bisherige Stiftungsmodell krankt zunächst an einem defizienten Finanzierungsmodus, der keine langfristig tragfähige Finanzierung der NADA-Tätigkeit aus den Erträgen des Stiftungskapitals garantiert. Wenn es nicht gelingt, die beteiligten Stakeholder zu größeren Beiträgen zu überzeugen, müsste das Finanzierungsmodell der Stiftung geändert werden. Festzuhalten ist dabei auch, dass Stiftungen – im Unterschied etwa zu Kapitalgesellschaften – auf einen eher langen Zeithorizont ausgelegt sind und damit in der Regel durch Beharrungsvermögen und auch Immobilismus geprägt sind. Dies zeigt es auch 137 Zur Schlüsselstellung der NADA in Anti-Doping-Verfahren vgl. insbesondere MAIHOLD (2013: 5ff.). 138 Vgl. dazu auch HOULIHAN (2002) und HUNT (2011). 139 So ist auch die Arbeit der deutschen NADA hinsichtlich Erfolgsquote und Effizienz der Kontrollen überwiegend kritische beurteilt worden (REINSCH 2010; WEINREICH 2012), obwohl die Bundesregierung in ihrem Bericht zur Evaluation des Gesetzes zur Verbesserung der Bekämpfung des Dopings im Sport (DBVG) ein rundum positives Bild vermittelt (BMI/BMG 2012); vgl. dazu außerdem http://www.jensweinreich.de/2012/06/28/die-miserable-erfolgsquote-der-nada sowie einen kritischen Beitrag des ZDF-Magazins Frontal21 vom 23. Oktober 2012, dem eine Studie der Universität Mainz zugrunde liegt http://www.zdf.de/ZDF/zdfportal/web/ZDF.de/Frontal-21/2942216/24887650/01dd0b/Kampf-gegen- Doping.html. 140 Vgl. dazu auch SINGER (2012; 2013). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 51 daran, dass sie prinzipiell nicht abhängig von renditeorientierten Gesellschaftern sind. Dies garantiert jedoch – wie die Erfahrung zeigt – weder eine finanziell ausreichende Fundierung der Anti-Doping-Arbeit noch eine tragfähige Kompetenzstruktur. Ein bisher ungelöstes Problem zeigt sich insbesondere in den unterschiedlichen Regelungsbereichen bei Kontrollen und Sanktionen. So schließt die NADA mit den Organisationen des Sports – Sportfachverbänden, Wettkampfveranstaltern, Profiligen, Landessportbünde – Verträge, auf deren Grundlage Dopingkontrollen durchgeführt werden. Diese Organisationen, die die NADA mit der unabhängigen Planung und Durchführung von Dopingkontrollen beauftragen, sind aber in der Regel zuständig für die Durchführung von Sanktionen gegenüber den betroffenen Sportlern (wobei der NADA oder auch der WADA ein Rechtsmittel gegen diese Entscheidungen zusteht ).141 Allerdings hat die NADA daneben auch die Möglichkeit, bei einem Nichttätigwerden eines Verbandes selbst ein Verfahren einzuleiten. Anders verhält es sich bei der Überwachung der Einhaltung von Meldepflichten. Die Testpool-Athleten müssen ihre Whereabout- Informationen über ADAMS142 bei der NADA abgeben, die auch die Meldepflichte- und Kontrollversäumnisse feststellt.143 Mehrere Probleme ergeben sich hieraus. Zunächst erweisen sich die geteilten Kompetenzbereiche zwischen den verschiedenen mit Anti-Dopingmaßnahmen befassten Organisationen als eine beträchtliche Einschränkung der Unabhängigkeit und Eigenständigkeit der NADA-Tätigkeit. Zwar ist die NADA weisungsunabhängig und unterliegt keiner unmittelbaren staatlichen Kontrolle, gleichwohl sind die Einflussmöglichkeiten der ebenfalls als Akteure im Anti-Doping-Kontrollsystem involvierten Sportorganisationen als mögliche Veto-Spieler zu berücksichtigen.144 Hinzu kommen potentiell konfligierende Rechtsbereiche, insbesondere zwischen Sportrecht und Strafrecht. Das Gesetz zur Verbesserung der Bekämpfung des Dopings im Sport (DBVG) besteht im Wesentlichen aus verschiedenen Gesetzesänderungen des Bundeskriminalamtsgesetzes oder des Arzneimittelgesetzes. Bei bestimmten Verstößen gegen die Anti-Doping-Regeln (z.B. Handel mit und Verabreichung von Dopingsubstanzen) kommt allerdings unter Umständen eine Strafbarkeit nach dem Strafgesetzbuch (StGB) oder anderen Gesetzen in Betracht. Demgegenüber werden die 141 Die NADA spricht in Deutschland bei Verstößen gegen die Anti-Doping-Bestimmungen im Rahmen des WADA-Codes nicht selbst die Sanktion aus, sondern nimmt hierbei eine beratende Rolle ein und überwacht das Verfahren und die Sanktionierung der Verbände. 142 ADAMS ist das globale Informationssystem der WADA (Anti-Doping Administration and Management System), mit dem auch die NADA arbeitet. Alle Athleten des Registered Testing Pools (RTP) sowie des Nationalen Testpools (NTP) sind an ADAMS angeschlossen, so dass die Abgabe der Informationen zu Aufenthaltsort und Erreichbarkeit ausschließlich über ADAMS vorgenommen wird (https://adams.wadaama .org/adams). Vgl. dazu auch www.nada-bonn.de/doping-kontroll-system/trainingskontrollen/adams. 143 Vgl. dazu http://www.nada-bonn.de/doping-kontroll-system. 144 Dies betrifft zunächst auch spezifische Organisationsstruktur der NADA, die das Problem einer mangelnden Unabhängigkeit gegenüber staatlichen Akteuren und dem organisierten Sport aufwerfen. So sitzen im Aufsichtsrat der NADA entsprechend § 8 der Verfassung der NADA-Stiftung vor allem Vertreter der Sportverbände und der Förderinstanzen des Staates (www.nada-bonn.de/nada/organisation/aufsichtsrat). So betonte beispielsweise der Geschäftsführer der US-Anti-Doping-Agentur (USADA), Travis Tygart, gegenüber dem Sportausschuss des Deutschen Bundestages insbesondere die Unabhängigkeit der USADA gegenüber den großen Sportverbänden (TEUFFEL 2013). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 52 Regelungen des NADA-Codes durch freiwillige Selbstverpflichtungserklärungen der Sportverbände zum maßgeblichen Anti-Doping-Regelwerk. Diese Erklärungen sind zwar freiwillig, die Verbände sind allerdings dazu gehalten, sie abzugeben, wenn sie von den staatlichen Förderungen für den Sport in Deutschland profitieren möchten. Sportrechtliche Sanktionen wie Sperren oder Geldstrafen sind nur dann möglich, wenn eine Athletin oder ein Athlet an die Anti-Doping-Regeln des Sportverbands gebunden ist oder entsprechende Verbote vertraglich akzeptiert hat. Darüber hinaus enthalten auch die meisten Sponsoring- und Kadervereinbarungen oder Profilizenzen entsprechende Anti-Doping-Klauseln. Danach können zum Beispiel bei einem Verstoß gegen Anti-Doping-Bestimmungen Sponsorengelder zurückverlangt werden. Ergänzt wird die regulatorische Doppelgleisigkeit durch eine horizontale Segmentierung, die insbesondere durch unterschiedliche Regelungen auf nationaler und internationaler Ebene bedingt ist (SIEKMANN und SOEK 2010).145 Damit steht die Dopingbekämpfung in Deutschland weiterhin auf zwei Säulen mit einer allgemeinen Verantwortungsteilung zwischen Staat und Sport, wobei die NADA als Stiftung Privaten Rechts und getragen nach dem Stakeholder-Modell von Politik, Sport und Wirtschaft das prinzipielle Problem aufweist, nur mit vergleichsweise milden Eingriffsmöglichkeiten agieren zu können. Zu berücksichtigen ist auch, dass an der Dopingbekämpfung neben NADA (und WADA) eine recht große Zahl weiterer Anti-Doping-Organisationen mit entsprechenden Rechten und Aufgaben gemäß dem NADA- bzw. WADA-Regelwerk beteiligt sind. Dies sind Organisationen , die für die Annahme von Regeln zur Einleitung, Umsetzung oder Durchführung des Dopingkontrollverfahrens zuständig sind. Hierzu zählen etwa das Internationale Olympische Komitee, das Internationale Paralympische Komitee, die Veranstalter großer Sportwettkämpfe, die internationalen und nationalen Sportfachverbände. In Deutschland gehören dazu vorrangig die im Deutschen Olympischen Sportbund (DOSB) organisierten Sportverbände, aber auch die Landessportverbände und Landesfachverbände.146 Diese geteilten Eingriffskompetenzen – zusätzlich restringiert durch Datenschutzbestimmungen im Doping-Kontroll-Verfahren147 – relativieren von vornherein die formelle Unabhängigkeit der Nationalen Dopingagentur. In jüngerer Zeit wurde deshalb immer wieder vorgeschlagen, die Nationale Anti-Doping-Agentur 145 Sichtbar sind auch erste Ansätze, diese Probleme zu überwinden. So hat sich die NADA 2011 neu strukturiert , um ihre Ermittlungsarbeit (Ergebnismanagement) effektiver zu gestalten. Ein Ziel dabei war die engere Vernetzung der NADA-Ressorts untereinander und mit externen Organisationen. Dabei orientiert sich die Task-Force auch an internationalen Vorbildern, wie beispielsweise der „Intelligence Unit“ von UK Anti-Doping oder der australischen Anti-Doping-Organisation (ASADA). Überdies bietet die NADA seit Ende des Jahres 2010 allen Sportfachverbänden an, ihr Ergebnismanagement und Sanktionsverfahren auf die NADA zu übertragen. Das Ziel ist es, die Ermittlungs- wie auch Sanktionsverfahren von unabhängigen Institutionen durchführen zu lassen (NATIONALE ANTI DOPING AGENTUR DEUTSCHLAND 2012: 14). 146 Aufgelistet ist dies in Anhang 1 des Nationalen Anti Doping Code; das Dokument ist abrufbar unter www.nada-bonn.de/fileadmin/user_upload/nada/Recht/Regelwerke/100701_NADA-Code_komplett.pdf. 147 Vgl. dazu etwa das Positionspapier „Datenschutz und Dopingbekämpfung“ des Landesbeauftragten für den Datenschutz Rheinland Pfalz (LfD Rh.Pf.) und des Unabhängigen Landeszentrums für Datenschutz Schleswig- Holstein (ULD), abrufbar unter https://www.datenschutzzentrum.de/allgemein/20110726-positionspapierdopingbekaempfung .html. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 53 NADA mit hoheitlichen Befugnissen auszustatten.148 Jedoch wäre es zu kurz gegriffen, nur einfach die Befugnisse der NADA isoliert zu betrachten. Entscheidend für die Durchschlagskraft der NADA-Tätigkeit ist – wie auch die Erfahrungen in anderen Ländern lehren – vielmehr ihre relative Autonomie im Kontext weiterer mit Anti-Doping befassten Organisationen. Die nationalen und internationalen Sportorganisationen besitzen hier – dies gilt prinzipiell auch für Deutschland – in der Regel erheblich mehr Rechte als die NADOs.149 Darüber hinaus hat die Einbindung der nationalen und internationalen Sportverbände sowie der Olympischen Bewegung in die operativen Bereiche der Anti-Doping-Arbeit zu unüberbrückbaren Interessenkollisionen zwischen ökonomischen Zielen, finanziellen Verpflichtungen, sportlichen Zielen und der Idee des sauberen Sports geführt.150 Eine geringe (festgestellte) Anzahl an Dopingfällen wird vielfach vorteilhafter bewertet als die Skandalisierung durch die Aufdeckung von Dopingpraktiken . Ein Ausweg aus diesem interorganisationellen Dilemma ist eine eindeutige und klare Kompetenzzuordnung im institutionellen Gefüge der Anti-Doping-Arbeit.151 Jedoch müssten, falls die Sportorganisationen nicht mehr oder nicht mehr im bisherigen Umfang in die operative Anti-Doping-Arbeit eingebunden wären, an deren Stelle geeignete Einrichtungen treten, die diese Rolle übernehmen könnten. Bereits jetzt finanziert beispielsweise die WADA eine Reihe von Dopingkontrollen bei international antretenden Athleten. Allerdings sollte diese Aufgabe im Hinblick auf die Gewaltentrennung in Zukunft von einer noch zu gründenden internationalen Dopingkontrollorganisation übernommen werden (MÜLLER 2012: 203). 148 So sollte die Nationale Anti-Doping-Agentur (NADA) etwa nach Ansicht von Clemens Prokop, Präsident des Deutschen Leichtathletik-Verbandes (DLV), polizeiliche Befugnisse erhalten (FAZ, 2.9.2009: 29). 149 David Müller, Vertreter der Nationalen Anti-Doping Agentur Austria, betont in diesem Zusammenhang, dass die nationalen und internationalen Sportorganisationen deutlich mehr Entscheidungsbefugnisse hätten als die unabhängigen Anti-Doping-Organisationen. Letztere müssten Entscheidungen übernehmen, umgekehrt gelte dies nicht, so beispielsweise bei medizinischen Ausnahmegenehmigungen, beim Ergebnismanagement oder hinsichtlich der ausgesprochenen Sanktionen. Dopingkontrollen bei internationalen Events würden außerdem häufig durch die Sportorganisationen selbst durchgeführt, ohne etwa unabhängige Kontrollinstanzen aus dem Ausrichterland hinzuzuziehen (MÜLLER 2012: 202f.). 150 In Anbetracht dessen, dass die NADA größtenteils für die Trainingskontrollen, die nationalen Spitzenverbände jedoch für die Wettkampfkontrollen, zu denen auch die sogenannten „Pre-Competition- Tests“ gehören, zuständig sind, kann z. B. nicht sichergestellt werden, dass alle Probenahmen, Transporte und Analysen gemäß den WADA-Vorgaben durchgeführt werden. Ein weiteres Problem im Zusammenhang mit der Durchführung von indirekten Nachweisverfahren ist die Tatsache, dass in Deutschland, als mittlerweile weltweit nahezu einziges Land, die nationalen Spitzenverbände sowohl für die Durchführung des Ergebnismanagements als auch des Disziplinarverfahrens zuständig sind. 151 Eine Folge der jetzigen Rollenüberschneidung zwischen Anti-Doping-Agenturen und Sportorganisationen zeigt sich etwa in den jeweiligen Kontroll-Regimes, die den Verbänden – auch den internationalen Dachverbänden wie etwa der UCI - immer wieder Anreize gibt, Kontrollen lax zu handhaben (z. B. FIFA; FIS). Ein weiteres Beispiel ist auch das spanische Anti-Doping-Gesetz, das Dopingkontrollen zwischen 23.00 und 6.00 Uhr verbietet. Ein weiteres Beispiel ist die Kollusion zwischen UCI und dopenden Radrennsportlern (COYLE/HAMILTON 2012; KISTNER 2013). Vgl. dazu – auch im Hinblick auf die notwendigen Reformschritte – ausführlich MÜLLER (2012: 203ff.). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 54 Solange eine solche kompetenzielle Stärkung der Anti-Doping-Organisationen nicht erfolgt ist, brächte auch eine – verschiedentlich vorgeschlagene152 – Umwandlung der deutschen NADA in eine Körperschaft des öffentlichen Rechts vermutlich nur wenig Vorteile. Das Hauptproblem der mangelnden Durchschlagskraft der Anti-Doping-Arbeit liegt weniger im – ebenfalls nicht zu vernachlässigenden – Dilemma zwischen sportrechtlicher und staatlicher Dopingkontrolle. Dies zeigt sich beispielsweise in Frankreich, wo die unabhängige staatliche Anti-Doping-Behörde AFLD keineswegs die alleinige Kompetenz in der operativen Kontroll-Tätigkeit besitzt153 und zudem mit dem Problem der staatlichen Einflussnahme auf die eigenen Organisation zu kämpfen hat.154 Vorteilhafter erscheint vor diesem Hintergrund die Verbesserung der Zusammenarbeit von unabhängiger Anti-Doping-Organisation und staatlichen Ermittlungsbehörden. Anti- Doping-Organisationen können – auch wenn sie wie in Frankreich dem Staatssektor zuzuordnen sind – nicht die Bandbreite an Ermittlungstechniken einsetzen, die professionellen Ermittlern (etwa Zoll, Staatsanwaltschaft, Polizei) zur Verfügung stehen. Gleichwohl hat die Tätigkeit der staatlichen Ermittler in vielen Fällen dafür gesorgt, dass sie mit Maßnahmen wie Hausdurchsuchungen , Telefon- und Internetüberwachung, verdeckten Ermittlungen, Observationen und Verhören betrügerische Praktiken aufdecken kann und damit die Voraussetzungen für eine erfolgreiche Anti-Doping-Tätigkeit mit nachfolgenden Sanktionen schaffen kann.155 Dies setzt jedoch – die bereits angesprochene – Verschärfung der Anti-Doping-Gesetzgebung sowie die koordinierte Zusammenarbeit zwischen Anti-Doping-Organisationen und den staatlichen Ermittlungsbehörden voraus.156 Hierzu hat die WADA mit dem Dokument „Coordinating Investigations and Sharing Anti-Doping Information and Evidence“ eine Anleitung veröffentlicht , die zur Übernahme von Models of best Practices anregen soll (WADA 2011). In diesem Sinn zeigt sich die WADA als eine aktive Kontrollagentur, die ineffiziente Dopingkontrollsysteme und Inkonsistenzen der Anti-Doping-Arbeit aufdecken kann. Umfassende Evaluationen 152 Vgl. dazu beispielsweise die Stellungnahme von Dieter Rössner zum Bericht der Bundesregierung zur Evaluation des Gesetzes zur Verbesserung der Bekämpfung des Doping im Sport (26. 11. 12); das Dokument ist abrufbar unter www.cycling4fans.de/fileadmin/user_upload/vermischtes/doping/2012/2012_Stellungnahme_D._Roessner_A ntidopinggesetz-AMG.pdf. 153 Zu nennen ist beispielsweise die Auseinandersetzung zwischen International Cycling Union (UCI) und AFLD im Hinblick auf die Durchführung von Dopingkontrollen bei der Tour-de-France. Vgl. dazu Focus Online, 12.5.2010, abrufbar unter http://www.focus.de/sport/mehrsport/radsport-tour-de-france-afld-will-eigenedopingkontrollen -bei-der-tour_aid_507730.html. 154 Zeitungsberichten zufolge soll Frankreichs früherer Präsident Nicolas Sarkozy in den Dopingfall um Lance Armstrong verwickelt gewesen sein. Wie in französischen Zeitungen berichtet wurde, habe der Staatschef persönlich dafür gesorgt, dass der Armstrong gegenüber kritisch eingestellte Pierre Bordry als Chef der Anti- Doping-Agentur Frankreichs (AFLD) abgesetzt und gleichzeitig der Etat der Behörde drastisch gekürzt wurde (KISTNER 2012). 155 Diese Zusammenarbeit war letztlich auch ausschlaggebend für das Verfahren der amerikanische Anti-Doping- Agentur USADA gegen Lance Armstrong. 156 Vgl. im Hinblick auf die rechtlichen Voraussetzungen und Restriktionen dieser Zusammenarbeit die Beiträge von MAIHOLD (2013) sowie JAHN (2013). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 55 der jeweiligen nationalen Doping-Kontroll-Systeme, die hierzu Aufschluss geben könnten, liegen bislang nicht vor.157 Schließlich geht es auch um eine ausreichende materielle Absicherung der operativen Anti- Doping-Arbeit. Als ein zentrales Problem erwies sich der gewählte Finanzierungsmodus. Das bisherige Finanzierungsmodell der NADA hat sich nicht als tragfähig erwiesen; es ist bislang nicht gelungen, ein ausreichend großes Stiftungskapital anzuhäufen, aus der die Stiftung ihre Aufgaben aus den Erträgen des Vermögens dauerhaft finanzieren könnte.158 Vertreter der NADA haben hierzu bereits vor längerer Zeit darauf verwiesen, dass die bestehenden Finanzierungsmodalitäten keine nachhaltige Finanzgrundlage schaffen würden: „Wenn Deutschland nicht wieder auf ein Niveau wie in der Aufbauphase der NADA zurückgeworfen werden will, dann geht es im Kern um die Frage, wer welchen Anteil an diesem Betrag übernimmt. Im Idealfall würde jeder der vier Stakeholder der NADA – der Bund, die Länder, der Sport und die Wirtschaft – jeweils etwa ein Viertel zum Budget der NADA beitragen.“ (NADA 2010: 87). Dies bedeute, dass insbesondere die Wirtschaft und die Länder einen größeren Beitrag zur Finanzierung der NADA übernehmen müssten (ebd.).159 Ein langfristiges Ziel wäre es in diesem Zusammenhang, die finanziellen Mittel dergestalt aufzustocken, dass sie ein effektives, unabhängiges, nationales Dopingkontrollsystem sicherstellen. Dabei könnte ein Teil des erhöhten Finanzierungsbedarfs durch die Einsparungen, die sich durch den Wegfall ihrer eigenen Anti-Doping-Systeme ergeben, finanziert werden. Darüber hinaus könnte daran gedacht werden, einen Anteil der staatlichen Sportfördermittel zweckgebunden für die Anti- Doping-Kontroll-Arbeit zur Verfügung zu stellen.160 157 Die NADOs aus Deutschland, England, den Niederlanden, Norwegen und Österreich arbeiten derzeit an einem Pilotprojekt zur Qualitätssicherung und Bewertung der Arbeit der fünf Organisationen. Die daraus erarbeiteten Methoden könnten bei der Entwicklung eines internationalen Benchmarking-Systems dienlich sein (MÜLLER 2012: 205). 158 Von der SPD-Bundestagsfraktion wird die schwierige finanzielle Situation der NADA auf institutionelle Problemlagen zugeführt. In einem Antrag wird deshalb die Einsetzung einer unabhängigen Expertenkommission gefordert, die Vorschläge für eine neue Struktur der NADA erarbeiten soll (BT-Drs. 17/11320, 6.11.2012); vgl. zur ersten Lesung Plenarprotokoll 17/204, 8. November 2012. Der Antrag wurde daraufhin mit den Stimmen der Koalitionsfraktionen im Sportausschuss am 30. Januar 2013 abgelehnt (hib, 30.01.13: www.bundestag.de/presse/hib/2013_01/2013_058/01.html). 159 Ein weiterer Vorschlag besteht darin, künftig einen bestimmten Prozentsatz der öffentlichen Spitzensportförderung für die Finanzierung des Doping-Kontrollsystems zu verwenden. 160 Im Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD für die 18. Legislaturperiode heißt es hierzu: „Zudem will die künftige Regierung die jahrelange Existenzkrise der Nationalen Anti Doping Agentur (Nada) beenden und eine nachhaltige Finanzierung sichern.“ (CDU, CSU und SPD 2013: 138). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 085/13 Seite 56 7. Literatur161 ALBERGOTTI, Reed/O’CONNELL, Vanessa (2013). Lance Armstrong Admits to Doping, „One Big Lie“, in: Wall Street Journal, 18 Jan 2013. ASMUTH, Christoph (Hrsg.) (2010). Was ist Doping? Fakten und Probleme der aktuellen Diskussion, Bielefeld: Transcript. ASMUTH, Christoph/BINKELMANN, Christoph (Hrsg.) (2012). Entgrenzungen des Machbaren? Doping zwischen Recht und Moral, Bielefeld: Transcript. AUMÜLLER, Johannes (2013). DOSB-Mitgliederversammlung: Wenn der Sport hinterherhinkt, in: sueddeutsche.de, 8.12.2013, abrufbar unter: http://www.sueddeutsche.de/sport/dosbmitgliederversammlung -wenn-der-sport-hinterherhinkt-1.1838782. AUSTRALIAN CRIME COMMISSION (2013). 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