© 2014 Deutscher Bundestag WD 10 - 3000 - 047/14 Die transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft: Ausnahmeregelungen für Kultur und Medien? Ausarbeitung Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitungen und andere Informationsangebote der Wissenschaftlichen Dienste geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasserinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Der Deutsche Bundestag behält sich die Rechte der Veröffentlichung und Verbreitung vor. Beides bedarf der Zustimmung der Leitung der Abteilung W, Platz der Republik 1, 11011 Berlin. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 047/14 Seite 2 Die transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft: Ausnahmeregelungen für Kultur und Medien? Verfasser: Aktenzeichen: WD 10 - 3000 - 047/14 Abschluss der Arbeit: 30. Juni 2014 Fachbereich: WD 10: Kultur, Medien und Sport Telefon: Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 047/14 Seite 3 Inhaltsverzeichnis 1. Einleitung 4 2. Hintergrund: Kultur und internationaler Handel 6 3. Grundregeln für die kulturelle Globalisierung: Die UNESCO-Konvention zum Schutz und zur Förderung der Vielfalt kultureller Ausdrucksformen 8 4. Die transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft: Das Verhandlungsmandat der EU-Kommission 13 5. Ausnahmeregelungen für den Kultur- und Medienbereich? 18 6. Ausblick und kulturpolitische Referenz: Das Freihandelsabkommen EU-Südkorea 25 7. Literatur 29 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 047/14 Seite 4 1. Einleitung Seit Juni 2013 wird über ein transatlantisches Freihandelsabkommen zwischen der EU und den USA verhandelt. Bereits am 13. Februar 2013 kündigten US-Präsident Obama, EU-Ratspräsident van Rompuy und EU-Kommissionspräsident Barroso an, Verhandlungen über eine transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft1 aufzunehmen.2 Das geplante Freihandelsabkommen ist ein bilaterales Abkommen zwischen EU und USA auf dem Gebiet des internationalen Handelsrechts, das Zoll- und Handelsschranken abbauen soll.3 Am 12. März 2013 hat die EU- Kommission den Entwurf eines Verhandlungsmandates für die Aufnahme von Verhandlungen für eine Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft vorgelegt, am 20. März teilte der Handelsbeauftragte der USA dem Kongress mit, dass die Regierung Obama beabsichtige, die Verhandlungen über die TTIP aufzunehmen.4 Der Mandatsentwurf sah zunächst vor, die bisher in den internationalen Handelsabkommen festgelegte Ausnahme für die Bereiche Kultur und Medien aufzuheben. Am 14. Juni 2013 einigte sich der EU-Ministerrat auf ein Verhandlungsmandat der Europäischen Kommission. Der Weg für die Gespräche über das bilaterale Handels- und Investitionsabkommen war schließlich frei gemacht worden, nachdem sich Frankreich mit der Forderung durchsetzte, Film, Musik und andere Medien aus den Verhandlungen zunächst auszuschließen . Die Verhandlungen haben im Sommer 2013 begonnen und sollen 2015 abgeschlossen werden. Die Vorteile des Projekts sind aufgelistet in einer Analyse der High Level Working Group (HLWG), die auf dem EU-US Gipfel Ende 2011 von EU-Handelskommissar Karel De Gucht und dem damaligen5 US-Handelsbeauftragten Ron Kirk ins Leben gerufen worden war.6 In ihrem Schlussbericht empfiehlt die Arbeitsgruppe ausdrücklich den Beginn von Verhandlungen über ein möglichst umfassendes, ehrgeiziges Freihandelsabkommen. Mit den Verhandlungen sollen in drei Bereichen weitreichende Ergebnisse erzielt werden: a) Marktzugang, b) Regulierungsfragen und nicht-tarifäre Handelshemmnisse, und c) Regeln, Prinzipien und neue Formen der Zusammenarbeit. Darüber hinaus sollen Regelungen und technische Produktstandards aufeinander abgestimmt werden, gleichzeitig wird die Öffnung der Märkte für Investitionen, Dienstleistungen und öffentliches Vergabewesen angestrebt. Insgesamt soll das Freihandelsabkommen 1 Die englische Bezeichnung lautet „Trans-Atlantic Free Trade Agreement" (TAFTA) bzw. „Transatlantic Trade and Investment Partnership“ (TTIP). Vgl. dazu die Überblicksseite zu den Handelsvereinbarungen der Europäischen Union unter http://ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/agreements sowie http://ec.europa.eu/trade/policy/in-focus/ttip/questions-and-answers/index_de.htm. 2 Statement from United States President Barack Obama, European Council President Herman Van Rompuy and European Commission President José Manuel Barroso (MEMO/13/94, 13/02/2013); vgl. dazu http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2013/february/tradoc_150571.pdf. 3 Vgl. http://ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/countries/united-states. Darüber hinaus begannen die EU und Kanada im Oktober 2009 Verhandlungen über ein umfassendes Wirtschafts- und Handelsabkommen. Die Verhandlungen mit Kanada laufen weiter, ein Abschluss im Jahre 2013 wird angestrebt. Vgl. dazu http://ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/countries/canada. 4 Das zunächst von der Kommission vorgeschlagene Verhandlungsmandat (KOM/2013/136) umfasst den Zugang zum Markt, Regulierungsstandards und nicht-tarifäre Handelsbeschränkungen sowie Vorschriften für den Welthandel; hinzu kommt eine Folgenabschätzung der Kommission (SWD/2013/68; Summary SWD/2013/69). 5 Am 21. Juni 2013 wurde Michael Froman neuer US-Handelsbeauftragter (United States Trade Representative – USTR) (http://www.ustr.gov); vgl. dazu auch http://www.bmwi.de/DE/Presse/reden,did=637368.html. 6 Das Dokument vom 11. Februar 2013 findet sich unter http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2013/february/tradoc_150519.pdf. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 047/14 Seite 5 neue Wachstumsimpulse für den transatlantischen Wirtschaftsraum setzen. Die Kritiker befürchten einen Abbau bestehender Standards im Umwelt- und Verbraucherschutz und bei den Arbeitnehmerrechten . Die Befürworter rechnen mit großen Wohlfahrtsgewinnen für beide Seiten. Tatsächlich sollte die Bedeutung des Abkommens aber nicht überschätzt werden, da die Handelsbeziehungen sowie der Austausch von Dienstleistungen und Direktinvestitionen mit den USA für die einzelnen EU-Länder weitaus weniger wichtig sind als ihre wirtschaftlichen Beziehungen innerhalb der EU.7 Das verabschiedete Verhandlungsmandat sieht vor, dass der audiovisuelle Markt von Film- und Musikproduktionen – und damit auch die deutsche und europäische Kreativwirtschaft – nicht in die Verhandlungen einbezogen wird. Zugleich halten die Staaten aber auch fest, dass dieser Sektor in die Verhandlungen aufgenommen werden kann, wenn die Kommission einen entsprechenden Vorschlag macht und der Ministerrat diesem zustimmt.8 Zum aktuellen Stand der Verhandlungen ist die Informationslage jedoch nicht sehr übersichtlich. Zwar wird von der EU-Kommission ein stetiger Fortschritt betont. Im Frühjahr 2014 wurde die fünfte Verhandlungsrunde abgeschlossen; in diese Runde wurde über Zölle, die Marktöffnung für Dienstleistungen und Investitionen, regulatorische Zusammenarbeit, die öffentliche Auftragsvergabe und über ein Nachhaltigkeitskapitel verhandelt.9 Nachdem die Verhandlungen in der Öffentlichkeit eine überaus kritische Resonanz erhielten (HECKING 2014),10 hat die EU-Kommission sich stärker den Anliegen von Zivilgesellschaft, Wirtschaftsverbänden und Forschungseinrichtungen geöffnet. So wurden bereits im Vorfeld der Verhandlungen auf EU-Ebene mehrere Konsultationen durchgeführt. Die EU-Kommission hat außerdem Positionspapiere veröffentlicht und führt Anhörungen während jeder Verhandlungsrunde durch. Informationsveranstaltungen der EU-Kommission begleiten das Verfahren zusätzlich (GRIEBEL 2014).11 In ähnlicher Weise haben sich auch die Regierungen der Mitgliedstaaten auf ein transparentes Verfahren ausgerichtet.12 So werden etwa vom Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi) Dialogveranstal- 7 Eine Studie des Center for Economic Policy Research (CEPR), erstellt im Auftrag der EU, prognostiziert in diesem Zusammenhang einen Anstieg der EU-Exporte um sechs Prozent; das Dokument ist abrufbar unter http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2013/march/tradoc_150737.pdf. Ähnlich auch eine Studie, die vom ifo- Institut im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie Anfang 2013 erstellt wurde (FELBERMAYER et al. 2013). Kritisch dagegen MILDNER und SCHMUCKER (2013) und BECK/OHR (2014); aus USamerikanischer Perspektive vgl. BAILY/ELLIOTT (2013). 8 Vgl. http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/137486.pdf, die Presseerklärung der EU-Kommission MEMO/13/564, 15.06.2013, abrufbar unter http://europa.eu/rapid/pressrelease _MEMO-13-564_en.htm sowie das “Statement of President Barroso on the EU-US trade agreement with U.S. President Barack Obama, the President of the European Council Herman Van Rompuy and UK Prime Minister David Cameron”, abrufbar unter http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-544_en.htm. 9 Vgl. http://ec.europa.eu/trade/policy/in-focus/ttip. Wie die Verhandlungen geführt werden, zeigt ein Dokument der DG Trade unter http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2012/june/tradoc_149616.pdf. 10 Die öffentliche Konsultationsphase, ebenso wie das über mehrere Monate andauernde Moratorium der Verhandlungen sind vor allem die Folge einer kritischen Medienberichterstattung, die einen erheblichen Widerhall in der Bevölkerung gefunden hat. Vgl. etwa auch die kontroverse Diskussion beim EBD-Exklusiv (28.03.14), abrufbar unter http://www.netzwerk-ebd.de/news/historische-chance-oder-gefahr-fuer-diezivilisation -in-europa-kontroverse-diskussion-beim-ebd-exkl/. 11 Die EU-Kommission hat im März 2014 eine dreimonatige öffentliche Online-Konsultation zur Klärung offener Fragen zum Bereich Investitionsschutz gestartet; vgl. dazu http://trade.ec.europa.eu/consultations/index.cfm. 12 Vgl. http://www.bmwi.de/DE/Themen/Aussenwirtschaft/Ttip/transparenz-ttip.html. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 047/14 Seite 6 tungen mit Nichtregierungsorganisationen, Wirtschaftsverbänden und Gewerkschaften durchgeführt , um über den Verlauf der Verhandlungen zu informieren.13 Die Veröffentlichungen geben darüber Aufschluss über die diskutierten Themenbereiche oder weiterhin zu bearbeitende Themenfelder , jedoch finden sich konkrete Ergebnisse dort bisher nicht.14 Das folgende Kapitel gibt einen Überblick über die grundlegenden Problemstellungen des internationalen Handels mit Kulturgütern und -Dienstleistungen. Erläutert wird dazu Entstehung und bisheriger Verlauf der Handelsrunde zwischen der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten, gefolgt von einem Überblick der inzwischen etablierten Schutzvorkehrungen auf kulturund medienpolitischem Gebiet.15 Vor diesem Hintergrund werden die gegenwärtigen Verhandlungen und Debatten über ein Freihandelsabkommen der EU mit den USA dargestellt und problematisiert. Dabei geht es insbesondere darum, inwieweit das Verhandlungsmandat im Einklang mit deutschen Regelungen steht. Ein kurzer Blick auf ähnlich gelagerte Vereinbarungen mit kulturpolitischer Relevanz rundet den Beitrag ab. 2. Hintergrund: Kultur und internationaler Handel Kulturelle Güter oder kulturelle Produkte dienen zur Unterhaltung und Erbauung, ermöglichen Information und Wissenstransfer und sind auf die Konstitution und Entwicklung kollektiver Identitäten ausgerichtet.16 Sie sind zumeist das Ergebnis individueller Kreativität (und sind mit Urheberrechten verbunden). Sie lassen sich entsprechend der üblichen Dualität im Handelsbereich unterscheiden in kulturelle Waren und kulturelle Dienstleistungen: Unter kulturelle Waren fallen in der von der UNESCO verwendeten Eingrenzung handelbare Konsumwaren, die als Güter exportiert oder importiert werden können. Dazu gehören vor allem Bücher und Literatur, Musik und Multimediaprodukte, Kunstgegenstände, Kunsthandwerk und Design, Musikinstrumente, Film und Fotographie, Radio und Television, Unterhaltungsspiele und Sport-Güter. Kulturelle Dienstleistungen hingegen sind Aktivitäten oder Maßnahmen, die kulturelle Bedürfnisse oder Interessen befriedigen; sie werden öffentlich, privat oder in einer Mischform angeboten. Unter die Kategorie der kulturellen Dienstleistungen fallen alle möglichen Arten von kulturellen 13 Am 21. Mai 2014 konstituierte sich auch ein von Bundeswirtschaftsminister Gabriel einberufener TTIP-Beirat. Dem neuen Beirat gehören unter anderem Vertreter von Gewerkschaften, Sozial-, Umwelt- und Verbraucherschutzverbänden sowie des Kulturbereichs an. Das Gremium soll über die fortlaufenden TTIP- Verhandlungen beraten und zur deutschen Positionierung bei dem geplanten Handelsabkommen beitragen. Vgl. dazu http://www.bmwi.de/DE/Ministerium/beiraete,did=639536.html. 14 So hat die EU-Kommission am 19. März 2014 ein Papier mit dem Titel „Die Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft (TTIP) – aktueller Stand der Verhandlungen“ veröffentlicht, das ausführlich auf die generell zu verhandelnden Inhalte der TTIP eingeht, die erwarteten Vorteile aufzeigt und den Verhandlungsprozess zwar umreißt, aber keine Auskunft über den tatsächlichen Stand der Verhandlungen in den einzelnen Bereichen gibt (http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2014/march/tradoc_152274.pdf). 15 In den letzten Jahren trat immer klarer zum Vorschein, dass im Zuge der Doha-Verhandlungen auf der Ebene der Welthandelsorganisation (WTO) mit keinem Ergebnis zu rechnen ist. Die Europäische Union versucht deshalb verstärkt, mit verschiedenen Drittstaaten bilaterale Abkommen auszuhandeln. Vgl. dazu die Übersicht unter http://ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/agreements. 16 Sie bilden zugleich eine wesentliche Grundlage der sozial-ökonomischen Entwicklung (SPOLAORE/WACZIARG 2013; DISDIER et al. 2010). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 047/14 Seite 7 Events, aber auch die Bereitstellung von kulturellen Informationen und ihre Archivierung (etwa Bibliotheken, Dokumentationsinstitutionen, Museen).17 Während der internationale Handel mit (traditionellen) kulturellen Waren relativ leicht zu erfassen ist (ein Gut wird von einem Land in ein anderes transportiert und unterliegt dabei den jeweils vorhandenen tarifären und nichttarifären Regelungen), zeigen sich bei Dienstleistungen erhebliche statistische Erhebungs- und Abgrenzungsprobleme. Der „Verbrauch“ von Dienstleistungen findet prinzipiell mit ihrer Produktion statt, Dienstleistungen können deshalb nicht einfach als Waren oder Gebrauchsgüter behandelt werden und haben heute zu einem beträchtlichen Teil „virtuellen“ Charakter. Damit ist auch vielfach die Zuordnung zum jeweiligen Sektor schwierig geworden. Aus dieser prinzipiellen definitorischen Schwierigkeit resultieren auch die meisten statistischen Unklarheiten und auch viele Auseinandersetzungen im Rahmen von Handelsvereinbarungen und anderer rechtlicher Regelungen. Im Bereich der kulturellen Waren lassen sich am ehesten verlässliche Daten ermitteln. Allerdings konzentriert sich der Handel mit Kulturgütern seit langem auf einige wenige Länder: Im Jahr 1980 waren dreizehn Staaten verantwortlich für mehr als vier Fünftel der Importe und 12 Staaten für den gleichen Anteil an den Exporten (an der Spitze USA, Japan, Deutschland, UK Frankreich, China). Im Jahr 1980 waren die APEC-Länder (u. a. USA, Kanada, Mexiko, China und Korea) und die Europäische Union für 91 Prozent aller Importe und 94 Prozent der Exporte von kulturellen Waren verantwortlich. Gleichzeitig fand der größte Teil des Handels zwischen entwickelten Ländern statt (78 Prozent der Importe). An diesem Befund hat sich seither einiges geändert : Im Jahr 2005 sind es drei Regionen, die für etwa zwei Drittel der Exporte im Kreativbereich verantwortlich sind: Ein Drittel der Exporte stammt nunmehr aus China,18 fast ein Drittel aus der EU-27 und 11 Prozent kommt aus den USA. Insgesamt belief sich der Anteil des Kreativsektors am gesamten Welthandel im Zeitraum 2000-2005 auf durchschnittlich etwa 3,6 Prozent. Die globalen Exporte wuchsen im gleichen Zeitraum jährlich etwa um 1,7 Prozent und erreichten im Jahr 2005 einen Wert von ca. 270 Billionen Euro. Zwei Drittel der globalen Exporte erfolgten dabei im Bereich Design, gefolgt von Publishing (13 %). Auffällig ist, dass jene Sektoren mit relativ niedrigem Anteil – Musik (4 %), audiovisuelle Güter (0.2 %) und Neue Medien (4 %) – zu jenen mit den höchsten Wachstumsraten im Zeitraum 2000 bis 2005 gehörten (EU-KOMMISSION 2010: 173f).19 Deutlich wird auch, dass nach 1990 auch der Handel mit Kulturdienstleistungen (wie auch der Dienstleistungsbereich insgesamt) außerordentlich stark angestiegen ist. Verantwortlich dafür ist der Boom im Multimediabereich, audiovisuellen Gütern, Software und anderen Herstellern von copyright-basierten Produkten. Auch wenn man die Probleme mit der statistischen Verlässlichkeit und Vergleichbarkeit der Daten und auch die Schwierigkeiten der Abgrenzung zum Handel mit kulturellen Waren berücksichtigt, zeigen die vorliegenden 17 Vgl. dazu WT0 (2010); außerdem ausführlich zu Definitionen und Abgrenzungen von grenzüberschreitenden Dienstleistungen das Handbuch zum Dienstleistungshandel, das gemeinsam entwickelt und veröffentlicht worden ist von WTO, EU-Kommission, IWF, OECD, UNCTAD und Vereinten Nationen (UNITED NATIONS et al. 2012). 18 Vgl. zum Handel der Europäischen Union mit China insbesondere die Studie von KEA (2011). 19 Auch die gesamtwirtschaftlichen Zahlen zeigen das gewachsene wirtschaftliche Gewicht des Kultursektors in der wirtschaftlichen Entwicklung: In der EU liegt der Anteil des Kreativsektors am Bruttoinlandsprodukt bei etwa 3,3 Prozent (USA: ca. 4 Prozent) mit nahezu 7 Mio. Beschäftigten in diesem Sektor (ca. 3 % der Gesamtbeschäftigung) (EU-KOMMISSION 2010: 163ff.; GORDON und BEILBY-ORRIN 2007; EUROSTAT 2011). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 047/14 Seite 8 statistischen Übersichten ein überproportional starkes Wachstum der kulturellen Dienste im Vergleich zu den traditionellen kulturellen Waren.20 3. Grundregeln für die kulturelle Globalisierung: Die UNESCO-Konvention zum Schutz und zur Förderung der Vielfalt kultureller Ausdrucksformen Mit dem UNESCO-Übereinkommen zum Schutz und zur Förderung der Vielfalt kultureller Ausdrucksformen war 2005 eine völkerrechtlich verbindliche Grundlage für das Recht aller Staaten auf eine eigenständige Kulturpolitik geschaffen worden. Das Übereinkommen wendet sich gegen Bestrebungen, die Märkte der Kulturindustrie wie andere Dienstleistungen zu liberalisieren. Mit der Konvention soll eine Handhabe dafür geschaffen werden, dass jeder Staat im Rahmen seiner nationalen Kulturpolitik Maßnahmen zur Herstellung, Verbreitung und zum Schutz vielfältiger kultureller Dienstleistungen und Güter setzen kann. Dabei soll zugleich ein Ausgleich zwischen der Autonomie nationaler Politiken und den Regelungen für die internationale Zusammenarbeit gefunden werden. Deutschland hat das UNESCO-Übereinkommen 2007 ratifiziert und ist seither aktiv an der Erarbeitung der operativen Richtlinien beteiligt. Insbesondere Kulturschaffende und ihre Organisationen haben politische Handlungsempfehlungen zur Umsetzung des UNESCO- Übereinkommens diskutiert (DEUTSCHE UNESCO-KOMMISSION 2007; 2009).21 Das UNESCO-Übereinkommen soll sicherstellen, dass auch im Rahmen offener Märkte weiterhin die bisherigen Schutzvorkehrungen für die nationalen Besonderheiten auf dem Feld des Kulturellen (und der Bildung) erhalten bleiben.22 Die Europäische Union hat am 18. Dezember 2006 das UNESCO-Übereinkommen über den Schutz und die Förderung der Vielfalt kultureller Ausdrucksformen ratifiziert. Zeitgleich haben auch diejenigen EU-Mitgliedstaaten, deren innerstaatliche Ratifizierungsverfahren bereits abgeschlossen sind, ihre Urkunden bei der UNESCO hinterlegt (in zwei Staaten dauert der Ratifizierungsprozess derzeit noch an). Ein wesentlicher Grund für die Beteiligung der EU liegt darin, dass die vom UNESCO-Übereinkommen betroffenen Bereiche teils in die Zuständigkeit der Gemeinschaft , teils in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallen (KLAMERT 2009). Deshalb sind sowohl die Gemeinschaft als auch die Mitgliedstaaten Vertragsparteien, um den in dem UNESCO-Übereinkommen festgelegten Verpflichtungen gemeinsam nachzukommen und im 20 Statistische Daten finden sich in EU-KOMMISSION (2010: 163ff.), EUROSTAT (2011), UNESCO INSTITUTE FOR STATISTICS (2005; 2012), UNCTAD (2010; 2011), WTO (2010), WORLD INTELLECTUAL PROPERTY ORGANIZATION (2013), UNITED STATES INTERNATIONAL TRADE COMMISSION (2011), DOYLE (2012: 5ff.) sowie UNITED STATES INTERNATIONAL TRADE COMMISSION (2013). Einen Überblick zum EU-Handel mit kulturellen Waren und Dienstleistungen – auch mit Hinweisen zu methodischen Problemstellungen – geben STAINES/MERCER (2013) in einem Report des „European Expert Network on Culture“ (EENC) vom Februar 2013; das Dokument ist abrufbar unter http://www.eenc.info/news/report-on-export-and-internationalisation-strategies-for-the-cultural-and-creativeindustries /. 21 Vgl. auch die Internetseite der österreichischen UNESCO-Kommission unter http://kulturellevielfalt.unesco.at/cgi-bin/page.pl?id=47. 22 Vgl. http://www.unesco.de/kulturelle-vielfalt.html. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 047/14 Seite 9 Falle geteilter Zuständigkeiten die durch das UNESCO-Übereinkommen gewährleisteten Rechte auszuüben.23 Die Konvention ist von der Überzeugung geprägt, dass die Globalisierungsprozesse eine Bedrohung der Vielfalt darstellen und zu einer Verarmung kultureller Ausdrucksformen führen können .24 Das wesentliche Ziel der Konvention ist es vor diesem Hintergrund, „die Vielfalt kultureller Ausdrucksformen zu schützen und zu fördern“ (Art 1 lit a). Diese Zielsetzung verbindet sich mit der Annahme einer „besonderen Natur von kulturellen Aktivitäten, Gütern und Dienstleistungen als Träger von Identität, Werten und Sinn“ (Art 1 lit g). Hinzu kommt die Proklamation des souveränen Rechts der Staaten „die Politik und die Maßnahmen beizubehalten, zu beschließen und umzusetzen, die sie für den Schutz und die Förderung der Vielfalt kultureller Ausdrucksformen in ihrem Hoheitsgebiet für angemessen erachten“ (Art 1 lit h). Die mit den genannten Zielbestimmungen korrespondierenden substantiellen Regelungen der Konvention sind in den Artikeln 5 bis 8 enthalten. Diese gewähren unter anderem das Recht, schützende oder fördernde regulatorische Maßnahmen vorzunehmen. In diesem Sinn zielt das UNESCO- Übereinkommens darauf ab, den Eigensinn künstlerischer und kultureller Ausdrucksformen gegenüber ökonomisch begründeten Transaktionen zu betonen.25 Die Konvention postuliert, dass kulturelle Waren und Dienstleistungen besonders schutzwürdig sind und nicht allein in ihrer ökonomischen Funktion betrachtet werden sollen. Die Konvention, die eine Reihe nationaler und internationaler Rechte und Pflichten zum Schutz und zur Förderung kultureller Vielfalt festlegt, will sicherstellen, dass die Staaten auch weiterhin die Möglichkeit haben, aktive Politik zur Förderung der kulturellen Vielfalt zu betreiben (z. B. Quotenvorgaben, Filmförderung) und wendet sich gegen Bestrebungen, die Märkte der Kulturindustrie wie andere Dienstleistungen zu liberalisieren. Die Konvention bekräftigt außerdem in Artikel 6 die besondere Rolle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Hinzu kommen Maßnahmen, Non-Profit-Organisationen und Einrichtungen des öffentlichen Medien- und Kulturbereiches zu fördern und zu unterstützen.26 Daneben steht gleichzeitig die Verpflichtung, die kulturelle 23 Vgl. dazu http://ec.europa.eu/culture/portal/action/diversity/unesco_en.htm, wo auch der Beschluss des Rates über den Abschluss des Übereinkommens zum Schutz und zur Förderung der Vielfalt kultureller Ausdrucksformen enthalten ist. 24 Mit Blick auf die spezifische Ausrichtung der Kultur- und Medienpolitik der Europäischen Union vgl. BOGDANDY (2007), HOCH (2012), KÖSTLIN (2011), PSYCHOGIOPOULOU (2012), SASSATELLI (2009), SHORE (2006) und SINGER (2007); in globaler Perspektive auch GRANT (2011). 25 Dies gilt nicht zuletzt auch für die europäische Kulturpolitik. Obwohl Artikel 167 AEUV (ex-Art. 151 EGV) der Gemeinschaft - bei grundsätzlicher Zuständigkeit der Mitgliedstaaten - nur einen ergänzenden Beitrag zur Kulturförderung einräumt, haben sich in den letzten Jahren die kulturpolitischen Aktivitäten auf europäischer Ebene zunehmend erweitert und vertieft (www.europa-foerdert-kultur.info). Besonders deutlich wurde dies mit der Annahme der Europäischen Agenda für Kultur im Jahr 2007. Eines der Anliegen der Agenda – und des Arbeitsplans des Rates im Kulturbereich – ist die Unterstützung und Umsetzung des UNESCO- Übereinkommens zum Schutz und zur Förderung der Vielfalt kultureller Ausdrucksformen. Vgl. dazu die Entschließung des Rates vom 16. November 2007 zu einer europäischen Kulturagenda (EU-ABl. C 287/1 vom 29.11.07). 26 Vgl. dazu auch zwei Studien des EU-Parlaments (AVOCATS 2010; BURRI 2010), die Auskunft über verschiedene Ansätze zur Umsetzung des UNESCO-Übereinkommens unter rechtlichen und praktischen Gesichtspunkten geben und Aufgaben und Maßnahmen benennen, die zur Erfüllung der Zielsetzungen der Konvention beitragen können. Vgl. dazu auch die Internetseite http://www.diversitystudy.eu/index.html. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 047/14 Seite 10 Vielfalt auch auf globaler Ebene zu schützen und zu fördern. Entwicklungshilfe wird in der Konvention als ein Mittel angeführt, um die genannten Hauptziele zu erreichen. Erwähnung findet dies auch an zahlreichen Stellen der Präambel. Die damit korrespondierenden, substantiellen Bestimmungen finden sich in den Artikeln 12 bis 16 der Konvention. In diesem Kontext wurde offensichtlich die Terminologie der WTO übernommen, indem die Vertragsparteien sich verpflichten, Künstlern, Kulturschaffenden und anderen im Kulturbereich Tätigen sowie kulturellen Gütern und Dienstleistungen aus Entwicklungsländern eine Vorzugsbehandlung zu gewähren („Preferential treatment“). Die Stellung der Konvention bezüglich des Regelwerks der WTO war bereits in den Verhandlungen über die Schaffung des UNESCO-Regelwerks äußerst umstritten.27 Der seinerzeit nach langen Verhandlungen erreichte Kompromiss sieht vor, dass eine widerspruchsfreie Eingliederung der Konvention in bestehende Regelungen angestrebt wird und die Vertragsstaaten aufgefordert werden, die Konvention zu berücksichtigen, wenn sie andere internationale Verträge interpretieren bzw. anwenden. Mit dieser Formel wurde eine Blockade der Konvention durch wichtige Staaten verhindert; zugleich bleibt damit aber der grundsätzliche Konflikt mit der WTO bestehen. Schon während der Verhandlungen zur Doha-Runde ist deutlich geworden, dass zahlreiche Delegationen zunehmend für die Anliegen der Konvention sensibilisiert sind. Inzwischen zeichnet sich jedoch ab, welche Wirkungen die in ihren Formulierungen recht allgemein gehaltene Konvention entfalten kann (GLASZE/MAYER 2009: 194).28 In Anbetracht der Tatsache, dass die Konvention vornehmlich Rechte einräumt, deren Wahrnehmung vor allem im Belieben der Vertragsparteien verbleibt, erscheint es zweifelhaft, dass die Konvention die insbesondere von nationalen Kulturschaffenden erwartete rechtliche Schutzfunktion – auch im Hinblick auf die geplanten Handelsvereinbarungen zwischen der EU und den USA – in der handelspolitischen Praxis erfüllen kann.29 27 Zum Konfliktpotential zwischen den Regelungen des UNESCO-Übereinkommens und dem WTO-Regelsystem vgl. insbesondere UIBELEISEN (2012), SCHORLEMER/STOLL (2012), GRABER (2010), ACHESON/MAULE (2006), WOUTERS/DE MEESTER (2008), ALTOBELLI (2012), GRASSTEK (2006), SCHULZE (1999; 2011) sowie BOSSCHE (2007). 28 Graber fasst dies in folgender Weise zusammen: “Although the Convention does not impose enforceable responsibilities on the Contracting Parties, it may be seen as a first step towards the achievement of a more coherent international legal order, where not only economic but also other societal values, such as cultural diversity, are taken seriously. There is an opportunity for the Convention to be used as a point of reference when the definition of boundaries between trade and culture is discussed in future WTO trade negotiations or dispute settlement procedures. This potential is however not a given but needs to be developed and strengthened, both by affirmative action of the CCD Parties and within the WTO structure.” (GRABER 2006: 574) 29 Der Deutsche Kulturrat hat in diesem Zusammenhang in einem Hintergrundgespräch Abgeordnete des Deutschen Bundestags und den Parlamentarischen Staatssekretär im Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie , Hans-Joachim Otto, MdB, über die Bedenken zum Verhandlungsmandat der EU-Kommission beim Freihandelsabkommen zwischen der EU und den USA informiert. Dabei wurde darauf hingewiesen, dass die EU und auch Deutschland mit der Ratifizierung der Konvention Kulturelle Vielfalt die Verpflichtung eingegangen seien, dieses Übereinkommen gerade auch bei internationalen Handelsabkommen zu berücksichtigen. Zeigen müsse sich aber, ob sich nun die UNESCO-Konvention in der kulturpolitischen Praxis als wirksames Instrument erweise. Vgl. dazu www.kulturrat.de/detail.php?detail=2532&rubrik=142. Vgl. außerdem BLINN (2013) und die Beiträge in der Zeitschrift politik & kultur (4/2013: 7ff.), abrufbar unter www.kulturrat.de/puk_liste.php. Weitere Stellungnahmen finden sich unter http://www.bundestag.btg/ButagVerw/I/D/1/Internet- Links/Uebersicht.php?task=details&id=27465#anchor27465. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 047/14 Seite 11 Festzuhalten ist insbesondere, dass die USA die Konvention weder unterzeichnet noch ratifiziert haben. Darüber hinaus sind die USA aktiv bemüht, der Konvention keinen Platz als Gegengewicht zum Freihandel zukommen zu lassen.30 So wurde auch in einem Streitschlichtungsfall, in dem sich China - das die Konvention im Jahr 2007 angenommen hat - auf die Regelungen der UNESCO-Konvention berufen hat, die Position der USA, wonach die Konvention keine Änderung der WTO-Verträge impliziere, im wesentlichen bestätigt.31 WOUTERS und DE MEESTER (2008: 48) betonen deshalb wohl zu recht: “It seems unlikely that the Convention on Cultural Diversity can be applied to interpret WTO provisions in a dispute between, e.g., the United States (who will arguably be the main challenger of measures that protect cultural diversity) and another WTO Member. Indeed, the United States has not ratified the Convention, and will most likely not do so in the future. Not all WTO Members are Party to this Convention and hence the Convention could not be used to interpret the WTO Agreements. The only opening that is still left for the Convention as a tool of interpretation, even if not all WTO Members are Party to it, is to use it to define the ordinary meaning of some terms in the WTO Agreements.” Nach überwiegender Einschätzung bewirkt die UNESCO-Konvention keine Änderung anderer Abkommen (z. B. WTO-Abkommen ), sie soll aber die Unterzeichnerstaaten verpflichten, die Ziele der kulturellen Vielfalt und die Bestimmungen der Konvention auch bei Handelsregelungen zu berücksichtigen. Angesprochen ist insbesondere Artikel 20 der Konvention, der Aussagen macht über das Verhältnis zu anderen Verträgen: „(1) Die Vertragsparteien erkennen an, dass sie ihre Verpflichtungen aus diesem Übereinkommen und allen anderen Verträgen, deren Vertragsparteien sie sind, nach Treu und Glauben zu erfüllen haben. Ohne dieses Übereinkommen anderen Verträgen unterzuordnen , a) fördern sie daher die wechselseitige Unterstützung zwischen diesem Übereinkommen und anderen Verträgen, deren Vertragsparteien sie sind; b) berücksichtigen die Vertragsparteien bei der Auslegung und Anwendung anderer Verträge, deren Vertragsparteien sie sind, oder bei Eingehen anderer internationaler Verpflichtungen die einschlägigen Bestimmungen dieses Übereinkommens. (2) Dieses Übereinkommen ist nicht so auszulegen, als verändere es die Rechte und Pflichten der Vertragsparteien aus anderen Verträgen, deren Vertragsparteien sie sind.“32 Ein Meilenstein der Debatte waren dabei die Verhandlungen über ein Handelsabkommen für Dienstleistungen (GATS). Die EU, unter hohem politischem Druck Frankreichs und Belgiens, forderte eine kulturelle Ausnahmeklausel („exception culturelle“) im GATS, um ihre kulturellen 30 So wurde bereits im Rahmen der Doha-Runde die Liberalisierung des Kultursektors gefordert, gleichzeitig wurden Argumente abgewehrt, die die UNESCO-Konvention als Referenz für kulturelle Ausnahmen in WTO-Regelungen erscheinen ließen (UIBELEISEN 2012: 161; UYTSEL 2012). 31 Vgl. den Bericht „China – Measures Affecting Trading Rights and Distribution Services for Certain Publications and Audiovisual Entertainment Products” (WT/DS363/AB/R, 21. 12. 09, Rn. 4.207); das Dokument ist abrufbar unter www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/363r_e.pdf; Vgl. dazu auch BURRI (2013: 6ff.). 32 BOSSCHE (2007) resümiert: „It is also clear that it would not have been possible to achieve agreement on the UNESCO Convention without the inclusion of a provision such as Article 20 that leaves WTO rights and obligations fully applicable. For some countries, and in particular and most problematically, the United States, the UNESCO Convention was not ‘acceptable’, even with inclusion of Article 20. To the extent that countries choose this policy option, namely the adoption of international rules for the protection of cultural values outside the WTO context, the result may well be a puzzling and highly uncertain legal situation in which conflicting international norms apply simultaneously. Moreover, the United States currently is, and may remain in the future, unwilling to choose this policy option.” Vgl. auch GRABER (2006; 2010) SOWIE HAHN (2006). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 047/14 Seite 12 Besonderheiten zu schützen, aber auch um ihre Filmindustrie vor dem amerikanischen Wettbewerb abzuschirmen. Insbesondere Vertreter der europäischen Film- und Fernsehindustrie forderten, dass der gesamte audiovisuelle Bereich vom GATS-Abkommen ausgeschlossen bleiben sollte, um Kultur und kreative Produktion der einzelnen Länder zu schützen. Andere befürworteten eine Ausnahmeregelung für bestimmte Bereiche in Anerkennung der kulturellen Besonderheiten dieses Sektors. Demgegenüber drängten die USA stark auf Marktöffnung in Europa.33 Der Rat hatte der Kommission in diesem Zusammenhang das Mandat übertragen, bei den WTO- Verhandlungen wie schon in der Uruguay-Runde darauf zu achten, die Sonderrolle des Kulturbereiches aufrechtzuerhalten und die kulturelle Vielfalt zu wahren. Grundlage der Verhandlungen der Kommission war das Verhandlungsmandat, das die Mitgliedstaaten ihr erteilt haben: Die EU-Mitgliedstaaten hatten mit der EU-Kommission im Oktober 1999 eine gemeinsame handelspolitische Position erarbeitet, die in den „Schlussfolgerungen vom 26.10.1999 des Rates für Allgemeine Angelegenheiten der EU“ festgehalten ist: Danach „achtet die Union bei den nächsten WTO-Verhandlungen wie bereits bei der Uruguay-Runde darauf, dass der Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten die Möglichkeit erhalten bleibt, ihre Befugnis zur Bestimmung und Umsetzung ihrer Politik im kulturellen und audiovisuellen Bereich zu wahren und auszubauen, um so die kulturelle Vielfalt zu erhalten“.34 Damit ist das Prinzip der kulturellen Vielfalt auch zur Leitschnur für die Europäische Kommission in den WTO-Verhandlungen geworden.35 Der Kultur- und Bildungsbereich, der Bereich Gesundheit und Soziales sowie öffentliche Versorgungsunternehmen zählten deshalb nicht zu den im Rahmen der GATS-Verhandlungen zur Liberalisierung von Dienstleistungen vorgeschlagenen Sektoren; Liberalisierungen bleiben dem nationalen Gesetzgeber vorbehalten. Zwar ist der audiovisuelle wie auch der kulturelle Bereich grundsätzlich vom GATS-Übereinkommen erfasst, die Europäischen Union (EU) hat jedoch 1994 beim Abschluss des Übereinkommens keine spezifischen Verpflichtungen zur Liberalisierung übernommen und darüber hinaus eine Reihe von Ausnahmen durchgesetzt. Auch wenn es den Europäern in der Uruguay-Runde nicht gelungen ist, eine „exception culturelle“ durchzusetzen und den audiovisuellen Sektor gänzlich aus GATS herauszuhalten, scheint die Strategie der EU 33 Hinsichtlich des Unterschiedes von WTO-Regelungen und bilateralen Handelsverträgen vgl. beispielsweise MILDNER/SCHMUCKER (2013), die auch auf die Notwendigkeit der WTO-Kompatibilität des transatlantischen Abkommen verweisen: Bilaterale Abkommen seien nur dann sinnvoll, wenn sie einen Zwischenschritt für multilaterale Liberalisierung bildeten. Daher sollten sich die transatlantischen Partner parallel zu den TTIP- Verhandlungen weiter für einen Abschluss der Doha-Runde einsetzen. Zudem solle die TTIP so gestaltet werden, dass sie mit WTO-Recht kompatibel sei. Noch deutlicher wird LANGHAMMER (2013): „In summa ist der Einstieg in eine TAFTA in meiner Sicht nicht allein der Sargnagel für die Doha-Runde. Er ist auch gleichbedeutend mit einem endgültigen Ansehensverlust der WTO und eine weitere Degradierung von ´global governance´.“ 34 Vgl. dazu ein kritischer Überblick in der Zeitschrift „Kulturpolitische Mitteilungen“ (Nr. 100 , 1/2003), abrufbar unter http://www.kupoge.de/kumi/pdf/kumi100/kumi100_12-14.pdf. 35 Das Vertragswerk findet sich unter http://www.wto.org/english/tratop_e/serv_e/gatsqa_e.htm. Das GATS- Abkommen wurde am Ende der Uruguay-Runde unterzeichnet und trat am 1. Januar 1995 in Kraft. Zugleich wurde damals beschlossen, den Vertrag nach fünf Jahren zu überarbeiten. So wird das GATS seit Beginn 2000 neu verhandelt. Die Verhandlungen sollten bis zum Ende der „Doha Runde“ abgeschlossen sein. Zu einem Verhandlungsabschluss kam es aber aufgrund unterschiedlicher Ansichten der WTO-Mitglieder bisher nicht. Zum Fortgang der Verhandlungen vgl. http://www.wto.org/english/tratop_e/serv_e/s_negs_e.htm. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 047/14 Seite 13 aufgegangen zu sein, über bestimmte Einschränkungen bei der Anwendung von GATS einen Status quo für den kulturellen und audiovisuellen Bereich zu halten. In der Uruguay-Runde war es ihnen gelungen, einen Ausnahmestatus in Bezug auf das so genannte Meistbegünstigungsprinzip zu erreichen. Außerdem konnte verhindert werden, dass für den Film- und Fernsehsektor Verpflichtungen zu einer Liberalisierung eingegangen werden mussten. Die einzige Auflage, die die EU seitdem zu erfüllen hat, ist die Transparenz der Regulierung im audiovisuellen Bereich. Die Mitgliedstaaten der EU haben weiterhin freie Hand, Förder- und Schutzmaßnahmen für ihren jeweiligen kulturellen und audiovisuellen Sektor aufrechtzuerhalten (PAUWELS/LOISEN 2004). In gleicher Weise haben sich kulturelle Ausnahmebereiche auch in der Europäischen Dienstleistungsrichtlinie niedergeschlagen. Am 12. Dezember 2006 wurde die Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über Dienstleistungen im Binnenmarkt verabschiedet (EU-ABl. L 376/36, 27.12.2006).36 Ihre Bestimmungen mussten bis zum 28.12.2009 von allen zuständigen Behörden in den Mitgliedsstaaten umgesetzt werden. In (11) der Richtlinie heißt es zum kulturpolitischen Bereich: „Diese Richtlinie greift nicht in die Maßnahmen ein, die die Mitgliedstaaten im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht treffen, um die kulturelle und sprachliche Vielfalt sowie den Medienpluralismus zu schützen oder zu fördern; dies gilt auch für deren Finanzierung . Diese Richtlinie hindert die Mitgliedstaaten nicht daran, ihre Grundregeln und Prinzipien für die Pressefreiheit und die Freiheit der Meinungsäußerung anzuwenden. In (24) heißt es zum audiovisuellen Bereich: „Audiovisuelle Dienste, auch in Kinos, sollten unabhängig von der Art ihrer Ausstrahlung ebenfalls vom Anwendungsbereich dieser Richtlinie ausgenommen sein. Ebenso wenig sollte diese Richtlinie für Beihilfen gelten, die von den Mitgliedstaaten im audiovisuellen Sektor gewährt werden und die unter die gemeinschaftlichen Wettbewerbsvorschriften fallen.“ 4. Die transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft: Das Verhandlungsmandat der EU-Kommission Am 14. Juni 2013 einigten sich die EU auf ein Verhandlungsmandat der Europäischen Kommission für ein Freihandelsabkommens der EU mit den USA ("Transatlantic Trade and Investment Partnership", TTIP) (HÖLTSCHI 2013a, 2013b).37 Der Entscheidung, die von den Handelsministern der 27 Mitgliedstaaten getroffen wurde, liegt die Einschätzung zugrunde, dass 36 Der Text der Richtlinie und weitere Materialien finden sich unter www.dienstleisten-leicht-gemacht.de. 37 Die Bundesregierung verweist darauf, dass es sich um ein gemischtes Abkommen handeln werde, bei dem sowohl die EU als auch die Mitgliedstaaten Vertragsparteien werden; vgl. dazu die Antworten der Bundesregierung auf Kleine Anfragen der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen vom 5. Juni 2013 (BT-Drs. 17/13735, 05.06.2013; 18/1118, 10.04.2014). Gemischte Abkommen sind völkerrechtliche Übereinkommen an denen auf europäischer Seite sowohl die Europäische Union als auch die Mitgliedsstaaten als Parteien beteiligt sind. Ein gemischtes Abkommen ist zwingend erforderlich, wenn dessen Inhalt über die Kompetenzen der EU hinausgeht und auch in den Zuständigkeitsbereich der Mitgliedsstaaten fällt (etwa im Bereich von Kultur und Medien). Gemischte Abkommen bedürfen der Zustimmung der Union und aller 28 Mitgliedstaaten nach den jeweiligen verfassungsrechtlichen Vorschriften. Für das deutsche Recht bedeutet dies, dass Bundestag und Bundesrat dem Abkommen gem. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG zustimmen müssen. Auf europäischer Ebene ist die Zustimmung des Europäischen Parlaments gem. Art. 218 Abs. 6 UAbs. 2 lit. (a) AEUV erforderlich. Vgl. dazu BINGS (2014) und KLAMERT (2009). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 047/14 Seite 14 eine entsprechende Freihandelszone den Warenverkehr und Investitionen fördern und einen Beitrag zur Entwicklung von Regeln für ein weltweites Handelssystem leisten könne. Hierbei seien etwa der Abbau von Zöllen, ein verbesserter Marktzugang und die Harmonisierung von Normen und Produktstandards bedeutsam. Beide Seiten, die gemeinsam nahezu 50% der globalen Wirtschaftsleistung ausmachen, versprechen sich hierdurch neue Impulse für mehr Wirtschaftswachstum und die Entstehung zusätzlicher Arbeitsplätze. Bis zuletzt umstritten war die Frage, ob audiovisuelle und kulturelle Dienstleistungen von Beginn an aus den Verhandlungen ausgeschlossen werden sollten. Der gefundene Kompromiss sieht vor, dass audiovisuelle Dienstleistungen nicht verhandelt werden. Betont wurde dabei insbesondere die Gefahr, dass nationale Buchpreisbindungen und die heimische Kultur- und Filmförderung mit dem Freihandelsabkommen in Konflikt geraten könnten. So sei zu befürchten, dass Preisbindungen umgangen und Filmsubventionen im Zuge der Verhandlungen eingeschränkt werden könnten. Nach derzeitigem Stand ist weder geplant noch ausgeschlossen, diese Bereiche zu einem späteren Zeitpunkt noch in die Verhandlungen aufzunehmen. Beim Schutz geistigen Eigentums streben die Verhandlungspartner indessen keine vollständige Harmonisierung der jeweiligen Regelungen an, wollen sich jedoch grundlegender Fälle annehmen, in denen die Unterschiede beider Rechtsordnungen bislang zu grundlegenden Problemen führt. Allerdings versetzt eine Öffnungsklausel die Kommission in die Lage, im Laufe der Verhandlungen Ergänzungen des Mandats zu jedem Thema zu beantragen. Diese müssten dann von den Mitgliedstaaten nach demselben Verfahren wie das Mandat, d.h. einstimmig, beschlossen werden.38 Damit soll sichergestellt werden, dass die vorhandenen Politiken auf EU- und mitgliedstaatlicher Ebene im Bereich Kultur und audiovisuelle Medien beibehalten werden können. Das Mandat beinhaltet keine Vorfestlegung, in diesen Bereichen Verpflichtungen einzugehen. Mit der Einigung der Regierungen wurde der Weg für die beim G8-Gipfel am 17. Juni in Nordirland zusammentreffenden Europäer und US-Präsident Barack Obama der Weg frei gemacht, um offiziell den Beginn der Verhandlungen zu erklären. Noch vor dem G8-Gipel im nordirischen Lough Erne hatte EU-Kommissionspräsident José Manuel Barroso39 am 17. Juni den Start von Gesprächen über eine Freihandelszone zwischen den USA und der EU angekündigt.40 38 Das Mandat besteht aus einem Beschluss des Rates über die Ermächtigung zur Aufnahmen von Verhandlungen (Ratsdokument 7398/13), einem Ratsbeschluss, mit dem die Kommission zur Aufnahme von Verhandlungen ermächtigt wird (Ratsdokument 7399/13), sowie aus Verhandlungsleitlinien (Ratsdokument 11103/13). Gebilligt wurde das Mandat am 14. Juni 2013, vgl. dazu die Mitteilung an die Presse (Ratsdokument 10862). Zusätzlich wurde vom Rat in seiner Sitzung vom 14. Juni 2013 die Erklärung der Kommission zur Behandlung des Sektors der audiovisuellen Dienste im TTIP in sein Protokoll aufgenommen (Ratsdokument 10846/13). 39 Kommissionspräsident José Manuel Barroso hat darüber hinaus Sonderforderungen für den Bereich Kultur bei den Verhandlungen über ein Freihandelsabkommen mit den USA in einem Gespräch mit der der International Herald Tribune als „reaktionär“ kritisiert. Wer Angst vor dem kulturellen Einfluss der USA in Europa habe, verstehe nicht, welche Vorteile die Globalisierung auch in kultureller Hinsicht bringe (HIGGINS/CASTLE 2013). 40 Vgl. http://www.euractiv.de/globales-europa/artikel/startschuss-fr-eu-usa-freihandelsabkommen-007646. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 047/14 Seite 15 Die EU-Kommission41 hat inzwischen mit den USA Verhandlungen über ein umfangreiches Handels- und Investitionsabkommen aufgenommen, das den transatlantischen Handel mit Waren und Dienstleistungen liberalisieren und unterschiedliche Regularien harmonisieren soll. Soweit bekannt wurde, fanden noch keine konkreten, inhaltlichen Verhandlungen statt. Stattdessen wurden die zahlreichen Verhandlungskapitel und die zuständigen Verhandlungsgruppen definiert.42 Angesprochen wurden sowohl die voraussichtlich unstrittigen als auch die erwartungsgemäß problematischeren Themen angesprochen. Dabei soll es nicht nur um den Abbau von Zollschranken gehen, sondern auch um andere Handelshemmnisse, um den Investitionsschutz oder die Vergabe öffentlicher Aufträge. Zugleich könnten Sicherheitsvorschriften wie in der Auto- und Pharmaindustrie angepasst werden. Können sich Unternehmen an öffentlichen Ausschreibungen auf beiden Seiten des Atlantiks beteiligen, eröffnet ihnen das neue Chancen. Die Behörden wiederum können bei einem stärkeren Wettbewerb mit sinkenden Kosten rechnen. Zu erwarten ist gerade in Bezug auf den audiovisuellen Bereich, dass die Verhandlungen strukturelle Ähnlichkeiten mit den früheren GATS- Verhandlungen aufweisen werden. Ergebnisse sollen in folgenden drei Gebieten angestrebt werden: – Marktzugang: Zölle (Abschaffung bei In-Kraft-Treten des Abkommens bzw. nach allfälligen kurze Übergangsfristen; Sonderoptionen für die sensibelsten Wirtschaftsbereiche; Dienstleistungen (Absicherung des höchstmöglichen, in bisherigen Handelsabkommen erreichten, Liberalisierungsniveaus und möglichst darüber hinausgehenden Marktzugang; Sonderoptionen für die sensibelsten Dienstleistungsbranchen; Verbesserung der Transparenz, Unparteilichkeit und regulatorischer Disziplin; Annäherung der Qualifikations- und Berufserfordernisse); Investitionen (Absicherung des höchstmöglichen, in bisherigen Handelsabkommen erreichten, Niveaus im Hinblick auf die Verbesserung des gegenseitigen Marktzugangs und des Investitionsschutzes); Öffentliche Auftragsvergabe (Verbesserung des gegenseitigen Zugangs zu öffentlichen Aufträgen föderaler, regionaler und lokaler staatlicher Stellen auf Basis der Inländergleichbehandlung) – Regulatorische, nicht-tarifäre Handelshemmnisse (schrittweise Integration der transatlantischen Märkte; Verhandlung neuer Methoden, kosten- und zeitintensive "behind the border"- Hemmnisse zu vermeiden und zu reduzieren (zB. durch Harmonisierung, 41 Vgl. die Informationen der Kommission unter http://ec.europa.eu/trade/policy/countries-andregions /countries/united-states. Dabei ist das besondere Verfahren im Rahmen von Art. 207 AEUV (ex-Artikel 133 EGV) über die gemeinsame Handelspolitik zu achten. Die kulturpolitische Besonderheit besteht außerdem darin, dass Abkommen im Bereich des Handels mit kulturellen und audiovisuellen Dienstleistungen weiterhin der Einstimmigkeit bedürfen, wenn diese die kulturelle und sprachliche Vielfalt in der Union beeinträchtigen können (Art. 207, Nr. 4 AEUV). Der Wortlaut findet sich unter http://dejure.org/gesetze/AEUV/207.html. 42 Anfang Juli 2013 fand die erste Verhandlungsrunde in Washington statt; die Verhandlungen sollen insgesamt bis 2015 abgeschlossen werden. Vgl. dazu http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=941. Zur organisationellen und personellen Grundlagen der Verhandlungsführung auf beiden Seiten vgl. auch die Anwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen vom 6. Juni 2013 (BT-Drs. 17/13735) sowie die Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Fraktion DIE LINKE vom 16. September 2013 (BT-Drs. 17/14755). Offiziell ist das Verhandlungsmandat noch immer nicht veröffentlicht worden. Jedoch haben die Grünen im Europäischen Parlament das Dokument im März 2014 zugänglich gemacht (http://www.ttip-leak.eu). Zur Debatte in Deutschland vgl. GREIVE (2014) und GRIEBEL (2014). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 047/14 Seite 16 Äquivanlenzverhandlungen und gegenseitige Anerkennung); Beibehaltung des Rechtes der Vertragspartner, ihr Schutzniveau für die Gesundheit, technischer Sicherheit und Umweltschutz selbst zu bestimmen; Stärkung der Innovations- und Wettbewerbsfähigkeit von EU- und US-Firmen; verstärkte Kooperation der Behörden in Standardisierungsfragen; gegenseitige Konsultationen in einem frühen Stadium regulatorischer Vorschriften, Impaktstudien, regelmäßige gemeinsame Überprüfung bestehender Vorschriften, "good regulatory practices") – Entwicklung von gemeinsamen Handelsregeln (die Gemeinsame Arbeitsgruppe empfiehlt die Entwicklung gemeinsamer Handelsregeln, welche nicht nur den bilateralen transatlantischen Handel sondern auch das multilaterale Handelssystem der Welthandelsorganisation (WTO) stärken): Schutz geistiger Eigentumsrechte (Erreichung eines möglichst hohen gegenseitigen Schutzniveaus, Verbesserung der tatsächlichen Rechtsdurchsetzung, intensive Zusammenarbeit); Umwelt- und Arbeitsstandards (Ziel: Erreichung eines hohen Schutzniveaus unter Berücksichtigung bestehender EU- und US- Abkommen); weitere Handelsregeln (Erleichterungen angesichts neuer, grenzüberschreitender Produktionsstrategien, neuer Formen wettbewerbswidriger Politiken (Beihilfen, Staatshandelsunternehmen, Exportbeschränkungen von Rohstoffen, Beschränkungen bei Niederlassungen und Direktinvestitionen), Erleichterungen bei Zollverfahren, für kleine und mittlere Unternehmen (KMUs), des Zugang zu Rohstoffen und Energie und die Verbesserung der allgemeinen, gegenseitigen Transparenz).43 In den vorbereitenden Gesprächen wurden jedoch – insbesondere von Akteuren der Kulturpolitik, aber auch aus anderen Politikfeldern – eine Reihe von Bedenken vorgetragen. Gefordert wurde insbesondere, dass der gesamte audiovisuelle Markt zu einer „kulturellen Ausnahme“ erklärt und damit aus den Verhandlungen herausgenommen werden sollte. Resultat war schließlich, den wichtigsten Streitpunkt – den audiovisuellen Medienbereich – aus dem Verhandlungsmandat für die Europäische Kommission zunächst auszuklammern. Die Mehrheit der anderen EU-Mitglieder, darunter auch Deutschland und Großbritannien, erreichte aber, dass die EU-Kommission im Laufe der Verhandlungen vorschlagen kann, auch diesen kulturellen Bereich wieder einzubeziehen. Im Ergebnis bleibt aber festzuhalten, dass das Verhandlungsmandat der Kommission für das Freihandelsabkommen EU-USA nicht die Liberalisierung von Marktzugangsregeln für audiovisuelle Dienste umfasst. Außerdem darf das Abkommen keine Bestimmungen enthalten, die die kulturelle und sprachliche Vielfalt in der Union bzw. in den Mitgliedstaaten beeinträchtigen würden, wobei insbesondere Politiken und Maßnahmen zur Unterstützung des kulturellen Sektors geschützt sind.44 Diese Kompromissformel sieht nun vor, dass der audiovisuelle Markt von Film- und Musikproduktionen derzeit nicht in das Verhandlungsmandat eingeschlossen wird. Zugleich halten die Staaten aber ausdrücklich fest, dass dieser Sektor in Zukunft in die Verhandlungen 43 Ein instruktiver Überblick bietet die Wirtschaftskammer Österreich unter http://goo.gl/87LCGA. Vgl. auch die Beiträge unter https://www.ucl.ac.uk/european-institute/analysis-publications/britain-europe/trade. 44 Die Kommission ist gemäß Art. 207 Abs. 3 UAbs. 3 S. 1 AEUV an dieses Mandat gebunden. Durch die Erklärung zur Behandlung des Sektors der audiovisuellen Dienste im TTIP hat die Kommission bereits signalisiert, dass sie sich der Vorbehalte einiger Mitgliedstaaten in diesem Bereich bewusst ist und diese bei den Verhandlungen berücksichtigen will. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 047/14 Seite 17 aufgenommen wird, wenn die Kommission einen entsprechenden Vorschlag macht und der Ministerrat diesem zustimmt.45 Kultur- und medienpolitische Akteure haben immer wieder betont, dass ein künftiges Freihandelsabkommen zwischen der EU und den USA Ausnahmeregelungen für den Kultur- und Mediensektor vorsehen soll. So unterzeichneten am 13. Mai 2013 die Kulturminister aus Deutschland, Österreich, Belgien, Bulgarien, Zypern, Spanien, Ungarn, Italien, Polen, Portugal, Rumänien, Slowakei und Slowenien auf Initiative von Frankreichs Kulturministerin Aurélie Filippetti einen Brief an die irische Ratspräsidentschaft und die Europäische Kommission.46 Es sei immer EU-Position gewesen, dass der Bereich des Audiovisuellen bei Abkommen zu einer Liberalisierung des Handels ausgeschlossen werde, heißt es in dem Schreiben. Diese Haltung müsse beibehalten werden. Ansonsten sei die Kulturpolitik der Europäischen Union und der EU- Mitgliedsstaaten gefährdet.47 Betroffen sind das Urheberrecht, das nicht etwa durch USamerikanische Fair-Use-Regelungen relativiert werden soll; auch die Stellung der Verwertungsgesellschaften und des öffentlichen Rundfunks soll durch ein solches Abkommen nicht geschwächt werden. Verwiesen wird außerdem auf die Buchpreisbindung und die Fördermaßnahmen für die Filmwirtschaft in Deutschland und anderen europäischen Ländern. Darüber hinaus wird auch gefordert, auch öffentliche Dienstleistungen aus den Verhandlungen mit den USA auszunehmen. Dienstleistungen wie Bildung, Gesundheitsversorgung, soziale Dienste, aber auch audiovisuelle und kulturelle Dienstleistungen, Wasserversorgung, Postdienstleistungen oder der öffentliche Nahverkehr sollen nicht Gegenstand der Verhandlungen werden. Das wesentliche Ziel ist die Sicherung des vorhandenen Schutzniveaus der bisherigen horizontalen Ausnahmen für öffentliche Dienstleistungen (z.B. „Public Utility-Klausel“ und „Subventionsvorbehalt“).48 Von den kritischen Stimmen ist besonders der Deutsche Kulturrat zu nennen, der sich für eine vollständige Bereichsausnahme für den Kultursektor einsetzt.49 Eine ähnliche Position nimmt auch die Kulturpolitische Gesellschaft ein. In einer Erklärung vom Juni 2014 appelliert sie an die Bundesregierung, nationale und europäische Standards vor allem in den Bereichen Kultur, Umwelt, Verbraucherrechte und Arbeit, die in politischen Prozessen 45 Vgl. http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/137486.pdf, die Presseerklärung der EU-Kommission MEMO/13/564, 15.06.2013, abrufbar unter http://europa.eu/rapid/pressrelease _MEMO-13-564_en.htm sowie das “Statement of President Barroso on the EU-US trade agreement with U.S. President Barack Obama, the President of the European Council Herman Van Rompuy and UK Prime Minister David Cameron”, abrufbar unter http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-544_en.htm. V 46 Der Wortlaut des Briefes findet sich unter http://www.culturecommunication.gouv.fr/Presse/Communiques-depresse /Exception-culturelle-la-France-n-est-pas-seule. 47 Vgl. dazu auch http://www.ambafrance-de.org/spip.php?page=mobile_art&art=11763. 48 Vgl. dazu etwa THE ECONOMIST (2013), HAYER (2013), RODEK (2013), HÖLTSCHI (2013c), FÜCHTJOHANN (2013) und FÜCHTJOHANN/KNIEBE (2013). 49 Der Deutsche Kulturrat, der Spitzenverband der Bundeskulturverbände, fordert den Abbruch der Verhandlungen zum Freihandelsabkommen und die Formulierung eines neuen Verhandlungsmandats (SCHULZ 2014). Vgl. dazu auch Weinlein (2014) sowie die die Zeitschrift politik & kultur (Ausgabe 4/2014 Juli/August: 2- 5). Informationen finden auch sich unter www.kulturrat.de/text.php?rubrik=142 und http://www.coalitionsuisse.ch/pagina.php?0,0,0,0,501. Auch auf US-Seite sind ablehnende Stimmen zu verzeichnen; vgl. etwa einen Beitrag in der Zeitschrift THE ECONOMIST vom 22. Februar 2014, abrufbar unter http://www.economist.com/news/united-states/21596939-protectionists-congress-could-scupper-crucial-freetrade -deals-taking-aim-imports. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 047/14 Seite 18 erarbeitet wurden, nicht aufs Spiel zu setzen. Die Bereiche Kultur und Audiovisuelle Medien erfüllten weit über die wirtschaftliche Dimension hinausgehende Zwecke in der Gesellschaft und seien deshalb von den Verhandlungen im Handels- und Investitionsbereich auszunehmen.50 5. Ausnahmeregelungen für den Kultur- und Medienbereich? Das EU-Parlament hat in einem Entschließungsantrag die Aufnahme von Verhandlungen begrüßt , jedoch eine Reihe von Bedingungen formuliert. Zwar sind die EU-Abgeordneten nicht direkt in die Vertragsverhandlungen eingebunden, aber seit dem Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon müssen alle internationalen Verträge der EU vom EU-Parlament akzeptiert werden. Die Wirtschaftsminister der Europäischen Union hatten zunächst beabsichtigt, das Verhandlungsmandat am 17. und 18. April 2013 zu beschließen.51 Mit der Abstimmung vom 23. Mai 2013 zum Verhandlungsmandat der EU für das EU-USA-Freihandelsabkommen mit 460 Stimmen gegen 105 Stimmen (die vor allem für einen Entwurf der Vert/ALE-Fraktion votierten)52 und bei 28 Enthaltungen wurden Ausnahmeregelungen für den Kultur- und Mediensektor gefordert (B7-0187/2013).53 In kulturpolitischer Hinsicht vertritt das EU-Parlament „die Auffassung, dass das Abkommen die kulturelle und sprachliche Vielfalt der Union unter anderem im audiovisuellen Bereich und im Bereich der kulturellen Dienstleistungen nicht gefährden sollte“ und „hält es für unerlässlich, dass die EU und ihre Mitgliedstaaten die Möglichkeit wahren, ihre Politik im kulturellen und audiovisuellen Bereich zu erhalten und weiterzuentwickeln, und zwar im Rahmen ihres Besitzstandes an Rechtsvorschriften, Normen und Übereinkommen; fordert daher, dass die Ausklammerung von Diensten mit kulturellen oder audiovisuellen Inhalten, auch online, im Verhandlungsmandat eindeutig festgehalten wird“. Aus netzpolitischer Sicht wird insbesondere befürchtet, dass auch Regelungen zum sogenannten „geistigen Eigentum“, etwa Patente, Urheberrechte, Marken und geografische Angaben „harmonisiert” werden könnten.54 In der Entschließung betont das Parlament, „dass das geistige 50 Erklärung des Präsidenten der Kulturpolitischen Gesellschaft zum geplanten Freihandelsabkommen findet sich unter http://kupoge.wordpress.com/2014/06/26/kein-handel-mit-der-kultur. 51 Der Ausschuss Internationaler Handel im Europäischen Parlament hat sich bereits im April 2013 mehrheitlich für Verhandlungen über ein Freihandelsabkommen mit den USA ausgesprochen (23 Ja-, 5 Nein-Stimmen, eine Enthaltung). Eine knappe Mehrheit (14 Ja, 11 Nein, 5 Enthaltungen) will jedoch audiovisuelle Dienste samt Onlinediensten ausschließen. 52 Der Entschließungsantrag der Vert/ALE-Fraktion (B7-0195/2013) findet sich unter http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+MOTION+B7-2013- 0195+0+DOC+XML+V0//DE. 53 Die Entschließung des EU-Parlaments 23. Mai 2013 zum Verhandlungsmandat der EU findet sich unter www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+MOTION+B7-2013- 0187+0+DOC+XML+V0//DE. Zum Verlauf der Plenarsitzung des EU-Parlaments vgl. auch Ratsdokument 10029/13 vom 23. Mai 2013. 54 Bereits im März 2013 hatten 38 europäische und internationale zivilgesellschaftliche Organisationen gefordert, dass „geistiges Eigentum” nicht Teil von TAFTA werden soll. Vgl. dazu die Informationen des Vereins Digitale Gesellschaft e.V. unter https://digitalegesellschaft.de/2013/03/geistiges-eigentum-in-tafta-ausklammern. Weitere Argumente der netzpolitischen Kritiker finden sich unter https://netzpolitik.org/2013/transatlantischesfreihandelsabkommen -tafta-eu-parlament-segnet-verhandlungsmandat-fur-neues-acta-ab/. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 047/14 Seite 19 Eigentum eine der Antriebskräfte für Innovation und Kreativität sowie ein Stützpfeiler der wissensbasierten Wirtschaft ist und dass das Abkommen einen starken Schutz genau und eindeutig festgelegter Bereiche der Rechte des geistigen Eigentums (IPR) beinhalten und mit bestehenden internationalen Abkommen in Einklang stehen sollte; vertritt die Auffassung, dass andere Unterschiede im IPR-Bereich gemäß internationalen Schutznormen behoben werden sollten.“55 Befürchtet wurde auf europäischer Seite insbesondere, dass die USA in den kommenden Verhandlungen über das Freihandelsabkommen den Kultursektor einem stärkeren Wettbewerbsdruck aussetzen könnte.56 Angenommen wurde etwa, dass die USA in diesem Kontext Druck auf die EU und die Mitgliedstaaten ausüben werden, um den bestehenden Schutzumfang zu nivellieren. Die kulturpolitischen Akteure auf europäischer Ebenen und in den meisten Mitgliedstaaten wollen demgegenüber dafür sorgen, dass der bisherige Schutzumfang für kulturelle Güter und Dienste durch das künftige Freihandelsabkommen nicht angetastet wird. Angestrebt wurde insgesamt, dass das Verhandlungsmandat der EU-Kommission abweichend vom bisherigen Ausgangspunkt wesentliche Bereiche des Kultur- und Mediensektors von den Verhandlungen ausnimmt.57 In der Entschließung des Europäischen Parlament vom 23. Mai 2013 wurde diese Position bekräftigt.58 Auch der EU-Kultur- und Medienministerrat hat sich mehrfach mit der geplanten transatlantischen Handels- und Investitionspartnerschaft (TTIP) beschäftigt.59 Angesichts der angestrebten Einigung über das Verhandlungsmandat für das EU-USA Handelsabkommen bis Ende Juni 2013 fand im Rahmen der Tagung der EU-KulturministerInnen am 17. Mai 2013 ein Gedankenaustausch zum Thema statt. Im Mittelpunkt der Diskussion stand die Frage, wie 55 In wirtschaftspolitischer Perspektive wird hingegen ein Modell des Freihandels ohne regulative Ausnahmen bevorzugt (LANGE/BUSCH-STEINFORT 2013). 56 Vgl. zur Debatte in den USA die Anhörung vor dem „Trade Policy Staff Committee“ (TPSC) vom 29./30. Mai 2013; Informationen mit einer Übersicht der Stellungnahmen und Kommentare gewichtiger Akteure der K Street in Washington D.C., darunter Motion Picture Association of America (MPAA), Recording Industry Association of America (RIAA), Writers Guild of America, Center for Digital Democracy, Digital Trade Coalition, Communications Workers of America, Telecommunications Industry Association, Information Technology Industry Council sind abrufbar unter http://www.regulations.gov/#!docketDetail;D=USTR-2013-0019. Vgl. auch die Informationen des US-Handelsbeauftragten (USTR) unter http://www.ustr.gov/countries-regions/europemiddle -east/europe/european-union und der US International Trade Commission unter http://www.usitc.gov. Die Position der USA hinsichtlich kulturelle bzw. audiovisueller Güter und Dienstleistungen wird außerdem umrissen in BALASSA (2010), BAUGHNr/BUCHANAN (2001) und BRUNER (2007). Vgl. außerdem eine Übersicht des Congressional Research Service (AKHTAR/JONES 2013). 57 Im Entwurf eines von der Ratspräsidentschaft am 22. Mai 2013 vorgelegten Kompromiss-Entwurfes zum Entwurf der Kommission (Ratsdokument DS 1353/1/13) heißt es dementsprechend: „ 9. The Agreement shall not contain provisions that would risk prejudicing the Union's or its Member States' cultural and linguistic diversity, namely in the audio-visual sector nor limit those Member States from maintaining existing policies and measures in support of the audio-visual sector given its special status within EU law.” 58 Ein Überblick zum Verfahren aus der Perspektive des EU-Parlaments findet sich unter http://www.europarl.europa.eu/eplibrary/EU-US-Trade-and-Investment-Partnership-DE.pdf. 59 Vgl. dazu ein Diskussionspapier als Grundlage für den Gedankenaustausch auf der Tagung des Rates Bildung, Jugend, Kultur und Sport am 16./17. Mai 2013 (Ratsdokument 9054/13); vgl. dazu auch die Presseübersicht zur Tagung des Rates der Europäischen Union Bildung, Jugend, Kultur und Sport am 17. Mai 2013 in Brüssel; das Dokument ist abrufbar unter www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/educ/137150.pdf. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 047/14 Seite 20 kulturelle Vielfalt im Rahmen der transatlantischen Handels- und Investitionspartnerschaft am besten zu fördern sei. Einvernehmen herrschte insbesondere über das kulturpolitisches Ziel, dass im Rahmen der Verhandlungen über die transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft (TTIP) der nationale und europäische Handlungsspielraum in den Bereichen Kultur und Medien erhalten werden müsse und dass Liberalisierungsverpflichtungen, die die nationales und europäisches System der Kulturförderung und der Medienvielfalt beeinträchtigen könnten, verhindert werden müssten. Verwiesen wurde darauf, dass das Verhandlungsmandat für die Europäische Kommission deshalb eine Ausnahme für audiovisuelle Dienstleistungen enthalte, ergänzt um einen Hinweis auf die UNESCO-Konvention zum Schutz der kulturellen Vielfalt und weitere Schutzklauseln für die Kulturförderung. Insbesondere dem besonderen Schutzbedürfnis von Kultur und Medien sei hierbei Rechnung zu tragen. Eine Reihe von Mitgliedstaaten bekräftigte die Forderung einer kulturellen Bereichsausnahme im Mandat für das Abkommen (DE, FRA, ITA, HUN, POL, SVK, SVN, ROU, CYP und GRC), zahlreiche andere Mitgliedstaaten lehnten diese hingegen ab (GBR, EST, FIN, BEL, NLD, SWE, HRV und PRT), einige wenige Länder (BGR, DNK, ESP und LUX) blieb ohne klare Festlegung, betonten jedoch die Bedeutung der kulturellen Vielfalt und der Filmförderung. Insgesamt wurde festgehalten, dass der Schutz der kulturellen und audiovisuellen Vielfalt bereits im EU-Recht festgeschrieben sei. Dabei seien drei wesentliche Prinzipien zu beachten: Der Schutz der bestehende Ansätze in den Mitgliedstaaten und in der Europäischen Union, der Schutz der etablierten Verfahren und Politiken im Bereich der audiovisuellen Medien sowie die Wahrung der Fähigkeit der Europäischen Union, den kulturellen Wandel eigenständig zu gestalten.60 Erneut wurde das Thema auf der Tagung der Kulturminister am 20./21. Mai 2014 aufgegriffen. Die Kommission bekräftigte dort die bisherige Position, den audiovisuellen Sektor von den Verhandlungen auszunehmen.61 Im Deutschen Bundestag haben die Oppositionsfraktionen in verschiedenen Anträgen zur Beschlussempfehlung der EU-Kommission über die Ermächtigung zur Aufnahme von Verhandlungen über ein umfassendes Handels- und Investitionsabkommen (KOM/2013/136) Stellung genommen . Der Bundestag hat gemäß Artikel 23 Absatz 3 und dem Gesetz über die Zusammenarbeit zwischen dem Bundestag und der Bundesregierung (EUZBBG) die Möglichkeit, vor der Entscheidung im Europäischen Rat eine Stellungnahme zum Verhandlungsmandat der Bundesregie- 60 Noch deutlicher die Argumentationslinie von Androulla Vassiliou, dem für Kultur zuständigen Mitglied der EU-Kommission, in einer Rede mit dem Titel „Culture: Red lines in Transatlantic Trade and Investment Partnership” auf der Konferenz Strengthening the cultural exception in Europe” des „Centre national du cinéma et de l'image animée“ (CNC) am 20. Mai 2013 in Cannes; das Dokument ist abrufbar unter http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/vassiliou/headlines/speeches/2013/docs/20130520-speech-cannescultural -exception.pdf. 61 Die Kommission bekräftigte dort die bisherige Position, den audiovisuellen Sektor von den Verhandlungen auszunehmen. Überlegenswert sei auch der Vorschlag – vorgetragen von der deutschen Seite – über die Aufnahme einer Generalklausel zum Schutz der kulturellen Vielfalt. Zu klären sei außerdem, inwieweit der Verschlag – vorgetragen von der deutschen Seite – über die Aufnahme einer Generalklausel zum Schutz der kulturellen Vielfalt umgesetzt werden könne (Ratsdokument 10004/14). Vgl. dazu auch die Argumentationslinie von Androulla Vassiliou, dem für Kultur zuständigen Mitglied der EU-Kommission, in einer Rede mit dem Titel „Culture: Red lines in Transatlantic Trade and Investment Partnership” auf der Konferenz Strengthening the cultural exception in Europe” des „Centre national du cinéma et de l'image animée“ (CNC) am 20. Mai 2013 in Cannes; das Dokument ist abrufbar unter http://ec.europa.eu/commission_2010- 2014/vassiliou/headlines/speeches/2013/docs/20130520-speech-cannes-cultural-exception.pdf. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 047/14 Seite 21 rung abzugeben. In Antrag der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen vom 5. Juni 2013 wird die Bundesregierung aufgefordert, dem Verhandlungsmandat für die Europäische Kommission für eine transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft (TTIP) im Rat nicht zuzustimmen, bevor der Deutsche Bundestag von seinem Recht zur Stellungnahme nach Artikel 23 Absatz 3 Satz 1 des Grundgesetzes Gebrauch gemacht hat.62 Die SPD-Bundestagsfraktion will mit einem Antrag darauf hinwirken, dass audiovisuelle und kulturelle Dienstleistungen von den Verhandlungen des TTIP ausgenommen werden, sofern diese über im GATS-Abkommen von 1994 bereits eingegangenen Verpflichtungen der EU und Deutschlands im Bereich der kulturellen Dienstleistungen hinausgehen. 63 Dabei soll die Bundesregierung – mit Blick auf die künftige Umsetzung des ausverhandelten Abkommens im föderalen System Deutschlands – auf eine entsprechende Mandatsgestaltung hinwirken.64 In einem weiteren Antrag fordert die SPD- Bundestagsfraktion die Bundesregierung auf, sicherzustellen, dass bei den Verhandlungen die europäischen Standards etwa im Bereich der Umwelt-, Lebensmittel- oder Gesundheitspolitik erhalten bleiben. Dabei wird auch auf den acquis communautaire der Europäischen Union hingewiesen. Außerdem dringt die Fraktion der SPD darauf, dass bei den Verhandlungen besondere Regelungen für den Agrarsektor berücksichtigt werden (BT-Drs. 17/13904, 11.6.13). Die stärkere Einhaltung europäischer Standards fordert auch die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen. Das europäische Vorsorgeprinzip dürfe dabei nicht ausgehebelt werden, heißt es dazu in einem Antrag von Bündnis 90/die Grünen. Gleichzeitig setzen sich die Abgeordneten für eine transparente Verhandlungsführung ein. Dabei sollten das Europäische Parlament, die nationalen Parlamente und die Zivilgesellschaft „zeitnah und umfassend“ über die Ziele, Inhalte und Fortschritte der Verhandlungen“ informiert werden (BT-Drs. 17/13925, 12.6.13). Die Fraktion DIE LINKE fordert hingegen, das Verhandlungsmandat für das TTIP im Rat abzulehnen, da es einen Angriff auf die unterschiedlichen sozialen und ökologischen Standards sowohl in der EU als auch in den USA bedeute. Außerdem begründet sie ihre Ablehnung damit, dass sowohl der Dienstleistungssektor als auch das öffentliche Beschaffungswesen damit einer umfassenden Liberalisierung und Privatisierung ausgesetzt werden würden. Kritisiert wird zudem, dass audiovisuelle und kulturelle Dienstleistungen aus dem Verhandlungsmandat ausgenommen seien (BT-Drs. 17/13894, 11.6.13).65 62 Vgl. den Antrag „Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft nur mit starker Parlamentsbeteiligung“ (BT-Drs. 17/13733); außerdem die Antwort der Bundesregierung vom 5. Juni 2013 auf die Kleine Anfrage der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen „Planung und Verhandlung einer transatlantischen Handels- und Investitionspartnerschaft“ (BT-Drs. 17/13735) sowie Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN „Position der Bundesregierung zum weiteren Verlauf der Verhandlungen zum Transatlantic Trade and Investment Partnership und den ökonomischen Auswirkungen“ (BT-Drs. 18/1118, 10.04.2014). 63 Der Antrag „Audiovisuelle und kulturelle Dienstleistungen von Verhandlungen der EU mit den USA zu einem transatlantischen Handels- und Investitionsabkommen (TTIP) ausnehmen“ (BT-Drs. 17/13732, 5.6.13.) findet sich unter http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/17/137/1713732.pdf. 64 Die Anträge wurden am 7. Juni im BT-Plenum abgelehnt (Plpr 244/17, 31013f.), die Reden wurden zu Protokoll gegeben (Anlage 18 des Protokolls) und sind abrufbar unter http://dip21.bundestag.de/dip21/btp/17/17244.pdf. Vgl. dazu auch http://www.bundestag.de/presse/hib/2013_06/2013_333/01.html. 65 Im Frühjahr 2014 wurde von der Fraktion DIE LINKE ein Antrag „Die Verhandlungen zum EU-USA- Freihandelsabkommen TTIP stoppen“ vorgelegt (Drucksache 18/1093, 08.04.2014.). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 047/14 Seite 22 Am 7. Juni 2013 hat der Bundesrat in seiner 910. Sitzung – Anträgen der Länder Nordrhein- Westfalen, Niedersachsen, Bremen, Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz folgend – eine Entschließung zum Freihandelsabkommen zwischen der EU und USA gefasst.66 Darin wird zunächst darauf verwiesen, dass gerade im Kultur- und Mediensektor Länderinteressen berührt seien.67 Der Bundesrat betont außerdem, dass im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland sowie im Gesetz über die Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union (EUZBLG) festgelegt sei, dass die Länder die Leitlinien der Medien- und Kulturpolitik sowohl innerstaatlich als auch im Rahmen der Vertretung auf europäischer Ebene bestimmten. Durch das Lindauer Abkommen von 1957 sei zudem festgelegt, dass die Bundesregierung völkerrechtliche Verträge, die ausschließlich Landeskompetenzen betreffen, nur mit vorherigem Einverständnis der Länder schließen könne. Zudem sei für das Inkrafttreten eines solchen Abkommens auch die Zustimmung des Bundesrats nach Art. 59 Absatz 2 Satz 1, 78, 84 Absatz 1 Satz 5 und 6 GG erforderlich. Der Bundesrat kritisiert den bisher vorliegenden Mandatsentwurf und lehnt - mit Verweis auf die besondere Rolle von Kulturgütern68 für die kulturelle Identität der Nationen - eine generelle Aufhebung der bisher verfolgten Ausnahme des Medienbereichs sowie von audiovisuellen und kulturellen Dienstleistungen aus derartigen Abkommen ab, falls eine solche Aufhebung über bereits eingegangene Verpflichtungen der EU und Deutschlands im Bereich der kulturellen Dienstleistungen durch das GATS-Abkommen von 1994 (General Agreement on Trade in Services) hinausgehen würde. Darüber hinaus wird bemängelt, dass sich der bisherige Mandatsentwurf allein auf die Regeln der Welthandelsorganisation (WTO) beziehe und dabei keinen Bezug zu den mit der Unterzeichnung des UNESCO-Abkommens über den Schutz und die Förderung der Vielfalt kultureller Ausdrucksformen eingegangenen Verpflichtungen herstelle. Der Bundesrat sieht deshalb die Gefahr, dass das Mandat in der aktuellen Fassung bestehende oder künftige Regelungen der Kulturförderung oder für Rundfunk oder Telemedien, die der Sicherung der kulturellen und sprachlichen Vielfalt dienen, einer Liberalisierungslogik unterworfen sei, die dem bisherigen europäischen Grundkonsens, Kulturgüter nicht allein den Gesetzen des Marktes zu überlassen, zuwiderlaufe. Verwiesen wird in diesem Zusammenhang auf die Erklärung zum Vertrag von Amsterdam, in der das duale System eines Nebeneinanders aus öffentlich-rechtlichen und 66 Beschluss des Bundesrates „Entschließung des Bundesrates zum Freihandelsabkommen zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten einerseits sowie den USA andererseits (Transatlantic Trade and Investment Partnership - TTIP)“ (BR-Drs. 463/13 (Beschluss) vom 7.06.13) sowie Bundesrats-Plenarprotokoll 910/13, S. 341ff.. 67 Kulturpolitik und Kulturförderung ist in Deutschland eine Gestaltungsaufgabe des Staates, die von Bund, Ländern und Gemeinden gemeinsam und jeweils eigenverantwortlich wahrgenommen wird. Die Freiheit der Kunst in Art. 5 (3) des Grundgesetzes ist zwar in liberaler Tradition als Freiheit vor staatlicher Bevormundung gefasst, sie wurde in der verfassungsrechtlichen Diskussion jedoch zunehmend positiv als staatliche Gewährleistung der Freiheit interpretiert – bis hin zur Formulierung im Einigungsvertrag Art. 35 (1), wonach Deutschland ein „Kulturstaat“ sei (HÄBERLE 1999; HENSE 2000; MÜLLER UND SINGER 2004). Für die Kulturpolitik gilt das föderale Struktur- und Verantwortungsprinzip insbesondere, weil dem Bund in diesem Bereich nur eingeschränkte Zuständigkeiten eingeräumt sind. Deshalb werden die kulturellen Angelegenheiten – zusammen mit der Zuständigkeit für das Schul- und Hochschulwesen – als „Herzstück der Eigenstaatlichkeit der Länder“ angesehen, was im Begriff der „Kulturhoheit“ der Länder seinen Ausdruck findet. Resultat der nie gänzlich trennscharf erfolgten Kompetenzzuordnung zwischen Bund und Ländern war zudem die Herausbildung kulturföderalistischer Kooperationsstrukturen (KÖSTLIN 2011). 68 Vgl. zu besonderen Rolle von Kulturgütern etwa die Überlegungen von MAS-COLELL (1999) und – mit anderen Schlussfolgerungen – den Beitrag von BERNIER (2005). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 047/14 Seite 23 privaten Hörfunk- und Fernsehanbietern europarechtlich ausdrücklich verankert sei. Die Bundesregierung wird insgesamt aufgefordert, die Kultur- und Medienhoheit der Länder durch eine klare Kultur- und Medienausnahme im Verhandlungsmandat zu wahren und bereits jetzt auf eine entsprechende Mandatsgestaltung im Rat hinzuwirken, auch um später eine unproblematische Umsetzung des ausverhandelten Abkommens auf nationaler Ebene zu ermöglichen. Angesichts des letztlich verabschiedeten Mandats der EU-Kommission vom 17. Juni 2013 zeigt sich, dass in wesentlichen Punkten die – insbesondere von kulturpolitischen Akteuren – formulierten „roten Linien“ in den Vorgaben für die Verhandlungen berücksichtigt worden sind. Zunächst betrifft dies den Mediensektor: Audiovisuelle Dienstleistungen sind aus dem Verhandlungsmandat ausgeschlossen. Mit Hilfe einer Öffnungsklausel kann die Kommission im Laufe der Verhandlungen Ergänzungen des Mandats zu jedem Thema zu beantragen. Jedoch müssten diese von den Mitgliedstaaten erneut einstimmig beschlossen werden. Auch für den Kultursektor der EU und der Mitgliedstaaten sind Schutzklauseln im Verhandlungsmandat eingebaut.69 Im Mandatstext sind dazu klare Vorgaben enthalten. So muss berücksichtigt werden, dass Maßnahmen zur Förderung der kulturellen Vielfalt – wie in der einschlägigen UNESCO- Konvention niedergelegt – getroffen werden können. Das Abkommen darf zudem weder Regelungen enthalten, die die kulturelle und sprachliche Vielfalt in der Union beeinträchtigen könnten, noch dürfe es die Union und ihre Mitglieder davon abhalten, existierende Maßnahmen zur Förderung des kulturellen Bereichs aufrecht zu erhalten. Daraus folgt, dass das geltende Schutzniveau (etwa die deutsche Buchpreisbindung) nicht angetastet werden darf. So wird im Verhandlungsmandat – unter gleichzeitiger Berufung auf die UNESCO-Konvention „Kulturelle Vielfalt“ in der Präambel – ausdrücklich betont: „The Agreement shall not contain provisions that would risk prejudicing the Union´s or Member States´ cultural and linguistic diversity, namely in the cultural sector nor limit the Union and its Member States from maintaining existing policies and measures in support of the cultural sector given its special status within the EU and its Member States. The Agreement will not affect the capacity of the Union and its Member States to implement policies and measures to take account of developments in this sector in particular in the digital environment.” (Ziffer 9) Damit ist die Kultur zwar nicht völlig aus den Verhandlungen ausgenommen, jedoch sind damit klare kulturpolitische Zielsetzungen im Verhandlungsmandat verankert worden.70 Auch in der Erklärung der Kommission zur Behandlung des Sektors der audiovisuellen Dienste im TTIP (Ratsdokument 10846/13) wird die Eigenständigkeit der Mitgliedstaaten hinsichtlich ihrer kultur- und medienpolitischen Politiken bekräftigt.71 In dieser Erklärung geht es um die Bedenken einer Reihe von Mitgliedstaaten hinsichtlich möglicher negativer Auswirkung des 69 Zusätzliche Sicherheit wird durch die Vorgabe gewonnen, dass nur Einstimmigkeit von Seiten der EU- Mitglieder das Verhandlungsergebnis in Kraft setzen könne. Bundestag und Bundesrat könnten letztlich ein nicht gewünschtes Abkommen blockieren. Hinzu kommt, dass auf europäischer Ebene auch die Zustimmung des Europäischen Parlaments erforderlich ist. 70 Vgl. dazu auch die Ausführungen von Staatsminister Bernd Neumann (BKM) in der 91. Sitzung des Ausschusses für Kultur und Medien vom 26. Juni 2013 (Protokoll Nr. 17/91: 8ff.). 71 Die Erklärung der Kommission “Treatment of Audiovisual Sector on TTIP: Guarantees in the EU Negotiating Directives Regarding Protection and Promotion of Cultural Diversity“ wurde vom Rat in seiner Sitzung vom 14. Juni 2013 in sein Protokoll aufgenommen (Ratsdokument 10846/13). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 047/14 Seite 24 Abkommens auf die kulturelle Vielfalt in der EU. Betont wird, dass zum einen keine bestehenden Fördermaßnahmen der Union oder der Mitgliedstaaten für europäische Werke durch ein Abkommen beeinträchtigt werden dürfen. Zum anderen sollen Formen von Subventionen für audiovisuelle Dienste von einem Abkommen ausgenommen werden und schließlich sollen Union und Mitgliedstaaten auch künftig die Möglichkeit haben, Rechtsvorschriften im digitalen Umfeld zu erlassen, um ihre kulturelle Eigenständigkeit zu schützen und zu erhalten. In gleicher Weise argumentierte auch die Bundesregierung in einer Erklärung zur Bundesratsdebatte über die „Entschließung zum Freihandelsabkommen zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten einerseits sowie den USA andererseits (Transatlantic Trade and Investment Partnership – TTIP“ vom 7. Juni 2013 (BR-Pr 910/13: 343f.).72 Der damalige Staatsminister von Klaeden betonte mit Blick auf den Schutz der kulturellen Diversität in den Mitgliedstaaten, dass im abschließend formulierten Mandat der EU „sichergestellt (werde), dass alle bestehenden Maßnahmen und Politiken auf EU- und mitgliedstaatlicher Ebene im Bereich Kultur und Audiovision beibehalten werden können“. Dabei beinhalte das Mandat keine Vorfestlegung darauf, im Bereich Audiovision oder Kultur Verpflichtungen einzugehen. Für Deutschland gelte deshalb: Verpflichtungen bei Audiovision oder Kultur könnten nur im Einvernehmen mit den Ländern eingegangen werden. Gegen neue Verpflichtungen hätten sich die Länder bereits deutlich ausgesprochen. Dies werde vom Bund respektiert. Anders als es in der Entschließung des Bundesrates zum Ausdruck käme, sehe die Bundesregierung deshalb die kulturelle Diversität durch das geplante Handelsabkommen mit den USA nicht gefährdet (ebd.). Gleichwohl wird auf der Seite der Länder weiterhin die Gefahr gesehen, dass die TTIP-Verhandlungen die kulturelle Vielfalt in Deutschland und Europa bedrohten. So werde im Mandat zwar das Ziel verfolgt, dass das Abkommen keine Bestimmungen enthält, die die kulturelle Identität und die sprachliche Vielfalt in Europa bedrohen könnten. Sicheren Schutz für einen bestimmten Bereich biete nur der komplette Ausschluss aus dem Verhandlungsmandat. Dies sei bei audiovisuellen Dienstleistungen geschehen, Kulturdienstleistungen seien jedoch nicht ausdrücklich aus dem Verhandlungsmandat ausgenommen.73 Zwar wird von den meisten Akteuren des Kultur- und Mediensektors bekräftigt, dass sie die Ausklammerung der audiovisuellen Medien und die Schutzklauseln für Kultur im Verhandlungsmandat für sehr wichtig erachten. Befürchtet wird vor allem ein Verbot von Subventionen und Marktregulierungen, dem die staatliche Kulturpolitik und damit die Filmförderung ebenso wie die Buchpreisbindung zum Opfer fallen könnten. Eine Beschränkung nationaler Gesetzgebung wird auch vom Investitionsschutz für auswärtige Unternehmen erwartet, das den Firmen die Klage vor nicht öffentlichen Schiedsgerichten ermöglicht, wenn sie 72 Kulturstaatsministerin Monika Grütters wirbt indessen für eine Generalklausel für den Kulturbereich im geplanten Freihandelsabkommen zwischen der Europäischen Union und den USA. Darüber hinaus forderte sie mehr Transparenz und erinnerte daran, dass TTIP als gemischtes Abkommen zu betrachten sei und durch Bundestag und Bundesrat ratifiziert werden müsse. Nur so könne eine breite demokratische Grundlage hergestellt werden. Abschließend betonte sie, dass auch Kultur- und Medienpolitiker hinter einem Erfolg für TTIP stünden; es gehe ihr nicht um das "Ob", sondern um das "Wie" des Abkommens. Zudem forderte sie eine aktive Mitwirkung der für Kultur und Medien zuständigen Dienststellen in der Europäischen Kommission (hib Nr. 303, Mi, 04. Juni 2014). 73 Vgl. etwa eine Vorlage zu einer Sitzung des Ausschusses für Wissenschaft, Weiterbildung und Kultur des Landtages von Rheinland-Pfalz vom 2. August 2013; das Dokument ist abrufbar unter www.landtag.rlp.de/landtag/vorlagen/2854-V-16.pdf. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 047/14 Seite 25 sich durch Regulierungen am Markt diskriminiert sehen.74 Kulturstaatsministerin Monika Grütters betont deshalb, dass im Bereich Kultur und Medien keine neuen Liberalisierungsverpflichtungen über WTO/GATS hinaus aufgenommen werden dürften. Sie wirbt für eine Generalklausel für den Kulturbereich im geplanten Freihandelsabkommen zwischen der Europäischen Union und den USA. Darüber hinaus forderte sie mehr Transparenz und erinnerte daran, dass TTIP als gemischtes Abkommen zu betrachten sei und durch Bundestag und Bundesrat ratifiziert werden müsse. Allerdings werden inzwischen auch Stimmen laut, die auf die Nachteile einer vollständigen Ausklammerung des kulturellen Sektors in künftigen Handelsvereinbarungen verweisen.75 6. Ausblick und kulturpolitische Referenz: Das Freihandelsabkommen EU-Südkorea Bei den im Juli 2013 begonnenen Verhandlungen über eine transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft ist der Bereich der Kultur, der Medien und insbesondere der Sektor audiovisueller Dienste kein Verhandlungsgegenstand.76 Ein wesentlicher Grund für den Ausschluss dieser Politikfelder war insbesondere die Befürchtung Frankreichs, dass eine Ausdehnung der künftigen Freihandelszone auf Kultur und Medien angesichts der Marktmacht amerikanischer Unternehmen in diesem Sektor die kultur- und medienpolitischen Interessen der EU und ihrer Mitgliedstaaten gefährden könnte. Die französische Vorgehensweise77 ist dabei Ausdruck einer spezifischen Reaktion auf die neuen Herausforderungen, mit denen gerade die Kulturindustrie und noch stärker die audiovisuelle Industrie in der Weltwirtschaft konfrontiert sind. Im Mittelpunkt der Strategie steht das UNESCO-Übereinkommen zum Schutz und zur Förderung der Vielfalt kultureller Ausdrucksformen, das der nationalen Kulturpolitik und der öffentliche Kulturförderung ein wirksames Schutzschild gegen angestrebte Liberalisierungen im Handel mit Kul- 74 Besonders markant der Beitrag von Jens JESSEN (2014), ähnlich auch HERBOLD (2014) ; die vorgetragenen Vorwürfe werden jedoch von EU-Handelskommissar Karel de Gucht umgehend zurückgewiesen: TTIP bedrohe weder die Kultur noch die Demokratie . Zurückgewiesen wird insbesondere die Behauptung, ein Abkommen mit den Vereinigten Staaten untergrabe die staatliche Kulturförderung in der EU. De Gucht verweist – zu Recht – darauf, dass audiovisuelle Dienstleistungen überhaupt nicht Gegenstand des Verhandlungsmandats seien. Er betont außerdem, dass die europäischen Verträge die EU und ihre Mitgliedsstaaten verpflichten, kulturelle Vielfalt zu schützen und zu fördern. Dies sei auch in der UNESCO-Konvention aus dem Jahr 2005 festgelegt, der auch die EU beigetreten sei. Eingeschlossen sei damit ausdrücklich auch die Förderung europäischer Produzenten. De Gucht betont, dass er niemals ein Abkommen aushandeln oder einem solchen zustimmen würde, das das europäische System der Filmförderung infrage stellen würde. Dies treffe auch auf andere Kulturund Medienbereiche zu, ob es sich um die Buchpreisbindung oder die besondere Struktur des öffentlichrechtlichen Rundfunks in Deutschland handele (DE GUCHT 2014). 75 Vgl. etwa die Beiträge von BRÜGGEMANN (2014), SEIDL (2014), BÖHME (2014), POSENER (2014) und SCHIPPER (2014). 76 Unterdessen befinden sich die Verhandlungen über eine Freihandelszone zwischen der EU und Kanada bereits im finalen Stadium. Dies teilte die Kommission mit einem Memo vom 17.6.2013 mit. Zu den Bereichen, für die beide Seiten gemeinsame Lösungen finden wollen, gehören u.a. ein einfacherer Zugang zu den jeweiligen Märkten, vereinheitlichte Produkt-, Gesundheits- und Hygienestandards und Rahmenbedingungen für den Schutz geistigen Eigentums. Vgl. dazu http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-573_en.htm sowie http://ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/countries/canada. 77 Diese Vorgehensweise Frankreichs zieht sich seit langem durch die Geschichte der internationalen Handelspolitik (HAHN 2006; VOON 2010; BAUGHN/BUCHANAN 2001). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 047/14 Seite 26 turgütern und Kulturdienstleistungen liefern soll. In gleicher Weise sollen sich die kultur- und medienpolitischen Zielsetzungen der Europäischen Union und der Mitgliedstaaten in den Regelungen und Vorgaben internationaler Handelsabkommen niederschlagen. Ein zentrales Anliegen ist es dabei, einer vermuteten Übermacht transnational verfasster Kultur- und Kreativindustrien auf internationalen Märkten ein Gegengewicht mittels nationaler (oder europäischer) Schutzmaßnahmen entgegenzusetzen. Erhalten bleiben soll auf diese Weise die Fähigkeit des einzelnen Staates, regulatorische und finanzielle Maßnahmen zu ergreifen, die darauf abzielen, die Vielfalt der kulturellen Ausdrucksformen auf seinem Staatsgebiet zu schützen. Frankreich hat hierzu eine umfassende multilaterale Strategie auf europäischer Ebene vorgeschlagen, wobei die Europäische Union die durch das Inkrafttreten des UNESCO-Übereinkommens geschaffene Dynamik nutzen soll. Dabei soll für die kulturelle Zusammenarbeit – gerade im Hinblick auf Handelsabkommen – ein Rahmen geschaffen werden, der mit dem Entwicklungsniveau der Kulturindustrie und der audiovisuellen Sektor kompatibel ist. Gleichzeitig soll dafür gesorgt werden, dass die Unabhängigkeit des kulturellen Bereichs gegenüber dem Handelsbereich gewährleistet wird. Diese Überlegungen sind auch in die außenkulturpolitische Debatte auf europäischer Ebene eingeflossen : Kultur in den Außenbeziehungen stellt eine der Hauptprioritäten des Arbeitsplans des Rates für Kultur 2011-2014 (EU-ABl. C 325, 2.12.2010) im Einklang mit der europäischen Kulturagenda (KOM(2010) 390) dar, in der die Förderung der Kultur als wesentlicher Bestandteil der internationalen Beziehungen der Union bezeichnet wird. Dabei wird Kultur nicht nur wegen ihres immanenten Wertes, sondern auch – in wirtschaftlicher Hinsicht – als ein wichtiger Wirtschaftssektor einen deutlichen Beitrag zur Entwicklung der wirtschaftlichen und politischen Beziehungen zu Drittländern betrachtet.78 Auch bei Handelsabkommen hat sich der Einfluss der französischen Leitlinien offenbart, so etwa beim Freihandelsabkommen EU-Südkorea.79 Erstmals gelang es dort, wichtige technische Handelsbarrieren in einem ost-asiatischen Land abzubauen und die Märkte für Dienstleistungen und öffentliche Aufträge zu öffnen.80 Das Abkommen enthält auch ein Protokoll über kulturelle Zusammenarbeit,81 das die Verpflichtung vorsieht, die Vielfalt kultureller Ausdrucksformen im Einklang mit dem UNESCO-Übereinkommen zu fördern (EU- 78 Vgl. dazu etwa das im April 2013 von der irischen Ratspräsidenschaft vorgelegte Debattenpapier für die Sitzung des Kulturministerrats am 16./17. Mai 2013 (Ratsdokument 8235/13). 79 Am 1. Juli 2011 trat das Freihandelsabkommen zwischen der Europäischen Union und Südkorea vorläufig in Kraft. Das Abkommen – einschließlich des Protokolls über kulturelle Zusammenarbeit – findet sich unter http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:127:FULL:DE:PDF; vgl. außerdem die Informationen unter http://ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/countries/south-korea. 80 Das Ziel der EU ist es in diesem Zusammenhang, den Handel mit Waren und Dienstleistungen mit großen und schnell wachsenden Volkswirtschaften, die einen relativ hohes Maß an Protektionismus aufweisen, zu liberalisieren (LANGHORST 2007). Vgl. dazu die Kommissionmitteilung „Europa in einer globalen Welt - Ein Beitrag zur EU-Strategie für Wachstum und Beschäftigung“ vom 4. Oktober 2006 (KOM (2006) 567) und einen aktuellen Beitrag unter http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2010/november/tradoc_146955.pdf. 81 Bilaterale Formen der kulturellen Zusammenarbeit werden in der Regel in Kulturabkommen geregelt; zu den Kulturabkommen Deutschlands vgl. www.ifa.de/kultur-und-aussenpolitik/themen/grundlagen-derakbp /kulturshyabshykomshymen.html und de.wikipedia.org/wiki/Liste_der_Kulturabkommen_Deutschlands. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 047/14 Seite 27 ABl. L 127, 14.05.2011).82 Das Protokoll legt den Rahmen fest, mit dem der Austausch bei kulturellen Aktivitäten, auch im audiovisuellen Sektor, erleichtert wird.83 Das Protokoll enthält dazu in einem speziellen Abschnitt Bestimmungen zu audiovisuellen Werken. Art. 5 betrifft audiovisuelle Koproduktionen von Produzenten sowohl aus Korea als auch aus der EU, in die diese Produzenten investiert haben. Verhandlungen von Koproduktionsvereinbarungen zwischen Mitgliedstaaten der Europäischen Union und Korea werden gefördert. Der Artikel besagt, unter bestimmten Umständen könnten koproduzierte audiovisuelle Werke in den Genuss von Fördermodellen beider Parteien für lokale oder regionale kulturelle Inhalte kommen. Art. 6 des Protokolls beinhaltet mehrere Bestimmungen zu audiovisueller Zusammenarbeit. So werden sich die Parteien bemühen, audiovisuelle Werke der jeweils anderen Partei durch die Ausrichtung von Festivals und sonstige Initiativen zu fördern. Die Parteien kommen zudem überein, im Bereich Rundfunk zusammenzuarbeiten.84 Die Auswirkungen der vereinbarten kulturellen Kooperation zwischen der Europäischen Union und Südkorea lassen sich bislang nicht abschließend einschätzen. Festzuhalten ist aber, dass die Bewertungen des Protokolls von Anfang an – auch bereits im Verhandlungsprozess – recht unterschiedlich ausfielen. Gerade die Akteure des Kultursektors haben prinzipielle Bedenken gegen die Verankerung von kulturellen Kooperationsvereinbarungen in Handelsverträgen geäußert und gleichzeitig darauf verwiesen, dass die Anliegen der Kulturpolitik zu sehr den außenwirtschaftlichen Interessen im internationalen Handel unterworfen werden könnten. Allerdings lässt sich nicht von der Hand weisen, dass – gerade in einer Zeit rascher technologischer Umwälzungen – die Verknüpfung ökonomischer-kommerzieller Anliegen mit kulturpolitischen Zielsetzungen zu einer neuen Dynamik in den nationalen Mediensystemen führen könnte. In der EU-Kulturpolitik wird dies bereits seit längerem berücksichtigt: Die Kultur- und Kreativindustrien sollen – nicht zuletzt mit Hilfe der neuen Programms „Kreatives Europa“ – zu einem Katalysator für Innovation und Strukturwandel werden. Damit wird im Vergleich zu früheren Programm-Generationen eine signifikante Veränderung der Bewertungskriterien sichtbar. Die Rolle von Kunst und Kultur wird stärker als bisher in einen ökonomischen Zusammenhang gestellt. Nicht erst vor dem Hintergrund der Finanz- und Wirtschaftskrise wird nunmehr vor allem danach gefragt, wie die Akteure der Kulturwirtschaft und die Kreativindustrie insgesamt zum ökonomischen Wachstum beitragen können. Allerdings ist dieser Perspektivwechsel nicht unumstritten, insbesondere wird ein Übergewicht wirtschaftlicher und außenwirtschaftlicher Zielsetzungen gesehen.85 Zu erwarten ist deshalb, dass unterschiedliche und gegenläufige Bewertungen kultur- und medienpolitischer 82 Das Dokument findet sich unter eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:L:2011:127:SOM:EN:HTML. Im Unterschied zu den gegenwärtigen Verhandlungen über eine transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft, sah das Verhandlungsmandat für die Freihandelsabkommen zwischen der EU und Südkorea vor, dass audiovisuelle und andere kulturelle Dienstleistungen in einem spezifischen Kooperationsrahmen geregelt werden sollten. 83 Im Rahmen des Abkommens ist außerdem ein Ausschuss für kulturelle Zusammenarbeit vorgesehen; vgl. dazu einen entsprechenden Vorschlag des Rates vom Juli 2013 (Ratsdokument 9045/13). 84 Vgl. dazu die kurze Übersicht unter http://merlin.obs.coe.int/iris/2010/1/article5.de.html). Zu den bisherigen Erfahrungen vgl. auch die Broschüre der EU-Kommission „Das Freihandelsabkommen zwischen der EU und Korea in der Praxis“ (2011), abrufbar unter trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2011/october/tradoc_148307.pdf. 85 Besonders deutliche Kritik wurde etwa vom deutschen Bundesrat in seinem Beschluss vom 10. Februar 2012 formuliert (Bundesrats-Drs. 766/11 (Beschluss)) zum Vorschlag der EU-Kommission für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Einrichtung des Programms Kreatives Europa. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 047/14 Seite 28 Aspekte auch die Verhandlungen über die transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft begleiten werden.86 86 Bewertungen des Protokolls über kulturelle Kooperation finden sich in PORTOLÉS (2010: 13ff.), LOISEN et al. (2013) und LOISEN/DE VILLE (2011). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 047/14 Seite 29 7. Literatur87 ACHESON, Keith/MAULE, Christopher (2006). Culture in International Trade, in: Victor A. Ginsburg and David Throsby (Hrsg.): Handbook of the Economics of Art and Culture (1141– 1182), Amsterdam: Elsevier. AKHTAR, Shayerah Ilias/JONES, Vivian C. (2013). Proposed Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP): In Brief (Congressional Research Service 7-5700). 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