© 2014 Deutscher Bundestag WD 10 - 3000 - 006/14 Governance des Profi-Fußballs in Deutschland und die Finanzierung von Sportstätten xxxx Ausarbeitung Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitungen und andere Informationsangebote der Wissenschaftlichen Dienste geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasserinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Der Deutsche Bundestag behält sich die Rechte der Veröffentlichung und Verbreitung vor. Beides bedarf der Zustimmung der Leitung der Abteilung W, Platz der Republik 1, 11011 Berlin. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 006/14 Seite 2 Governance des Profi-Fußballs in Deutschland und die Finanzierung von Sportstätten Verfasser: xxxx Aktenzeichen: WD 10 - 3000 - 006/14 Abschluss der Arbeit: 21. März 2014 Fachbereich: WD 10: Kultur, Medien und Sport Telefon: xxxx Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 006/14 Seite 3 Inhaltsverzeichnis 1. Einleitung 4 2. Der Fußball-Markt in Deutschland 5 3. Governance der Bundesliga: Profifußball zwischen Vereinsinteressen und Rendite-Orientierung 9 4. Fehlsteuerungen und mögliche Interessenkonflikte 14 5. Sportstättenfinanzierung und die Fußballbundesliga 19 5.1. Sportförderung in Deutschland 19 5.2. Öffentliche Förderung von Sportstätten 20 5.3. Beteiligungsformen des Staates bei der Errichtung und Modernisierung von Fußballstadien 21 6. Regelungen zur Ausgestaltung der Sportstätten 28 7. Weiterführende Informationen (Regularien, Handbücher, Kontaktadressen) 30 8. Literatur 32 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 006/14 Seite 4 1. Einleitung Die Teilnahme am nationalen und internationalen Lizenzspielbetrieb lässt die Profifußballvereine immer mehr zu Unternehmen der Unterhaltungsbranche mit Millionenumsätzen werden. Die im professionellen Sport aktiven Fußball-Vereine haben sich weitgehend von den alten vereinsrechtlichen Organisationsformen gelöst und die Profisport- Aktivitäten werden in der Regel – zusammen mit Teilen des Vereinsvermögens – auf Kapitalgesellschaften ausgelagert. Vorausgegangen waren entsprechende Änderungen der Statuten der Dachverbände, die erst dadurch das Going Public ermöglicht haben. In reinen Profisportligen wie etwa im Golf und Eishockey herrschen demgegenüber andere Bedingungen, da dort eine organisatorische Trennung von Amateur- und Profisport existiert. So wird das professionelle Eishockey seit der Einführung von Sportkapitalgesellschaften unter der Führung einer Ligagesellschaft betrieben. Im Unterschied zum Fußball erfolgt die Trennung nicht im Rahmen der Verbandsstrukturen, sondern die Profiklubs haben sich ohne Einfluss oder Beteiligung des Verbandes verselbständigt. Der Profi-Fußball der oberen Ligen (Bundesliga) verblieb indessen innerhalb der vereinsbasierten Verbandsstrukturen. Für den Fußball bedeutete dies jedoch eine Ausgliederung des Spielbetriebs der Berufssportler oder auch weiterer wirtschaftlicher Aktivitäten auf ein oder mehrere Tochterunternehmen. Dabei kommen unterschiedliche Rechtsformen zum Tragen. Dominant bleibt jedoch immer als Ausgangsprinzip die Rechtsform des Vereins. Dabei zeigte sich eine Reihe von Problemen der Entscheidungsfindung , der (Finanz-)Kontrolle und Steuerung des Unternehmens mit entsprechenden Transparenzanforderungen (Corporate Governance).1 Hinsichtlich der Sportstätten gibt es in Deutschland keine einheitliche Förderstruktur. Der Erhalt und der Ausbau der Sportstätteninfrastruktur werden in Deutschland prinzipiell als eine öffentliche Aufgabe angesehen, die sich in den einzelnen Bundesländern unterschiedlich aufgrund vorhandener Gesetzes- und Verwaltungsvorschriften sowie Sportförderungsgesetzen und Sportstättenbau-Förderrichtlinien vollzieht. Einige Bundesländer haben zusätzlich ein Sportförderungsgesetz erlassen. Bundesmittel werden jedoch für den Sportstättenbau des Hochleistungssports aufgewendet. Der Förderbereich erstreckt sich auf die Einrichtungen der Olympiastützpunkte sowie auf Sportanlagen der Bundesleistungszentren und Bundesstützpunkte. Im Vordergrund der Förderung steht die Deckung des Sportstättenbedarfs für die olympischen Verbände. Auch im Bereich des Profifußballs ist die öffentliche Hand in beträchtlichem Maß beteiligt. Gerade die Kommunen sind auf vielfältige Art an der Finanzierung beteiligt. Sie können die für das Stadion notwendigen Grundstücke überlassen sowie Beteiligungen oder Bürgschaften bei dem Projekt übernehmen. Inzwischen werden auch neue Finanzierungsmodelle entwickelt, bei den nicht mehr die öffentliche Hand allein die Finanzierung leistet, sondern in eine Finanzierungsstruktur mit verschiedenen Investoren – mit jeweils unterschiedlicher Interessenlage – eingebunden ist. 1 Eine Übersicht der Organisation und Governance des deutschen Spitzenfußballs in vergleichender Perspektive WILKESMANN et al. (2011); weitere Hinweise finden sich in KLEIN/MEUSER (2008). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 006/14 Seite 5 2. Der Fußball-Markt in Deutschland Der Fußball in Deutschland boomt. Dies zeigt nicht nur die FIFA WM 2006, sondern auch die Entwicklung der Fußball-Bundesliga: In der Saison 2011/12 machten die 18 Clubs der Bundesliga erstmals einen Gesamtumsatz von mehr als 2 Mrd. Euro. Im Vergleich zum Vorjahr wurden rund 140 Millionen Euro mehr eingenommen, was einer Umsatzsteigerung von 7,2 Prozent entspricht. In der Saison 2001/02 hatte die Bundesliga zum ersten Mal die Umsatzmarke von einer Milliarde Euro erreicht.2 Damit haben die Clubs ihre Gesamteinkünfte innerhalb von nur zehn Jahren etwa verdoppelt. Mit fast 13,6 Mio. Stadionbesuchern in der Saison 2011/12 konnte die Bundesliga erneut einen Zuschauerrekord aufstellen. Im Durchschnitt kamen 44.293 Zuschauer zu jedem der 306 Spiele. Erstmals lag der Mittelwert damit über der Marke von 44.000. Im Vergleich zur Vorsaison kamen im Schnitt 2.192 Zuschauer mehr zu jedem Spiel, was einer Steigerung um 5,2 Prozent entspricht. Die höchste Resonanz erzielten auch die sportlich erfolgreichsten Mannschaften: Zu den Heimspielen des Deutschen Meisters Borussia Dortmund kamen im Schnitt fast 80.000 Zuschauer, dahinter folgt der FC Bayern München mit knapp 70.000 Besuchern. Über sämtliche Clubs und Spiele gerechnet, waren 91 Prozent aller verfügbaren Sitzund Stehplätze in den Stadien belegt. Dabei erzielten 13 von 18 Erstligisten eine Auslastung von über 90 Prozent. Die Zahl der pro Club verkauften Dauerkarten stieg um 1.091 (plus 4,3 Prozent) auf durchschnittlich 26.470 und machte somit einen Anteil von rund 60 Prozent aller abgesetzten Tickets aus (DEUTSCHE FUßBALLIGA 2011, 2012, 2013).3 Fußball ist heute ein globales Phänomen mit vielfältigen sozialen und ökonomischen Dimensionen . So verweist die Europäische Kommission auf die wachsende gesellschaftliche, integrative und wirtschaftliche Bedeutung des Sports und insbesondere des Fußballs (EUROPÄISCHE KOMMISSION 2007).4 Die Begeisterung für den Fußball, die in Deutschland im Zuge der WM 2006 noch einen weiteren Schub bekommen hat, bildet die Grundlage für den Fußball als Markt und Geschäft, an dem zahlreiche Akteure in verschiedener Form partizipieren. So ist Fußball von der schönsten Nebensache der Welt zu einem komplexen und hart umkämpften Geschäftsfeld geworden. Zuschauer, Spieler, Vereine, Verbände, Sponsoren, Sportartikelhersteller und Medien beteiligen sich in aktiver oder passiver Form auf dem Fußballmarkt. Steigende Umsätze auf dem internationalen Transfermarkt, im Merchandising und Sponsoring ebenso wie in der Medienwirtschaft bei den TV- und Vermarktungsrechten sowie steigende Zuschauerzahlen im Fernsehen und in den Stadien dokumentieren die zunehmende wirtschaftliche Bedeutung des Fußballs. Wie komplex das Geschäft rund um den Fußball ist, zeigt die Vielzahl der Märkte, die mit dem Phänomen Fußball verbunden sind. Jeder dieser Märkte weist dabei spezifische Strukturen, 2 Infolge der wirtschaftlichen Aktivitäten rund um den Profifußball flössen so dem deutschen Staat jährlich netto rund 1,5 Mrd. Euro an Steuern und Abgaben zu. Ein McKinsey-Studie, die von der Deutschen Fußball Liga mitfinanziert wurde, und dem deutschen Profifußball ein hohes wirtschaftliches Potential bescheinigt (MCKINSEY 2010), wirft jedoch auch die Frage auf, in welcher Höhe staatliche Leistungen und Subventionen in den Profifußball fließen (etwa beim Stadionbau oder durch die Bereitstellung staatlicher Infrastruktur und Dienstleistungen). Vgl. dazu auch LANGER (2006a; 2006b), BÜCH/MAENNIG/SCHULKE (2009), BOSS/ROSENSCHON (2010) sowie ROSENSCHON/LAASER (2013). 3 Vgl. zu den Vermarktungsprozessen im Fußball-Profisport auch BRANDMAIER/SCHIMANY (1998). 4 Vgl. zum professionellen Sport auch eine Studie des EU-Parlaments (EUROPEAN PARLIAMENT 2005). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 006/14 Seite 6 Denkweisen, Instrumente und Handlungsträger auf, die nicht nur das Ergebnis des jeweiligen Marktes sind, sondern auch die Funktionsweise des gesamten Marktgefüges bestimmen. Im Zentrum der ökonomischen Aktivitäten steht dabei der eigentliche Spiel- und Ligabetrieb, dessen Zuschauerresonanz die Grundlage für den wirtschaftlichen Erfolg aller mit dem Fußball verknüpften Akteure darstellt. Der Erfolg der Liga hängt davon ab, inwieweit es gelingt, sich in der Zuschauergunst gegen andere Freizeit- und Unterhaltungsangebote durchzusetzen. Der wirtschaftliche Erfolg eines einzelnen Vereins wird dagegen maßgeblich durch seine regionale Verwurzelung , seine Tradition und vor allem durch seinen sportlichen Erfolg sichergestellt. Letzterer erhöht das Interesse von Zuschauern, Medien und nicht zuletzt der Sponsoren. Anbieter des Produkts „Fußball“ sind die Vereine und Verbände mit ihren Spielern, Trainern, Managern, Präsidenten und sonstigen Funktionären, die als „Inputfaktoren“ ihrerseits über verschiedene Märkte miteinander verbunden sind. Die Nachfrage nach dem Produkt „Fußball“ setzt sich primär aus den Stadionbesuchern und den Fernsehzuschauern zusammen. Aus dem Fußballmarkt im engeren Sinne leiten sich der Werbemarkt, das Merchandising und Ticketing und der Markt für die TV-Senderechte ab. Gerade vor dem Hintergrund einer sich seit Einführung des Privatfernsehens zu Beginn der Achtziger Jahre und neuer Technologien stark wandelnden Medienlandschaft hat die Bundesliga ihre Einnahmen aus der TV-Vermarktung – nominal, aber auch real – enorm steigern können.5 Erheblich Einnahmen erzielen die Vereine der Bundesliga auch mit Werbung und Sponsoring.6 Werbeerlöse werden dabei zum Teil indirekt über die TV-Rechte erzielt. Die TV-Sender erwerben die Verwertungsrechte an den Spielen der Bundesliga und refinanzieren diese über Werbeeinnahmen, indem sie an die werbetreibende Wirtschaft Sendezeiten verkaufen. Direkte Einnahmen werden dagegen primär aus dem Sponsoring erzielt. Die klassische und nach wie vor wichtigste Form des Sportsponsorings ist die Trikotwerbung .7 5 Die TV-Einnahmen sind von 194 Mio. Euro in der Saison 1997/98 auf mehr als 500 Mio. Euro in der Saison 2009/2010 angestiegen (VÖPEL/STEINHARDT 2009: 18). Vgl. dazu auch http://de.uefa.org/events/marketing/index.html. 6 Vgl. dazu ausführlich die Sponsoringstudie 2012 des Instituts für Automobilwirtschaft und Industrielle Produktion in Braunschweig (WOISETSCHLÄGER et al. 2012). 7 Insgesamt betrug das Volumen des Sportsponsorings im Jahr 2007 ungefähr 2,6 Mrd. Euro; Fußball wurde dabei von 69% der werbenden Unternehmen als geeigneter Träger von Sponsoringaktivitäten angesehen (VÖPEL/STEINHARDT 2009: 19). Die Einnahmen der Lizenzvereine aus Werbung und Sponsoring bewegen sich dabei nach Angaben der DFL in der Höhe von gut 400 Mio. Euro (DFL 2009). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 006/14 Seite 7 Der deutsche Lizenzfußball ist in der Deutschen Fußball Liga (DFL)8 organisiert. Die DFL tritt dabei als höchste Regulierungs- und Lizenzierungsinstanz auf. Die DFL erhält dazu gemäß § 19 der Satzung des Ligaverbands die Aufgabe, dessen operative Geschäfte zu führen. Im Gegensatz zum Ligaverband ist die DFL kein eingetragener Verein, sondern eine Kapitalgesellschaft. Einziger Gesellschafter ist gemäß der Präambel der DFL-Satzung der Ligaverband, der die Stammeinlage von 1 Mio. Euro übernimmt (§ 3 Nr. 1).9 Zum Kerngeschäft der DFL gehört die Lizenzierung der 36 Proficlubs der Bundesliga und der 2. Bundesliga. Die Vermarktung der Marke „Bundesliga“ liegt ebenfalls in den Händen der DFL. Organisiert wird dies durch mehrere Tochtergesellschaften. So ist etwa DFL Sports Enterprises, eine im September 2008 gegründete 100-prozentige Tochterfirma, für die Rechtevermarktung der Spiele der Lizenzligen für TV-, Hörfunk- und Internetübertragungen im In- und Ausland verantwortlich. Aufgabe der DFL Sports Enterprises ist es zudem, die Markenlizenzen sowie die ligaeigenen Plattformen zu vermarkten. Eine weitere Tochtergesellschaft ist die 2006 gegründete SPORTCAST GmbH, ebenfalls eine 100prozentige Tochter der DFL, die in deren Auftrag das TV-Basissignal für alle 612 Spiele der Bundesliga und 2. Bundesliga für den nationalen und internationalen Vertrieb produziert.10 Begründet wird dies mit dem Hinweis auf den spezifischen Wettbewerb von professionellen Sportligen, der eine Regulierung des Spielbetriebs zur Sicherstellung der sportlichen Ausgeglichenheit grundsätzlich erforderlich mache. Der sportliche Wettbewerb bringe es mit sich, dass es Sieger und Verlierer gibt. Das Interesse der Zuschauer und der Medien fokussiere sich jedoch fast ausschließlich auf den Sieger. Und auf diesen konzentriert sich auch das vornehmliche Vermarktungsinteresse seitens der Werbewirtschaft („The winner takes it all“). Damit ist auch eine grundlegende Tendenz zu wirtschaftlicher und sportlicher Konzentration gegeben, die gleichzeitig dem übergeordneten Zweck des professionellen Sports zuwiderläuft, da die Ungewissheit über den Spielausgang ein konstitutives Merkmal des Sports und seines Unterhaltungswertes darstellt. Als ausgleichendes Instrument dient der DFL ein ligainterner Finanzausgleich, der die Einnahmen aus der Zentralvermarktung unter den Vereinen (gegenüber 8 Die „DFL Deutsche Fußball Liga GmbH“ ist ein Zusammenschluss aller lizenzierten Vereine und Kapitalgesellschaften der deutschen Fußball-Lizenzligen, die die Lizenzierungsordnung, die Lizenzordnung der Spieler, die Spielordnung des Ligaverbandes und die Ordnung für die Verwertung kommerzieller Rechte für seine Mitglieder eigenverantwortlich in Übereinstimmung mit geltendem Recht und anderen relevanten Bestimmungen von DFB, Fußballweltverband (Fédération Internationale de Football Association, FIFA) und dem europäischen Fußballdachverband (Union of European Football Associations, UEFA) regelt und wahrnimmt. Die DFL wurde am 18. Dezember 2000 als eigenständige GmbH gegründet. Der Ligaverband ist seit 2001 ordentliches Mitglied des DFB, während die Vereine der 1. und 2. Bundesliga seit 2001 nicht mehr Mitglied im DFB sind. Da DFB und Ligaverband die Wettbewerbe der Bundesliga gemeinsam veranstalten, gilt seit Beginn der Saison 2004/2005 ein Grundlagenvertrag, der Rechte und Pflichten beider Parteien bestimmt (www.dfb.de/uploads/media/Grundlagenvertrag.pdf). 9 Die DFL-Satzung und die Satzung des Ligaverbandes finden sich unter www.bundesliga.de/de/dfl/interna. 10 Komplettiert werden die Tochtergesellschaften durch den im Jahr 2002 gegründeten Reisedienstleister LIGA TRAVEL, einem Joint Venture zwischen der DFL und dem Reisespezialisten HRG Germany. Das Unternehmen übernimmt unter anderem für Clubs die komplette Abwicklung von Mannschafts-, Sponsoren-, Presse und Fanreisen vom Flug bis zum Transport ins Stadion (www.bundesliga.de/de/dfl/profil/35442.php); vgl. dazu auch DFL (2012). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 006/14 Seite 8 dem fiktiven Zustand einer wettbewerblichen Selbstvermarktung der Vereine) umverteilt (VÖPEL/STEINHARDT 2009; VÖPEL 2006).11 Das Fußball-Ligasystem in Deutschland beschreibt die Einteilung der deutschen Fußball-Ligen. Dabei handelt es sich um ein durch Aufstieg und Abstieg verzahntes hierarchisches System von 2344 Spielklassen auf bis zu 13 Ebenen, an denen 33633 Mannschaften teilnehmen (Stand Saison 2012/13). Die so entstehende Ligapyramide eröffnet jedem Mitgliedsverein des Deutschen Fußball-Bunds (DFB) damit die Möglichkeit, eines Tages bis in die höchste Spielklasse im deutschen Fußball, die Bundesliga, aufzusteigen, in welcher der deutsche Fußballmeister ermittelt wird. Die Erste Bundesliga, an der 18 Profimannschaften teilnehmen, ist die höchste Spielklasse im deutschen Fußball. An 34 Spieltagen ermitteln die Mannschaften dabei jede Saison den Deutschen Fußballmeister. Jede Mannschaft hat in einer Saison 17 Heim- und 17 Auswärtsspiele, jeweils einmal zu Hause und auswärts gegen jeden Gegner. Am Saisonende steigen die beiden letztplatzierten Mannschaften direkt ab und werden in der Folgesaison durch die beiden erstplatzierten Mannschaften der 2. Bundesliga ersetzt. Zusätzlich ermitteln der Drittletzte der Bundesliga und der Drittplatzierte der 2. Bundesliga in zwei Relegationsspielen einen weiteren Teilnehmer für die nachfolgende Saison. Für die Bundesliga vergibt die Deutsche Fußball Liga (DFL) nach einem Lizenzierungsverfahren an die sportlich und wirtschaftlich qualifizierten Vereine die zur Teilnahme benötigte Profilizenz und organisiert den Spielbetrieb dieser bundesweiten Spielklasse. Der lange Zeit vorherrschende Anspruch des Deutschen Fußball-Bundes, neben dem Amateurfußball alle Belange auch des Profifußballs regeln zu wollen, führte im Zuge einer rasanten Kommerzialisierung des Profifußballs zu einer wachsenden Überforderung des traditionellen Managements der Bundesliga-Vereine. Die ökonomisch orientierten Interessen der Profivereine haben sich mit der zunehmenden Marktorientierung des Profifußballs erheblich von den Erfordernissen des Breitensports entfernt. Der DFB, seinen eigenen Ansprüchen dadurch kaum noch gewachsen, konzentriert sich daher auf den Amateurbereich, die Nationalmannschaften sowie das Schiedsrichterwesen und gab gleichzeitig der Forderung der Profiklubs nach mehr Autonomie und größerem Einfluss auf die Durchführung der Lizenzligen mit der Gründung des Ligaverbands Ende 2000 nach. Die DFL Deutsche Fußball Liga GmbH, Frankfurt am Main, (DFL) führt seit 2001 das operative Geschäft des Ligaverbands in den Bereichen Spielbetrieb, Lizenzierung und Vermarktung. Sie hat damit die spieltechnische Verantwortung über die Spiele der Bundesliga und der 2. Bundesliga, erstellt die Regelspielpläne und bestimmt die Anstoßzeiten der einzelnen Spiele. Zu den satzungsmäßigen Aufgaben der DFL gehören dabei auch die Leitung des Spielbetriebs der Lizenzligen sowie die Durchführung der Wettbewerbe des Ligaverbands. Die Vermarktung der Marke „Bundesliga“ liegt ebenfalls in den Händen der DFL. Der Ligaverband hat im Wesentlichen die Aufgabe, juristisch und wirtschaftlich selbständig den Betrieb, die Vermarktung und die Verwaltung der ihm vom DFB exklusiv überlassenen Vereinseinrichtung „Bundesliga“ durchzuführen. Somit ist nun nicht mehr der DFB, sondern der 11 Ein weiteres wichtige Element des Fußballgeschäftsmodells ist der Transfermarkt, der durch das so genannte „Bosman-Urteil“ nachhaltig verändert wurde (VÖPEL/STEINHARDT 2009: 25ff.). Die damit verbundenen Problemstellungen hinsichtlich der politischen Regulierung professioneller Sportligen werden aufgezeigt anhand einer Forschungsskizze. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 006/14 Seite 9 Ligaverband für sämtliche, die Fußballprofiligen betreffenden Angelegenheiten zuständig. Begründet wird dies mit dem Hinweis auf den spezifischen Wettbewerb von professionellen Sportligen, der eine Regulierung des Spielbetriebs zur Sicherstellung der sportlichen Ausgeglichenheit grundsätzlich erforderlich mache. Der sportliche Wettbewerb bringe es mit sich, dass es Sieger und Verlierer gibt. Das Interesse der Zuschauer und der Medien fokussiere sich jedoch fast ausschließlich auf den Sieger. Und auf diesen konzentriert sich auch das vornehmliche Vermarktungsinteresse seitens der Werbewirtschaft („The winner takes it all“). Damit ist auch eine grundlegende Tendenz zu wirtschaftlicher und sportlicher Konzentration gegeben, die gleichzeitig dem übergeordneten Zweck des professionellen Sports zuwiderläuft, da die Ungewissheit über den Spielausgang ein konstitutives Merkmal des Sports und seines Unterhaltungswertes darstellt. Als ausgleichendes Instrument dient der DFL ein ligainterner Finanzausgleich,12 der die Einnahmen aus der Zentralvermarktung unter den Vereinen (gegenüber dem fiktiven Zustand einer wettbewerblichen Selbstvermarktung der Vereine) umverteilt (VÖPEL/STEINHARDT 2009; VÖPEL 2006).13 3. Governance der Bundesliga: Profifußball zwischen Vereinsinteressen und Rendite- Orientierung Im Fußballsport der Bundesliga sind die Profisportabteilungen in der Regel verselbständigt und werden als Kapitalgesellschaften betrieben. Aufgrund der notwendigen Bindung an die Rechtsform des Vereins ergibt sich eine Reihe von Folgerungen für die Corporate Governance im Fußball-Club. Damit sind die Profifußballclubs ein Mischtyp zwischen Sportverein und Wirtschaftsunternehmen. Aufgrund der besonderen Strukturen und Rahmenbedingungen im professionellen Sport im Allgemeinen und im Fußball im Speziellen weicht damit das Zielsystem eines Fußballunternehmens von dem anderer wirtschaftlicher Unternehmen ab. Es ist von einem mehrdimensionalen Zielsystem auszugehen, das nicht nur monetäre Ziele, wie Gewinn und Umsatz, sondern auch nichtökonomische Ziele – vor allem sportliche Erfolge bei Meisterschaften und Pokalwettbewerben – anstrebt. Jedoch ist der sportliche Erfolg in der Regel auch entscheidend für die ökonomische Existenz des Vereins. Dies führt zur Kurzfrist- Orientierung, bei der das Saisonziel im Vordergrund steht und nicht der langfristige ökonomische Erfolg. Der kurzfristige sportliche Erfolg wird dann oftmals höher bewertet als die langfristige Renditeorientierung. Fußballunternehmen versuchen jedoch zunehmend den 12 Im deutschen Recht (anders in Brasilien und Frankreich) gibt es keine eigenständigen (also gesetzlich speziell festgelegten) Fernsehrechte an Sportveranstaltungen. Die Vermarktung wird von der DFL seit einigen Jahren in Form eines Bieterverfahrens durchgeführt, dem jeweils ein Vermarktungsmodell mit Rechtepaketen für mehrere Spielzeiten zugrunde liegt. Eine aktuelle Darstellung der rechtlichen Problematik findet sich in einer Beschlussfassung des Kartellamtes aus dem Jahr 2012, abrufbar unter http://www.bundeskartellamt.de/SharedDocs/Entscheidung/DE/Entscheidungen/Kartellverbot/2012/B6-114- 10.pdf?__blob=publicationFile&v=6. Vgl. zu den Fernsehrechten im deutschen Fußball außerdem DANCKERT (2010). 13 Ein weiteres wichtige Element des Fußballgeschäftsmodells ist der Transfermarkt, der durch das so genannte „Bosman-Urteil“ nachhaltig verändert wurde (VÖPEL/STEINHARDT 2009: 25ff.). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 006/14 Seite 10 wirtschaftlichen Erfolg vom sportlichen abzukoppeln, indem sie in andere Geschäftsfelder investieren und dort renditeorientiert handeln (insbesondere mittels Merchandising).14 Die Fußballvereine15 in Deutschland haben eine besondere Form gefunden, die die Fortexistenz des eingetragenen Vereins sichert und gleichzeitig eine Berücksichtigung der neuen ökonomischen Anforderungen an den Profisport sicherstellen soll. Dies gelingt in der Regel durch die Ausgliederung der Lizenzspielerabteilungen aus den Vereinen. Die Ausgliederung des Spielbetriebs der Berufssportler oder auch weiterer wirtschaftlicher Aktivitäten auf ein oder mehrere Tochterunternehmen erfolgt in der Rechtsform der Aktiengesellschaft, der Gesellschaft mit beschränkter Haftung oder der Kommanditgesellschaft auf Aktien. Dabei wird der ursprüngliche Verein zumeist direkt Eigentümer der Kapitalgesellschaft. Der Deutsche Fußballbund (DFB)16 hatte hierzu, um den gewachsenen wirtschaftlichen Erfordernissen und den Anforderungen an die Professionalisierung der Leitungsstrukturen im Lizenzfußball gerecht zu werden, im April 1995 Rahmenbedingungen17 für die Vereinsorgane eines Bundesligisten vorgegeben. Um die Öffnung der Bundesliga gegenüber Investoren möglichst wettbewerbsneutral zu gestalten und den Einfluss von externen Geldgebern auf einen Profi-Fußballclub zu beschränken , wurde die sogenannte 50+1-Regel in die Satzung des DFB aufgenommen:18 § 16 c der Satzung des DFB19 sieht vor, dass der Verein mehrheitlich an der Gesellschaft beteiligt ist bzw. wenn auf andere Weise sichergestellt ist, dass der Verein eine vergleichbare Stellung hat, wie ein an der Tochtergesellschaft mehrheitlich beteiligter Gesellschafter. Unabhängig davon, auf welche Gesellschaftsform der Spielbetrieb ausgegliedert wird, ist dem Verein dadurch eine Einflussnahme auf die Kapitalgesellschaft gesichert. Im Kern besagt diese Regel, dass der Mutterverein an der angeschlossenen Kapitalgesellschaft, die eine Lizenz erhalten will, die Mehrheit halten, also über 50 Prozent der Stimmanteile plus eine weitere Stimme verfügen muss. Nur dann kann der Verein eine Lizenz für eine der deutschen Ligen erhalten. Durch die 50+1 Regel soll verhindert werden, dass Unternehmen oder andere private Investoren die Mehrheit an einem Verein übernehmen und diesen somit steuern könnten (WIESCHEMANN und HOVEMANN 14 Vgl. zu den Problemen der Medialisierung, Kommerzialisierung und Professionalisierung des Fußballsports insbesondere SCHILHANECK (2009). Zur finanziellen Regulierung in der Deutschen Fußball Bundeliga vgl. auch BUDZINSKI/MÜLLER (2013). 15 Vgl. auch zur Situation der Fußballvereine in Deutschland auch einen Beitrag von Christoph Breuer und Svenja Feiler zum Sportentwicklungsbericht 2011/2012, der einen Überblick über die Fußballvereine in Deutschland gibt; das Dokument ist abrufbar unter http://www.dfb.de/uploads/media/Sportentwicklungsbericht-2011- 2012.pdf. 16 Informationen des Deutschen Fußball-Bundes (DFB) finden sich unter http://www.dfb.de. Zu Aufbau, Satzung und Struktur des DFB vgl. auch die Übersicht bei HAMEISTER (2009). 17 Die Rahmenbedingungen finden sich im Anhang des Ligastatuts, abrufbar unter Satzung und Ordnungen www.dfb.de/index.php?id=11003. 18 Der Deutsche Fußball-Bund (DFB) hat auf dem 36. Bundestag am 24. Oktober 1998 durch eine Reform seiner Statuten die verbandsrechtliche Grundlage für eine Umwandlung der Bundesligavereine geschaffen, indem ihnen die Möglichkeit gegeben wurde, ihre Lizenzspielerabteilungen auf Kapitalgesellschaften auszugliedern; diese können seither als außerordentliche Mitglieder des Deutschen Fußball-Bundes und Teilnehmer der Lizenzligen zugelassen werden. 19 Die Satzung des DFB findet sich unter http://www.dfb.de/?id=11003. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 006/14 Seite 11 2009; LAMMERT et al. 2009; KUPFER 2009).20 Ebenso ist festgelegt, dass im Falle von Kommanditgesellschaften der Verein ein Komplementär sein muss. Hinzu kommt, dass Lizenzvereine oder Tochtergesellschaften nicht an mehreren Klubs beteiligt sein dürfen. Dies schließt nicht nur Vereine in den Lizenzligen der 1. und 2. Bundesliga ein, sondern auch die dritte und vierte Liga (§16c, Abs. 2 Satzung des DFB). Bundesligaclubs benötigen nun einen Aufsichts- bzw. Verwaltungsrat und einen Wahlausschuss. Diese Vereinsorgane und ihre Aufgaben müssen in der Vereinssatzung bezeichnet werden. Die Aufgaben dieser Organe bestimmen sich ausschließlich nach der Satzung, so dass die Satzung den Aufgabenbereich hinreichend darstellen muss. Die Aufgaben des Aufsichts- bzw. Verwaltungsrates eines Bundesligisten sind nach Vorgabe des DFB die Bestellung des Vereinsvorstandes, die Überwachung der Geschäftsführung und die Genehmigung des Finanzplans des Vereins. Als Folge der Überwachung und Kontrolle des Vorstandes dürfen Vorstandsmitglieder dem neu zu installierenden Kontrollorgan nicht angehören. Die Bundesligavereine haben diese verbandsrechtlichen Vorgaben des DFB umgesetzt und ihre Vereinssatzungen gemäß § 40 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) entsprechend modifiziert.21 In diesem Sinn gab sich Anfang 1995 der FC Schalke 04 als erster deutscher Verein eine neue Satzung, deren Struktur in Zusammenarbeit mit dem DFB erarbeitet wurde und für die gesamte Bundesliga als beispielhaft gilt (SCHUMANN 2005: 64).22 Hinzu kamen zugleich Änderungen der Verbandsstrukturen: Der lange Zeit vorherrschende Anspruch des Deutschen Fußball-Bundes, neben dem Amateurfußball alle Belange auch des Profifußballs regeln zu wollen, führte im Zuge der Kommerzialisierung des Profifußballs zu einer deutlichen Überforderung der organisationellen Kapazitäten. Die ökonomisch orientierten Interessen der Profivereine haben sich mit der zunehmenden Kommerzialisierung des Profifußballs zunehmend von den Erfordernissen des Breitensports entfernt. Der DFB, seinen eigenen Ansprüchen dadurch kaum noch gewachsen, konzentriert sich daher auf den Amateurbereich, die Nationalmannschaften sowie das Schiedsrichterwesen und gab gleichzeitig der Forderung der Profiklubs nach mehr Autonomie und größerem Einfluss auf die Durchführung der Lizenzligen mit der Gründung des Ligaverbands Ende 2000 nach.23 20 Es gibt aber auch Ausnahmen von dieser Regel. In der Satzung ist festgelegt, dass eine Ausnahme gebilligt werden kann, wenn ein Wirtschaftsunternehmen den Verein über einen Zeitraum von mehr als 20 Jahren vor dem 1.1.1999 unterstützt hat. Diese Förderung soll „ununterbrochen und erheblich“ sein (Satzung Ligaverband, §8, Abs. 2). Dieses trifft auf zwei Vereine der deutschen Bundesliga zu, nämlich Bayer 04 Leverkusen und VfL Wolfsburg. Im Falle von Leverkusen ist die unterstützende Firma der Konzern Bayer und bei Wolfsburg ist es die Volkswagen AG. 21 Vgl. dazu ausführlich FEHLAUER (2007), ZIESCHANG/KLIMMER (2004) sowie HEERMANN/SCHIEßL (2003). 22 Vgl. zur Vereinsstruktur http://www.schalke04.de/verein/organe/struktur.html. 23 Seit dem 1. Juli 2001 - mit Beginn der Saison 2001/2002 - ist der neue Ligaverband/DFL eigenverantwortlich für die Bundesliga und die 2. Bundesliga und deren Vermarktung (http://www.bundesliga.de). Das Statut des Ligaverbandes findet sich unter http://www.dfb.de/uploads/media/15_Ligaverband_Ligastatut-3.pdf. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 006/14 Seite 12 Mit dieser komplexen Organisationsstruktur bewegt sich die Ausgliederung von wirtschaftlichen Geschäftsbetrieben im Profisport im Schnittfeld von Vereins-, Gesellschafts- und Steuerrecht.24 Bei der Ausgliederung des Spielbetriebs der Berufssportler oder auch weiterer wirtschaftlicher Aktivitäten auf ein oder mehrere wird der ursprüngliche Verein zumeist direkt Eigentümer der Kapitalgesellschaft. Die Fußballvereine haben eine besondere Form gefunden, die die Fortexistenz des eingetragenen Vereins sichert und gleichzeitig eine Berücksichtigung der neuen ökonomischen Anforderungen an den Profisport sicherstellen soll. Dies gelingt etwa durch die Ausgliederung der Lizenzspielerabteilungen aus den Vereinen. Problematisch ist jedoch, dass das Vereinsrecht des BGB weder den gleichen Gläubigerschutz (Erfordernis einer angemessenen Kapitalausstattung, Kapitalerhaltung, Bilanzierungspflicht) noch den gleichen Mitgliederschutz gewährt wie das Aktien- oder GmbH-Recht. Probleme wirft auch die „Gemeinnützigkeit“ der Vereine auf, die ihnen Steuererleichterungen bringt. Unabhängig von der Rechtsform ist inzwischen mehrfach von Gerichten klargestellt worden, dass die Vereine mit Profiabteilungen Unternehmen im Sinne des europäischen25 und deutschen Kartellrechts26 sind. Die großen Spitzenfachverbände wie der DFB sind ebenfalls Unternehmen in diesem Sinne und – da sie die Interessen der Vereine bündeln – darüber hinaus auch Unternehmensverbände.27 Die Ausgliederung des Spielbetriebs in eine Kapitalgesellschaft wirft außerdem die Frage nach dem Schutz der Mitglieder des ausgliedernden Rechtsträgers – d. h. der Vereinsmitglieder – auf. Für die Ausgliederung nach § 123 Abs. 3 des Gesetzes zur Bereinigung des 24 Vgl. zu den steuerrechtlichen Schranken der Ausgliederung HEERMANN/SCHIEßL (2003: 28f.). Kritisch dazu auch BURGHARDT (2012), der die Rahmenbedingungen der Beteiligung an Fußballkapitalgesellschaften und deren Rechtmäßigkeit überprüft. 25 Der Europäische Gerichtshof (EuGH) als auch die EU-Kommission haben dabei mehrfach festgestellt, dass der Sportbereich grundsätzlich auch den Wettbewerbsregeln des EU-Vertrags unterfällt. Das Europäische Wettbewerbsrecht umfasst neben dem Kartellrecht das Recht der staatlichen Beihilfen sowie das Recht öffentlicher Unternehmen; hinzu kommt auch das Vergaberecht. Geregelt ist es in Titel VII des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV): Art. 101-105 AEUV (Kartellrecht), Art. 106 AEUV (Bestimmungen über öffentliche und monopolartige Unternehmen) und Art. 107-109 AEUV (Beihilfenrecht). Das europäische Vergaberecht stützt sich im Wesentlichen auf Sekundärrecht (sog. Vergaberichtlinien). Bestandteil des Europäischen Wettbewerbsrechts ist zudem die präventive Kontrolle von Konzentrationsvorhaben einer bestimmten Größenordnung auf ihre Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt nach der sog. Fusionskontrollverordnung (Zusammenschlusskontrolle). Vgl. dazu auch HEERMANN (2009) und BEISENHERZ (2011). 26 Das deutsche Kartellrecht ist seit langer Zeit mit Fragen des Sports befasst. Bereits 1961 hatte das Bundeskartellamt erklärt, dass der Unternehmensbegriff in § 1 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) auch Sportverbände erfassen könne. Festzuhalten ist außerdem, dass mit der im Juli 2005 in Kraft getretenen 7. GWB-Novelle das deutsche Kartellrecht sowohl im Bereich des Kartellverbots als auch im Bereich der behördlichen Befugnisse an das europäische Wettbewerbsrecht angepasst wurde. Vgl. dazu ausführlich http://www.bmwi.de/DE/Themen/Wirtschaft/Wirtschaftspolitik/wettbewerbspolitik,did=169468.html. 27 Dies betrifft nicht zuletzt die Sponsoringtätigkeiten der Verbände, die durchaus den Verdacht des Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung erwecken könnten. Möglich wurde diese unternehmerische Rolle der Verbände vor allem durch die Professionalisierung und Kommerzialisierung des Sports, die mit der Abschaffung der olympischen Amateurregel eingeleitet wurde (GRÄTZ 2009). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 006/14 Seite 13 Umwandlungsgesetzes (UmwG)28 beantworten §§ 125, 103 S. 1 UmwG zwar die Frage der Mitwirkung der Vereinsmitglieder bei der Entscheidung über das Ob oder Wie der Ausgliederung eindeutig in dem Sinn, dass es eines Zustimmungsbeschlusses mit einer Mehrheit von mindestens drei Viertel der erschienenen Vereinsmitglieder bedarf. Keine Regelung hat dagegen die Frage erfahren, ob die Vereinsmitglieder auch bei Entscheidungen innerhalb der ausgegliederten Gesellschaft zur Mitentscheidung berufen sind. Die Problematik rührt daher, dass sich mit der Ausgliederung ein sogenannter Mediatisierungseffekt ergibt: Maßnahmen, über die vor erfolgter Ausgliederung innerhalb des Vereins und damit nach Maßgabe der §§ 32, 33 BGB und der Vereinssatzung unter Beteiligung der Vereinsmitglieder zu entscheiden waren, werden nunmehr innerhalb der ausgegliederten Kapitalgesellschaft getroffen. Da die in der Mitgliedschaft der Kapitalgesellschaft verkörperten Befugnisse durch den Vereinsvorstand in seiner Funktion als organschaftlicher Vertreter des Vereins ausgeübt werden, ergibt sich aus der Ausgliederung eine gewisse – rechtlich jedoch nicht klar eingegrenzte – Entrechtung der Mitgliederversammlung und ein Machtzuwachs auf Seiten des Vereinsvorstandes (in seiner neuen Rolle).29 Zwar ist die Mitgliederversammlung immer noch das oberste Beschlussorgan, faktisch haben die Mitglieder jedoch nur einen geringen Einfluss auf die Aktivitäten des Vorstands. Für das einzelne Mitglied wird - durch diese Verteilung - das Nutzungsrecht eingeschränkt. Das Recht auf Ertragsaneignung steht weder dem Vorstand noch den Mitgliedern zu. Der Gewinn fließt in das Vereinsvermögen und wird im Rahmen der Vereinstätigkeit für satzungsgemäße Zwecke wiederverwendet. Aus Sicht der Vereinsmitglieder und des Vereinsvorstandes ist somit ein Recht auf Ertragsaneignung nicht existent. Gleichzeitig besteht aber auch keine Verpflichtung für Mitglieder, für eventuelle Verluste bzw. Verbindlichkeiten des Vereins aufzukommen. Das Recht, Form und Gestalt zu verändern, ist nicht durch das einzelne Mitglied, sondern nur innerhalb der Mitgliederversammlung mit einer Mehrheit der anwesenden, stimmberechtigten Mitglieder möglich. Insgesamt bedeutet dies, dass die stark reduzierten Verfügungsrechte weder für den Vorstand noch für die Mitglieder des Vereins Anreize liefern, mit den vorhandenen Ressourcen effizient zu wirtschaften bzw. die Mittelverwendung auf Effizienz zu kontrollieren. Entsprechend gering ist auch das Interesse der Mitglieder an wirtschaftlichen Informationen. Auffällig ist gleichzeitig, dass das Management von Fußballunternehmen in vielen Fällen nicht jenes Niveau 28 Mit dem Gesetz zur Bereinigung des Umwandlungsgesetzes vom 28. Oktober 1994 wurden für Idealvereine erweiterte Möglichkeiten zur Umwandlung geschaffen. Dies gilt in besonderem Maß für solche Vereine, die sich im Laufe der Zeit zu einem wirtschaftlichen Verein entwickelt haben, die sich teilen oder eine nach wirtschaftlichen Grundsätzen betriebene Abteilung ausgliedern wollen. Im Umwandlungsgesetz ist die Ausgliederung als eine Unterart der Spaltung geregelt. § 123 UmwG unterscheidet dabei zwischen Aufspaltung, Abspaltung und Ausgliederung. HEERMANN/SCHIESSL (2003: 8ff.) verweisen darauf, dass von den Spaltungsmöglichkeiten nach dem UmwG eine Ausgliederung jenen Vereinen, die die Verlagerung der Profisportabteilung (etwa des Lizenzspielbetriebs) auf eine (Sport-)Kapitalgesellschaft planen, die meisten Vorteile biete. 29 Zu den konkreten Formen der Ausgliederung und ihren Folgen vgl. ausführlich FEHLAUER (2007: 100ff.) und HEERMANN und SCHIESSL (2003: 3ff.); aufschlussreich ist in organisationssoziologischer Sicht eine Studie, dass jene Profifußballvereine, deren Lizenzspielerabteilung weiterhin auf der Basis eines eingetragenen Vereins geführt wird (VfL Bochum), sich von einzelnen Personen abhängig, die vereinssichernde finanzielle Ressourcen beschaffen können und dafür soziale Anerkennung, Popularität und autoritäre Entscheidungsvetos als Gegenleistung erhoffen. Offenkundig steht eine solche Präsidentenpersönlichkeit einem Wandel des Vereins zu einer professionell geführten Organisation entgegen (WILKESMANN et al. 2002). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 006/14 Seite 14 an fachlicher Professionalität aufweist, das für herkömmliche Unternehmen typisch ist. Vielmehr liegt die Geschäftsführung von Fußballunternehmen nicht selten – und unabhängig vom Vorliegen ausreichenden betriebswirtschaftlichen Sachverstandes – in den Händen von Personen, die früher erfolgreiche Fußballspieler waren. Gleichzeitig kann von einer asymmetrischen Informationsverteilung ausgegangen werden.30 Bereits die Betrachtung der Rechnungslegungs- und Informationspflichten zur wirtschaftlichen Situation macht deutlich, dass die Vereinsstruktur erhebliche Spielräume zur Schaffung und Beibehaltung von asymmetrischen Informationsverteilungen zugunsten des Vorstands bietet. So sieht etwa das Vereinsrecht keine ausdrücklichen zusätzlichen Informationspflichten, die über die „Aufzeichnung der Einnahmen und Ausgaben“ hinausgehen, vor. Die aktuelle Ausgestaltung der Mitgliederrechte im Verein führt außerdem dazu, dass eine effektive Kontrolle nicht durchgeführt werden kann. Die Mitgliederversammlung sollte als oberstes Beschlussorgan fungieren. Eine Betrachtung der Mitgliederversammlungen zeigt jedoch, dass aufgrund der intransparenten Rahmenbedingungen sehr wenig beschlossen und nur sehr ineffizient kontrolliert wird. Ähnliches gilt für Kontrolle und Aufsicht. In allen Clubs – auch in den als eingetragener Verein geführten wie beispielsweise VfL Bochum – wurde inzwischen ein Kontrollorgan in Form eines Aufsichtsrats, Beirats oder Wirtschaftsrats implementiert. Die Hauptfunktion dieser Zusatzorgane beschränkt sich in vielen Fällen aber nur auf eine Beratungsfunktion bzw. auf eine Informationspflicht des Vorstandes gegenüber dem Zusatzorgan. In einigen Fällen werden die designierten Kontrolleure sogar vom Vorstand selbst nominiert oder berufen. Die Kontrolle der Aktivitäten des Vorstands wird dadurch erheblich erschwert und ist außerdem mit hohen Transaktionskosten verbunden. Dies führt dazu, dass auf der Mitgliederseite in der Regel ein nur geringer Kontrollanreiz besteht. Sowohl die Teilnahme an der Mitgliederversammlung als auch die aktive Kontrolle des Clubmanagements stellen für das einzelne Mitglied ein öffentliches Gut dar (Clubgut), da die Kontrollmaßnahmen allen Clubmitgliedern nutzen. Darüber hinaus stehen den Kosten der Kontrolle – etwa der Besuch der Mitgliederversammlung – aufgrund der geringen Einflussmöglichkeiten kaum wahrnehmbare Erträge gegenüber (TEICHMANN 2007: 116ff.; LANG 2007: 51ff.). 4. Fehlsteuerungen und mögliche Interessenkonflikte Eine erste Fehlsteuerung in der Governance des deutschen Profi-Fußballs zeigt sich darin, dass eine an den Interessen der Kapitaleigner orientierte Organisation der Fußball-Unternehmen einen prinzipiellen Zielkonflikt aufwirft: Das sportliche Ziel jedes Fußballunternehmens ist zunächst ein möglichst hoher Platz auf der Rangliste der Vereine (als nationaler Meister, Pokalsieger). 30 Die asymmetrische Informationsverteilung ist üblicherweise ein Hauptmerkmal der sogenannten Principal- Agent-Beziehung. Eines der Folgeprobleme hieraus sind Anreize zum nicht regelkonformen Handeln (Moral Hazard); in dieser Perspektive vergrößert der Agent seinen Nutzen zum Nachteil des Principals, indem er zum einen Informationen nutzt, die dem Principal nicht zugänglich sind (Hidden Information) und zum anderen Handlungen vornimmt, die für den Principal nicht beobachtbar sind (Hidden Action) (LANG 2009). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 006/14 Seite 15 Dieses Ziel ist ein Maximierungsziel, das dem Ziel der Umsatzmaximierung eines traditionellen Unternehmens entspricht, wobei das Fußballunternehmen, aber auch der damit zusammenhängende Verein davon ausgehen, dass eine Maximierung der Umsätze bzw. der Marktanteile irgendwie auch die Gewinne steigern wird (ALBRECHT 2008: 15f.). Dem stehen auf der anderen Seite die Vereinsinteressen gegenüber, die sich nicht allein an diesem Maximierungsziel ausrichten, sondern ein Set von lokal und regional ausgerichteten Zielsetzungen umfassen.31 Gerade vor dem Hintergrund dieses widersprüchlichen und komplexen Zielsystems des deutschen Profifußballs, das ökonomische, sportliche und gesellschaftspolitische Aspekte einschließt, zeigt sich – gerade bei Zugrundlegung asymmetrischer Informationsstrukturen – die Gefahr weiterer systemischer Defekte. Möglich ist etwa die übermäßige Einflussnahme Dritter, obwohl die rechtlichen und satzungsmäßigen Regulierungen dies gerade verhindern wollen. Einerseits soll damit erreicht werden, dass kein Geldgeber über einen einzelnen Club – etwa nach dem Muster englischer Fußball-Clubs – einen beherrschenden Einfluss erhält. Einher geht jedoch mit dieser Regelung auch eine Begrenzung der Anreize für bestehende und potentielle Geldgeber, einer solchen Kapitalgesellschaft entsprechendes Kapital zur Verfügung zu stellen. Jedoch zeigt das Beispiel der TSG 1899 Hoffenheim, dass diese Beschränkung der Kapitalzufuhr nicht effektiv erfolgt: Zwar werden formelle Rechte der Beherrschung ausgeschlossen, gleichzeitig gibt es erhebliche faktische Möglichkeiten der Einflussnahme. Gerade ein Geldgeber mit großen finanziellen Möglichkeiten kann durch regelmäßige Kapitalzuführung den vereinsinternen Einfluss faktisch sichern und damit die Verwendung seines Kapitals kontrollieren (LAMMERT et al. 2009). Nicht auszuschließen sind darüber hinaus – gerade vor dem Hintergrund wirksamer lokaler und regionaler Interessen – Anreize für die Inanspruchnahme öffentlicher Ressourcen (Rent Seeking)32 sowie die Beeinflussung staatlicher oder kommunaler Akteure mittels Lobbying und anderer Maßnahmen (etwa zur Schaffung fußballfreundlicher Regulierungen auf dem weitverzweigten Fußballmarkt). So leiten sich aus dem Fußballmarkt im engeren Sinne der Werbemarkt, das Merchandising und Ticketing sowie der Markt für die TV-Senderechte ab. Gerade vor dem Hintergrund einer sich seit Einführung des Privatfernsehens zu Beginn der Achtziger Jahre und neuer Technologien stark wandelnden Medienlandschaft hat die Bundesliga ihre Einnahmen aus der TV-Vermarktung – nominal, aber auch real – enorm steigern können.33 Erheblich Einnahmen erzielen die Vereine der Bundesliga auch mit Werbung und Sponsoring. Werbeerlöse werden dabei zum Teil indirekt über die TV-Rechte erzielt. Die TV-Sender erwerben die Verwertungsrechte an den Spielen der Bundesliga und refinanzieren diese über 31 Eine Übersicht der relevanten Stakeholder findet sich bei AUGUSTIN (2008) und LANG (2009: 44ff.). Zu nennen sind insbesondere Vereinsvorstände, die leitenden Akteure der Sportkapitalgesellschaften, die Profifußballspieler, Trainer, Sponsoren, Medienunternehmen, Zuschauer und Fan-Gruppen, Akteure des Finanzsystems sowie die öffentliche Hand (Kommune, Land, Bund), wobei zum Teil – etwa bei Infrastrukturmaßnahmen mit langfristigen Haushaltsbelastungen – gegenläufige Interessen und Risiken festzustellen sind (LANG 2009: 131ff.). 32 Rent Seeking bezeichnet in allgemeiner Lesart jegliche Suche nach staatlich geschützten Einkommen und Machtpositionen (TOLLISON 1982). 33 Die TV-Einnahmen sind von 194 Mio. Euro in der Saison 1997/98 auf mehr als 500 Mio. Euro in der Saison 2009/2010 angestiegen (VÖPEL/STEINHARDT 2009: 18). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 006/14 Seite 16 Werbeeinnahmen, indem sie an die werbetreibende Wirtschaft Sendezeiten verkaufen.34 Direkte Einnahmen werden dagegen primär aus dem Sponsoring erzielt. Die klassische und nach wie vor wichtigste Form des Sportsponsorings ist die Trikotwerbung.35 Vor diesem Hintergrund können Bereiche identifiziert werden, in denen bestehende Regulierungen den monetären Interessen des organisierten Profi-Fußballs entgegenkommen.36 Dabei stellt sich in Anbetracht der leeren Haushaltskassen und der Knappheit der öffentlichen Ressourcen die Frage, ob es nicht geboten sei, Begünstigte staatlicher Leistungen an den entstehenden Kosten zu beteiligen (MAJER 1982; SCHMIDT 2007). Ein Beispiel sind etwa die polizeilichen Sicherungsmaßnahmen beim laufenden Spielbetrieb. Sollen kommerzielle Großereignisse, insbesondere Großsportveranstaltungen, stattfinden, so bedarf es des Einsatzes von Personen, die die öffentliche Sicherheit und Ordnung gewährleisten. Auch bei Fußball-Bundesligaspielen ist ein starkes Polizeiaufgebot notwendig. Die polizeiliche Präsenz wird von der Öffentlichkeit erwartet. Um dem Sicherheitsbedürfnis gerecht zu werden, sind bei Fußball-Bundesligaspielen neben Polizeibeamten darüber hinaus private Sicherheitsunternehmen bzw. Ordnungskräfte präsent, um den ordnungsgemäßen Verlauf der Veranstaltung zu gewährleisten. Wenn der Veranstalter aber die Kosten für den Einsatz privater Sicherheitsunternehmen bzw. Ordnungskräfte trägt, so stellt sich vor diesem Hintergrund die Frage, ob dem Veranstalter auch für den Polizeieinsatz im Rahmen einer Großveranstaltung Kosten auferlegt werden können.37 Bisher gibt es hierzu keine speziellen rechtlichen Vorgaben, die die Bekämpfung der Gewalt im Umfeld der Fußballspiele regeln. Fußballspiele sind in Deutschland privatrechtlich organisierte Sportveranstaltungen. In erster Linie ist es Aufgabe des privaten Veranstalters (zumeist der Gastgeberverein), die Sicherheit im Stadion respektive dem Veranstaltungsort zu gewährleisten und Probleme beim Ablauf der Veranstaltungen als solche zu verhindern. Den staatlichen Instanzen obliegt der Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Diese greifen insbesondere dann ein, wenn Rechtsgüter durch die Begehung von Straftaten innerhalb und außerhalb des Veranstaltungsortes bedroht sind. Durch die Polizeieinsätze bei Großveranstaltungen werden jährlich in erheblichem Maße Kosten verursacht. Diese Kosten werden bislang von der Polizei bzw. vom Staat getragen. Zwar ist auch 34 Vgl. dazu das Neunzehnte Hauptgutachten der Monopolkommission 2010/2011 (20.7.2012) mit einer Darstellung der vom Bundeskartellamt überprüften Rahmenbedingungen der Zentralvermarktung der Medienrechte für die Spielzeiten ab 2013/2014 (BT-Drs. 17/10365: 247ff.). 35 Insgesamt betrug das Volumen des Sportsponsorings im Jahr 2007 ungefähr 2,6 Mrd. Euro; Fußball wurde dabei von 69% der werbenden Unternehmen als geeigneter Träger von Sponsoringaktivitäten angesehen (VÖPEL und STEINHARDT 2009: 19). Die Einnahmen der Lizenzvereine aus Werbung und Sponsoring bewegen sich dabei nach Angaben der DFL in der Höhe von gut 400 Mio. Euro (DFL 2009). Vgl. dazu auch A.T. KEARNEY (2010). 36 Nicht berücksichtigt werden hier Manipulationen im Fußball, die gegen strafrechtliche und andere rechtliche Normen verstoßen. So können etwa Eigentümer von Fußballunternehmen (Aktionäre) Anreize haben, Einfluss auf Ereignisse im Fußball zu nehmen (ALBRECHT 2008: 49ff.). 37 Dies betrifft beispielsweise auch die Sicherheitsmaßnahmen für die Fußballweltmeisterschaft 2006. Eine Aufstellung der dort tatsächlich angefallenen Polizeikosten ist – soweit ersichtlich – nicht veröffentlicht worden (BREUCKER 2006). Vgl. dazu etwa die Bilanz der Bundesregierung zur FIFA Fußball-Weltmeisterschaft 2006 (BUNDESMINISTERIUM DES INNERN 2006; PRESSE- UND INFORMATIONSAMT DER BUNDESREGIERUNG 2006); Hinweise finden sich außerdem bei HASLINGER (2011). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 006/14 Seite 17 in Deutschland eine politische Debatte darüber in Gang gekommen.38 Jedoch sind neben der Ermittlung der exakten Kosten auch die juristischen Möglichkeiten zur Beteiligung der Vereine zu prüfen. Gegenwärtig gibt es in keinem Bundesland eine polizeigesetzliche Regelung, die eine Kostenerstattungspflicht des Veranstalters für Polizeieinsätze bei privaten Großveranstaltungen vorsieht.39 Wäre der politische Wille für eine Kostenbeteiligung vorhanden, könnte nach Verabschiedung einer entsprechenden rechtlichen Grundlage – etwa dem Vorschlag von MOSER (2009) oder SCHMIDT (2007) folgend – eine Gebühr erhoben werden. Bisher werden solche Vorschläge jedoch von den Vertretern des Fußballs abgelehnt.40 Dieses Beispiel mit spezifischen regulativen Vorgaben zugunsten der Bundesliga-Vereine lässt sich auch in politisch-ökonomischer Perspektive verallgemeinern. Prinzipiell geht es – nicht zuletzt im Rahmen der Gemeinnützigkeit, die dem Sport zumeist verliehen wird – um Subventionen oder Privilegien, die Sportveranstaltern zukommen.41 So können etwa auch steuerpflichtige Gewinne der Lizenzspielerabteilung durch Verluste im Amateurbereich gemindert, Spenden steuerlich abgesetzt und die Hilfe ehrenamtlicher Mitarbeiter angenommen werden.42 Dabei scheint es in diesem Zusammenhang weniger um eine politische Einflussnahme aufgrund personeller Überschneidungen von politischen und sportlichen Positionen zu gehen, sondern die strukturellen Fehlsteuerungen und Fehlanreize, die der Staatsorganisation innewohnen (asymmetrische Informationsverteilung, Mitnahmeeffekte, Eigennutzenorientierung der politischen Akteure, besondere Entscheidungsstrukturen, komplexe Ziel- und Konsequenzsituationen sowie das Fehlen wirksamer Sanktionsmechanismen). Was in besonderer Weise bei der Planung und Durchführung von sportlichen Großveranstaltungen zutage tritt (THÖNI/BARTH 2012; MAENNIG/ZIMBALIST 2012), scheint auch das Kennzeichnen des „normalen“ Fußballbetriebes zu sein. Neben regulativen Maßnahmen, die vor allem die Landes- und Bundesebene betreffen, sind es vornehmlich investive Maßnahmen der öffentlichen Hand (Kommunen und Land), die den Fußballunternehmen zugute kommen. Jedoch bewirken diese 38 So wird seit längerem von der Deutschen Polizeigewerkschaft DpolG (im Deutschen Beamtenbund) die Forderung erhoben, wonach der Deutsche Fußballbund den Einsatz von Polizei und Bundespolizei selbst bezahlen soll. Verlangt wurde eine Summe von 50 Mio. Euro als Äquivalent für die ermittelten 975 000 Arbeitsstunden für die Sicherheitsmaßnahmen im Rahmen von Bundesligaspielen (Handelsblatt 13.08.08). Verwiesen wird auch auf die diesbezügliche Praxis in anderen Ländern. So bezahlen in England die Vereine einen Anteil der damit verbundenen Polizeikosten, wobei die Klubs der unteren Ligen schwächer belastet werden. 39 Eine spezialgesetzliche Regelung des Polizeikostenersatzes bestand von 1968 bis zum Jahre 1991 in Baden- Württemberg, die im juristischen Schrifttum allerdings nicht unumstritten war. Vgl. dazu etwa MAJER (1982), GUSY (1996) sowie SCHMIDT (2007). 40 Die Vertreter des Fußballs verweisen zumeist darauf, der Verein in seiner jeweiligen Gesellschaftsform zahle bereits hohe Steuern. Es würde jedoch dem Steuer- und Rechtsstaatsprinzip entgegenwirken, wenn jemand, der Steuern bezahlt, auch ein Anrecht auf eine erhöhte Nutzung der staatlichen Hoheitsträger hätte. 41 Damit angesprochen sind etwa öffentliche Leistungen für die Sportinfrastruktur (KOHLMORGEN 2007; LANGER 2005a; 2006b; BÜCH et al. 2009. Eine Gesamtübersicht der Subventionen in Deutschland findet sich bei BOSS/ROSENSCHON (2010) und ROSENSCHON/LAASER (2013). 42 Damit ergibt sich eine Reihe von Möglichkeiten zu steuerrechtlichen Gestaltungen (STEINER 2009); ein Gesamtüberblick der steuerlichen Gestaltungsproblematik im Fußball findet sich im Steuerhandbuch des DEUTSCHEN FUßBALL-BUNDES (2009). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 006/14 Seite 18 Maßnahmen in vielen Fällen Folgekosten, die zu einem späteren Zeitpunkt anfallen und in der Regeln ausschließlich vom Staat getragen werden (z. B. Stadionbau und die damit verbundene Verkehrsinfrastruktur).43 Prinzipiell sollten die Fußballunternehmen auch ohne öffentliche Förderung wirtschaftlich bestehen können. Jedoch stehen Fußballunternehmen aufgrund der ambivalenten Unternehmenskonstruktion in einem Spannungsverhältnis zwischen dem Anspruch, die Gemeinnützigkeit zu kultivieren und dem ökonomischen Ziel, ein Geschäft zu betreiben, das unter Umständen durch die Kultivierung der Gemeinnützigkeit beeinträchtigt werden kann. Der öffentliche Status des Profi-Fußballs kommt darüber hinaus auch dadurch zum Ausdruck, dass er durch – die bereits angesprochenen – Mittel der öffentlich-rechtlichen Medien unterstützt wird. ARD und ZDF haben mit Welt- und Europameisterschaften, den Länderspielen der Nationalmannschaft und den Übertragungen von der Bundesliga die wichtigsten Fußball-Wettbewerbe in ihrem Programm- Portfolio. Der Kauf von Übertragungsrechten wird über die Gebühreneinnahmen finanziert, die Teilhabe des Zuschauers an Fußballereignissen ist damit – zumindest partiell – ein öffentlich subventioniertes Gut (BAGGER 2010; DAMM 2008; SCHILHANECK 2009).44 Die Berührungen des Profi-Fußballs mit dem öffentlichen Sektor kommen auch durch Auswirkungen im kommunalen Bereich zum Ausdruck. Die Fußballvereine sind stark in ihrem lokalen Umfeld verwurzelt. Sie können auch als Infobörsen der lokalen Geschäftswelt in ihrer Verflechtung mit der Kommunalpolitik , Zentrum der Netzwerke, die Transaktionskosten und -risiken senken, Eintrittsbarrieren für Outsider erhöhen, marktwirtschaftliche Prinzipien durch Geselligkeit substituieren und öffentliche Mittel kanalisieren. Gleichzeitig sorgt die wirtschaftliche Bedeutung des Clubs für die lokale Region dafür, dass Bürgschaften und Zuschüsse (beispielsweise für Stadionbauten) gewährt werden. Der Verein gilt auf kommunaler Ebene als ein Standortfaktor, der entsprechend subventioniert wird.45 Die Vereine und gleichzeitig auch die Fußball-Kapitalgesellschaften bewegen sich daher immer gleichzeitig auf mehreren Ebenen: auf der lokalen Ebene die Kommunikationsstrukturen des Vereinslebenes, auf der nationalen Ebene in der sportlichen und medialen Konkurrenz um finanzielle Ressourcen sowie auf der internationalen Ebene mit den Akteuren insbesondere des europäischen Fußballs. Sie müssen die lokale Verwurzelung aufrechterhalten, da diese eine Ressource ist (Spenden lokaler Sponsoren, Dienstleistungen der Kommune, Kar- 43 Eine Gesamtbetrachtung der öffentlichen Förderung von Sportvereinen findet sich im Sportentwicklungsbericht 2007/2008 (BISp/DSHS 2008). Inwieweit sich ein Wandel von der klassischen Finanzierung durch die öffentliche Hand hin zu einer stärkeren Beteiligung von Vereinen und Privatinvestoren vollzogen hat, zeigt ein Überblick über die gängigen aktuellen Finanzierungsmodelle für Stadionbauprojekte mit dem Fazit: „Nachdem Stadien in der Vergangenheit fast ausschließlich durch die öffentliche Hand finanziert wurden, zeigt sich zumindest in Deutschland ein Trend, der eine höhere Beteiligung des Privatsektors und der Fußballvereine beinhaltet, wenngleich aus Vereinssicht eine subventionierte Verpachtung durch die Kommune auch in Zukunft am vorteilhaftesten bleibt und meist nicht auf die Hilfe der öffentlichen Hand in unterschiedlichsten Ausgestaltungen verzichtet werden kann.“ (REBEGGIANI/WITTE 2007: 22). Vgl. außerdem JAKOB (2011) sowie KREUZER (2010). 44 Der DFB bzw. seine Agentur für die Übertragungsrechte der ersten und zweiten Bundesliga und der dritten Liga verlangen pro Jahr insgesamt 412 Millionen Euro: Die ARD entrichtet davon für die Übertragung in der Sportschau 100 Millionen Euro; das ZDF bezahlt etwa 20 Millionen Euro für „Spiel der Woche“. Die Angaben finden sich unter http://www.nolympia.de/archiv/munchen-2018-die-sportpolitik/die-offentlich-rechtlichensport -sender. 45 Vgl. dazu ausführlich die Analyse von TWARDY (2010) am Beispiel des TSV Bayer Leverkusen 04 e.V. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 006/14 Seite 19 tenverkauf, Merchandising usw.). Gleichzeitig zwingt sie der Wettbewerb zur Internationalisierung insbesondere ihres Arbeitsmarkts und – soweit technisch möglich – zur Nutzung individualisierender Medien wie etwa Pay-TV. Tradierte Formen der Steuerung von Vereinen koexistieren – und konfligieren zum Teil auch – mit dem zunehmend professionalisierten Management der Fußballkapitalgesellschaften (EHRKE/WITTE 2002). 5. Sportstättenfinanzierung und die Fußballbundesliga 5.1. Sportförderung in Deutschland Für den gesamten Bereich des Sports liegen die Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und Finanzierungszuständigkeiten grundsätzlich bei den Ländern. Die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben sind Sache der Länder, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt: Artikel 30 Grundgesetz (GG) legt fest, dass die Ausübung staatlicher Befugnisse und die Erfüllung staatlicher Aufgaben regelmäßig Sache der Länder ist, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung zulässt. Artikel 70 Absatz 1, 83 und 104 a Absatz 1 GG regelt die Gesetzgebungskompetenz der Länder, die Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder als eigene Angelegenheit sowie die Länderzuständigkeit im Bereich des Finanzwesens. Dies gilt für die Gesetzgebung ebenso wie für die Verwaltung und Finanzierung (Art. 104a Abs. 1 GG). Die Länder fördern im Rahmen ihrer Kulturhoheit nach Artikel 30 GG speziell den Sportstättenbau, den Schul- und Hochschulsport, die Arbeit der Sportorganisationen im Breiten- und Leistungssport sowie den Sport mit besonderen Zielgruppen . Die wichtigste Kompetenznorm für die Gemeinden ist der Artikel 28 Absatz 2 GG, der die kommunale Selbstverwaltung gewährleistet und auch den Rahmen für staatliches Tätigwerden im Sport setzt. Ein wesentlicher Anknüpfungspunkt für eine Bundesförderung ergibt sich aus seiner Aufgabe für die gesamtstaatliche Repräsentation, die auf dem Gebiet des Sports vornehmlich auf den Spitzensport gerichtet ist. Weitere Zielsetzungen richten sich auf die Förderung demokratischer Partizipation in der Gesellschaft sowie die Förderung der Gesundheit und Persönlichkeitsentwicklung. Hinzu kommt die Förderung von Jugendsport im Rahmen des Kinder- und Jugendplanes des Bundes, von Sport für Frauen und Mädchen, Familiensport sowie von Bewegung, Spiel und Sport im Alter, Sport im Zivildienst. Belange des Jugendsportes obliegen vor allem dem Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ) (BUNDESREGIERUNG 2006: 13ff.; 2010: 15ff.; STREINZ 2007). Die staatliche Sportförderpolitik der Bundesrepublik und damit deren öffentliche Sportverwaltung zeichnen sich durch einige besondere Merkmale aus. Wesentliche Kennzeichen sind die Autonomie des Sports, die Subsidiarität der Sportförderung sowie die partnerschaftlichen Zusammenarbeit des Staates und seiner Einrichtungen mit den Organisationen des Sports. Die Stärke des deutschen Sports wird nicht zuletzt darin gesehen, dass er sich selbst organisiert und seine Angelegenheiten in eigener Verantwortung selbst regelt. Für den Breitensport, aber auch für den Jugendsport sind die wesentlichen Träger des organisierten Sports die Sportvereine, die zumeist in Kreis-, Bezirks- und Landesfachverbänden organisiert sind. Die Bundesfachverbände regeln alle Angelegenheiten ihrer Sportart. Ihnen obliegt auch die Vertretung in den internationalen Föderationen. Die Grundlage ihrer Arbeit ist ein verbandseigenes Regelwerk. Dabei ergeben sich für den Sport als integrierendem Bestandteil der Gesellschaft insbesondere Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 006/14 Seite 20 dort Konsequenzen, wo die Vergabe öffentlicher Mittel an die Einhaltung der gesetzlich normierten Rahmenbedingungen geknüpft ist. 5.2. Öffentliche Förderung von Sportstätten Die deutsche Sportwelt hat keine einheitliche Förderstruktur, wenn es um die Förderung von Sportstätten geht. Sport ist in erster Linie eine Aufgabe der Länder und entsprechend unterschiedlich ist das Bild. Bundesmittel werden jedoch für den Sportstättenbau des Hochleistungssports aufgewendet. Der Förderbereich erstreckt sich auf die Einrichtungen der Olympiastützpunkte sowie auf Sportanlagen der Bundesleistungszentren und Bundesstützpunkte. Im Vordergrund der Förderung steht die Deckung des Sportstättenbedarfs für die olympischen Verbände. Die Mittel werden benötigt, um die Sportstätten für den Spitzensport in einem nutzungsfähigen Zustand zu erhalten bzw. diesen Zustand durch Sanierung und Ersatzbaumaßnahmen herzustellen.46 Der Erhalt und der Ausbau der Sportstätteninfrastruktur werden in Deutschland prinzipiell als eine öffentliche Aufgabe angesehen, die sich in den einzelnen Bundesländern unterschiedlich aufgrund vorhandener Gesetzes- und Verwaltungsvorschriften sowie Sportförderungsgesetzen und Sportstättenbau-Förderrichtlinien vollzieht. Die Sportstätten-Förderrichtlinien der einzelnen Bundesländer beruhen auf den §§ 23 und 44 der jeweiligen Landeshaushaltsordnungen (LHO), den dazugehörenden Verwaltungsvorschriften (VV) und deren Nebenbestimmungen. In allen Bundesländern besteht im Wesentlichen ein einheitliches Zuwendungsrecht. Einige Bundesländer haben zusätzlich ein Sportförderungsgesetz erlassen (BREUER/FEILER/WICKER 2013a; 2013b). Es gibt einige Bundesländer, die großzügig fördern, andere wiederum haben keine eigenen Förderprogramme. Nahezu jeder Landessportbund gibt nach den allgemeinen Sportförderrichtlinien Zuschüsse für Neubau oder Instandsetzung von vereinseigenen Sportstätten. Diese Programme haben in der Regel aber keinen Schwerpunkt auf Umwelt- oder Ressourcenschutz. In einigen Ländern dagegen gibt es spezielle Förderprogramme gerade für Vereine, die ihre Sportstätten ökologisch sanieren wollen. Hier liegt die Förderquote meist höher 46 Vgl. die Informationen des BMI unter http://www.bmi.bund.de/DE/Themen/Sport/Sportfoerderung/Foerderung-Sportstaettenbaus/foerderungsportstaettenbaus _node.html. Ein Überblick der Zuwendungen des BMI zur Förderung des Sportstättenbaus für den Spitzensport in den Haushaltsjahren 2010 bis 2012 findet sich in der Antwort des Parlamentarischen Staatssekretärs Bergner vom 15. Oktober 2012 auf eine schriftliche Frage (BT-Drs. 17/11095: 4ff.). Die Richtlinien des BMIO über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung von Baumaßnahmen für den Spitzensport finden sich unter http://www.verwaltungsvorschriften-iminternet .de/bsvwvbund_10102005_SP6M3717100.htm. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 006/14 Seite 21 und die Programme sind in der Regel gezielt auf eine Sanierung bestehender Anlagen ausgerichtet (BUNDESMINISTERIUM FÜR WIRTSCHAFT UND TECHNOLOGIE 2012).47 Sportanlagen werden von Kommunen oder Sportvereinen in eigener Verantwortung geplant, errichtet und erhalten. Sie erhalten dafür Zuschüsse aus dem jeweiligen Landeshaushalt. Darüber hinaus können Sportvereine Zuwendungen von den Landessportbünden und z.T. von den Sportfachverbänden erhalten. Eine weitere Form der Finanzierung liegt darin, dass die Landessportbünde den Sportvereinen eigene Mittel für die Sportstättenfinanzierung zur Verfügung stellen. Typisch für diese Finanzierungsform ist, dass in der Regel nur Anteile der Sportstättenfinanzierung geleistet werden. Kommunen und Sportvereine haben außerdem die Möglichkeit, Sportstätten über Kredite zu finanzieren (KREUZER 2011: 36). Das zentrale Merkmal der Kreditfinanzierung liegt darin, dass der Kommune oder dem Sportverein Kapital zur Verfügung gestellt wird und die Gegenleistung in festen Zahlungsansprüchen besteht, die nicht vom Erfolg bzw. erzielten Zahlungsüberschüssen abhängig sind. Schließlich können auch Bürgschaften zur Unterstützung von Finanzierungen von Sportstätten eingesetzt werden, insbesondere bei der Übernahme einer Ausfallbürgschaft (HOVEMANN/FUHRMANN 2011: 56; KREUZER 2011: 35). Soweit es sich um Sportanlagen für den Hochleistungssport handelt (Bundesleistungszentren, Landesleistungszentren mit Bundesnutzung, Bundesleistungsstützpunkte), sind Zuschüsse aus Bundesmitteln möglich. Auch auf EU-Ebene besteht die Möglichkeit, Fördergelder für den Bau oder die Sanierung einer Sportstätte zu erhalten. Die besten Anknüpfungspunkte für die Sportstättenförderung bieten der Europäische Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und der europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) (BREUER/FEILER/WICKER 2013a, 21013b; STADIONWELT 2013).48 5.3. Beteiligungsformen des Staates bei der Errichtung und Modernisierung von Fußballstadien Die Privatwirtschaft hatte das Marktsegment der Fußballstadien lange Zeit nur wenig beachtet. In der Vergangenheit lag die Verantwortung für die Finanzierung dieser Immobilien überwiegend in der Verantwortung der öffentlichen Hand. Bund, Länder und Kommunen übernahmen die Finanzierung und den Betrieb. Das Ausmaß des Engagements der öffentlichen Hand kann sehr unterschiedlich sein. Der Bund und die Bundesländer können sich sowohl mit Bürgschaften als auch mit Zuschüssen bei der Finanzierung beteiligen. Die Zuschüsse können indirekt über 47 Das Gesamtvolumen für den Sportstättenbau, Modernisierung, Pflege und Betrieb beträgt etwa 22 Mrd. Euro (Berichtsjahr 2008); etwa 12 Milliarden Euro werden von der öffentlichen Hand getragen, während Vereine und Unternehmen jeweils etwa 2 Mrd. Euro beisteuern (Berichtsjahr 2008). Dabei ist noch nicht berücksichtigt, dass Vereine in vielen Fällen zusätzlich öffentliche Fördermittel erhalten, die auch zum Bau und Betrieb von Sportstätten genutzt werden; vgl. dazu den Abschlussbericht eines Forschungsprojekts, das vom Bundeswirtschaftsministeriums in Auftrag gegeben wurde. Das Dokument „Die wirtschaftliche Bedeutung des Sportstättenbaus“ (Oktober 2012) mit einer ausführlichen Darstellung der Sportstättenfinanzierung ist abrufbar unter http://www.bmwi.de/DE/Themen/Wirtschaft/branchenfokus,did=476830.html. 48 Vgl. dazu den DOSB-Leitfaden „Sportstättenförderung durch die EU“ (Februar 2011); das Dokument ist abrufbar unter www.dosb.de/fileadmin/fm-dosb/arbeitsfelder/umweltsportstaetten /Downloads/Sportstaetten/DOSB_Sportstaetten_A4_ES.pdf Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 006/14 Seite 22 Steuerbefreiungen oder durch direkte Leistungen erfolgen. Die Kommunen sind auf vielfältige Art an der Finanzierung beteiligt. Sie können die für das Stadion notwendigen Grundstücke überlassen sowie Beteiligungen oder Bürgschaften bei dem Projekt übernehmen. Diese Beteiligung erfolgt neben politischen oder regionalen Interessen auch deshalb, weil die Kommunen mehr Einnahmen erwarten. Für ihr Engagement erhalten die Kommunen einerseits höhere Erträge direkt durch die Stadioneinnahmen. Andererseits haben sie auch indirekte Einnahmen, da durch die Stadien möglicherweise aufgrund von Einkommens- und Beschäftigungseffekten mehr Steuern eingenommen werden. Dies betraf auch die Finanzierung von großen Teilen der Infrastruktur des Spitzensports bzw. im Freizeit-Eventbereich. In Deutschland wurden bislang Stadien fast ausschließlich oder mit überwiegender Unterstützung öffentlicher Gebietskörperschaften errichtet. Bei der Stadionfinanzierung und damit beim Anspruch auf staatliche Fördergelder sehen sie sich eher als klassische Sportvereine, die auf die öffentlichen Subventionen ein Anrecht haben. Dies zeigt sich auch bei den Stadionpachten, die in den letzten Jahren zwar angestiegen sind, aber nicht in dem erforderlichen Ausmaß. Während andere Freizeiteinrichtungen kommerziell und ertragreich betrieben werden, kann vermutet werden, dass die Einnahmen aus der Vermietung des Stadions zumeist nicht ausreichen, um die Betriebskosten zu decken. Die Vermietung von Stadien an die Fußballvereine kann deshalb als eine indirekte Subventionierung der Vereine durch die Stadioneigentümer Kommunen interpretiert werden (HOVEMANN/FUHRMANN 2011).49 Während bisher sowohl die Errichtung als auch der Betrieb von Fußballstadien im Regelfall durch die öffentliche Hand erfolgte, ist dies heute nur noch in begrenztem Maß der Fall.50 Gerade angesichts leerer öffentlicher Kassen wird dabei zunehmen auf neue Finanzierungsmodelle zurückgegriffen, bei den nicht mehr die öffentliche Hand allein die Finanzierung leistet, sondern in eine Finanzierungsstruktur mit verschiedenen Investoren – mit jeweils unterschiedlicher Interessenlage – eingebunden ist. Entsprechend vielfältig sind in der Praxis auch die Beteiligungsformen der öffentlichen Akteure. Die Förderungen erstrecken sich dabei nicht allein 49 Aufgrund der kommunalen Haushaltsführung kann die Profitabilität eines Stadions in der Regel nicht nachgewiesen werden. Eine Zurechenbarkeit von allen Einnahmen und Ausgaben wie bei privatwirtschaftlichen Unternehmen ist hier nicht möglich. Darüber hinaus wird ein Stadion von der Kommune vorwiegend nach gemeinwirtschaftlichen und nicht nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen geführt (VORNHOLZ/JANUS 2001: 53). Ein besonders markantes Beispiel ist die Subventionierung des Fritz-Walter- Stadions in Kaiserslautern: Nach Angaben des Bundes der Steuerzahler Rheinland-Pfalz sind in den vergangenen zehn Jahren rund hundert Millionen Euro Steuergelder des Landes als unerlaubte Beihilfen an den 1. FC Kaiserslautern geflossen; vgl. dazu http://www.spiegel.de/sport/fussball/steuerzahlerbund-kritisiertgelder -an-1-fc-kaiserslautern-a-959618.html. Es ist damit zu rechnen, dass auch deutsche Vereine verstärkt in den Fokus der EU-Beihilfeaufsicht geraten und bestimmte Maßnahmen wie die Gewährung zinsgünstiger bzw. zinsloser Darlehen, die Stundung von Stadionmieten oder verringerte Pachtzahlungen von der Kommission auf Vereinbarkeit mit den EU-Beihilferegeln geprüft werden. Vgl. dazu ein Überblick unter http://www.taylorwessing.com/de/news-insights/details/europaeische-kommission-leitet-verfahren-gegenniederlaendische -und-spanische-profifussballclubs-wegen-staatlicher-beihilfen-ein-auch-deutschebundesligaclubs -im-fokus-2013-03-21.html. 50 Aktuell zeigt sich dies etwa mit dem Einstieg des amerikanischen Finanzinvestors Kohlberg, Kravis Roberts & Co. (KKR) beim Fußballbundesligisten Hertha BSC (WEINGARTNER 2014). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 006/14 Seite 23 auf die direkten Zahlungen für Stadionprojekte,51 sondern nehmen recht unterschiedliche Formen an. Dabei können aufgrund der zunehmend komplexen Finanzierungsstrukturen im Bereich des Stadionsbaus und -betriebs bei einem Projekt auch mehrere Elemente staatlicher Unterstützung zusammenkommen. Bei der Finanzierung eines Stadions bestehen grundsätzlich vier verschiedene Finanzierungsalternativen, die sich nach der Herkunft des Eigenkapitals unterscheiden. Dies sind der Verein, private und öffentliche Investoren sowie als Kombination eine Public-Private-Partnership. Diese komplexen Finanzierungsformen gehen jedoch in der Regel über die Rechts- und Governance-Strukturen von Sportvereinen und Kommunen hinaus, da diese spezifische Eigenschaften aufweisen, die dem an erwerbswirtschaftlichen Unternehmen ausgerichteten Kapitalmarkt fremd sind. Um diese komplexen Finanzierungsmöglichkeiten zu nutzen, bedarf es deshalb in der Regel der Gründung einer weiteren Institution in einer Rechtsform, die die Beteiligungen der erwerbswirtschaftlich ausgerichteten Akteure erlaubt. Möglich ist etwa die Gründung einer Besitz- und Betriebsgesellschaft, an der sich die verschiedenen Interessengruppen beteiligen können.52 Dabei kommt auch die öffentliche Hand als möglicher Kapitalgeber in Betracht, etwa in der Form von Darlehensgewährung (z.B. über die Kreditanstalt für Wiederaufbau, KfW)53 oder über Kapitalbeteiligungen an Besitz- oder Betriebsgesellschaften.54 51 Direkte Zuschüsse sind die gebräuchliche Form der öffentlichen Unterstützung der Stadionfinanzierung. Dies verdeutlichen insbesondere die Baumaßnahmen im Vorfeld der Fußball-Weltmeisterschaft 2006 in Deutschland. Diese hatte zunächst einen Boom bei Stadioninvestitionen ausgelöst; eine zweite Welle von mittelgroßen Projekten hat daraufhin eingesetzt, mit denen kleinere Bundesligisten und Zweitligisten den Anschluss an die Top-Klubs zu halten versuchen (REBEGGIANI/WITTE 2011: 7; KREUZER 2011: 34f.). 52 Zur Vielzahl an Finanzierungsmodellen, die in den letzten Jahren Anwendung für Sportstätten fanden, vgl. HOVEMANN/FUHRMANN (2011), REBEGGIANI/WITTE (2011), VORNHOLZ/JANUS (2001). 53 So etwa bei beim Stadionprojekt in Hannover mit einem Darlehen der KfW in Höhe von 20 Mio. Euro; anders dagegen in Stuttgart, wo Ende der neunziger Jahre ein kommunales Darlehen in Höhe von etwa 30 Mio. Euro genutzt wurde (KREUZER 2011: 36f.). 54 Als Beispiel kann die Finanzierung beim Umbau des Olympiastadions in Berlin genannt werden: Dort ist die Stadt Berlin Gesellschafter der Betreibergesellschaft „Olympiastadion Berlin“ (KREUZER 2011: 37). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 006/14 Seite 24 Für die Finanzierung großer Stadionprojekte haben sich inzwischen in der Regel sektorübergreifende Beteiligungen durch Public Private Partnerships (PPP)55 etabliert. Hinsichtlich der der Kriterien Bau, Betrieb, Finanzierung und Besitz können unterschiedliche Formen von PPPs unterschieden werden, wobei sich diese in Kooperations-, Konzessions- und Betreibermodell unterteilen. Bei einem Kooperationsmodell sind privater und öffentlicher Sektor direkt an einem Unternehmen beteiligt, das für die Erfüllung der gemeinsamen Aufgabe, hier also Finanzierung, Bau und/oder Betrieb des Stadions, zuständig ist. Beim Konzessionsmodell wird einem Privaten gegen ein Entgelt das Exklusivrecht zur Erfüllung bestimmter Leistungen erteilt, was im Fall von Stadionbauprojekten vom Vorfinanzierungs- über den Bau- bis zum Betriebsvertrag der Immobilie reichen kann, die nach Fertigstellung Eigentum des öffentlichen Akteurs wird. Bei einem Betreibermodell beauftragt eine Gebietskörperschaft ein privates Unternehmen mit der Erfüllung einer Aufgabe, z.B. dem Betrieb eines Stadions, wobei der Besitz bei der öffentlichen Hand verbleibt oder nach einer vereinbarten Zeit übertragen wird. Eine grundsätzliche Risikotrennung aufgrund unterschiedlicher Aufgaben erfolgt bei den meisten Stadien durch die Teilung in Besitz- und Betriebsgesellschaft. Die Besitzgesellschaft ist dabei meist für Planung, Bau und Finanzierung und die Betriebsgesellschaft für die Durchführung von Veranstaltungen und damit letztendlich für die Refinanzierung zuständig. Beim Konzessionsmodell existiert meist nur eine Projektgesellschaft, die dann allein einen Großteil des Risikos trägt. Die Fußballvereine sind teilweise mehrheitlich an der Betriebs- bzw. Projektgesellschaft beteiligt (z.B. Hamburger SV und Schalke 04), um die Vermarktung und den Betrieb des Stadions maßgeblich mitzubestimmen. Der private Sektor umfasst neben den klassischen Investoren oft Bauunternehmen, die sich aufgrund der schwierigen Branchensituation für den Erwerb von Aufträgen einsetzen (z.B. die Walter Bau AG in Berlin). Verstärkt beteiligen sich auch Sportmarketingagenturen (z.B. Sportfive in Hamburg), wodurch individuell unterschiedliche Vorteile und Erfahrungen bezüglich Management und Vermarktung 55 Die vertragliche Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und privatrechtlich organisierten Unternehmen wird als Public Private Partnership (PPP) oder auch als Öffentlich-private Partnerschaft (ÖPP) bezeichnet. Bei dieser Art von Partnerschaft geht es darum, die für bestimmte Aufgaben notwendigen Ressourcen wie Kapital, Personal und Fachwissen, in einem gemeinsamen Projekt zu vereinigen. Dabei werden die einzelnen Aufgaben jeweils demjenigen Partner zugeteilt, welcher für dies am besten geeignet ist. Damit ein solches Projekt realisierbar ist, wird in der Regel eine Zweckgesellschaft gegründet, an der die private Wirtschaft sowie die öffentliche Hand einen etwa gleich großen Anteil besitzen. Dieses Konzept hat den Vorteil, dass Bau -und Betriebsrisiken weitgehend an einen privaten Partner übertragen werden und die Kommunen dennoch Eigentümer der Sportanlage bleiben. Dies gilt nicht nur für Großprojekte, sondern auch für kleinere Sporteinrichtungen des Breitensports (CHRISTEN 2002); eine umfassende Zusammenstellung der bestehenden Fördermöglichkeiten auf EU-, Bundes- und Landesebene sowie deren mögliche Einbindung in PPP-Projekte findet sich im Gutachten „PPP und Förderrecht“, das im Auftrag der PPP Task Force im Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) im November 2006 veröffentlicht wurde; das Dokument ist abrufbar unter http://www.bmvi.de/SharedDocs/DE/Anlage/BauenUndWohnen/gutachten-ppp-undfoerderrecht .pdf?__blob=publicationFile. Zu den Risiken vgl. GESELLSCHAFT FÜR ÖFFENTLICHE WIRTSCHAFT (2004) sowie einen neueren Beitrag in der WELT vom 9. Februar 2014; die Digitalfassung ist abrufbar unter http://www.welt.de/print/wams/article124667018/Der-verkaufte-Staat.html. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 006/14 Seite 25 von Sport- und Großveranstaltungen genutzt werden. Gleichzeitig sind fast alle Namensrechte56 an den Arenen deutscher Erstligisten in den letzten Jahren verkauft worden; auch hierdurch ist ein beachtlicher Anteil zur Finanzierung der Sportarenen geleistet worden (REBEGGIANI/WITTE 2011: 8ff.). In der Struktur der PPPs spiegeln sich somit die Ziele der privaten und öffentlichen Akteure wider. Neben dem vorrangigen Ziel der Renditeerzielung verfolgen die beteiligten privaten Unternehmen den Erwerb von Aufträgen. Dem öffentlichen Sektor ist es auf unterschiedlichen Wegen möglich, weiterhin die Standortförderung zu beeinflussen, besonders in Fragen der Infrastrukturplanung Entscheidungskompetenzen zu erhalten und gleichzeitig die Haushaltslage zu entlasten. Deutlich wird dabei, dass neben dem Stadion (heute vielfach als „Arena“ bezeichnet) selbst auch die umgebende Infrastruktur eine immer größere Bedeutung gewinnt. Gerade angesichts der zunehmenden Kommerzialisierung des Fußballsports rücken die technischen und infrastrukturellen Rahmenbedingungen für die Investoren von Stadien und die Vereine immer mehr in den Mittelpunkt. Bei Stadionneubau oder -umbau wird deshalb darauf geachtet, dass insbesondere ein guter Anschluss die Verkehrsinfrastruktur ermöglicht wird (öffentlicher Nah- und Fernverkehr, Straßen- und Autobahnanbindung, Parkplätze). Hier spielt die Unterstützung durch öffentliche Mittel eine zentrale Rolle (VORHOLZ/JANUS 2001: 18).57 In diesem Zusammenhang gewinnt außerdem die Eigentumsübertragung von Stadiongrundstücken eine zunehmende Bedeutung. Während in der Vergangenheit noch die meisten Fußballstadien der Vereine der Ersten Bundesliga im Eigentum der Kommunen befanden, hat sich inzwischen dieser Anteil etwas verringert. Ein Beispiel hierfür ist der Erwerb alten Volksparkstadions durch den Hamburger Sportverein (HSV) von der Stadt Hamburg.58 Umgekehrt wird das Auftreten der öffentlichen Hand als Käufer vor allem dann relevant, wenn ein hoch verschuldeter Verein das vereinseigene Stadiongrundstück zur finanziellen Entlastung veräußert. Die Zahlung eines überhöhten Preises durch die Kommune birgt dabei die Gefahr 56 Der Verkauf der Namensrechte als Finanzierungsquelle für Sportstätten hat sich inzwischen auch in Deutschland durchgesetzt. Deutlich wird dabei, dass das Naming-Right-Engagement von großen Unternehmen (z.B. „Allianz-Arena“) eine bedeutende Rolle spielt. Einen guten Überblick bietet die Sponsoringstudie 2012 des Instituts für Automobilwirtschaft und Industrielle Produktion in Braunschweig (WOISETSCHLÄGER et al. 2012). Zu welchen kuriosen Namenswechseln das Namensrecht-Sponsoring führt, zeigt sich am Beispiel der Imtech Arena in Hamburg: Das Fußballstadion des Fußball-Bundesligisten Hamburger SV in Hamburg-Bahrenfeld hieß bis Juni 2001 Volksparkstadion, bis Juli 2007 AOL Arena und bis Juni 2010 HSH Nordbank Arena. Zur Fußball- Weltmeisterschaft 2006 trug es den Namen FIFA WM-Stadion Hamburg, zu den Europapokalspielen lautet die offizielle Bezeichnung Hamburg Arena. Vgl. dazu Spiegel Online, 21.01.2011, abrufbar unter www.spiegel.de/sport/fussball/stadionsponsoring-aufs-dach-gestiegen-a-734970.html. Weitere Informationen bietet ein Beitrag zu einem Symposium des Max-Planck-Institut (MPI) für ausländisches und internationales Privatrecht am 6. Dezember 2010 zum Thema „Die Vermarktung von Namensrechten an Sportstätten im nationalen und internationalen Recht“ (www.mpipriv.de/files/pdf4/6.12.20101.pdf). 57 Beispiele sind etwa die Stadienprojekte in München und Dortmund, wo die infrastrukturelle Anbindung der Arenen mit umfangreichen Mitteln der öffentlichen Hand finanziert wurde (KREUZER 2011: 38). 58 Das Gelände wurde zu einem symbolischen Preis von einer DM an den HSV verkauft und übereignet (Kreuzer 2011: 39). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 006/14 Seite 26 einer – auch beihilfenrechtlich relevanten59 – Begünstigung des veräußernden Vereins. Die weitestgehende Form des öffentlichen Engagements liegt dann vor, wenn die Gebietskörperschaft in alleiniger Verantwortung die Errichtung und Finanzierung des Stadions vornimmt und die Arena mitsamt der umgebenden Infrastruktur dem Verein oder der Betreibergesellschaft im Rahmen einer Miete oder Pacht zur Verfügung stellt. Dieser Weg wurde bei einer Reihe von Stadionprojekten im Bereich der Ersten und Zweiten Bundesliga gewählt (z. B. Müngersdorfer Stadion in Köln, Frankfurter Waldstadion, Frankenstadion in Nürnberg). In diesen Fällen besteht jedoch häufig das Problem, dass die Konditionen der Stadionüberlassung ein gewisses Risikopotential für verdeckte Beihilfen darstellt (KREUZER 2011: 39f.). Insgesamt ist gerade das Umfeld des Stadionbaus eine Risikozone für verdeckte Subventionen. Dies zeigt sich nicht nur in den vielfältigen Fördermöglichkeiten der öffentlichen Hand bei direkten und indirekten Leistungen in der Finanzierung bzw. der Bereitstellung von Sportimmobilien und der sie umgebenden Infrastruktur. Hinzu kommen indirekte Subventionierungen der am Stadionbau und -betrieb beteiligten Vereine und der Betriebs- bzw. Besitzgesellschaften im Rahmen steuerlicher Vergünstigungen (Steuerbefreiungen, Steuerstundungen, reduzierte Steuersätze, Steuergutschriften, Sonderabschreibungen). In diesem Zusammenhang sind Profifußballvereine in verschiedenen europäischen Ländern seit einiger Zeit im Visier der europäischen Wettbewerbshüter. So hatte die Europäische Kommission im Oktober 2012 die Mitgliedstaaten angeschrieben und auf die Anwendbarkeit des EU- Beihilfenrechts bei der öffentlichen Finanzierung von Profifußballvereinen hingewiesen.60 Zugleich hatte die Kommission um eine Übersicht über die Finanzierungmodi für Profifußballvereine in den Mitgliedstaaten gebeten. Die Kommission nannte als potentiell beihilfenrechtswidrige Maßnahmen von Kommunen die Ausgestaltung von Nutzungsbedingungen für Stadien, die Grundstückspreise bei Immobiliengeschäfte sowie Finanzhilfen für in 59 Staatliche Beihilfen sind nach EU-Recht grundsätzlich untersagt (Art. 107 AEUV). Dadurch soll gewährleistet werden, dass staatliche Interventionen zugunsten einzelner Wirtschaftsbereiche den Wettbewerb und Handel im europäischen Binnenmarkt nicht beschränken. Gezielte Maßnahmen, die direkt oder indirekt einem Unternehmen einen wettbewerbsverzerrenden Vorteil verschaffen, müssen durch die EU-Kommission freigegeben werden. Handelt es sich um eine staatliche Beihilfe an Amateurvereine, liegt in der Regel kein Verstoß gegen die EU-Beihilfevorschriften vor, da wegen der geringen lokalen Bedeutung einer solchen Beihilfe der Wettbewerb und der innergemeinschaftliche Handel im EU-Binnenmarkt nicht hinreichend beschränkt werden. Profisportvereine sind häufig als Unternehmen organisiert und üben wirtschaftliche Tätigkeiten aus. Grundsätzlich unterliegen staatliche Beihilfen an Profisportvereine daher der EU-Beihilfenaufsicht. Unter bestimmten Voraussetzungen stellen staatliche Beihilfen an Profivereine aber keinen Verstoß gegen EU- Beihilfenrecht dar, u. a. wenn es (1) allgemein unwahrscheinlich ist, dass eine geförderte Infrastruktur vom Markt bereitgestellt wird (Unwirtschaftlichkeit/Marktversagen), (2) sich die Beihilfe nicht eignet, um eine spezielle Verwendung bzw. ein bestimmtes Unternehmen zu begünstigen, d. h. wenn staatlich geförderte sportliche Einrichtungen für unterschiedliche Arten von Aktivitäten und Nutzern bereitgestellt und zu angemessenen Marktpreisen vermietet werden und (3) es sich um eine Einrichtung handelt, die erforderlich ist, um eine Dienstleistung zu erbringen, die in den Rahmen der Verantwortung der Behörden gegenüber der Öffentlichkeit fällt. Vgl. dazu ausführlich JAKOB (2010) und KREUZER (2011). 60 Das Dokument findet sich unter www.schleswigholstein .de/IM/DE/KommunalesSport/Downloads/profifussball__blob=publicationFile.pdf. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 006/14 Seite 27 Schwierigkeiten geratene Vereine und Bürgschaften.61 Vor allem Profifußballvereine wurden bisher häufig von den Kommunen gefördert. Dies geschah vor allem aufgrund der gesellschaftlichen Bedeutung der Vereine und ihrer Bedeutung für das Ansehen einer Kommune oder einer Region.62 Jedoch hält die Kommission die Förderung des Sportanlagenbaus, entweder unmittelbar durch Zahlungen oder aber mittelbar durch Steuervergünstigungen in speziellen Fällen für zulässig. Dies gilt vor allem dann, wenn Sportanlagen auch für den Breitensport oder sonstige kulturelle Ereignisse, wie etwa Konzerte oder andere gesellschaftliche Zusammenkünfte genutzt werden, die Förderung verhältnismäßig und auf ein Minimum begrenzt ist.63 In einer gemeinsamen Erklärung vom 21. März 2012 haben Europäische Kommission und UEFA die neu eingeführten „Financial Fair Play“-Regeln (FFP)64 und die Anwendbarkeit des EU- Beihilfenrechts in diesem Zusammenhang betont. Dabei wurde die Anwendbarkeit des EU- Beihilfenrechts auf die Förderungen von Profifußballvereinen ausdrücklich betont. Den Vereinen droht somit nicht nur die Rückforderung der erhaltenen Förderung, sondern darüber hinaus auch der sportlich wie finanziell schwerwiegende Ausschluss von den europäischen Wettbewerben. 65 61 Vgl. dazu die Beiträge einer Veranstaltung zum Thema „Sportstättenfinanzierung und EU-Beihilfenrecht“ am 20. Dezember 2013 mit Vertretern bayerischer Kommunen, Sportvereinen, des Bayerischen Städtetages, Banken, Sportverbänden und Rechtsaufsichtsbehörden; die Dokumente sind abrufbar unter http://www.buehnerrae .de/meldungen/131220_veranstaltung_sportstaetten.html. 62 So nimmt die Kommission beispielsweise staatliche Zuwendungen für bestimmte spanische Profifußballclubs unter die Lupe (Pressemitteilung IP/13/1287, 18.12.2013). Zu den Untersuchungsverfahren gegen Fußballvereine in mehreren EU-Staaten vgl. Manager Magazin online, 03.04.2013, abrufbar unter www.manager-magazin.de/politik/artikel/a-891591.html sowie ein Beitrag in PUBLICUS (2013.7), abrufbar unter www.publicus-boorberg.de/sixcms/detail.php?&template=pub_artikel&gsid=boorberg01.c.268508.de. 63 Vgl. Steuervergünstigungen zur Förderung des Sportsektors (Ungarn), Beschl. v. 09. 11. 2011, SA.31722; Multifunktionsanlage Uppsala (Schweden), Beschl. v. 02. 05. 2013, SA.33618; Kofinanzierung der Copenhagen Arena (Dänemark), Beschl. v. 15. 05. 2013, SA.33728. 64 Das Financial Fairplay (FFP) ist ein Reglement der UEFA zur Klublizenzierung für die Teilnahme an den europäischen Klubwettbewerben der UEFA. Aufgrund massiv ansteigender Spielergehälter und Ablösesummen können die Ausgaben der Vereine nicht mehr durch laufende Einnahmen gedeckt werden. Lediglich durch Kredite oder durch den Einsatz von privatem Vermögen kann die Finanzierung gesichert werden. Um dem entgegenzuwirken, wurde durch die UEFA das Reglement Financial Fairplay verabschiedet. Ab 2018 soll neu verhandelt werden, wie hoch dieser Betrag maximal sein darf mit dem Ziel, diesen auf Null zu senken. Sollten die Regeln durch einen Verein nicht eingehalten werden, kann dieser durch die UEFA sanktioniert werden. Die Vereine haben mit der UEFA vereinbart, die Sanktionen zu akzeptieren (DEHESSELLES 2011). Vgl. dazu http://de.uefa.org/aboutuefa/organisation/executivecommittee/news/newsid=1772283.html sowie die Informationen unter http://de.uefa.org/footballfirst/protectingthegame/financialfairplay. 65 Inzwischen prüft die Kommission Sportinfrastrukturmaßnahmen in verschiedenen Mitgliedstaaten; genehmigt wurden inzwischen die Beihilfen für Bau und Renovierung der französischen Fußballstadien im Vorfeld der Fußball-EM 2016 (Pressemitteilung IP/13/1288, 18.12.2013). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 006/14 Seite 28 6. Regelungen zur Ausgestaltung der Sportstätten Insgesamt gibt es heute ein ausdifferenziertes System von Richtlinien und Empfehlungen des Deutschen Fußball-Bundes (DFB) mit Vorgaben für die Vereine bzw. Veranstalter und Bauherren. Unter anderem beinhalten die Richtlinien alle Sicherheitsmaßnahmen in baulicher, technischer, organisatorischer und betrieblicher Hinsicht, die bei Bundesspielen auf einer Platzanlage sowie in deren Nahbereich auf den entsprechenden Verkehrswegen und Parkflächen erforderlich sind. Zudem beinhalten die Richtlinien im Anhang den Entwurf einer Stadionordnung. Für Stadien und deren Umfeld bestehen in Deutschland bauliche und infrastrukturelle Standards, die sich aus der Muster-Versammlungsstättenverordnung (MVStättV),66 den DFB-Richtlinien zur Verbesserung der Sicherheit bei Bundesspielen67 sowie dem Stadionhandbuch68 ergeben. In den Richtlinien sind heute nicht nur die notwendigen technischen Ausstattungen im Stadion festgelegt, sondern auch die äußeren Bedingungen um das Stadion, sowie Anfahrtswege und Anbindungen an den öffentlichen Personenverkehr. Alle Stadien müssen heute so angelegt sein, dass sie eine äußere und innere Umfriedung haben. Heim- und Gästefans müssen getrennt voneinander das Stadion betreten können. Personen, die einer besonderen Gefährdung unterliegen, sind durch bauliche Maßnahmen zu schützen (z. B. Spieler und Schiedsrichter). Außerdem ist in den Vorschriften eine Reihe von Maßnahmen enthalten, die zur Sicherheit der Zuschauer und anderer Beteiligter beitragen sollen.69 Zu erfüllende Mindeststandards beziehen sich vor allem auf – äußere und innere Umfriedung, Kassen, Zugänge und Kontrollstellen, Einrichtungen für Zugangskontrolle und Durchsuchungen, Spielfeldumfriedung, Rettungstore zum Spielfeld, Spielerzugang, – leistungsfähige Verkehrs- und Rettungswege, – Zuschauerbereiche (deutlich gekennzeichnete Blöcke, max. 2.500 Zuschauer, Abgrenzungen , Wellenbrecher im Stehplatzbereich, Prinzip der durchgängigen Fantrennung, Bauausführung und Ausstattung), – Räume für Sicherheits-, Ordnungs- und Rettungskräfte, 66 Vgl. etwa http://de.wikipedia.org/wiki/Versammlungsst%C3%A4ttenverordnung. 67 Das Dokument findet sich unter www.dfb.de/uploads/media/Richtlinien_zur_Verbesserung_der_Sicherheit_bei_Bundesspielen_Stand_15.02.20 13.pdf. 68 Das Stadionhandbuch der Bundesliga und des Deutschland Fußballbundes mit Anforderungen an Fußballstadien in baulicher, infrastruktureller, organisatorischer und betrieblicher Hinsicht findet sich unter http://m.mik.nrw.de/fileadmin/user_upload/Redakteure/Dokumente/Themen_und_Aufgaben/Schutz_und_Sich erheit/NKSS/Anlagen_Konzept_NKSS_2012/NKSS_A3_DFL_DFB_Stadionhandbuch_20090119.pdf. 69 Zur Barrierefreiheit in Stadien und Sportstätten vgl. ausführlich die Informationen unter http://www.einfachteilhaben .de/DE/StdS/Mobilitaet/Sport/stadien_sportstaetten/stadien_sportstaetten_node.html. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 006/14 Seite 29 – Erste Hilfe und Brandschutz, – technische Einrichtungen (Beschallung, Beleuchtung, Sicherheitsstromversorgung, Kommunikation, Stadionsprecher, Anzeigetafel, Videoüberwachungsanlagen). Das Stadionhandbuch des Deutschen Fußballbunds (DFB) sieht vor, das das Fassungsvermögen der Stadien der Bundesliga und 2. Bundesliga mindestens 15.000 Zuschauer betragen muss (dabei mindestens 3.000 Sitzplätze). Hinzu kommt, dass mindestens ein Drittel aller vorhandenen Sitzplätze gedeckt sein soll (Artikel 8). Die Stehplatzbereiche von Stadien der Lizenzligen sollen kontinuierlich in Sitzplätze umgerüstet werden, wobei Stehplätze bis zu 20 % der gesamten zulässigen Stadionkapazität erhalten bleiben können. In diesen Bereichen sollen Wechselplätze eingebaut werden (Artikel 30). Soweit Stehplätze vorhanden sind, werden in der Regel – analog zu Muster-Versammlungsstättenverordnung – an den Grenzen der Sektoren und zwischen den Sitz- und Stehplätzen Abtrennungen (mindestens 2,20 m hoch) eingerichtet, die den Wechsel von Zuschauern in die anderen Bereiche verhindern (Artikel 31). Gleichzeitig müssen die Stehplätze in Blöcken für höchstens 2.500 Zuschauer angeordnet werden, die durch mindestens 2,20 m hohe Abschrankungen mit eigenen Zugängen abgetrennt sind. In den Stehplatzbereichen sind außerdem Wellenbrecher anzubringen (Artikel 32). Bei Wellenbrechern handelt es sich um Abschrankungen auf den Stufen von Stehplatz-Tribünen, die verhindern, dass für die Besucher Gefahr durch den Druck einer größeren Menschenmenge entsteht, insbesondere dann, wenn diese unkontrolliert von oben in Richtung Spielfeld in Bewegung gerät (eine zusätzliche Wirkung ist hier, dass mit den Wellenbrechern der Komfort auf den Stehplätzen steigt; sie bieten den Zuschauern die Möglichkeit, sich anzulehnen). Zusätzliche Anforderungen gelten für Wettbewerbe im Rahmen der Fédération Internationale de Football Association (FIFA): Die Spiele der FIFA-Wettbewerbe Fußball-Weltmeisterschaft einschließlich der Vorrundenspiele, Konföderationen-Pokal, Club-Weltmeisterschaft und Olympische Fußballturniere dürfen nur in Stadien ausgetragen werden, die ausschließlich über Sitzplätze verfügen. Für die Spiele der übrigen FIFA-Wettbewerbe sind in Absprache mit der für die Zulassung des Stadions zuständigen lokalen Behörde Stehplätze zugelassen. Dabei müssen in den Stehplatzsektoren Sicherheitsschranken eingerichtet werden. Ebenso sind die Steh- und Sitzplatzsektoren sowie die einzelnen Sektoren so voneinander abzutrennen, dass die Zuschauer nicht in einen anderen Sektor eindringen können. Die Stehplatzbereiche sind mit Einzelsitzen mit einer Rückenlehne von mindestens 30 cm Höhe zu versehen (Artikel 8 FIFA-Sicherheitsreglement ). In den technischen Empfehlungen und Anforderungen der FIFA wird ebenfalls betont, dass alle Zuschauer über einen Sitzplatz verfügen sollten. Dabei sollen die (Einzel-)Sitze gut befestigt , bequem geformt und mit einer mindestens 30 cm hohen, stützenden Rückenlehne versehen sein. Die Rückenlehnen sollen gleichzeitig verhindern, dass über die Sitzreihen hinweg Gedränge entstehen kann. Auch bei UEFA-Wettbewerben müssen seit 1998 alle Wettbewerbe der Champions League und der Europa League in Stadien mit Sitzplätzen ausgetragen werden. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 10 - 3000 - 006/14 Seite 30 7. 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