© 2016 Deutscher Bundestag WD 10 - 3000 - 002/16 Reform des Kulturgutschutzes in Deutschland Überblick unter besonderer Berücksichtigung naturwissenschaftlicher Sammlungen Sachstand Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitungen und andere Informationsangebote der Wissenschaftlichen Dienste geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasserinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Der Deutsche Bundestag behält sich die Rechte der Veröffentlichung und Verbreitung vor. Beides bedarf der Zustimmung der Leitung der Abteilung W, Platz der Republik 1, 11011 Berlin. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 10 - 3000 - 002/16 Seite 2 Reform des Kulturgutschutzes in Deutschland Überblick unter besonderer Berücksichtigung naturwissenschaftlicher Sammlungen Aktenzeichen: WD 10 - 3000 - 002/16 Abschluss der Arbeit: 1. Februar 2016 Fachbereich: WD 10: Kultur, Medien und Sport Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 10 - 3000 - 002/16 Seite 3 Inhaltsverzeichnis 1. Novellierung des Kulturgutschutzes 4 2. Abwanderungsschutz durch Schaffung von Ausfuhrregelungen und Anpassung an EU-Standards 6 3. Umsetzung der UNESCO-Konvention von 1970: Schaffung von Einfuhrregelungen und Vereinfachung der Rückgaberegelungen hinsichtlich unrechtmäßig verbrachten Kulturgutes und Maßnahmen gegen Raubgrabungen 14 4. Zur Behandlung paläontologischen Kulturgutes im Gesetzentwurf der Bundesregierung 17 5. Literatur 26 6. Anlagen 36 Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 10 - 3000 - 002/16 Seite 4 1. Novellierung des Kulturgutschutzes Das geltende Kulturgutschutzgesetz schützt bislang national wertvolles Kulturgut vor der Abwanderung in das Ausland, wenn das betreffende Kulturgut zuvor in das Verzeichnis national wertvollen Kulturgutes eingetragen ist. Zum anderen regelt das Kulturgüterrückgabegesetz in Umsetzung einer entsprechenden EU-Richtlinie bzw. des UNESCO-Übereinkommens die Rückgabe von unberechtigt nach Deutschland eingeführtem Kulturgut. Da die dem Kulturgüterrückgabegesetz zugrunde liegende EU-Richtlinie im Frühjahr 2014 novelliert wurde und im Zeitraum von 18 Monaten in nationales Recht umgesetzt werden muss, soll mit einer Gesetzesreform die Novellierung des Kulturrückgabegesetzes mit der des Kulturgutschutzgesetzes verbunden und in einem einheitlichen Kulturgüterschutzgesetz zusammengeführt werden. In die Reform sollen auch die bisherigen Spezialregelungen wie das Umsetzungsgesetz zur Haager Konvention zum Schutz von Kulturgut bei bewaffneten Konflikten einbezogen werden. Insgesamt soll mit der Novellierung des Kulturgutschutzes deutsches Kulturgut vor Abwanderung und ausländisches Kulturgut vor unrechtmäßiger Verbringung besser geschützt werden. Dazu soll auch die Umsetzung der UNESCO-Konvention von 1970 angepasst werden.1 Umfassendes Ziel des Reformvorhabens ist eine Verzahnung des Abwanderungsschutzes mit dem Sachgebiet der Kulturgüterrückgabe.2 Die Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien (BKM) hat bereits im Jahr 2013 einen Beschluss des Bundestages zum Anlass genommen, das Themenfeld des Kulturgutschutzes in Zusammenarbeit mit dem Bundesministerium des Inneren (BMI) einer grundsätzlichen Bestandsaufnahme zu unterziehen.3 Vor diesem Hintergrund und mit der Vorgabe des Koalitionsvertrages von CDU/CSU und SPD zu einer Stärkung des Kulturgutschutzes in Deutschland, erarbeitete die Bundesregierung (BKM) eine Neufassung der rechtlichen Grundlagen für den Kulturgutschutz , um sowohl deutsches Kulturgut vor Abwanderung als auch ausländisches Kulturgut vor unrechtmäßiger Verbringung besser zu schützen. Zwar wurden bereits im Rahmen der letzten Novellierung im Jahr 2007 die Möglichkeiten zur Unterschutzstellung erweitert und insbesondere die Option eröffnet, grundsätzlich auch Kulturgut im Eigentum der öffentlichen Hand sowie 1 Im Herbst 2014 wurden eine schriftliche und im April 2015 eine mündliche Anhörung von Fachkreisen, Verbänden, Wissenschaft und Kirchen durch die BKM durchgeführt. Der Veröffentlichung eines Referentenentwurfs im Jahr 2015 folgte eine weitere Runde der Ressortabstimmung, bei der auch Länder, kommunale Spitzenverbände, Fachkreise und Verbände angehört wurden. Das Dokument findet sich unter www.bundesregierung.de/Content/DE/Pressemitteilungen/BPA/2015/09/2015-09-15-bkm-kulturgut.html. 2 Auf eine mögliche Zusammenführung der bestehenden Gesetze im Bereich des Kulturgutschutzes wurde bereits in der Antwort der Bundesregierung auf eine Große Anfrage zur Föderalismusreform vom April 2008 hingewiesen : „Die Bundesregierung plant nach Umsetzung des UNESCO-Übereinkommens von 1970 keine Gesetzesinitiative in den nächsten drei Jahren. Die Bundesregierung prüft aber im Hinblick auf das Gesetz zum Schutz deutschen Kulturgutes gegen Abwanderung (Kulturgutschutzgesetz), welches nunmehr in der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes liegt, ob Novellierungsbedarf besteht. Aus Sicht der Bundesregierung ist eine Novellierung des Kulturgutschutzgesetzes nur sinnvoll, wenn sie umfassend ist, die Verzahnung und Verschränkung zum Kulturgüterrückgabegesetz berücksichtigt und beide Gesetze zu einem Gesetz vereint.“ Vgl. dazu die Antwort der Bundesregierung vom 2. April 2008 (BT-Drs. 16/8688) auf die Große Anfrage der Fraktion der FDP (BT-Drs. 16/6499). Vgl. auch BUNDESREGIERUNG (2013: 62) sowie die Beiträge aus WELLER/KEMLE (2015). 3 Der Antrag der Fraktionen von FDP und CDU/CSU „Kulturgüterschutz stärken - Neuausrichtung des Kulturgüterschutzes in Deutschland jetzt beginnen“ (BT-Drs. 17/14115, 25.06.2013) wurde am 27. Juni 2013 im Bundestagsplenum angenommen (dipbt.bundestag.de/extrakt/ba/WP17/543/54307.html). Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 10 - 3000 - 002/16 Seite 5 der Kirchen und anderen als Körperschaft des öffentlichen Rechts anerkannten Religionsgesellschaften in die Verzeichnisse einzutragen. Jedoch wurden dabei die Veränderungen der Rahmenbedingungen der letzten Jahrzehnte zu wenig berücksichtigt. So sind mit der Einführung des Binnenmarktes 1993 die Zollkontrollen zwischen den Mitgliedstaaten entfallen, wodurch die Abwanderung von (noch nicht eingetragenem) Kulturgut beschleunigt worden ist. So sei die im Jahre 1955 angesichts bestehender Zollkontrollen noch realitätsnahe Annahme, die für den Kulturgutschutz zuständigen Behörden würden in der Regel von der Existenz national wertvollen Kulturgutes Kenntnis erlangen, um es rechtzeitig einzutragen und damit seine Abwanderung zu verhindern, nach Einführung des EU-Binnenmarktes häufig widerlegt worden. Die mit der Novellierung im Jahr 2007 verbundenen Erwartungen, dass verstärkt Kulturgut aus öffentlichen Sammlungen eingetragen wird und es damit auch den Schutzvorkehrungen der internationalen Kulturgutschutzregelungen unterliegt, hätten sich nicht erfüllt.4 Hierzu hat die Bundesregierung eine umfangreiche Evaluierung vorgelegt, die als Bericht der Bundesregierung zum Kulturgutschutz in Deutschland im April 2013 veröffentlicht wurde (BUNDESREGIERUNG 2013). Auf der Grundlage dieses Berichts wurde eine Novellierung des Kulturgutschutzes eingeleitet, um sowohl deutsches Kulturgut vor Abwanderung als auch ausländisches Kulturgut vor unrechtmäßiger Verbringung besser zu schützen.5 Die Bundesregierung hat – entsprechend der Vorgaben des Koalitionsvertrages (CDU/CSU/SPD 2013: 92)6 – die bisher bestehenden Gesetze im Bereich des Kulturgutschutzes in einem Gesetzentwurf7 zusammengeführt und darin auch in den letzten Jahren neu geschaffenes EU-Recht, die EU- 4 Immer wieder tauchten – so die Bundesregierung – Kulturgüter aus Deutschland, für die eine Eintragung als „national wertvoll“ naheläge, auf Auktionen im Ausland auf, wo sie daraufhin der Anwendung des Kulturgutschutzgesetzes durch die deutschen Behörden entzogen gewesen seien (Regierungsentwurf 2015 S. 74). 5 Eine mögliche Zusammenführung der bestehenden Gesetze im Bereich des Kulturgutschutzes wurde bereits in der Antwort der Bundesregierung vom 2. April 2008 auf eine Große Anfrage zur Föderalismusreform angesprochen (BT-Drs. 16/8688). 6 Im Koalitionsvertrag von CDU/CSU und SPD heißt es: „Mit der Novellierung des Kulturgutschutzgesetzes will die Koalition ein, den Kulturgutschutz stärkendes, kohärentes Gesetz schaffen, um sowohl illegal ausgeführtes Kulturgut anderer Staaten effektiv an diese zurückzugeben als auch deutsches Kulturgut besser vor Abwanderung ins Ausland zu schützen.“ (CDU/CSU und SPD 2013: 92). 7 Das Bundeskabinett hat am 4. November 2015 dem von Kulturstaatsministerin Monika Grütters vorgelegten Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung des Kulturgutschutzrechts zugestimmt. Der Regierungsentwurf findet sich unter www.bundesregierung.de/Content/DE/Pressemitteilungen/BPA/2015/11/2015-11-04-bkmkulturgutschutzgesetz .html. Der Gesetzentwurf, der dem Bundesrat zugeleitet wurde (BR-Drs. 538/15, 6.11.15), ist abrufbar unter www.bundesrat.de/SharedDocs/drucksachen/2015/0501-0600/538-15.pdf). Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 10 - 3000 - 002/16 Seite 6 Rückgaberichtlinie von Mai 2014, umgesetzt.8 Darüber hinaus soll die Integration des UNESCO- Übereinkommens zum Schutz von Kulturgut in deutsches Recht neu angepasst werden.9 2. Abwanderungsschutz durch Schaffung von Ausfuhrregelungen und Anpassung an EU- Standards Mit der Novellierung des Kulturgutschutzes wird zunächst das in den letzten Jahren neu geschaffene europäische Recht in den deutschen Rechtsrahmen übernommen. Dies betrifft insbesondere die Umsetzung der neuen Richtlinie 2014/60/EU10 zur Rückgabe von unrechtmäßig verbrachtem Kulturgut innerhalb des EU-Binnenmarktes in § 50 des Regierungsentwurfs (Artikel 3 in Verbindung mit Artikel 1 der Richtlinie). Diese Richtlinie erweitert durch die Streichung des bisherigen Anhangs der bisherigen Richtlinie 93/7/EWG ausdrücklich den Anwendungsbereich auf sämtliches von den EU-Mitgliedstaaten geschütztes Kulturgut (Artikel 2 Nummer 1 der Richtlinie 2014/60/EU).11 Die Alters- und Wertgrenzen sind entfallen, so dass nunmehr jeder Mitgliedstaat – ohne Einschränkung – einen Rückgabeanspruch auf das nationale Kulturgut hat, das er nach seinen nationalen Vorschriften unter Schutz gestellt hat.12 Der Rückgabeanspruch nach der neuen EU-Richtlinie greift nur für solche Gegenstände, die nach Art. 2 Nr. 1 der Richtlinie „vor oder nach der unrechtmäßigen Verbringung aus dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats nach den nationalen Rechtsvorschriften oder 8 Der Gesetzentwurf der Bundesregierung wurde am 18. Dezember 2015 in der letzten Sitzung des Bundesrates vor dem Jahreswechsel beraten. Der Bundesrat begrüßt die mit dem Entwurf verfolgte Absicht, auf der Ebene des Bundesrechts an die Stelle mehrerer verschiedener Gesetze einen kohärenten Rechtsrahmen treten zu lassen, Ein- und Ausfuhr von Kulturgut als zwei Seiten einer Medaille zu regeln sowie die Möglichkeiten zur Inanspruchnahme des – europa- und völkerrechtlich begründeten – öffentlich-rechtlichen Rückgabeanspruchs zu erweitern. Der Bundesrat verweist aber auch darauf, dass die von der Bundesregierung beabsichtigte Neuregelung mit einem erheblichen zusätzlichen Verwaltungsaufwand und damit verbundenen zusätzlichen personellen und sächlichen Mehrkosten der Länder verbunden sei (Drucksache 538/15 (Beschluss)). 9 Vgl. dazu die Begründung im allgemeinen Teil des Gesetzentwurfs der Bundesregierung (S. 49ff.). 10 Richtlinie 2014/60/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Mai 2014 über die Rückgabe von unrechtmäßig aus dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats verbrachten Kulturgütern und zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1024/201, Neufassung (ABl. L 159/1, 28.05.2014). 11 Die Richtlinie erfasst dabei auch Gegenstände von historischem, paläontologischem, ethnographischem, numismatischem Interesse oder wissenschaftlichem Wert, „unabhängig davon, ob es sich dabei um einen Teil einer öffentlichen oder sonstiger Sammlungen oder ein Einzelstück handelt und ob diese Gegenstände aus regulärer oder unerlaubter Grabung stammen, sofern sie als nationales Kulturgut eingestuft oder definiert sind“. (Erwägungsgrund 9 der Richtlinie). Damit soll klargestellt werden, dass auch paläontologische Einzelstücke, wie der Archaeopteryx, oder eine einzelne Münze vom Anwendungsbereich der Richtlinie erfasst sind. 12 Außerdem geht es um die Veränderung einer Reihe von Fristen im Kulturgüterrückgaberecht (Art. 5 Nr. 3; Art. 8 Abs. 1) und um die Umkehr der Beweislast für die Voraussetzungen einer Entschädigung des Besitzers eines Kulturgutes, das an einen anderen EU-Mitgliedstaat zurückzugeben ist (Art. 8 Abs. 1). Außerdem soll mit der Umsetzung der Richtlinie der Schutz für nationale Kulturgüter künftig auch öffentliche Sammlungen und denkmalschutzrechtliches Kulturgut einschließen, wofür nun eine Verjährungsfrist des Rückgabeanspruches von 75 Jahren vorgesehen ist (ABl. L 159/1, 28.05.2014). Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 10 - 3000 - 002/16 Seite 7 Verwaltungsverfahren im Sinne des Artikels 36 AEUV von diesem Mitgliedstaat als ‚nationales Kulturgut von künstlerischem, geschichtlichem oder archäologischem Wert‘ eingestuft oder definiert wurde(n)“. In Deutschland ist gegenwärtig nur das als national wertvoll eingetragene Kulturgut erfasst. Derzeit gibt es etwa 2700 Eintragungen national wertvollen Kultur- und Archivgutes , die – insbesondere bei Sammlungen und Archiven – eine Vielzahl von Einzelobjekten umfassen. Hinzu kommt, dass die nach Denkmalschutzrecht der Länder geschützten Kulturgüter nach den geltenden Regelungen nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallen. Das gleiche gilt für die öffentlichen Sammlungen der Museen bzw. Archivbestände. Nicht erfasst sind außerdem jene Kulturgüter in privatem Eigentum, die die Kriterien der Unterschutzstellung als national wertvolles Kulturgut erfüllen, den zuständigen Behörden der Länder aber nicht bekannt sind. Eine erste Änderung besteht in der Formulierung eines einheitlichen gesetzlichen Kulturgutbegriffes, ergänzt durch die Einführung einer Legaldefinition für nationales Kulturgut (§ 6 Regierungsentwurf 2015). Mit dem neuen Oberbegriff „nationales Kulturgut“ wird die bisherige Terminologie („Kunstwerke und anderes Kulturgut - einschließlich Bibliotheksgut“) aufgegeben. In Anlehnung an den im alten Gesetz verwendeten Begriff „Verzeichnis national wertvollen Kulturgutes“ soll künftig eingetragenes Kulturgut als Untergruppe des Oberbegriffs „nationales Kulturgut“ verwendet werden.13 Damit soll als nationales Kulturgut wie bisher Kulturgut gelten, das in ein Verzeichnis national wertvollen Kulturgutes eingetragen ist,14 d. h. am „Listenprinzip“ und dem bisherigen Eintragungsverfahren und der Eintragungspraxis der Länder wird prinzipiell festgehalten.15 Dies bedeutet: Nationales Kulturgut ist – wie bisher – 13 Ein einheitlicher Begriff des „nationalen Kulturgutes“ erscheint auch mit Blick auf Artikel 36 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) geboten, der die primärrechtliche Grundlage für Ausnahmen vom Grundsatz der Warenverkehrsfreiheit innerhalb des EU-Binnenmarktes schafft. Die Zusammenfassung der Regelungen über den Abwanderungsschutz im künftigen Gesetz soll gewährleisten, dass von diesen Regeln erfasstes Kulturgut den gleichen EU-rechtlichen Schutz genießt, d.h. auch dasjenige, das in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2014/60/EU zur Rückgabe von Kulturgut fällt. Neben dem Kulturgut, das in ein Verzeichnis national wertvollen Kulturgutes eingetragen ist (§ 6 Absatz 1 Nummer 1 Regierungsentwurf), umfasst der Oberbegriff „nationales Kulturgut“ künftig auch das geschützte Kulturgut in öffentlichen Sammlungen (§ 6 Absatz 1 Nummer 2 bis 4) und bestimmtes Kulturgut im Eigentum der Kirchen und Religionsgemeinschaften (§ 9 Abs. 3). 14 So soll auch die historisch bedingte, sachlich und verfahrensrechtlich überholte sprachliche Trennung zwischen Kultur- und Archivgut aufgegeben und stattdessen der Oberbegriff „Kulturgut“ genutzt werden, um Dopplungen der weitgehend parallel laufenden Regelungen zu vermeiden (§ 14 Regierungsentwurf 2015). Außerdem wird klargestellt, dass ein Antragsrecht (neben dem Sonderfall des in Absatz 5 geregelten Antragsrechts des Bundes) nur für den Eigentümer des betreffenden Kulturgutes gilt. Ansonsten erfolgt die Einleitung des Eintragungsverfahrens von Amts wegen durch die zuständige oberste Landesbehörde. Klarstellend wird – wie es der bisherigen Verwaltungspraxis entspricht – aufgenommen, dass das betreffende Kulturgut genau bezeichnet und der Antrag eine Begründung enthalten muss, aus der sich die Eigenschaft zur Eintragung als nationales Kulturgut nach § 7 ergibt. 15 Vorgesehen ist außerdem die Überführung des vom Bund erstellten Gesamtverzeichnisses national wertvollen Kultur- und Archivgutes in das Internetportal www.kulturgutschutz-deutschland.de im Rahmen einer gesetzlichen Regelung (§ 4 Regierungsentwurf 2015). Die Länder werden dabei in § 16 Absatz 1 gesetzlich verpflichtet, die Landesverzeichnisse in einer gemeinsamen Datenbank zu führen und sie im Internet öffentlich zugänglich zu machen. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 10 - 3000 - 002/16 Seite 8 Kulturgut, das in ein Verzeichnis national wertvollen Kulturgutes eingetragen ist.16 Jedoch hatten die Länder bisher nur relativ geringen Gebrauch von der Eintragungsmöglichkeit gemacht, da sich dieses Instrument der Eintragung als wenig geeignet zum Schutz öffentlicher Sammlungen erwiesen hatte. Die künftige Regelung soll die Eintragungsvoraussetzung für nationales Kulturgut erstmalig ins Gesetz aufnehmen und damit auch für mehr Rechtssicherheit sorgen.17 Nur jenes Kulturgut soll als national wertvoll zählen, das besonders bedeutsam und identitätsstiftend für die Kultur Deutschlands ist.18 Nicht jedes Kulturgut von geschichtlicher, künstlerischer oder wissenschaftlicher Bedeutung soll damit unter Schutz gestellt werden. Bei einer Unterschutzstellung soll vielmehr die besondere Bedeutung eingehend und überprüfbar begründet werden.19 Dabei sollen Sachverständige für die Entscheidung über eine Eintragung eine wichtige Rolle spielen. So wird künftig nach § 14 Absatz 2 Regierungsentwurf 2015 in das Eintragungsverfahren externe Sachkunde einbezogen: Die Eintragung soll künftig zwingend an die vorherige Zustimmung eines weisungsfreien , mit fünf Sachverständigen pluralistisch aus dem Kreis der Kulturgut bewahrenden Einrichtungen, der Wissenschaft, des Kunsthandels und Antiquariats und der privaten Sammler sowie eines bundesseitig benannten Mitglieds gebunden werden. Hinzu kommt, dass die Landesbehörden kein Vetorecht mehr ausüben können, wenn die Sachverständigen ein Kunstwerk als nicht national bedeutend einstufen. Dabei sollen die Werke lebender Hersteller oder Urheber 16 In § 6 Abs. 1 (Nationales Kulturgut) des Regierungsentwurfes heißt es hierzu: „Nationales Kulturgut ist Kulturgut , das 1. in ein Verzeichnis national wertvollen Kulturgutes eingetragen ist, 2. sich in öffentlichem Eigentum und im Bestand einer öffentlich-rechtlichen Kulturgut bewahrenden Einrichtung befindet, 3. sich im Eigentum und im Bestand einer Kulturgut bewahrenden Einrichtung befindet, die überwiegend durch Zuwendungen der öffentlichen Hand finanziert wird oder 4. Teil einer Kunstsammlung des Bundes oder der Länder ist.“ Als ein Vorteil der Neuregelung zum Eintragungsverfahren als nationales Kulturgut nach § 6 des Gesetzentwurfs nennt die Bundesregierung, dass Sammlungen und Archive öffentlicher oder überwiegend durch die öffentliche Hand getragener Kulturgut bewahrender Einrichtungen generell unter Schutz gestellt seien und damit die bisher erforderliche Eintragung als national wertvoll künftig entbehrlich werde. Das Erfordernis der Einzeleintragung werde ersetzt, was zu einer nachhaltigen Entlastung sowohl der Kulturgutschutzbehörden der Länder als auch der Verwaltungen der Kulturgut bewahrenden Einrichtungen führen solle (Regierungsentwurf 2015 S. 55). 17 Neu geregelt wird das Eintragsverfahren in §§ 5ff. Regierungsentwurf 2015; vgl. hierzu auch die Erläuterungen im Begründungsteil (S. 73ff.). 18 In der Begründung zu § 7 (Eintragung in ein Verzeichnis national wertvollen Kulturgutes) heißt es: „Entscheidend ist in vielen Fällen zunächst die Entstehung in oder die Herkunft aus Deutschland. Es kommt auf die Einordnung des Werkes in die deutsche Kunst und Kultur, also seinen kulturellen Wert und/oder seine Bedeutung für die deutsche kulturgeschichtliche Entwicklung an. Erst daraus kann sich eine identitätsstiftende Bedeutung für die Kultur Deutschlands ergeben. Insbesondere Kulturgut, das eng mit einer geschichtlichen Epoche oder Situation verbunden ist und damit für die nationale Identität bedeutsam ist, soll nicht ins Ausland abwandern. Es ist aber nicht nur zu prüfen, ob Kulturgüter zum kulturellen Erbe gehören, sondern auch die Bedeutung für das künftige kulturelle Leben in Deutschland soll berücksichtigt werden.“ (Regierungsentwurf 2015). 19 Dabei sind auch Löschungen der Eintragung in ein Verzeichnis national wertvollen Kulturgutes möglich, wenn sich die Voraussetzungen einer Eintragung wesentlich geändert haben. Eine solche Änderung wesentlicher Umstände soll stets gelten, wenn das Kulturgut einem früheren Eigentümer NS-verfolgungsbedingt entzogen wurde und es ausgeführt werden soll, um es an den im Ausland lebenden ursprünglichen Eigentümer oder dessen dort lebenden Rechtsnachfolger zurückzugeben (§ 13 Absatz 2 Regierungsentwurf 2015). Entsprechendes gilt auch für eine Ausfuhrgenehmigung (§ 23 Absatz 3). Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 10 - 3000 - 002/16 Seite 9 künftig nur mit deren Zustimmung eingetragen werden dürfen. Gelten soll dies nicht nur für Kulturgüter , die im Eigentum des lebenden Herstellers oder Urhebers stehen, sondern auch für Werke, die inzwischen in das Privateigentum Dritter übergegangen sind (§ 7 Absatz 1 Satz 2). Sammlungen und Archive von Kultureinrichtungen, die auf Bundesrecht beruhen,20 sollen künftig durch bundesrechtliche Regelungen unter Schutz gestellt werden.21 In § 6 Absatz 1 Nr. 2 wird festgehalten, dass als „nationales Kulturgut“ künftig auch solches zählen soll, das sich im öffentlichen Eigentum und im Bestand22 einer öffentlich-rechtlichen Kulturgut bewahrenden Einrichtung befindet. Diese Regelung soll das bisherige Erfordernis der Einzeleintragung ersetzen und damit zu einer nachhaltigen Entlastung sowohl der Kulturgutschutzbehörden der Länder als auch der Verwaltungen der Kulturgut bewahrenden Einrichtungen führen (ersetzt die bisherige Regelung in § 18 Absatz 2 des Gesetzes zum Schutz deutschen Kulturgutes gegen Abwanderung ).23 Außerdem soll durch die Neuregelung für das erfasste Kulturgut die Option der 75- jährigen Verjährungsfrist nach Artikel 8 der Richtlinie 2014/60/EU für öffentliche Sammlungen genutzt werden. Hinzu kommt, dass damit auch das bewegliche Kulturgut künftig im Grundsatz gegen Abwanderung geschützt wird. Die Länder können sich dieser Unterschutzstellung durch eigene Regelungen für ihren Verantwortungsbereich anschließen. Der Vorteil einer solchen Lösung ist, dass öffentliche oder öffentlich geförderte Sammlungen und Archive, die bestimmte Kriterien erfüllen, dadurch generell unter Schutz gestellt sind und damit die bisher erforderliche Eintragung als national wertvoll künftig entbehrlich ist.24 Mit Blick auf Dauerleihgaben in öffentlichen Museen und Bibliotheken, soll künftig der Schutz als nationales Kulturgut mit Kündigung oder Auslaufen des Leihvertrags enden. Leihgaben von privaten Sammlern an öffentliche 20 Der Deutsche Kulturrat hält jedoch eine Beschränkung des Kulturgutschutzes auf öffentliche Sammlungen für problematisch und verweist darauf, dass nichtstaatliche Sammlungen, Stiftungen – etwa die Murnau-Stiftung (Filmerbe) oder die DEFA-Stiftung – und die Kirchen ebenfalls nationales Kulturgut bewahren; vgl. dazu die Stellungnahme des Deutschen Kulturrates zur Novellierung des Kulturgutschutzes in Deutschland, abrufbar unter http://www.kulturrat.de/detail.php?detail=3006&rubrik=4. 21 Im Vergleich mit dem französischen Modell wird deutlich, dass eine Eintragung von Sammlungen in öffentlichem Eigentum einen wesentlichen Baustein im Abwanderungsschutz darstellen kann, von dem in Deutschland bisher nur wenig Gebrauch gemacht wurde. Frankreich schützt seine öffentlichen Sammlungen durch das besondere Schutzlabel der „Musées de France“, womit alle inventarisierten Objekte dieser Museen als „trésors nationaux“ gelten und folglich einem strikten Ausfuhrverbot unterliegen. 22 Im „Bestand“ der Einrichtung ist Kulturgut dann, wenn es in einem Bestandsverzeichnis, einem Inventar, einem Findbuch oder einem vergleichbaren Verzeichnis der Einrichtung erfasst ist. 23 Die Neuregelung soll den Bedenken insbesondere der Kulturgut bewahrenden Einrichtungen Rechnung tragen, die der Eintragung von Sammlungen reserviert gegenüberstanden, da dies bei einer Eintragung ausgesuchter Stücke zu einer unerwünschten Diskriminierung innerhalb der Sammlungen geführt hätte oder bei einer vollständigen Eintragung der Sammlungen auf Jahre hinaus Personal für das Eintragungsverfahren gebunden hätte. 24 Angestrebt wird damit auch eine Verringerung der Bürokratie. Vgl. dazu auch „Fragen und Antworten“ unter www.bundesregierung.de/Webs/Breg/DE/Bundesregierung/BeauftragtefuerKulturundMedien/kultur/kulturgutsc hutz-neu2/kurzgefasst/_node.html Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 10 - 3000 - 002/16 Seite 10 Museen sollen somit nicht automatisch zu „nationalem Kulturgut“ werden.25 Nur Kulturgut, das dauerhaft in den Bestand einer solchen Einrichtung eingegliedert wurde, soll kraft Gesetz als nationales Kulturgut zukünftig geschützt werden. Außerdem kann der Leihgeber oder Depositar auch während der Leihzeit auf den Schutz als nationales Kulturgut verzichten.26 Zugleich soll durch die Neuregelung für das nach Nummer 2 erfasste Kulturgut die Option der 75-jährigen Verjährungsfrist nach Artikel 8 der Richtlinie 2014/60/EU für öffentliche Sammlungen genutzt werden . Schließlich führt die Regelung dazu, dass auch das bewegliche Kulturgut, das den besonderen Substanzschutz des § 304 StGB genießt, künftig im Grundsatz gegen Abwanderung geschützt wird.27 Der Abwanderungsschutz hat eine Reihe von europäischen und internationalen Rechtsbezügen. Nach bisherigem Recht werden die europäischen und völkerrechtlichen Schutzmechanismen für Kulturgut im Rahmen des Abwanderungsschutzes nach Auffassung der Bundesregierung in Deutschland nicht hinreichend genutzt. Ein verbesserter Abwanderungsschutz soll dadurch erreicht werden, dass für Kulturgut bestimmter Kategorien, in Abhängigkeit von Alters- und Wertgrenzen, auch bei der Ausfuhr in EU-Mitgliedstaaten eine Genehmigung bei der zuständigen Landesbehörde zu beantragen ist. Für die Ausfuhr in einen Drittstaat gilt bereits seit 1993 das Erfordernis einer Ausfuhrgenehmigung nach der Verordnung (EG) Nr. 116/2009. Das Erfordernis einer Ausfuhrgenehmigung wird nunmehr auf die Ausfuhr in einen EU-Mitgliedstaat erweitert. Um den Bedürfnissen des Kunsthandels zu entsprechen, sollen jedoch die Alters- und Wertgrenzen gegenüber denjenigen der EU-Verordnung deutlich erhöht werden.28 Nach bisheriger Rechtslage folgte allein aus der Eintragung als national wertvolles Kulturgut ein gesetzliches Abwanderungsverbot mit der Möglichkeit einer Ausfuhrgenehmigung durch die für 25 § 6 Absatz 2 sieht vor, dass private Leihgaben nur mit einer widerrufbaren Zustimmung des Leihgebers oder Depositars als „nationales Kulturgut“ für die Zeit des Leih- oder Depositalvertrages gelten sollen. Der Schutz als „nationales Kulturgut“ nach § 6 erstreckt sich damit nicht automatisch auf private Leihgaben; der Leihgeber oder Depositar muss vielmehr ausdrücklich zustimmen. Mit der Zustimmung gilt außerdem eine 75-jährige Verjährungsfrist nach Artikel 8 der Richtlinie 2014/60/EU für öffentliche Sammlungen. Absatz 2 Satz 3 stellt ausdrücklich klar, dass mit Kündigung oder Ablaufes des Leih- oder Depositalvertrages der Schutz als nationales Kulturgut endet. 26 Vgl. dazu auch http://www.bundesregierung.de/Content/DE/Artikel/2015/07/2015-07-10-richtigstellung-kgsgdie _welt.html sowie die Hinweise des Deutschen Kulturrates unter http://www.kulturrat.de/pdf/3176.pdf. 27 Eine solche generelle Unterschutzstellung bestimmter Kulturgüter ex lege ist im europäischen Recht sekundärrechtlich ausdrücklich vorgesehen. So definiert Richtlinie 2014/60/EU als „Kulturgut“ in Artikel 2 Nummer 1 „einen Gegenstand, der vor oder nach der unrechtmäßigen Verbringung aus dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats nach nationalen Rechtsvorschriften oder Verwaltungsverfahren im Sinne des Artikels 36 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union von diesem Mitgliedstaat als ‚nationales Kulturgut von künstlerischem, geschichtlichem oder archäologischem Wert´ eingestuft oder definiert wurde.“ Die Richtlinie überlässt es damit ausdrücklich den Mitgliedstaaten selbst, ob diese eine Unterschutzstellung durch einen Einzelakt (z. B. deutsches „Listensystem“) oder durch allgemeine gesetzliche Regelung vorsehen (vgl. dazu auch Regierungsentwurf 2015, S. 76). 28 Gegenüber einem ersten Entwurf sind die Regelungen für die Ausfuhr von Kulturgut deutlich modifiziert worden. Gemälde etwa sind erst betroffen, wenn sie älter als 70 Jahre sind und mehr als 300 000 Euro kosten. Bücher erst mit 100 Jahren, Landkarten mit 200 Jahren. Darüber hinaus wird das für Kultur und Medien zuständige Mitglied der Bundesregierung ermächtigt, die Alters- und Wertgrenzen über die gesetzlich festgelegten Mindestuntergrenzen hinaus durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates weiter anzuheben und damit im Zeitablauf anzupassen (§ 24 Regierungsentwurf 2015). Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 10 - 3000 - 002/16 Seite 11 Kultur und Medien zuständige oberste Bundesbehörde im Einzelfall. Die Mehrzahl der Vertragsstaaten des UNESCO-Übereinkommens von 1970 und fast alle Mitgliedstaaten der EU kennen zwar auch die Bestimmung von Kulturgut als national wertvoll durch Gesetz oder Verwaltungsverfahren , gleichzeitig unterwerfen ebenfalls fast alle Mitgliedstaaten aber Kulturgut einer zusätzlichen Genehmigungspflicht für die Ausfuhr in den Binnenmarkt ohne vorherige Unterschutzstellung . Nahezu alle EU-Mitgliedstaaten verfügen bereits über ein solches nationales Genehmigungserfordernis . Festzuhalten ist dabei, dass das EU-Recht den Mitgliedstaaten ausdrücklich die Möglichkeit einräumt, für Kulturgüter eine Ausnahme vom freien Warenverkehr zu regeln. Grundlage ist Artikel 36 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), demzufolge unter anderem Einfuhr- und Ausfuhrverbote „zum Schutz des nationalen Kulturguts von künstlerischem, geschichtlichem oder archäologischem Wert" zulässig sind.29 Von dieser Möglichkeit haben bereits 26 der 28 Mitgliedstaaten Gebrauch gemacht, allen voran Frankreich und Großbritannien, deren Kunsthandel den größten Anteil am europäischen Kunstmarkt ausmacht (abgesehen von der Schweiz als Nicht-EU-Staat). In diesen 26 Mitgliedstaaten können Kulturgüter ab bestimmten Alters- und Wertgrenze nur mit einer Genehmigung in einen anderen EU-Mitgliedsstaat ausgeführt werden. Deutschland ist bis jetzt zusammen mit den Niederlanden und Teilen Belgiens das einzige EU- Land, in dem nationales Kulturgut noch ohne generelle Ausfuhrgenehmigung in andere EU- Staaten ausgeführt werden kann.30 Diese Möglichkeit wurde in der Vergangenheit immer wieder genutzt, um Kulturgüter, die in Deutschland im Falle des Antrags auf Ausfuhrgenehmigung als national wertvoll eingestuft worden wären, in andere EU-Staaten zu bringen. Da sie nach den dortigen Regelungen nicht als "national wertvoll" gelten und Deutschland – da bisher keine Ausfuhrgenehmigungspflicht besteht – nicht unrechtmäßig verlassen haben, erhalten sie die EU- Ausfuhrgenehmigung eines anderen EU-Mitgliedstaats und gelangen auf diese Weise außerhalb Europas. Dies unterläuft die 1955 eingeführten Regelungen zum Abwanderungsschutz. Nahezu alle EU-Mitgliedstaaten (26 der insgesamt 28 EU-Mitgliedsstaaten) haben deshalb – über die 29 Das EU-Recht gibt den Mitgliedstaaten ausdrücklich die Möglichkeit, für Kulturgüter eine Ausnahme vom freien Warenverkehr zu regeln: Artikel 36 AEUV ermöglicht Einschränkungen des freien Warenverkehrs für Maßnahmen zum Schutz des nationalen Kulturguts von künstlerischem, geschichtlichem oder archäologischem Wert. Bei der Bestimmung dessen, was als national wertvolles Kulturgut einzuordnen ist, wird den Mitgliedstaaten ein relativ weiter Entscheidungsspielraum zugebilligt, der nationale Besonderheiten und damit auch unterschiedliche rechtliche Regelungen berücksichtigt (GRABITZ et al. 2015: Art. 36). Gemäß Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe d AEUV können außerdem Beihilfen zur Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden, soweit sie die Handels- und Wettbewerbsbedingungen in der Gemeinschaft nicht in einem Maß beeinträchtigen, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. Dabei dürfen die nationalen Schutzvorschriften weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen (BVerwG, NJW 193, 3280, 3282). Im Regierungsentwurf wird die Verhältnismäßigkeit der vorgesehenen Regelungen betont. Genannt werden etwa die Eintragung von Werken lebender Urheber oder Hersteller nur mit deren Zustimmung (§ 7 Absatz 1 Satz 2), die Beteiligung und Zustimmung von Sachverständigenausschüssen im Eintragungsverfahren (§ 15), die steuerliche Begünstigung von eingetragenem Kulturgut (§ 12 Absatz 1), die Möglichkeit eines billigen Ausgleichs in wirtschaftlicher Notlage, wenn die dauerhafte Ausfuhr versagt wird (§ 12 Absatz 2), die Möglichkeit der Löschung von Eintragungen bei Veränderung wesentlicher Umstände (§ 13) sowie die Regelungen zur Genehmigung der Ausfuhr von geschütztem Kulturgut (§ 23). 30 Dagegen wird in den meisten anderen Ländern die Ausfuhr von Kulturgut in andere EU-Mitgliedstaaten einer generellen Kontrolle unterzogen (BUNDESREGIERUNG 2013: 13); ein Gesamtüberblick findet sich im Bericht der EU-Kommission über die Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 116/2009 des Rates vom 18. Dezember 2008, der sich auf den Zeitraum von 2011 bis Anfang 2014 erstreckt (COM(2015)144,1.4.2015). Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 10 - 3000 - 002/16 Seite 12 unten dargestellte EU-Verordnung für die Ausfuhr von Kulturgut außerhalb des EU- Binnenmarktes hinaus – zusätzlich auch nationale Restriktionen für die Ausfuhr innerhalb des EU-Binnenmarktes geschaffen.31 Dabei gilt in der Regel ein an Alters- und Wertgrenzen gebundener Abwanderungsschutz von Kulturgütern. Mit der Novellierung des Kulturgutschutzgesetzes ist Deutschland der 27. EU-Mitgliedsstaat, der eine solche Ausfuhrregelung einführt. Mit einer solchen Regelung soll auch der Verpflichtung aus Art. 6 der UNESCO-Konvention von 1970 nachgekommen werden, eine geeignete Bescheinigung über die genehmigte Ausfuhr von Kulturgut einzuführen.32 Neben die schon bestehende Genehmigung der Ausfuhr nach EU-Verordnung (EG) Nr. 116/200933 tritt somit eine Genehmigung für die Ausfuhr in einen anderen EU-Mitgliedstaat.34 Neu eingeführt wird damit eine Genehmigungspraxis für die Ausfuhr von besonders hochwertigen älteren Kulturgütern sowie archäologischen Gegenständen in andere Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Derzeit ist bereits nach EU-Recht seit 1993 eine Ausfuhrgenehmigung erforderlich, wenn entsprechende Kulturgüter ins außereuropäische Ausland, also etwa in die wichtigen Kunsthandelsländer Schweiz oder USA ausgeführt werden sollen. Dies gilt etwa für Gemälde, die älter als 50 Jahre und mehr als 150 000 Euro wert sind. Damit soll gewährleistet werden, dass Kulturgut, das den Länderbehörden bisher nicht bekannt ist, vor der Ausfuhr überhaupt als national wertvoll eingetragen werden kann. Ein übermäßiger Verwaltungsaufwand für den Leihverkehr deutscher Museen infolge der Schaffung dieser neuen Ausfuhrregelungen soll dadurch verhindert werden, dass künftig von der nach Durchführungsverordnung (EU) Nr. 1081/2012 vorgesehenen, aber in Deutschland bisher nicht genutzten allgemeinen offenen Genehmigung zur Ausfuhr von Kulturgut im Leihverkehr Gebrauch gemacht werden kann.35 Danach könnten Museen und Einrichtungen für die Gesamtheit oder Teile ihrer Sammlung eine allgemeine offene Genehmigung bei den 31 Die Regelungen aller EU-Mitgliedstaaten finden sich in einer Studie der Europäischen Kommission (EUROPEAN COMMISSION 2011b: 5-80). Eine Übersicht der nationalen Regelungen für den Export von Kulturgütern durch die EU-Mitgliedstaaten findet sich auch in STAINES/PINEL (2008). Die Rechtsgrundlagen der EU-Mitgliedstaaten zum Kulturgutschutz sind dokumentiert unter www.eui.eu/Projects/InternationalArtHeritageLaw/National.aspx. 32 Mit der Regelung in § 24 Regierungsentwurf 2015 (Genehmigungspflichtige Ausfuhr von Kulturgut bestimmter Alters- und Wertgrenzen) soll daneben auch das völkerrechtliche Erfordernis von Artikel 6 Buchstabe a des UNESCO-Übereinkommens zur Einführung von Ausfuhrgenehmigungen umgesetzt werden. 33 Verordnung (EG) Nr. 116/2009 des Rates vom 18. Dezember 2008 über die Ausfuhr von Kulturgütern; im Anhang der Verordnung werden die Kategorien von Kulturgütern festgelegt, die im Handel mit Drittstaaten eines besonderen Schutzes bedürfen; das Dokument ist abrufbar unter www.kulturgutschutzdeutschland .de/DE/2_Rechtsgrundlagen/EU_Recht/EG-Ausfuhr/EG-Ausfuhr_node.html. 34 Jedoch soll mit der künftigen Reform kein Vorkaufsrecht des Staates für Kulturgüter eingeführt werden. 35 Erstmalig wird auch zwischen der dauerhaften und der vorübergehenden Ausfuhr von Kulturgut inhaltlich unterschieden. Diese Unterscheidung soll den internationalen Leihverkehr vereinfachen, da nach bisherigen Erfahrungen der Anteil der Ausfuhrgenehmigungen für den Leihverkehr etwa 90 Prozent der insgesamt in den Ländern auf der Basis der Verordnung erteilten Genehmigungen betrug (§§ 25ff.). Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 10 - 3000 - 002/16 Seite 13 zuständigen Behörden der Länder beantragen, sofern sie regelmäßig am internationalen Leihverkehr teilhaben. Gleichzeitig soll es auch künftig die Möglichkeit geben, rechtsverbindliche Rückgabezusagen zu erteilen. Dies soll auch beim Abwanderungsschutz berücksichtigt werden.36 Die Bundesregierung betont in diesem Zusammenhang, dass die Unterschutzstellung von Kulturgut – verbunden mit einem absoluten Ausfuhrverbot im laufenden Eintragungsverfahren und einem Genehmigungsvorbehalt für die Ausfuhr nach rechtskräftiger Eintragung des Kulturgutes – eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums nach Artikel 14 Absatz 1 Satz 2 GG darstelle. Eine solche Einschränkung des Eigentums sei auch höchstrichterlich bestätigt und mittlerweile unumstritten.37 Die Ausgestaltung des Eigentumsrechts nach Artikel 14 GG durch eine Substanzerhaltungspflicht sei auch generell keine Materie, die primär durch die Länder geregelt werde: Vergleichbare Pflichten fänden sich im Baugesetzbuch und Urheberrecht. Daraus folge außerdem, dass eine Regelung zum Substanzerhalt nicht zwingend und abschließend in den Denkmalschutzgesetzen der Länder geregelt sein muss (BUNDESREGIERUNG 2013: 24).38 36 Im Regierungsentwurf ist deshalb eine „Rückkehrklausel“ (§ 10) vorgesehen. Damit soll die Option einer Rückkehr von Kulturgut ins Bundesgebiet ohne eine Eintragung geschaffen werden. Die Voraussetzungen dabei ähneln im Grundsatz den Voraussetzungen für die Erteilung einer rechtsverbindlichen Rückgabezusage (§ 73 ff.). Im Unterschied zu dieser Rückgabezusage sind die Anforderungen hier allerdings deutlich höher: Gefordert wird, dass die Öffentlichkeit von der Rückkehr des Kulturgutes nach Deutschland zumindest fünf Jahre Nutzen ziehen kann (etwa durch eine Ausstellung in einem Museum oder durch Zugang zu Forschungszwecken). 37 Verwiesen wird von der BUNDESREGIERUNG (2013: 24) in diesem Zusammenhang auf eine Reihe von Gerichtsentscheidungen , die zum Ergebnis gelangen, dass die Eintragung eines Kulturgutes in das Verzeichnis national wertvollen Kulturgutes und die damit verbundenen Ausfuhrbeschränkungen keine Enteignung gemäß Artikel 14 Absatz 3 des Grundgesetzes (und damit einer Einschränkung des Eigentumserwerbs im Sinn von §§ 929ff. BGB) darstelle, sondern eine verhältnismäßige Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne von Artikel 14 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes sei. Verwiesen wird in diesem Zusammenhang auf ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 2011 (BVerwG, Urteil vom 24.11.2011 - 7 C 12.10, www.bverwg.de/entscheidungen/entscheidung.php?ent=241111U7C12.10.0). Das Bundesverfassungsgericht habe außerdem bereits 1993 eine diesbezügliche Verfassungsbeschwerde mit Beschluss vom 3. November 1993 (1 BvR 1495/93) nicht zur Entscheidung angenommen. 38 Die Eintragung von Kulturgut soll auch weiterhin steuerlich begünstigt werden. Dies betrifft steuerliche Erleichterungen für Aufwendungen, die für den Erhalt des Kulturgutes gemacht werden. Auch bei Erbschaften und Schenkungen sind wie bisher steuerliche Vorteile vorgesehen. Hinzu kommt eine steuerliche Begünstigung für den Fall, dass eine Genehmigung zur dauerhaften Ausfuhr versagt wird und der Eigentümer des Kulturgutes infolge wirtschaftlicher Notlage zum Verkauf gezwungen ist (§ 12 Regierungsentwurf 2015). Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 10 - 3000 - 002/16 Seite 14 3. Umsetzung der UNESCO-Konvention von 1970: Schaffung von Einfuhrregelungen und Vereinfachung der Rückgaberegelungen hinsichtlich unrechtmäßig verbrachten Kulturgutes und Maßnahmen gegen Raubgrabungen Die Novellierung des Kulturgutschutzes soll darüber hinaus zu einer Verbesserung der Umsetzung der UNESCO-Konvention von 1970 zur Rückgabe unrechtmäßig verbrachten Kulturguts führen. Angestrebt wird damit vor allem, den Handel mit archäologischen Kulturgütern aus Raubgrabungen zu unterbinden.39 Verwiesen wird etwa darauf, dass die bisherige Umsetzung der UNESCO-Konvention von 1970 durch das Kulturgüterrückgabegesetz (KultGüRückG) von 2007 in dieser Hinsicht weitgehend wirkungslos geblieben ist: Seit Inkrafttreten des Gesetzes sei es trotz mehrerer Rückgabeersuchen ausländischer Staaten zu keiner einzigen Rückgabe gekommen.40 Vor allem das der deutschen Rechtstradition entsprechende Erfordernis der Einzeleintragung von geschütztem Kulturgut ausländischer Staaten habe sich in der Praxis nicht bewährt.41 Mit dessen Abschaffung soll auch die bisherige Regelung zur Einfuhrgenehmigung nach Kulturgüterverzeichnisverordnung42 vom 15. Oktober 2008 entfallen. Das nach § 14 KultGüRückG erforderliche Verzeichnis habe sich nicht als geeignete Regelung der Einfuhrkontrolle erwiesen und hätte nach Auffassung der Bundesregierung einen erheblichen bürokratischen Aufwand verursacht, ohne jedoch eine umfassende Einfuhrregelung zu gewährleisten. Die meisten Vertragsstaaten der UNESCO-Konvention schützten ihr Kulturgut – teilweise das gesamte archäologische Erbe – durch gesetzliche Verbote, vor allem aber durch Kategorien von 39 Raubgrabungen und die Verwertung von aus Raubgrabungen gewonnenem Kulturgut über den illegalen grenzüberschreitenden Handel mit Kulturgut stellen ein zunehmendes Problem dar. Mit der Neuregelung soll damit auch der Resolution 2199 (2015) des UN-Sicherheitsrates nachgekommen werden, die dieser am 12. Februar 2015 den Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen mit Blick auf die Zerstörung des Weltkulturerbes in Syrien und im Irak und mit Blick auf die Finanzierung terroristischer Aktivitäten durch den illegalen Handel mit Kulturgütern einstimmig vorgegeben hat (Regierungsentwurf 2015, Begründung Allgemeiner Teil). 40 Vgl. etwa den Beitrag von Kulturstaatsministerin Monika Grütters auf der Tagung „Kulturgut in Gefahr: Raubgrabungen und illegaler Handel“ (11. Dezember 2014), abrufbar unter www.bundesregierung.de/Content/DE/Rede/2014/12/2014-12-12-gruetters-Raubgrabungen.html. 41 Seit 1955 sind nicht mehr als 2700 Positionen in das Verzeichnis national wertvollen Kulturguts eingetragen worden, darunter fast keine Werke der Gegenwartskunst. FECHNER/KRISCHOK (2014) betonen in diesem Zusammenhang : „Das bisherige Listensystem hat sich ganz offensichtlich nicht bewährt. Die Listung hängt von vielerlei Zufällen ab und erscheint willkürlich, viele bedeutende Kulturgüter werden damit nicht erfasst, nicht zuletzt archäologische Kulturgüter direkt nach ihrer Auffindung. Die Führung einer Liste wird durch die landesrechtliche Kompetenzzuweisung erschwert, sie ist mit erheblichem bürokratischem Aufwand verbunden und an den Grenzen kaum zu kontrollieren.“ Vgl. zu den Reformperspektiven im Hinblick auf den Abwanderungsschutz für deutsche archäologische Kulturgüter insbesondere KRISCHOK (2016: 156ff.). 42 Vgl. http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/kultgvv/gesamt.pdf. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 10 - 3000 - 002/16 Seite 15 geschützten Kulturgütern. Dabei sehe auch das EU-Recht in der EU-Ausfuhrverordnung ein Kategorienprinzip und kein Listenprinzip vor.43 Die Ein- und Ausfuhrregelungen sollen vor diesem Hintergrund künftig neu festgelegt werden.44 Mit § 28 Regierungsentwurf 2015 wird die Verpflichtung aus Artikel 2, 3 und 7 der UNESCO- Konvention zur Schaffung von Einfuhrregelungen umgesetzt.45 In Anknüpfung an die Regelungen in § 32 ist demnach eine unrechtmäßige Ausfuhr von Kulturgut aus einem Mitglied- oder Vertragsstaat zugleich eine unrechtmäßige Einfuhr nach Deutschland. Eine Einstufung oder Definition als nationales Kulturgut setzt nicht die in Deutschland gängige Eintragung als national wertvolles Kulturgut voraus, sondern geht ausdrücklich darüber hinaus und umfasst die qua Gesetz erfolgte Unterschutzstellung von Kulturgut und ganzer Kategorien von Kulturgut. Die Rechtsvorschriften, unter deren Verstoß das Kulturgut verbracht wurde, sind weit zu verstehen und umfassen die Ausfuhr- und Handelsvorschriften, aber auch die zivilrechtlichen, strafrechtlichen, kulturgutschutzrechtlichen, denkmalschutzrechtlichen oder ausfuhrrechtlichen Vorschriften des jeweiligen Staates. Zahlreiche Mitglied- und Vertragsstaaten verlangen eine Ausfuhrgenehmigung für Kulturgut. Nach Artikel 6 Buchstabe a der UNESCO-Konvention von 1970 sind die Vertragsstaaten verpflichtet, geeignete Bescheinigungen für die Ausfuhr von Kulturgut einzuführen. Mit dieser Regelung sollen insbesondere archäologische Objekte aus Raubgrabungen erfasst sein. Mit den Vorgaben von § 30 Regierungsentwurf 2015 sollen vor allem 43 Zudem sei das Listenprinzip gerade in Krisen- und Kriegsregionen und im Hinblick auf illegale Ausgrabungen nicht praktikabel, da die staatliche Verwaltung von Listen während Krisenzeiten unmöglich sei und noch nicht entdeckte archäologische Kulturgüter ohnehin nicht gelistet werden könnten. In § 52 werden die Voraussetzungen für den Rückgabeanspruch der Vertragsstaaten formuliert. Neu geregelt werden damit die Tatbestandsvoraussetzungen für den Rückgabeanspruch; das bisher nach § 6 Absatz 2 des Kulturgüterrückgabegesetzes geltende Listenprinzip für unter Schutz gestellte Kulturgüter der Vertragsstaaten wird damit aufgegeben. 44 In den §§ 20ff. Regierungsentwurf 2015 werden die Beschränkungen der Ein- und Ausfuhr von Kulturgut unter Berücksichtigung europäischer und internationaler Vorgaben neu formuliert. Darunter fallen aktuell die in der Bundesrepublik unmittelbar geltende Verordnung (EG) Nr. 1210/2003 des Rates vom 7. Juli 2003 zum Verbot der Einfuhr, Ausfuhr und dem Handel mit irakischem Kulturgut sowie die Verordnung (EU) Nr. 1332/2013 des Rates vom 13. Dezember 2013 über restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Syrien. In § 28 wird außerdem die Verpflichtung aus Artikel 2, 3 und 7 der UNESCO-Konvention zur Schaffung von Einfuhrregelungen umgesetzt. Danach gilt eine unrechtmäßige Ausfuhr von Kulturgut aus einem Mitglied- oder Vertragsstaat zugleich als eine unrechtmäßige Einfuhr nach Deutschland. Bisher müssen die Zollbehörden bei der Einfuhr von Kulturgut Informationen aus vielen verschiedenen Quellen einholen, um zu klären, woher ein Stück kommt und was aus dem jeweiligen Land ausgeführt werden darf. Mit dem neuen Kulturgutschutzgesetz würde sich das Verfahren vereinfachen (Passierscheine für diejenigen Staaten, deren Ausfuhren von gesetzlichen Regelungen abhängen). 45 Das Einfuhrverbot nach § 28 Regierungsentwurf 2015 knüpft an die Regelung in Artikel 36 AEUV an, der eine Einschränkung der Warenverkehrsfreiheit innerhalb des Binnenmarkts ausdrücklich zulässt, sowie an Artikel 7 Buchstabe b in der UNESCO-Konvention von 1970. Außerdem wird Bezug genommen auf die Embargo-Vorschriften wie die Verordnung (EU) Nr. 1332/2013 des Rates vom 13. Dezember 2013 zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 36/2012 über restriktive Maßnahmen angesichts der Lage in Syrien (ABl. EU 2013 L 335, S. 3) oder die Verordnung (EG) Nr. 1210/2003 des Rates vom 7. Juli 2003 über bestimmte spezifische Beschränkungen in den wirtschaftlichen und finanziellen Beziehungen zu Irak und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 2465/1996 (ABl. EU 2003 Nr. L 169, S. 6). Hinzu kommt ein Verweis auf das Ausführungsgesetz der die Konvention vom 14. Mai 1954 zum Schutz von Kulturgut bei bewaffneten Konflikten vom 18. Mai 2007. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 10 - 3000 - 002/16 Seite 16 die Einfuhr von Kulturgütern, die aus Raubgrabungen stammen, bzw. die Einfuhr von gestohlenem Kulturgut verhindert werden. Anders als bei einer Ausfuhrregelung, deren Ausgestaltung mit Alters- und Wertgrenzen im Ermessen des deutschen Gesetzgebers liegt, ermisst sich der Umstand, ob ein Kulturgut „unrechtmäßig“ aus einem Vertragsstaat ausgeführt wurde, nicht nach deutschen Regelungen, sondern allein an der vorgenommenen Unterschutzstellung durch den Herkunftsstaat. Dies sieht auch die neue EU-Richtlinie 2014/60/EU vor, deren Anwendungsbereich durch den Wegfall des Anhanges mit seinen Alters- und Wertgrenzen nun sämtliches unter Schutz gestelltes Kulturgut eines EU-Mitgliedstaates umfasst. Eine unterschiedliche Behandlung von EU- und UNESCO- Vertragsstaaten soll damit verhindert werden. Die EU-Richtlinie schafft außerdem eine Neuregelung im Bereich des Entschädigungsanspruches bei gerichtlich angeordneter Rückgabe von unrechtmäßig verbrachtem Kulturgut, der zukünftig an Sorgfaltspflichten46 beim Erwerb des Kulturgutes geknüpft ist. Mit der Festlegung von Sorgfaltspflichten beim Erwerb und Inverkehrbringen von Kulturgut (§§ 41ff. Regierungsentwurf 2015) kommt Deutschland auch seiner Verpflichtung aus Art. 13a der UNESCO-Konvention nach, „mit allen geeigneten Mitteln Übereignungen von Kulturgut zu verhüten , durch die eine rechtswidrige Einfuhr oder Ausfuhr desselben begünstigt werden könnte“. Die Schaffung von gesetzlichen Sorgfaltspflichten für den Handel mit Kulturgut folgt außerdem der Umsetzung der neuen Richtlinie 2014/60/EU. Diese dient dazu, dass nach Artikel 10 der Richtlinie bestimmte Sorgfaltspflichten beim Erwerb von Kulturgut zu erfüllen sind, sofern nicht ausgeschlossen werden kann, dass das Kulturgut aus dem Ausland stammt.47 In diesem Sinn formulieren §§ 41 ff. eine Reihe von Sorgfaltspflichten für das Inverkehrbringen von Kulturgut.48 Die neuen Vorgaben führen nach Darstellung der Bundesregierung zu einer deutlichen Ausweitung der Sorgfalts- und Aufzeichnungspflichten im Vergleich zur geltenden Rechtslage.49 46 Angaben zur Herkunft und Provenienz sind bereits jetzt nach EU-Recht bei Beantragung der Ausfuhrgenehmigung nach Verordnung (EG) Nr. 116/2009 erforderlich. Ein Vergleichsmaßstab wären etwa die Sorgfaltspflichten in Art. 16 des Schweizer Kulturgütertransfergesetzes (KGTG) vom 20. Juni 2003. Verstöße gegen die Sorgfaltspflichten werden mit hohen Geldstrafen geahndet. Hinzu kommen Maßnahmen bezüglich der Herkunft von Vermögenswerten, die zum Erwerb des Kulturguts selbst dienen. Künftig sollen die Herkunftskontrollen zu den Vermögenswerten durch die Aufnahme neuer Bestimmungen in das Bundesgesetz gegen unlauteren Wettbewerb (GwG) ergänzt werden. Vorgesehen ist, dass ab dem 1. Januar 2016 in Bezug auf kommerzielle, mit Barmitteln abgewickelte Transaktionen im Wert von mehr als 100 000 Franken besondere Sorgfaltspflichten eingehalten werden müssen (KGGT 2015: 114ff.). Zu den Regelungen für den Schweizer Kunsthandel vgl. ELMENHORST (2015b) sowie www.bak.admin.ch/kulturerbe/04371/04376/index.html?lang=de. Hinweise für den Kunsthandel finden sich unter www.bak.admin.ch/kulturerbe/04371/04401/index.html?lang=de. 47 Zum vorläufig geschätzten Erfüllungsaufwand hinsichtlich der Sorgfaltspflichten vgl. die Übersichten in der Rubrik „Gesetzesfolgen“ im Regierungsentwurf 2015. 48 Ein Ziel ist es dabei auch, mit der allgemeinen Sorgfaltspflicht nach § 41 Absatz 1 Nummer 3 Regierungsentwurf das Inverkehrbringen von archäologischem und paläontologischem Kulturgut, das aus Raubgrabungen stammt oder stammen könnte, zu unterbinden. 49 Im geltenden Kulturgüterückgabegesetz sind die Aufzeichnungspflichten beschränkt auf Kulturgüter, die nach ihren Kategorien, Wert- und Altersgrenzen vom Anhang der Verordnung (EG) Nr. 116/2009 erfasst werden. Diese Einschränkung soll künftig wegfallen, jedoch steht der dadurch bedingten Erweiterung des Anwendungsbereichs der Verpflichtungen eine gleichzeitige Reduzierung gegenüber: Der allgemeine Schwellenwert, ab dem die Pflichten greifen sollen, wird im Rahmen der Neuregelung von 1 000 auf 2 500 Euro angehoben. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 10 - 3000 - 002/16 Seite 17 Dabei werden auch erhöhte Sorgfaltspflichten für das gewerbliche Inverkehrbringen von Kulturgut in drei konkreten Fällen vorgesehen (§ 44). Zunächst ist Kulturgut betroffen, bei dem nachgewiesen oder zu vermuten ist, dass es zwischen 1933 und 1945 NS-verfolgungsbedingt entzogen worden ist. Hier besteht grundsätzlich ein erhöhter Recherchebedarf zur Herkunftsgeschichte und Provenienz. Hinzu kommt eine erhöhte Sorgfaltspflicht bei gefährdeten Kulturgütern der sogenannten „Roten Listen“ des Internationalen Museumsrates (ICOM). Dort werden Kulturgüter ausgewiesen, die im internationalen Maßstab als besonders gefährdet gelten, sie resultieren vielfach aus Raubgrabungen und grenzüberschreitendem illegalen Handel. Die Listen werden vom internationalen Museumsrat, oft in Reaktion auf Krisensituationen, sowohl als Druckexemplar als auch im Internet veröffentlicht und aktualisiert. Die in den ICOM „Roten Listen“ abgebildeten Kulturgüter sind inventarisierte Objekte aus Sammlungen von Museen und sonstigen Institutionen. Schließlich gelten die erhöhten Sorgfaltspflichten auch für Kulturgut, für das ein Verbot zur Ein- und Ausfuhr sowie zum Inverkehrbringen nach einer Verordnung der Europäischen Union besteht. Dies betrifft gegenwärtig vor allem die kulturgutbezogenen Embargovorschriften der Syrien-Verordnung von 2013 und der Irak-Verordnung von 2003. 4. Zur Behandlung paläontologischen Kulturgutes im Gesetzentwurf der Bundesregierung Im geplanten Kulturgutschutzgesetz geht es nicht zuletzt um die Stärkung des Schutzes von öffentlichen Sammlungen sowie des Kulturguts der Kirchen und Religionsgemeinschaften. Dabei sollen Sammlungen öffentlicher Kulturgut bewahrender Einrichtungen generell als „nationales Kulturgut“ geschützt werden. Öffentliche oder öffentlich geförderte Sammlungen und Archive, die bestimmte Kriterien erfüllen, werden dadurch unter Schutz gestellt. Damit wird die bisher erforderliche Einzeleintragung als national wertvoll künftig entbehrlich.50 Entsprechendes gilt für die Option, dass private Verleiher sich mit jederzeit widerrufbarer Zustimmung das gleiche Schutzniveau für ihre Leihgaben sichern können. Schließlich wird auch für die Kirchen und andere als Körperschaft des öffentlichen Rechts anerkannten Religionsgemeinschaften eine verbesserte Möglichkeit des Kulturgutschutzes geschaffen, wobei deren verfassungsrechtlich besonderem Status Rechnung getragen wird.51 Unter Schutz gestellt sind nach § 6 Absatz 1 Regierungsentwurf 2015 damit auch naturwissenschaftliche Objekte in öffentlichen Sammlungen. Für den Bereich der Paläontologie betrifft dies prinzipiell eine Vielzahl von 50 Diese weite Unterschutzstellung dient auch der Nutzung der Rückgabemechanismen nach EU- und Völkerrecht bei unrechtmäßiger Verbringung von Kulturgut in das Ausland (§§ 69, 70 Regierungsentwurf). 51 Vgl. dazu die Begründung im Regierungsentwurf (Begründung Allgemeiner Teil). Damit soll eine Regelung geschaffen werden, um illegal ausgeführtes Kulturgut anderer Staaten effektiv an diese zurückzugeben. Mit der Neuregelung soll auch der Resolution 2199 (2015) des UN-Sicherheitsrates Rechnung getragen werden (Zerstörung des Weltkulturerbes in Syrien und im Irak sowie Finanzierung terroristischer Aktivitäten durch den illegalen Handel mit Kulturgütern). Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 10 - 3000 - 002/16 Seite 18 Objekten in deutschen Museen, Universitäten und Forschungsinstitutionen.52 Betroffen davon sind nicht nur Institutionen wie das Paläontologische Museum München, die Bayerische Staatssammlung für Paläontologie und Geologie, die Mineralogische Staatssammlung München, sondern auch etwa das Deutsche Museum. Diese mit der Gesetzesnovellierung angestrebte Unterschutzstellung aller in öffentlichen Sammlungen befindlichen Kulturgüter53 wird etwa vom Konsortium „Deutsche Naturwissenschaftliche Forschungssammlungen“ (DFNS) als „klares Bekenntnis der Politik hinsichtlich Bedeutung und Wert der in der Bundesrepublik Deutschland befindlichen forschungsbezogenen und musealen Sammlungen“54 gewertet. Begrüßt wird außerdem die Zielsetzung, EU-Recht sowie internationale Konventionen umzusetzen und in nationales Recht zu überführen.55 Jedoch sind hinsichtlich der Behandlung des paläontologischem Kulturgutes und der paläontologischen Objekte in öffentlichen Sammlungen nach der Vorlage des Regierungsentwurfs der Kulturgutschutz -Novellierung gleichwohl eine Reihe von Fragen aufgeworfen worden. Insbesondere hinsichtlich der Aufnahme von Fossilien als paläontologisches Kulturgut in die neue Gesetzgebung sowie im Hinblick auf begriffliche Abgrenzungen bedürfe es einiger klärender Korrekturen (insbesondere in der Abgrenzung zwischen Archäologie und Paläontologie). Betont wird etwa in der Stellungnahme der Deutschen Naturwissenschaftlichen Forschungssammlungen, dass der Regierungsentwurf die spezifischen und komplexen Anforderungen der naturwissenschaftlichen 52 Paläontologische Forschungssammlungen beinhalten wertvolle, unersetzliche Dokumente des Lebens vergangener erdgeschichtlicher Zeiträume. Ulrich Jansen und Fritz Steininger vom Forschungsinstitut Senckenberg haben den Versuch unternommen, die deutschen paläontologischen Sammlungen systematisch zu erfassen, wobei reine Privatsammlungen nicht berücksichtigt wurden. Dabei wurden etwa 850 Standorte paläontologischer Sammlungen in Deutschland ermittelt (JANSEN/STEINIGER 2002). Aufgrund der höchst unterschiedlichen institutionellen Einbettung von Sammlungen (kommunale, private, überregionale, Landes-, oder Universitätssammlungen ) ist ein umfassender Überblick über die Sammlungslandschaft in Deutschland jedoch kaum zu leisten (WISSENSCHAFTSRAT 2011). Für die universitären Sammlungen und Museen wurde eine Erfassung in einer öffentlich zugänglichen Datenbank im Rahmen des von der DFG im Zeitraum von 2004 bis 2009 geförderten Projekts „Universitätsmuseen und -sammlungen in Deutschland“ durch das Helmholtz Zentrum für Kulturtechnik in Angriff genommen, so dass es für diesen Bereich möglich ist, substanzielle Aussagen zu treffen. Die meisten der erhaltenen Sammlungen sind naturkundliche Sammlungen, gefolgt von kunst- und kulturhistorischen sowie medizinischen Sammlungen (www.universitaetssammlungen.de). Zahlreiche wissenschaftliche Sammlungen sind außeruniversitär verortet; dazu zählen auch Sammlungen in Landesmuseen, kommunalen Museen und privaten Museen. Deren Anzahl, Inhalt und Ausgestaltung ist vielfältig, zugleich aber auch unübersichtlich. Informationen bietet neben der Senckenberg-Gesellschaft (www.senckenberg.de) etwa das Konsortium „Deutsche Naturwissenschaftliche Forschungssammlungen“ (www.dnfs.de) sowie der Ende 2009 gegründete Humboldt- Ring, dem Verbund deutscher Forschungsmuseen (www.humboldt-ring.de) 53 Das Konsortium „Deutsche Naturwissenschaftliche Forschungssammlungen“ (DFNS) geht von mindestens 140 Mio. Objekten in den naturhistorischen Sammlungen aus (DNFS 2013). 54 Vgl. Stellungnahme der Deutschen Naturwissenschaftlichen Forschungssammlungen (DNFS) zum Regierungsentwurf eines Gesetzes zur Neuregelung des Kulturgutschutzrechts (DNFS 2015) (Anlage 1). 55 Ähnlich auch die Beurteilung durch die deutschsprachigen Paläontologischen Gesellschaften in einer Stellungnahme zum Regierungsentwurf der Kulturgutschutz-Novellierung. Auch hier wird die im Zuge der Reform vorgesehene Unterschutzstellung aller in öffentlichen Sammlungen befindlichen Kulturgüter als klares Bekenntnis der Politik hinsichtlich Bedeutung und Wert der musealen und forschungsbezogenen Sammlungen in der Bundesrepublik Deutschland gesehen. Das Dokument vom 13. November 2015 ist abrufbar unter www.palges.de/fileadmin/pdf/PalGes_Stellungnahme_KGS-Novelle_13_11_2015.pdf. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 10 - 3000 - 002/16 Seite 19 Forschungssammlungen nicht ausreichend berücksichtige, obwohl diese Sammlungen von der Begriffsbestimmung von Kulturgut und nationalem Kulturgut betroffen seien (entsprechend § 2 (1) 9 und 15, § 6 (1) 2 und 3).56 Angesprochen werden außerdem die Gefahr einer Einschränkung der Forschungsmöglichkeiten (etwa bei invasiven oder destruktiven Probennahmen),57 mögliche Gefährdungen des internationalen wissenschaftlichen Leih- und Tauschverkehrs sowie unterschiedliche Einschätzungen des Verwaltungsaufwandes für die naturkundlichen Forschungssammlungen.58 Dabei werden auch Behinderungen der Entwicklung der naturkundlichen Sammlungen und Einschränkungen für die internationalen Forschungs- und Sammlungskooperationen befürchtet.59 56 Dabei tritt in § 2 Regierungsentwurf eine neue Definition von „Kulturgut“ an die Stelle des § 6 Absatz 2 Nummer 2 des bisherigen Kulturrückgabegesetzes und des § 1 Absatz 1 des bisherigen Gesetzes zur Ausführung der Konvention vom 14. Mai 1954 zum Schutz von Kulturgut bei bewaffneten Konflikten vom 18. Mai 2007 (BGBl. I S. 757, 762 (2547)). Der Begriff des Kulturgutes wird weit gefasst, da er sowohl den deutschen Kulturgutbegriff als auch die Kulturgutbegriffe der UNESCO- und EU-Regelwerke umfassen soll, die nicht in allen Einzelheiten deckungsgleich seien (Regierungsentwurf S. 68). Die Definition soll die entsprechenden Begrifflichkeiten von Artikel 36 AEUV aufnehmen, und ihn gleichzeitig um die in Erwägungsgrund 9 der Richtlinie 2014/60/EU genannten Bereiche der Paläontologie, Ethnographie, Numismatik und Wissenschaft erweitern, ohne jedoch die weite Definition des Artikel 1 des UNESCO-Übereinkommens zu ignorieren. 57 Die Möglichkeit des Einsatzes von Methoden, die invasive oder destruktive Probennahme für Forschungszwecke erfordern, soll im Rahmen kustodialer Umsicht für nationales Kulturgut in naturkundlichen Sammlungen, einschließlich eingetragenem Kulturgut (z.B. Archaeopteryx) gewährleistet werden. Für die DNFS ist der Einsatz solcher Methoden, gleichgültig ob Pflanzen, Tiere, Fossilien, Mineralien, Gesteine oder Meteoriten, für die korrekte Ansprache und Bestimmung prinzipiell unerlässlich (DNFS 2015: 5). Die Bundesregierung weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass das Beschädigungsverbot in § 18 Regierungsentwurf ausschließlich für Kulturgut gelte, das in ein Verzeichnis national wertvollen Kulturgutes nach § 7 Regierungsentwurf eingetragen ist. Kulturgut in öffentlichen Sammlungen soll dabei nach § 6 unter Schutz gestellt werden, so dass das Beschädigungsverbot nach § 18 nicht greife. Darüber hinaus sei es bereits jetzt nach § 304 Absatz 1 und 2 Strafgesetzbuch untersagt, „Naturdenkmäler, Gegenstände der Kunst, der Wissenschaft oder des Gewerbes“, die in öffentlichen Sammlungen aufbewahrt werden, zu beschädigen. Im Übrigen schließe der künftige § 18 Regierungsentwurf auch eine bisher bestehende Rechtslücke bei als national wertvoll eingetragenem Kulturgut in Privatbesitz (z.B. Archaeopteryx), das nicht unter § 304 des Strafgesetzbuches fällt (BKM 2015: 3). 58 Verwiesen wird darüber hinaus auf mögliche Probleme hinsichtlich einer Harmonisierung mit den Regelungen der aktuellen nationalen Gesetzgebung zur Umsetzung des Nagoya-Protokolls. Im Rahmen der Gesetzgebung zur Umsetzung der Verpflichtungen nach dem Nagoya-Protokoll (Access and Benefit Sharing, kurz ABS) sind Ausfuhr und Einfuhr genetischer Ressourcen 2014 relativ strengen Regeln unterworfen. Vgl. dazu das Gesetz zur Umsetzung der Verpflichtungen nach dem Nagoya-Protokoll, zur Durchführung der Verordnung (EU) Nr. 5/204 und zur Änderung des Patentgesetzes sowie zur Änderung des Umweltauditgesetzes, verabschiedet am 25.11.2015 (BGBl. I S. 2092 www.buzer.de/gesetz/11800/index.htm). Konsortium "Deutsche Naturwissenschaftliche Forschungssammlungen“ regt in diesem Zusammenhang an, den wissenschaftlichen Leih- und Tauschverkehr von den geplanten Regelungen auszuklammern und die Dokumentation auf den Leihschein (für erdwissenschaftliche Objekte wie Fossilien) und die im Rahmen der ABS-Gesetzgebung erforderlichen Dokumente (für biologische Objekte) zu beschränken (DNFS 2015: 5). 59 Zur Klärung dieser Fragen soll bei der Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien (BKM) ein weiteres Hintergrundgespräch mit Vertretern der Naturwissenschaften und Sammler stattfinden (tel. Rücksprache mit BKM am 19.01.2016). Eine weitere Berücksichtigung fachwissenschaftlicher und anderer Expertise wird voraussichtlich im Rahmen des eingeleiteten parlamentarischen Verfahrens stattfinden (Anhörungen der beteiligten Bundestagsausschüsse nach § 70 GOBT). Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 10 - 3000 - 002/16 Seite 20 Unklarheiten werden außerdem bei der Abgrenzung zentraler Begriffe gesehen.60 So wird etwa in der weiten Fassung des Begriffs „Kulturgut“ gemäß § 2 I Nr. 9 Regierungsentwurf – in der Umsetzung der Umsetzung der EU-Richtlinie 2014/60/EU – auch ein Verstoß gegen Europarecht gesehen. Kritisiert wird etwa, dass der Entwurf nicht die Einschränkung enthalte, dass paläontologische Objekte nur dann in den Geltungsbereich des Gesetzes fallen, soweit der Herkunftsstaat sie als „wichtig“ oder als „nationales Kulturgut“ bezeichnet hat (Wortlaut des Art 9 der RL 2014/60/EU).61 Als Kulturgut gilt in diesem Zusammenhang „jede bewegliche Sache oder Sachgesamtheit von künstlerischem, geschichtlichem oder archäologischem Wert oder aus anderen Bereichen des kulturellen Erbes, insbesondere von paläontologischem, ethnographischem, numismatischem oder wissenschaftlichem Wert“ (§ 2 Abs. 1 Ziff. 9 Regierungsentwurf).62 Danach sind Fossilien und andere paläontologische Objekte im Regelfall kein Kulturgut; sie sollen nur dann als Kulturgut eingestuft werden, wenn sie einen „paläontologischen Wert“ haben (so § 2 Absatz 1 Nummer 9 Regierungsentwurf): Häufig vorkommende paläontologische Objekte, die wissenschaftlich ohne Bedeutung und als „Massenware“ einzustufen sind, seien davon bewusst ausgenommen und nicht Bestandteil des angesprochenen „kulturellen Erbes“.63 Fossilien gelten vor diesem Hintergrund – von wenigen herausragenden Exemplaren abgesehen – im deutschen Recht ebenso wenig als „Kulturgut“ wie etwa grundsätzlich auch Mineralien oder geologische Proben. Dennoch sollen paläontologische Objekte unter den Kulturgutbegriff entsprechend § 2 des Gesetzentwurfs – so die Argumentation der Bundesregierung – nicht zuletzt deshalb fallen, um EU- und völkerrechtliche Rückgabeansprüche anderer Staaten zu ermöglichen und damit EUund völkerrechtliche Verpflichtungen Deutschlands umzusetzen (BKM 2015b: 1). Deutlich soll 60 Ein Kernproblem des Entwurfs ist für die DNFS die unklare Abgrenzung, welche Art von Kulturgut jeweils gemeint sei (DNFS 2015: 3). 61 Gemäß Art 266 AEUV ist eine europäische Richtlinie „für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet wird, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, überlässt jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel“. Durch eine weite Formulierung des Begriffes Kulturgut dürfte das Ziel der Richtlinie, nämlich eine Stärkung des Kulturgutschutzes, kaum missachtet werden. Dabei ermöglicht eine offene Fassung zugleich einen höheren Schutzstandard. Außerdem verhindert die Gesetzesformulierung nicht, dass im Einzelfall solche Objekte, die keine wissenschaftliche Bedeutung haben und als „Massenware“ einzustufen sind, vom Schutzbereich ausgeschlossen werden. So fallen von vornherein nur solche paläontologischen Objekte unter die Definition „Kulturgut“, wenn ihnen ein „paläontologischer Wert“ beizumessen ist. 62 Hier stellt sich insbesondere die Frage, ob diese Eingrenzung des Kulturgutes zu weit gefasst sei und mit dem verfassungsrechtlich verankerten Bestimmtheitsgrundsatz in Konflikt gerate (Art 20 III GG, Art 103 II GG). Allerdings lässt sich dagegen halten, dass der Bestimmtheitsgrundsatz keineswegs dazu verpflichtet, auf die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe zu verzichten. So zeigt die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes, dass das Gebot der Gesetzesbestimmtheit die Verwendung von Begriffen, die in besonderem Maße der Deutung durch den Richter bedürfen, nicht ausschließt. Vgl. BVerfG NJW 2007, 1666, Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Düring , GG-Kommentar, 75. EL September 2015, Art 103 II Rn. 186, 187. Zwar kann vorliegend in Einzelfällen zweifelhaft sein, ob ein Objekt „Kulturgut“ ist. Wegen der notwendigen Abstraktheit der Gesetzesform ist dies aber unvermeidbar. Auch die in §§ 83, 84 Regierungsentwurf vorgesehenen Strafen bzw. Bußgelder stehen einer weiten Definition des „Kulturgutes“ nicht entgegen. So ist ausreichend, wenn für den Normadressaten wenigstens das Risiko einer Bestrafung erkennbar ist. Der Begriff „Kulturgut“ genügt somit den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Bestimmtheit von Normen (vgl. BVerfG NJW 2005, 349). 63 Vgl. dazu auch Hintergrundpapier zum Bereich der Paläontologie (BKM 2015b: 1) (Anlage 2) Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 10 - 3000 - 002/16 Seite 21 außerdem gemacht werden, dass – entsprechend der Aufzählung in der Definition von § 2 Absatz 1 Nummer 9 Regierungsentwurf64 – Kulturgut sowohl dem Bereich der Archäologie als auch dem der Paläontologie entstammen kann.65 Beide Begriffe werden nebeneinander verwendet, ohne dass diese sich in ihren Anwendungsbereichen überlappen. Betont wird darüber hinaus, dass es sich um „archäologisches Kulturgut" handeln muss und nicht alle möglichen Fossilien oder sonstigen paläontologische Objekte erfasse. Im weiteren bedeute dies auch, dass die Sorgfaltspflichten nach §§ 40 ff. Regierungsentwurf, die sich ebenfalls ausdrücklich nur auf „Kulturgut" beziehen, gerade nicht die Mehrheit der Fossilien und anderer paläontologischer Objekte erfassten, da diese Objekte im Regelfall gar kein „Kulturgut" seien (ebd.).66 In gleicher Weise sind damit auch paläontologische Objekte in privatem Eigentum betroffen. Der Gesetzesentwurf enthalte – so die Bundesregierung (2015: 2f.) – keine Regelungen, die den Sammler in seiner Freiheit beschränkten, Fossilien oder sonstige paläontologische Objekte zu sammeln. Auch hier komme eine Eintragung von paläontologischen Einzelstücken als national wertvolles Kulturgut weiterhin entsprechend der Rechtspraxis seit dem Kulturgutschutzgesetz von 1955 nur in besonders gelagerten Einzelfällen in Frage. Dies sei dann der Fall, wenn es sich um äußerst seltene, einzigartige paläontologische Funde handele, diese Funde einen klar umrissenen Bezug zu einer deutschen Region aufwiesen und eine Abwanderung ins Ausland einen wesentlichen Verlust für den deutschen Kulturbesitz bedeuten würde. Zu den wenigen, sehr seltenen Fossilien, die nach diesen Kriterien in den letzten 60 Jahren bisher als herausragendes Kulturgut anerkannt und in ein Verzeichnis national wertvollen Kulturgutes eingetragen wurden, zählen beispielsweise die in Bayern gefundenen Archaeopteryx-Versteinerungen, das in Sachsen-Anhalt entdeckte Fossil einer Urpferdart (Propalaeotherium isselanum) oder die in Hessen gefunden Fossile eines Ameisenbärs (Eurotamandua joresi) und eines Urtapirs (Hyrachyus minimus). Die bisherige Eintragungspraxis zeigt dabei, dass Fossilien und 64 Kulturgut ist nach § 2 Absatz 1 Nummer 9 Regierungsentwurf „jede bewegliche Sache oder Sachgesamtheit von künstlerischem, geschichtlichem oder archäologischem Wert oder aus anderen Bereichen des kulturellen Erbes, insbesondere von paläontologischem, ethnographischem, numismatischem oder wissenschaftlichem Wert“. Dies bedeutet keineswegs, dass jegliches paläontologische Objekt ein Kulturgut darstellt. Vgl. hierzu etwa die Einschätzung der gemeinsamen Stellungnahme der Paläontologischen Gesellschaft, der Schweizerischen Paläontologischen Gesellschaft und der Österreichischen Paläontologischen Gesellschaft vom 13. November 2015, wonach etwa 90 Prozent aller Fossilfunde lediglich einen geringen oder gar keinen wissenschaftlichen oder kommerziellen Wert haben; das Dokument findet sich unter www.palges.de/fileadmin/pdf/PalGes_Stellungnahme_KGS-Novelle_13_11_2015.pdf. 65 Eine ähnliche Begriffsdefinition findet sich in Artikel 1 des UNESCO-Kulturgutübereinkommens. 66 Zum rechtlichen Schutz archäologischen Kulturguts vgl. auch FECHNER (1991) sowie KRISCHOK (2015: 43ff.). Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 10 - 3000 - 002/16 Seite 22 paläontologische Objekte im Regelfall weder als Kulturgut noch als national wertvolles Kulturgut angesehen werden.67 Das Sammeln von paläontologischen Gegenständen durch fachlich interessierte Privatpersonen werde durch die vorgesehenen Regelungen nicht beeinträchtigt, ebenso wenig der Austausch mit Museen oder vergleichbaren Einrichtungen.68 Vorgesehen sind im Gesetzentwurf jedoch Sorgfaltspflichten, die bei einem Verkauf generell und damit auch für Sammler von Fossilien oder sonstigen paläontologischen Objekten gelten. Danach müsse der Sammler allein dafür Sorge tragen, dass er keine Fossilien oder paläontologische Objekte in Verkehr bringt, die gestohlen oder illegal eingeführt wurden. Diese Sorgfaltspflicht beschränke sich ausdrücklich auf den „zumutbaren Aufwand“, so dass bezogen auf die gängigen Werte von Fossilien oder sonstigen paläontologischen Objekten keine besonderen Anstrengungen von Sammlern gefordert werden. Über die allgemeinen Sorgfaltspflichten hinaus gelten für gewerblich tätige Händler von Fossilien oder sonstigen paläontologischen Objekten weitere Sorgfaltspflichten. Auch diese Sorgfaltspflichten greifen aber nur dann, wenn ein einzelnes Objekte mehr als 2 500 Euro wert ist (§ 42 Absatz 3 Nummer 2 Regierungsentwurf). Für die Ausfuhr in Länder außerhalb der EU (etwa die Schweiz oder die USA) bleibt die geltende EU-Rechtslage unverändert. Nach bisher geltendem EU-Recht (Verordnung (EG) Nr. 116/2009, Anhang I, Kategorie 13 b) ist eine Ausfuhrgenehmigung ab einem Wert von 50 000 Euro für die Ausfuhr in Drittstaaten außerhalb der EU erforderlich. 69 Neu eingeführt werden soll eine Ausfuhrgenehmigungspflicht auch in andere EU-Staaten, wenn gewisse Alters- und Wertgrenzen überschritten werden (§ 24 Regierungsentwurf). Für Sammlungen von Fossilien oder 67 Ob ein paläontologisches Einzelstück als national wertvolles Kulturgut zu gelten habe, soll auch künftig nach der bisherigen Vorgehensweise geprüft werden (Bundesregierung 2015: Insgesamt geht es dabei um Kulturgut von künstlerischem, geschichtlichem oder archäologischem Wert oder aus anderen Bereichen des kulturellen Erbes. Dazu gehören auch seltene Sammlungen und Exemplare der Zoologie, Botanik, Mineralogie und Anatomie sowie Gegenstände von paläontologischem Interesse. Das Verzeichnis national wertvollen Kulturgutes enthält vor allem Kunstwerke, aber auch archäologische Funde (z. B. Grabfunde) oder auch paläontologische Objekte . Welche Kulturgüter in das Verzeichnis eingetragen werden, entscheiden die Bundesländer, in dem sich die Kulturgüter befinden. Eine Übersicht der naturkundlichen Objekte in den Länderverzeichnissen national wertvollen Kulturgutes findet sich in Anlage 3. 68 Vgl. BKM (2015: 2f); vgl. dazu auch die Hinweise im Online-Magazin „Leitfossil“ unter http://www.leitfossil.de/Hinweise.htm?iframe=true&width=95%&height=95%. 69 Unterschieden werden drei Arten von Ausfuhrgenehmigungen: Normale Genehmigungen, spezifische offene Genehmigungen und allgemeine offene Genehmigungen. Während für jede Ausfuhr in der Regel eine normale Ausfuhrgenehmigung verwendet wird, berechtigt eine spezifische offene Ausfuhrgenehmigung eine bestimmte Person oder Organisation zur mehrmaligen vorübergehenden Ausfuhr eines bestimmten Kulturguts. Eine allgemeine offene Genehmigung berechtigt darüber hinaus zu jeglicher vorübergehenden Ausfuhr von Kulturgütern, die Teil der ständigen Sammlung eines Museums oder einer anderen Einrichtung sind. Angaben zum Umfang der Ausfuhrgenehmigungen in der Europäischen Union gibt der Bericht der Kommission über die Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 116/2009 des Rates vom 18. Dezember 2008 über die Ausfuhr von Kulturgütern (COM(2015) 144, mit Anhängen); nach Anhang 1 zum Bericht entfallen auf Deutschland: 1138 Genehmigungen im Jahr 2011, 1081 Genehmigungen im Jahr 2012 und 1181 Genehmigungen im Jahr 2013 (der Bericht enthält keine Aufgliederung nach Art der Kulturgüter. Vgl. außerdem den Bericht der Kommission über die Anwendung der Richtlinie 93/7/EWG des Rates über die Rückgabe von unrechtmäßig aus dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates verbrachten Kulturgütern (COM(2013)310) (Anlagen 4 und 5). Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 10 - 3000 - 002/16 Seite 23 sonstigen paläontologischen Objekten bedeutet dies etwa, dass in Drittstaaten eine Wertgrenze von 50 000 Euro gilt, für den Binnenmarkt ein doppelt so hoher Schwellenwert von 100 000 Euro. Die Ausfuhrgenehmigung wird in beiden Fällen (Ausfuhr innerhalb der EU und aus der EU) fast immer von den zuständigen Landesbehörden erteilt, solange keine Eintragungsnotwendigkeit – was für das Gros der Objekte gilt – als national wertvolles Kulturgut in Deutschland besteht . Hinzu kommen im Hinblick auf naturwissenschaftliche Sammlungen in Museen die Empfehlungen des „ICOM Code of Ethics for Natural History Museums“ (Section 4, A).70 Entsprechendes gilt auch für die Einfuhr von Fossilien und anderen paläontologischen Objekten. Die künftige Regelung findet sich in §§ §§ 28-30 Regierungsentwurf, wobei die Rechtmäßigkeit der Einfuhr zunächst von den Ausfuhr- und Schutzbestimmungen des jeweiligen Herkunftsstaates abhängig ist. Untersagt ist nach § 28 die Einfuhr insbesondere dann, wenn Kulturgut von einem Mitgliedstaat oder Vertragsstaat als nationales Kulturgut eingestuft oder definiert worden ist und unter Verstoß gegen dessen Rechtsvorschriften zum Schutz nationalen Kulturgutes aus dessen Hoheitsgebiet verbracht worden ist. Erforderlich sind entsprechend § 30 außerdem geeignete Unterlagen, mit denen die rechtmäßige Einfuhr nachgewiesen werden kann (Ausfuhrgenehmigungen).71 Der Nachweis der Rechtmäßigkeit nach § 30 Regierungsentwurf hängt von folgenden Voraussetzungen ab: – Die Regelung greift grundsätzlich nur, wenn der Herkunftsstaat die fraglichen Fossilien überhaupt als Kulturgut einstuft. Dies ist in vielen Staaten nicht der Fall und dürfte insbesondere bei „fossiler Massenware“ in der Regel ausscheiden. – Das paläontologische Objekt muss – auch wenn es als Kulturgut gilt – außerdem einer Regelung zum Schutz von Kulturgut unterliegen. Auch dies ist in vielen Staaten nicht der Fall, so dass vielfach Fossilien keiner Ausfuhrkontrolle unterliegen. Diese Ausfuhrkontrolle kann sich aus nationalem Recht oder aus EU-Recht72 ergeben. 70 Die ethischen Richtlinien für naturhistorische Museen wurden von der „ICOM NATHIST Ethics Working Group“ entwickelt und von der Generalversammlung des ICOM im Sommer 2013 angenommen; das Dokument ist abrufbar unter https://icomnatistethics.files.wordpress.com/2013/09/nathcode_ethics_en2.pdf. 71 Im Rahmen der Ausfuhr sieht der Regierungsentwurf somit eine Beweislastumkehr zulasten des Besitzers von Kulturgut vor. So muss nicht etwa der beraubte Staat nachweisen, dass ihm das Kulturgut ungerechtfertigt entwendet wurde, sondern der betreffende Händler bzw. Käufer muss eine Exportgenehmigung vorweisen. Damit soll vor allem der illegale Handel verhindert werden; gleichzeitig soll die Rückführung illegalen Kulturgutes ermöglicht werden. Unterlagen sind nach Darlegung der Bundesregierung jedoch nur dann vorzulegen, wenn es solche Unterlagen geben kann (etwa für den Fall, dass der Herkunftsstaat keine Ausfuhrgenehmigungen erteilt). Wenn die Fossilien nicht gekauft (hier gilt ein Kaufbeleg), sondern im Ausland aufgefunden wurden, wird es regelmäßig an „geeigneten Unterlagen“ fehlen (BKM 2015: 6). 72 Wie bereits oben dargelegt, gilt für alle EU-Mitgliedstaaten bei einer Ausfuhr in Drittstaaten der Maßstab der Verordnung (EG) Nr. 116/2009; das Genehmigungserfordernis gilt dann nur für paläontologische Sammlungen über einem Wert vom 50 000 Euro. Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 10 - 3000 - 002/16 Seite 24 Die ausländischen Ausfuhr- und Schutzbestimmungen, die bereits bisher galten, sollen mit den Gesetzesneuerungen künftig auch bei einer Einfuhr nach Deutschland Wirkung entfalten.73 Für Museen gilt bisher auch schon der „ICOM Code of Ethics for Natural History Museums“ (Section 2, A).74 Die Bundesregierung verweist darauf, dass das geänderte Eintragungsverfahren in ein Verzeichnis national wertvollen Kulturgutes nach § 14 zu einem erhöhten Erfüllungsaufwand führen werde. Gleichzeitig wird jedoch betont, dass die künftig geltenden Kriterien für die Eintragung von Kulturgut in ein Verzeichnis national wertvollen Kulturgutes überaus streng seien, so dass nicht mit einem nennenswerten Anstieg der Verfahren zu rechnen sei. Der erhöhte Verwaltungsmehraufwand werde außerdem durch die umfassende gesetzliche Unterschutzstellung öffentlicher Sammlungen als nationales Kulturgut nach § 6 vermindert. Ohne diese Neuregelung müsste zur Erlangung des Abwanderungsschutzes künftig mit einer deutlich höheren Zahl von einzutragendem Kulturgut im Eigentum der öffentlichen Hand, wie wohl auch der Kirchen und Religionsgesellschaften , gerechnet werden. Dies gelte vor allem seit Inkrafttreten der Richtlinie 2014/60/EU, die einen verstärkten Schutz im Kulturgüterrückgaberecht für nationales Kulturgut vorsieht. Die neue Regelung macht nun im Bereich der öffentlichen Sammlungen Eintragungen überflüssig und führt damit auf Dauer zu einer deutlich geringeren Belastung der zuständigen Landesbehörden (Regierungsentwurf 2015 S. 66). Erschwernisse seien auch für die internationale wissenschaftliche Kooperation kaum zu erwarten. Die Bundesregierung erwartet, dass außerdem die internationale wissenschaftliche Kooperation durch die Neuregelung gestärkt werde: Da Fossilien und andere paläontologische Objekte ohnehin nur selten als Kulturgut qualifiziert werde, sei eine Ausfuhrgenehmigung in der Regel nicht erforderlich.75 Bereits bisher war aufgrund der geltenden bisherigen Wertgrenzen für Sammlungen (50 000 Euro) für die Ausfuhr in Drittstaaten außerhalb der EU nur selten eine Ausfuhrgenehmigung erforderlich. Dennoch soll künftig der Austausch von Objekten für öffentliche Ausstellungen, Restaurierungen oder Forschungszwecke auch anderweitig erleichtert werden: Nach dem Gesetzentwurf der Bundesregierung können Museen und andere Kulturgut bewahrende Einrichtungen für die Ausfuhr in Drittstaaten oder in andere EU-Mitgliedstaaten eine allgemeine offene Genehmigung beantragen, „wenn diese Einrichtung regelmäßig Teile ihrer Bestände vorübergehend für öffentliche Ausstellungen, Restaurierungen oder Forschungszwecke ausführt“ (§ 25 Absatz 1 Regierungsentwurf). Eine solche allgemeine offene Genehmigung kann für die Dauer von bis zu fünf Jahren von der zuständigen obersten Landesbehörde erteilt werden (und kann außerdem jederzeit verlängert werden). Hinsichtlich des Kulturgutstatus von naturwissenschaftlichen Objekten betont der Wissenschaftsrat : Es sollte nicht ausgeschlossen sein, eine für die Forschung irrelevante Sammlung zu schließen und – sofern sie einen Wert als Kulturgut und materielles Zeugnis hat – aus dem Wissenschaftssystem herauszulösen. Darüber hinaus könne aus einer Bewertung einer Sammlung 73 Künftig soll das Informationsangebot auf www.kulturgutschutz-deutschland.de mit Hinweisen zu den geltenden Regelungen ausländischer Staaten erweitert werden. 74 Das Dokument findet sich unter https://icomnatistethics.files.wordpress.com/2013/09/nathcode_ethics_en2.pdf. 75 Vgl. dazu etwa die Argumentation in BKM (2015: 5). Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 10 - 3000 - 002/16 Seite 25 auch resultieren, dass aktuell und in einer überschaubaren Zukunft kein Bedarf an der Sammlung als Kulturgut oder Forschungsinfrastruktur bestehe. In diesem Falle sei zu prüfen, ob die Sammlung geschlossen und die Objekte langfristig sachgerecht verwahrt oder in andere Sammlungszusammenhänge überführt werden sollten, oder ob die Sammlung aufgelöst werden sollte (WISSENSCHAFTSRAT 2011: 49ff.).76 76 Vgl. zu den deutschen naturkundlichen Sammlungen auch die Ergebnisse einer gemeinsamen Tagung von DNFS und dem Deutschen Museum Bund vom 15. Februar 2013 (KOVAR-EDER/NIEDERNOSTHEIDE 2015). Wissenschaftliche Dienste Sachstand WD 10 - 3000 - 002/16 Seite 26 5. Literatur77 ANTON, Michael (2010a). Rechtshandbuch Kulturgüterschutz und Kunstrestitutionsrecht. Band 1: Illegaler Kulturgüterverkehr, Berlin: De Gruyter. ANTON, Michael (2010b). Handbuch Kulturgüterschutz und Kunstrestitutionsrecht Bd. 2: Zivilrecht - Guter Glaube im internationalen Kunsthandel, Berlin: De Gruyter. ARTS COUNCIL ENGLAND (2015). UK Export Licensing for Cultural Goods. 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