Sportförderung in Deutschland und der EU - Ausarbeitung - © 2008 Deutscher Bundestag WD 10 - 001/08 Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages Verfasser: Sportförderung in den Mitgliedstaaten der EU Ausarbeitung WD 10 - 001/08 Abschluss der Arbeit: 18. Januar 2008 Fachbereich WD 10: Kultur und Medien Telefon: Ausarbeitungen und andere Informationsangebote der Wissenschaftlichen Dienste geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasserinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Die Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste sind dazu bestimmt, Mitglieder des Deutschen Bundestages bei der Wahrnehmung des Mandats zu unterstützen. Der Deutsche Bundestag behält sich die Rechte der Veröffentlichung und Verbreitung vor. Diese bedürfen der Zustimmung des Direktors beim Deutschen Bundestag. - Zusammenfassung - Die Förderung des Sports gehört zumeist zu den Ordnungs- und Verwaltungsaufgaben des Staates. Für die Förderung und Verwaltung des Sports sind auf der Grundlage eine Vielfalt von gesetzlichen und sonstigen Regelungen in nahezu allen Staaten besondere Gremien, Behörden und Ämter gebildet worden. Sie folgen unterschiedlichen Motiven für die Förderung des Sports. Die Zielsetzungen reichen von der Repräsentationsrolle des Sports für den Staat über die Förderung demokratischer Partizipation in der Gesellschaft , der Förderung der Gesundheit und Persönlichkeitsentwicklung bis hin zum Beitrag des Sports zur Kultur. Hinzu kommt die ökonomische Bedeutung des Sports. In vergleichender Perspektive haben sich unterschiedliche Muster und Modelle der Sportpolitik und -förderung herausgebildet. Die Ausarbeitung gibt einen Überblick der wesentlichen Regelungsformen der Sportförderung in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Darüber hinaus werden die Auswirkungen des Europäischen Rechts auf den Sport und die Perspektiven für die Sportförderung der Europäischen Union dargestellt . Inhalt 1. Einleitung 4 2. Sportförderung zwischen Staat und Zivilgesellschaft 6 3. Öffentliche Sportförderung in Deutschland 12 4. Sportförderung in den Mitgliedstaaten der EU 20 5. Sportförderung auf der Ebene der Europäischen Union 27 6. Perspektiven des europäischen Sportsmodells 32 7. Literatur 35 8. Anlagen 40 - 4 - 1. Einleitung Die Förderung des Sports gehört in vielen Staaten zu den Ordnungs- und Verwaltungsaufgaben des Staates.1 Eine besondere Bedeutung hat dabei die Förderung des Hochleistungssports. Dies ist ein Kennzeichen aller entwickelten Industrie- und Dienstleistungsgesellschaften (auch innerhalb der EU) und lässt sich heute auch in den aufstrebenden Entwicklungs- und Schwellenländern beobachten.2 Gefragt sind hierbei vor allem spezifische leistungsfördernde Rahmenbedingungen bzw. Ressourcen, die im jeweiligen Staat bzw. der jeweiligen Gebietskörperschaft für die Erstellung der Leistungen im Spitzensport zur Verfügung gestellt werden. Daneben sieht sich die Politik auch verantwortlich für die Förderung des Breitensports oder auch anderer Bereiche des Sports (etwa Behindertensport, Jugendsport, Schulsport). Ein gemeinsames Merkmal in den verschiedenen Ländern ist das Nebeneinanderbestehen von staatlichen und nichtstaatlichen Strukturen. Jedoch sind die jeweiligen Ausgestaltungen und ebenso das Ausmaß des staatlichen Einflusses von Land zu Land unterschiedlich. Die Unterschiede kommen insbesondere in den unterschiedlichen Modellen des Sportrechts zum Ausdruck. Dabei lassen sich auch unterschiedliche Motive für die Förderung des Sports identifizieren. Sie kommen vielfach in den verfassungsstaatlichen Erwartungen an den Sport zum Ausdruck. Die Verfassungstexte der Staaten bieten dafür eine Reihe von Ansatzpunkten, die in den Ausformungen der Sportfördergesetze aufgegriffen und konkretisiert werden und schließlich auch die Programme der Sportverbände und politischen Parteien bestimmen. Ein Beispiel dafür ist der Sportbericht der Bundesregierung (BUNDESREGIERUNG 2006), in dem die einzelnen Elemente der gesellschaftspolitischen Rolle des Sports jeweils zusammengefasst, systematisiert und durch Erläuterungen präzisiert werden. Diese grundsätzlichen Zielsetzungen – die sich in unterschiedlicher Gewichtung in allen Staaten finden – reichen von der Repräsentationsrolle des Sports für den Staat selbst (Beitrag des Sports zur „Staatspflege“ und Außenrepräsentation), über die Förderung demokratischer Partizipation in der Gesellschaft, der Förderung der Gesundheit und Persönlichkeitsentwicklung bis hin zum Beitrag des Sports zur Kultur.3 Hinzu kommt die ökonomische Bedeutung des Sports: Die aktive Ausübung wie auch der passive Konsum von Sport ist mit erheblichen (positiven) externen Effekten verbunden. So wird durch die Ausrichtung von Wettkämpfen und die Bereitstellung von Sportinfra- 1 Vgl. zur Entwicklung der europäischen Sportsysteme EU-KOMMISSION (1999), TOKARSKI (2004), TOKARSKI und STEINBACH (2001) und HARTMANN-TEWS (1996). 2 Die ausgeprägte Förderung des Hochleistungssports war – vor dem Hintergrund einer weitentwickelten Dopingpraxis – zudem ein besonderes Kennzeichen der ehemaligen Staaten des Ostblocks; vgl. dazu insbesondere DIGEL u. a. (2004; 2006). 3 Vgl. die ausführliche Diskussion dieser Zielsetzungen in STREINZ (2007: 367ff.). - 5 - struktur die Tourismuswirtschaft eines Landes und die mit ihr verbundenen Wirtschaftssektoren unterstützt. Darüber hinaus verbessert Sportausübung den allgemeinen Gesundheitszustand und trägt damit positiv zu Produktivität und Wachstum bei.4 Darüber hinaus können auch die meritorischen Eigenschaften des Sports und verteilungspolitische Gesichtspunkte zur Legitimation einer öffentlichen Förderung des Sports herangezogen werden. Sie umfasst neben der Bildungs- und Erziehungspolitik marktkonforme Instrumente wie monetäre und reale Transfers an Vereine, Funktionäre, Sportausübende oder auch private Sponsoren. Die damit unterstrichene Bedeutung des Sports rechtfertigt – vor dem Hintergrund der vorgegebenen Zielsetzungen – die Sportförderung durch die öffentliche Hand als unverzichtbares Element für die Entwicklung von Spitzen- und Breitensport, die in der Regel in enger Wechselwirkung zueinander gesehen werden. Je nach institutioneller Einbettung des Sports in das gesamtgesellschaftliche Gefüge, und ebenso abhängig von gewachsenen Traditionen in der Sportpolitik, variieren die gesetzlichen bzw. regulativen Vorgaben bei vergleichender Betrachtung zum Teil erheblich. Dies gilt nicht nur für die konkreten Fördermaßnahmen, sondern lässt sich bereits bei den verfassungsrechtlichen Verankerungen des Sports beobachten. Hinzu kommen unterschiedliche Organisationsformen des Sports, die von horizontal vernetzten, selbstverwalteten Verbandstrukturen im Rahmen korporatistischer Einbindung bis zu stärker zentralstaatlich organisierten Sportsystemen reichen. Allerdings ist durch zunehmende Bedeutung multilateraler Regelsysteme in den letzten Jahrzehnten ein gewisser Nivellierungseffekt eingetreten . Dies gilt in besonderem Maß für die Europäische Union, die durch binnenmarktliche Regelungen und weitere Vorgaben im Primärrecht (EGV) sowie durch die europäische Rechtsprechung einen nicht unerheblichen Einfluss auf die Sportsysteme der EU-Mitgliedstaaten ausübt. Im Folgenden wird nach einer Darstellung des deutschen Sportsystems ein Überblick über die Sportförderung in den Mitgliedstaaten der EU gegeben. Neben prinzipiellen Übereinstimmungen – die als Kern eines europäischen Sportmodells gelten können – sind dabei zum Teil erhebliche Unterschiede festzustellen. Unterschiede zeigen sich etwa in der Ausgestaltung des Sportrechts und in den Modellen der Sportfinanzierung. Die Grenze verläuft zwischen den nordeuropäischen Ländern mit liberaler Tendenz und den südeuropäischen Ländern mit einer deutlich interventionistischen Tendenz. Hinzu kommt die Ebene der Europäischen Union. Da gegenwärtig eine ausdrückliche Rechtsgrundlage fehlt, ist der europäische Sport sehr stark durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) geprägt. Der Sport ist jedoch ein Bereich, für 4 Damit ist die Dienstleistung Sport auch ein öffentliches Gut. Über den individuellen Nutzen des Sportnachfragers hinaus entstehen zusätzlich positive Drittwirkungen auch zugunsten der gesamten Gesellschaft. - 6 - den viele Bestimmungen des EG-Vertrags gelten und in dem es daher auch Urteile des Europäischen Gerichtshofes und Entscheidungen der Kommission gibt. Die Wettbewerbs - und Binnenmarktvorschriften gelten etwa dann für den Sport, insoweit er eine wirtschaftliche Tätigkeit darstellt (Regelungen und die Rechtsprechung im Rahmen der Wettbewerbspolitik). Für den Sport gelten außerdem andere wichtige Aspekte des EU- Rechts wie das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit, der Arbeitnehmerfreizügigkeit und die Gleichstellung von Frauen und Männern bei der Beschäftigung . Hinzu kommen die Regelungen zur audiovisuellen Politik und zur Gesundheitspolitik und die Anwendung des Beihilfenrechts. Mit dem Reformvertrag (Vertrag von Lissabon 2007) wird der Sport explizit in die Europäischen Verträge aufgenommen: Der Sport wird künftig einer der Bereiche sein, in denen die Europäische Union Unterstützungs-, Koordinierungs- oder Ergänzungsmaßnahmen durchführen kann. 2. Sportförderung zwischen Staat und Zivilgesellschaft Aus der Perspektive staatlicher Steuerung lassen sich unterschiedliche Motive für die Förderung des Sports identifizieren. Sie kommen etwa in den verfassungsstaatlichen Erwartungen an den Sport zum Ausdruck. Dabei liefern gerade die Verfassungstexte der Staaten eine Reihe von Ansatzpunkten, die in den Ausformungen der Sportfördergesetze aufgegriffen und konkretisiert werden und schließlich auch die Programme der Sportverbände und politischen Parteien bestimmen. Anders als im Grundgesetz enthalten die Verfassungen anderer europäischer Staaten allgemeine bis sehr konkrete Aussagen zur Rolle des Sports.5 Letzteres war insbesondere in den ehemals sozialistischen Staaten der Fall. Soweit die Verfassungen freiheitlich-demokratischer Staaten ausdrückliche „Sport-Artikel“ enthalten, richten sie sich vor allem auf die Förderung der Gesundheit und der Jugend (Schweiz, Spanien, Portugal, Irland, Griechenland).6 Die grundsätzlichen Zielsetzungen – die sich in unterschiedlicher Gewichtung in allen Staaten finden – reichen von der Repräsentationsrolle des Sports für den Staat selbst (Beitrag des Sports zur „Staatspflege“ und Außenrepräsentation), über die Förderung demokratischer Partizipation in der Gesellschaft, der Förderung der Gesundheit und Persönlichkeitsentwicklung bis hin zum Beitrag des Sports zur Kultur.7 Hinzu 5 Die hier angesprochenen Verfassungen der Mitgliedstaaten der EU finden sich in KIMMEL und KIMMEL (2005). 6 Vgl. dazu STREINZ (2007: 358ff.) und HÄBERLE (1996: 717ff.) mit weiteren Verweisen auf die Aufnahme des Sports in die Verfassungen europäischer Staaten (Griechenland, Spanien, Portugal, Schweiz, Niederlande). 7 Vgl. die ausführliche Diskussion dieser Zielsetzungen in STREINZ (2007: 367ff.) sowie HÄBERLE (1996: 732ff.). Vgl. dazu auch EU-KOMMISSION (2007: 3ff.). - 7 - kommt, was in den Zielsetzungen der Sportförderung bisher jedoch keine große Rolle spielte, die ökonomische Bedeutung des Sports.8 Gefragt sind hier vor allem spezifische leistungsfördernde Rahmenbedingungen bzw. Ressourcen, die im jeweiligen Staat bzw. der jeweiligen Gebietskörperschaft für die Erstellung der Leistungen im Spitzensport zur Verfügung stehen bzw. gestellt werden. Spitzensport wird von einer relativ geringen Zahl aktiver Athleten ausgeübt, die ihren Sport zudem häufig haupt- oder nebenberuflich betreiben, zumindest aber einen sehr großen Teil ihrer zeitlichen Ressourcen dafür aufwenden. Der Breitensport dagegen wird von einer großen Zahl an Sporttreibenden ausgeübt, die darin vor allem Unterhaltung sehen und oft auch ihre persönliche Fitness und Gesundheit verbessern wollen. Die Abgrenzung des gesellschaftlichen bzw. wirtschaftlichen Bereiches „Sport“ ist in diesem Politikfeld nicht leicht zu erbringen.9 Zunächst geht es um den Sektor Sport im engeren Sinn. Gemäß der offiziellen Statistik der Europäischen Kommission unterscheidet man folgende Untergruppen: Den professionellen Sport und den Sport als Unterhaltungsdienstleistung , den Vereinssport und den Freizeitsport. Hinzu kommt als weiterer Bereich der „Profi-Sport“ bzw. der passive Sportkonsum als Entertainmentfaktor . Letzteres entwickelte sich vor allem in den letzten beiden Jahrzehnten mit enormen Wachstumsraten. Als der bedeutendste Wachstumsmotor dieses Bereiches des Sektor Sport kristallisiert sich der Medienbereich, dabei insbesondere die Übertragung von Sportveranstaltungen in den verschiedenen Medien wie Fernsehen, Radio oder Internet , heraus. Diese wachsende Bedeutung des Sports als Unterhaltungsdienstleistung in der Gesellschaft wird durch stark steigende Wachstumsraten der Zuschauerzahlen und Einschaltquoten bei Sportübertragungen deutlich. Ein weiterer Indikator der steigenden Bedeutung des Bereiches der Sportunterhaltung ist der Anstieg der Preise der Übertragungsrechte für Sportveranstaltungen. Dabei ist alle 5 Jahre eine Verdoppelung der Preise zu beobachten. Diese Trends sind auch auf eine Änderung der Struktur der Organisationen zur Durchführung der Sportveranstaltungen zurückzuführen. Diese werden in einem zunehmenden Maße kommerziell organisiert, die Gewinnorientierung und weniger der gesellschaftspolitische Aspekt des Sports steht daher im Vordergrund (EU-KOMMISSION 1999: 9f.). 8 Ein Vergleich mit der Kulturpolitik bietet sich an: Dort ist in den letzten Jahren die Rolle der Kulturwirtschaft für die gesamtwirtschaftliche Entwicklung immer stärker in den Vordergrund gerückt. Vgl. dazu etwa die Ausführungen der Bundesregierung zum Abschluss der deutschen EU- Ratspräsidentschaft im Jahr 2007 (BT-Drs. 16/6042: 10). 9 Aus Gründen der Klarheit und Einfachheit wird im Weißbuch der EU-Kommission die Definition des Europarates für „Sport“ verwendet: „Jegliche Form körperlicher Ertüchtigung, die innerhalb oder außerhalb von Vereinen betrieben wird, um die körperliche und seelische Verfassung zu verbessern, zwischenmenschliche Beziehungen zu entwickeln oder ergebnisorientierte Wettkämpfe auf allen Ebenen zu bestreiten.“ (EU-Kommission 2007: 2). Vgl. dazu auch LUSCHEN (1996). - 8 - Eine andere Perspektive richtet sich auf den Sport in Vereinen. Diese Aktivitäten des Sports werden in insgesamt über 800 000 Sportvereinen europaweit organisiert. Im europäischen Durchschnitt sind rund 8 % der gesamten Bevölkerung in einem der unterschiedlichen Bereiche eines Sportvereines tätig (ebd.: 10). Hinzu kommt der Freizeitsport . Diese dritte Kategorie des Bereiches Sport umfasst unter anderem Aktivitäten wie Schwimmen, Radfahren, Fitness oder Joggen. Auch hier sind europaweit ähnliche Trends erkennbar. Generell steigt die Nachfrage in der europäischen Bevölkerung hin zu einer Individualisierung der Freizeit- (und somit auch der Sport-) Aktivitäten (ebd.: 11f.).10 Die aktive Ausübung wie auch der passive Konsum von Sport ist mit erheblichen (positiven ) externen Effekten verbunden. So wird durch die Ausrichtung von Wettkämpfen und die Bereitstellung von Sportinfrastruktur die Tourismuswirtschaft eines Landes und die mit ihr verbundenen Wirtschaftssektoren unterstützt. Darüber hinaus verbessert Sportausübung den allgemeinen Gesundheitszustand und trägt damit positiv zu Produktivität und Wachstum bei. Auch die meritorischen Eigenschaften des Sports und verteilungspolitische Gesichtspunkte können zur Legitimation einer öffentlichen Förderung des Sports herangezogen werden.11 Sie umfasst neben der Bildungs- und Erziehungspolitik marktkonforme Instrumente wie monetäre und reale Transfers (auch durch Lotterien) an Vereine, Funktionäre, Sportausübende oder bzw. auch Hilfen durch private Sponsoren. Eingriffe der öffentlichen Hand im Bereich des Sports können mit dem zusätzlichen gesamtwirtschaftlichen Nutzen legitimiert werden, der sowohl mit der aktiven Ausübung als auch dem passiven Konsum von Sport verbunden ist. Sportausübung wirkt sich positiv auf den Gesundheitszustand der Bevölkerung und damit auf Produktivität und Wachstum aus. Wettkampfveranstaltungen sind mit positiven externen Effekten für die Tourismuswirtschaft verbunden, die in empirischen Studien nachgewiesen werden können. Diese gesamtwirtschaftlichen Externalitäten, aber auch Informationsdefizite sowie verteilungspolitische Probleme können jedoch zur Folge haben , dass der private Sektor nicht genügend zur Finanzierung des Sports beiträgt bzw. dass zu wenig Sport ausgeübt wird (FRITZ u. a. 2004).12 10 Für eine vollständige Untersuchung der Beschäftigungseffekte der Sportwirtschaft müssen neben den direkten sportlichen Aktivitäten auch die angrenzenden und mit dem Sport verbundenen Bereiche berücksichtigt werden (FELDERER u. a. 2006: 7ff.). 11 Die Nachfrage nach dem meritorischen Gut „Sport“ ist aufgrund von Informationsdefiziten (z. B. zum Zusammenhang zwischen der Entstehung von Herz-Kreislauf-Erkrankungen und Bewegungsmangel), auch „verzerrten Präferenzen“ (etwa die Geringschätzung gesundheitsfördernder sportlicher Aktivitäten), einer unterschätzten Wahrscheinlichkeit positiver Effekte oder schlicht irrationalen Entscheidungen ineffizient gering (BRÜMMERHOFF 2001). 12 Vgl. dazu auch DIMITROV U. a. (2006), BERWERT u. a. (2007), FELDERER u. a. (2006), INSTITUT FÜR MITTELSTANDS- UND REGIONALENTWICKLUNG (2006), LANGER (2006a, 2006b), MEYER und AHLERT (2000), THÖNI u. a. (2006) sowie HICKEL u. a. (2004). - 9 - Zu berücksichtigen sind freilich auch die negativen Aspekte der öffentlichen Förderung des Sports. Das Vorliegen von Marktversagen ist eine notwendige, aber keine hinreichende Bedingung für staatliche Eingriffe. Die öffentliche Intervention sollte – in ökonomischer Betrachtung – eine Effizienzverbesserung im Sportbereich ermöglichen. Dem können jedoch unterschiedliche Formen des Staatsversagens entgegenstehen. Zur ökonomischen Erklärung eines solchen Staatsversagens dienen verschiedene theoretische Ansätze. Staatsakteure orientieren sich in dieser Perspektive nicht notwendigerweise am Ziel der Gemeinwohlsteigerung, vielmehr müsse auch das Ziel der Maximierung des eigenen Nutzens berücksichtigt werden.13 Gegen eine (ausschließliche) Sportförderung durch den Staat spricht dann, dass die für die Förderentscheidungen Zuständigen öffentliche Gelder auf Sportarten konzentrieren könnten, deren Förderung für sie selbst – oder für den korporativen Akteure (etwa die Regierung bzw. die Regierungsparteien ) – mit einem gewissen Nutzen verbunden ist. Die Mittel würden dann ineffizient auf die einzelnen Sportarten verteilt. Auch kann eine nicht sachgerechte Aufteilung der Finanzmittel, die für eine bestimmte Sportart zur Verfügung gestellt werden, nicht ausgeschlossen werden, wenn etwa medienwirksame Spitzensport- Großprojekte statt Breitensportaktivitäten gefördert werden, obwohl letztere einen größeren gesamtwirtschaftlichen Nutzen haben. Schließlich können aus dem komplexen Prozess der Artikulation der Nachfrage nach öffentlichen Leistungen sowie der Entscheidungsfindung im öffentlichen Sektor vielfältige Ineffizienzen entstehen (etwa durch Lobbying).14 Demgegenüber wird gerade die volkswirtschaftliche Bedeutung des Sports vielfach unterschätzt .15 Diese Diskrepanz resultiert vor allem daraus, dass die herkömmliche Statistik in Europa die Vielfalt an volkswirtschaftlichen Verflechtungen des Sports, die lediglich auf einem sehr hohen Aggregationsniveau vorhanden ist, nur unzureichend darstellen kann. Hinzu kommt, dass es sich bei Sport um eine Querschnittsmaterie handelt. Dies bedeutet: Wirtschaftliche Aktivitäten im Bereich Sport werden nicht durch eine einzelne Wirtschaftsbranche erfasst, sondern setzen sich aus einer Vielzahl von Wirtschaftssektoren (z.B. Sportartikelproduktion, -handel, Tourismus, Gesundheitswesen etc.) zusammen. Demgegenüber umfasst der statistisch erfasste Sport nur den Be- 13 Vgl. dazu insbesondere die Darstellungen in BLANKART (2003), PETERS (1995) und MUELLER (2003). 14 Eigennützige Motive können auch die Budgetentscheidungen der Politiker beeinflussen; vgl. dazu ausführlich FRITZ u. a. (2004). Vgl. dazu auch die Fallstudien von ENJOLRAS und WALDAHL (2007) sowie für die deutsche Förderpraxis LANGER (2006a, 2006b). 15 Darauf verweist auch das Weißbuch der EU-KOMMISSION (2007: 11): „Sport ist ein dynamischer und schnell wachsender Sektor, dessen makroökonomische Auswirkungen unterschätzt werden. Er kann einen Beitrag zur Erreichung der Lissabon–Ziele Wachstum und Beschäftigung leisten und als Instrument der lokalen und regionalen Entwicklung, der Stadterneuerung oder der ländlichen Entwicklung dienen. Sport weist Synergieeffekte mit dem Tourismus auf und kann die Modernisierung der Infrastruktur und die Entstehung neuer Partnerschaften zur Finanzierung von Sport- und Freizeitanlagen fördern.“ - 10 - trieb von Sportanlagen und die Erbringung von sonstigen Dienstleistungen des Sports.16 Hinzu kommt, dass ein wachsender Teil der wirtschaftlichen Bedeutung des Sports mit geistigen Eigentumsrechten zusammenhängt: Urheberrechte, kommerzielle Kommunikation , Handelsmarken sowie Bild- und Medienrechte. In einem zunehmend globalisierten und dynamischen Sektor wird die Durchsetzung von Rechten am geistigen Eigentum ein wesentlicher Bestandteil einer gesunden Sportwirtschaft. Ferner ist es wichtig , dass den Empfängern die Möglichkeit garantiert wird, innerhalb der EU grenzüberschreitend Fernzugang zu Sportveranstaltungen zu haben.17 Andererseits findet trotz der wirtschaftlichen Bedeutung des Sports die große Mehrzahl sportlicher Aktivitäten innerhalb gemeinnütziger Strukturen statt, von denen viele auf öffentliche Unterstützung angewiesen sind, um allen Bürgern Zugang zum Sport zu ermöglichen. Jedoch fehlt es an einer europaweit einheitlichen Definition dessen, was als Sport definiert wird. Ein europaweiter Vergleich der sportbezogenen Aktivitäten ist deshalb allenfalls partiell möglich. Eine der Ursachen für diesen Befund liegt darin, dass eine allgemein akzeptierte, einheitliche Definition des Begriffs „Sport“ bisher fehlt. Die derzeit verwendeten Abgrenzungen reichen von einer Sportdefinition im engsten Sinne, d. h. unmittelbar mit dem Betrieb von Sportstätten und der Tätigkeit von Sportvereinen in Verbindung stehende Aktivitäten im Bereich des Sports, bis zu einer Definition von Sportwirtschaft im weitesten Sinne, die auch mit dem Sport indirekt verbundene Tätigkeiten – etwa Sporttourismus oder den Gesundheitsbereich – erfasst. DIMITROV u. a. betonen deshalb die Notwendigkeit, auf europäischer Ebene eine einheitliche Initiative für die Erstellung eines Sportsatellitenkontos in Europa zu starten. Nur so könne gewährleistet werden, dass die zukünftigen Forschungsergebnisse im Bereich des Sports und dessen Effekte auf die Wirtschaft in Europa miteinander vergleichbar gemacht werden (DIMITROV u. a. 2006).18 16 Die Schwierigkeiten der statistischen Erfassung werden in der Antwort der Bundesregierung zu einer Großen Anfrage der CDU/CSU vom 24. April 2002 dokumentiert. Dort heißt es: „Die Bundesregierung verfügt nicht über einen Gesamtüberblick der außerhalb von Landes- oder Kommunalhaushalten fließenden Sportfördermittel; ein solcher konnte auch nicht für die Beantwortung dieser Anfrage ermittelt werden.“ (BT-Drucksache 14/8865: 10). 17 Die Sportökonomik erfasst wirtschaftswissenschaftlich den Untersuchungsgegenstand Sportökonomie. In der bisherigen Schwerpunktsetzung der Sportökonomik schlägt sich der jüngste Trend der Wirtschaftswissenschaft nieder. Vgl. dazu die Übersicht in Abbildung 1. 18 Außerdem wäre zu prüfen, analog zum Kulturfinanzbericht der Statistischen Ämter von Bund und Ländern, einen Bericht zur Sportfinanzierung vorzulegen. Vgl. dazu als Referenz den Kulturfinanzbericht (STATISTISCHE ÄMTER DES BUNDES UND DER LÄNDER 2006). - 11 - Abbildung 1: Sport als Wertschöpfungsfaktor Quelle: HICKEL u. a. (2004: 10). - 12 - 3. Öffentliche Sportförderung in Deutschland Die staatliche Sportförderpolitik der Bundesrepublik und damit deren öffentliche Sportverwaltung zeichnet sich durch einige – gerade im internationalen Vergleich – besondere Merkmale aus. Die staatliche Sportförderpolitik der Bundesrepublik Deutschland verfolgte seit 1945 einen Weg, der nur vor dem Hintergrund der Erfahrungen mit einer faschistischen Sportpolitik zwischen 1933 und 1945 zu erklären ist. Dabei fällt zunächst auf, dass es seit 1950 bis heute kein staatliches Sportministerium gibt und auch auf Länderebene sind die Ministerien, die sich mit Fragen der Sportförderung beschäftigen , auch mit weiteren Zuständigkeiten betraut. Diese organisatorische Eigenheit hat sich nicht zufällig entwickelt, sie ist vielmehr Folge einer organisatorisch bedachten und konsequent durchgeführten Trennung zwischen staatlicher Sportverwaltung und der Sportselbstverwaltung durch den Deutschen Olympischen Sportbund (DOSB)19 und seinen Mitgliedsorganisationen. Unter Berücksichtigung des Prinzips der Subsidiarität zwischen staatlichen Institutionen und privaten, freiwilligen Vereinigungen wurde ein System der öffentlichen Sportverwaltung in der Bundesrepublik errichtet, das von einer hohen vertikalen und horizontalen Ausdifferenzierung gekennzeichnet ist. Diese Differenziertheit entspricht dem Bedeutungszuwachs, den der Sport im Allgemeinen seit 1950 bis heute errungen hat. Sie entspricht auch der funktionalen Ausdifferenzierung , die das Sportsystem auch aufgrund seiner vielfältigen politischen Inanspruchnahmen und der ebenso vielfältigen Funktionszuweisungen in den letzten 30 Jahren erfasst hat. Die Sportpolitik und ebenso die Sportförderpolitik in Deutschland beruht auf den Prinzipien der „Autonomie des Sports, der Subsidiarität der Sportförderung sowie der partnerschaftlichen Zusammenarbeit mit den Organisationen des Sports“. (BUNDESREGIERUNG 2002: 4).20 Die Stärke des deutschen Sports wird nicht zuletzt darin gesehen, dass er sich selbst organisiert und seine Angelegenheiten in eigener Verantwortung selbst regelt. Für den Breitensport sind die wesentlichen Träger des organisierten Sports die Sportvereine, die zumeist in Kreis-, Bezirks- und Landesfachverbänden organisiert sind. Die Bundesfachverbände regeln alle Angelegenheiten ihrer Sportart (z. B. Aufstellung der Nationalmannschaften, Teilnahme an internationalen Wettkämpfen , Durchführung von deutschen Meisterschaften, Länderkämpfen, Europa- und Weltmeisterschaften). Ihnen obliegt auch die Vertretung in den internationalen Födera- 19 DOSB ist der Name des am 20. Mai 2006 gegründeten Sportdachverbandes, der aus der Vereinigung von Deutschem Sportbund (DSB) und Nationalem Olympischen Komitee für Deutschland (NOK) entstand. Der DOSB vertritt somit auch als NOK die deutschen Interessen im IOC. Der DOSB ist ein eingetragener Verein mit Sitz in Frankfurt am Main (http://www.dosb.de). Vgl. dazu auch den Wikipedia-Eintrag unter http://de.wikipedia.org/wiki/Deutscher_Olympischer_Sportbund. 20 Vgl. dazu auch ausführlich BUNDESREGIERUNG (2006: 13ff.). - 13 - tionen. Die Grundlage ihrer Arbeit ist ein verbandseigenes Regelwerk. Dabei ergeben sich für den Sport als integrierendem Bestandteil der Gesellschaft insbesondere dort Konsequenzen, wo die Vergabe öffentlicher Mittel an die Einhaltung der gesetzlich normierten Rahmenbedingungen geknüpft ist. Das Grundgesetz trifft, obwohl der Sport keine explizite Erwähnung findet, wichtige allgemeine Aussagen, die auch für den Sport relevant sind. Jegliche sportliche Betätigung findet ihren verfassungsrechtlichen Schutz im Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG). Darüber hinaus können sich Sportvereine und Sportverbände, wie auch die Sportler selbst, auf die grundgesetzlich verbürgte Vereinigungsfreiheit (Art. 9 Abs. 1 GG) und die – für Profisportler relevante – Berufsfreiheit (Art. 12 Abs 1 GG) berufen21. Hinzu kommt das Sozialstaatsprinzip, das auch den Bereich des Sports erfasst. Auch nach der jüngsten Verfassungsreform (Föderalismusreform )22 findet der Sport keine ausdrückliche Erwähnung im Grundgesetz.23 Ausdrückliche Hinweise auf den Sport und die Sportförderung sind jedoch in den Verfassungen der Länder enthalten. Der Initiative von Nordrhein-Westfalen folgend, das 1992 die Pflege und Förderung des Sports durch Land und Gemeinden in seine Verfassung aufgenommen hat, haben inzwischen bis auf Hamburg alle Länder ähnliche Sportförderziele als Staatszielbestimmungen in ihren Verfassungen verankert. Zu nennen ist beispielsweise Art. 32 der (neuen) Berliner Verfassung vom 23. November 1995 (GVBl. 779): „Sport ist ein förderungs- und schützenswerter Teil des Lebens. Die Teilnahme am Sport ist den Angehörigen aller Bevölkerungsgruppen zu ermöglichen.“ Auch das Verfassungsrecht der neuen Bundesländer enthält Sportförderungsklauseln. In der Landesverfassung von Sachsen-Anhalt wird in Art. 36 Abs. 3 der Sport der zu fördernden „kulturellen Betätigung aller Bürger“ zugerechnet.24 Ein ähnlicher Zusammenhang wird auch in den Verfassungen der anderen neuen Bundesländer hergestellt. Ausdrückliche Verfassungserwartungen, die mit dem Sport verbunden werden, kommen darüber hinaus in Art. 35 der Verfassung Brandenburgs, enthalten im Abschnitt „Bildung, Wissenschaft, Kunst und Sport“, zum Ausdruck. Danach ist die Sportförderung auf ein ausgewogenes und bedarfsgerechtes Verhältnis von Breitensport und Spitzensport ge- 21 Auf diese Prinzipien verweisen regelmäßig der Sportbericht der Bundesregierung, der aufgrund eines Beschlusses des Bundestages aus dem Jahr 1979 alle vier Jahre – davor alle zwei Jahre – vorgelegt werden muss (BT-Drs. 8/3210). Vgl. dazu BUNDESREGIERUNG (2006: 1). 22 Vgl. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 (BGBl. I, 2034). Vgl. dazu auch die Übersicht unter www.bundestag.de/parlament/gremien/foederalismus/foederalmai06.html. 23 Deshalb wird verschiedentlich – insbesondere von den Verbänden des Sports – postuliert, den Sport auf Bundesebene in das Grundgesetz zu integrieren (HUMBERG 2007). Auch die Große Koalition aus SPD und CDU/CSU hat im Koalitionsvertrag festgehalten, den Sport im Grundgesetz zu berücksichtigen. Allerdings sollte diese Form der Aufnahme im Rahmen des Kompetenzkataloges der konkurrierenden Gesetzgebung zur Lärmbekämpfung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG) erfolgen und nicht als Staatszielbestimmung zur öffentlichen Sportförderung (CDU/CSU und SPD 2005). Im Verlaufe der Diskussion um die Föderalismusreform wurde dieses Vorhaben aufgegeben. 24 Vgl. dazu HÄBERLE (1996) - 14 - richtet und soll die besonderen Bedürfnisse von Schüler, Senioren und Behinderten berücksichtigen . Schließlich enthält Art. 39 des Einigungsvertrags eine Verpflichtung zur Förderung des Sports einschließlich des Spitzensports in den neuen Bundesländern.25 Für den gesamten Bereich des Sports liegen die Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und Finanzierungszuständigkeiten grundsätzlich bei den Ländern. Artikel 30 Grundgesetz (GG) legt fest, dass die Ausübung staatlicher Befugnisse und die Erfüllung staatlicher Aufgaben regelmäßig Sache der Länder ist, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung zulässt. Artikel 70 Absatz 1, 83 und 104 a Absatz 1 GG regelt die Gesetzgebungskompetenz der Länder, die Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder als eigene Angelegenheit sowie die Länderzuständigkeit im Bereich des Finanzwesens. Die wichtigste Kompetenznorm für die Gemeinden ist der Artikel 28 Absatz 2 GG, der die kommunale Selbstverwaltung gewährleistet und auch den Rahmen für staatliches Tätigwerden im Sport setzt.26 Die Länder fördern im Rahmen ihrer Kulturhoheit nach Artikel 30 GG speziell den Sportstättenbau, den Schul- und Hochschulsport, die Arbeit der Sportorganisationen im Breiten- und Leistungssport sowie den Sport mit besonderen Zielgruppen.27 Für rechtsetzende und verwaltende Tätigkeiten des Bundes bedarf es daher jeweils einer Zuständigkeitszuweisung im Grundgesetz. Die verfassungsrechtliche Zuständigkeit des Bundes für den Sport ergibt sich sowohl aus geschriebenen als auch aus ungeschriebenen Bundeskompetenzen. Die Bundeskompetenzen für die Sportförderung ergeben sich damit zunächst aus geschriebenem Verfassungsrecht, insbesondere den Kompetenzzuweisungen der Art. 32 und Art. 87 GG, aber im Einzelfall auch stillschweigend aus der Natur der Sache oder kraft Sachzusammenhangs zu einer ausdrücklich zugewiesenen Kompetenzmaterie.28 Das Grundgesetz enthält keine ausdrückliche Bestimmung für die Sportförderung des Bundes. Unter Berücksichtigung der Verfassungsänderungen aufgrund der Föderalismusreform ergeben sich für den Sport lediglich in Teilgebieten unmittelbare verfassungsgebotene Zuständigkeiten des Bundes. Dies 25 Vgl. zur „Sportlandschaft Ostdeutschland“ insbesondere den Jahresbericht der Bundesregierung zum Stand der deutschen Einheit 2007 (BT-Drs. 16/6500: 55f.). 26 So regelt beispielsweise Artikel 40 Absatz 4 der Landesverfassung von Rheinland-Pfalz, dass der Sport durch das Land, die Gemeinden und Gemeindeverbände zu pflegen und zu fördern ist. Diese Regelung bringt zum Ausdruck, dass Sportförderung zuallererst – von der Förderung des Leistungssports im gesamtgesellschaftlichen Rahmen und eher mittelbaren Bundeszuständigkeiten abgesehen – Sache der Länder und Kommunen ist. 27 Beispiel Rheinland-Pfalz: Nach den Aufgabenzuweisungen in Artikel 28 Absatz 2 Satz 1 GG und Artikel 49 Absatz 3 der Landesverfassung von Rheinland- Pfalz erfüllen Städte und Gemeinden ihre Aufgaben entsprechend den Bedürfnissen der Bürger und fördern deshalb auch den Sport. 28 Über die Reichweite und die Ausschließlichkeit der Bundeskompetenzen gibt es freilich – nicht zuletzt im Bereich der Kultur – seit vielen Jahren grundsätzliche Meinungsverschiedenheiten zwischen Bund und Ländern, die nicht zuletzt in den Debatten der Föderalismuskommission deutlich geworden sind; vgl. dazu BKM (2003), NAGEL (2007) sowie HÄBERLE (2007). - 15 - betrifft etwa Art. 32 GG für die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten, Art. 91a GG für die Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur, Art. 91b GG für das Zusammenwirken von Bund und Ländern auf Grund von Vereinbarungen in Fällen überregionaler Bedeutung (Wissenschaft/Forschung) sowie Art. 104b Abs. 4 GG für Finanzhilfen im Zusammenhang mit dem Städtebauförderungsgesetz. Sportbezogene Kompetenzen, abgeleitet aus anderen Bundeskompetenzen, sind etwa die Finanzierung von Sportstätten im Hochschulbau, die Förderung der Sportforschung, die Pflege internationaler Sportbeziehungen und die Sanierung von Baumaßnahmen von Sportanlagen im Zusammenhang mit dem Städtebauförderungsgesetz. Außerdem unterstützt der Bund den Sport in seinem eigenen Bereich durch die Bildung von Sportkompanien in der Bundeswehr und Betriebssportgruppen in bundeseigener Verwaltung. Darüber hinaus besitzt der Bund eine ungeschriebene Kompetenz, die aus der Natur der Sache resultiert. Über den Deutschen Olympischen Sportbund werden die Spitzenfachverbände für ihre Arbeit im Hochleistungssport gefördert. Hierzu gehören auch die Zuschüsse zur Unterhaltung der Bundesleistungszentren, die Unterstützung von Bundestrainern und hauptamtlichem Personal und die Unterstützung des Bundesinstitutes für Sportwissenschaft. Zu den ungeschriebenen Kompetenzen im Sport heißt es im Sportbericht der Bundesregierung : „Gleichwohl ist allgemein anerkannt, dass ebenso wie die Kulturförderung des Bundes sich auch die Sportförderung neben geschriebenen Bundeskompetenzen ebenso auf ungeschriebene Gesetzgebungs- und Verwaltungszuständigkeiten aus der Natur der Sache oder kraft Sachzusammenhangs mit einer ausdrücklich ausgewiesenen Kompetenzmaterie gründet, die aus dem Verfassungswillen abzuleiten sind. Dabei ergibt sich aus der Natur der Sache, dass es in diesem Bereich keine enumerative Aufgabenaufzählung geben kann, sondern ein durch die Verfassung vorgegebener Rahmen auszuschöpfen ist, der aus einer Kompetenzgrundlage resultiert, die dem Bund eine hinreichende Flexibilität bei den von ihm im gesamtstaatlichen Interesse vorgesehenen Fördermaßnahmen gewährt.“. Verwiesen wird außerdem auf einen – trotz vorhandener Auslegungs- und Interpretationsdifferenzen – grundsätzlichen Konsens zwischen Bund und Ländern im Hinblick auf die Finanzierungsbefugnisse des Bundes bei den folgenden Bereichen (BUNDESREGIERUNG 2006: 14):29 – gesamtstaatliche Repräsentation (etwa Olympische Spiele, Paralympics, Deaflympics, Welt- und Europameisterschaften), – Förderung der sportlichen Beziehungen im vereinten Deutschland, 29 Vgl. dazu auch die kritische Beurteilung durch den Bundesrechnungshof (BUNDESRECHNUNGSHOF 2007: 146ff.). - 16 - – Auslandsbeziehungen (Auswärtige Kulturpolitik einschließlich sportlicher Entwicklungshilfe ),30 – Förderung von Maßnahmen nichtstaatlicher zentraler Organisationen, die für das Bundesgebiet als Ganzes von Bedeutung sind und durch ein Land allein nicht wirksam unterstützt werden können (insbesondere DOSB und Bundessportfachverbände ), – ressortzugehörige Funktionen (z. B. ressortspezifische Forschungsvorhaben). Einen wesentlichen Beitrag zur Weiterentwicklung des Spitzensports leistet der Bund auch durch die Förderung des Sports in seinem eigenen Dienstbereich, insbesondere bei Bundeswehr, Bundespolizei und Zoll. Die Bundesförderung für den Spitzensport obliegt federführend dem Bundesministerium des Innern. Eine Förderung kann nur dann in Anspruch genommen werden, wenn die Zuwendungsempfänger ihre eigenen finanziellen Finanzierungsmöglichkeiten voll ausgeschöpft haben (Subsidiarität der Sportförderung ). Außerdem sieht sich der Bund zuständig für Fragen des Sports im Rahmen seiner weit gefächerten Gesetzgebungskompetenz. Entsprechende gesetzliche Regelungen finden sich beispielsweise auf den Gebieten des Steuer- und Sozialwesens, der Raumordnung und des Städtebaus. Sportrelevante Normen enthalten auch andere Rechtsgebiete wie etwa das Jugendarbeitsschutzrecht, das Naturschutz- und Umweltrecht . Die Unterstützung durch den Bund bezieht sich auch auf die Verbesserung der Rahmenbedingungen für den Breitensport, wie u. a. das Schaffen eines Interessenausgleiches zwischen Sport im Freien und Naturschutz, Steuererleichterungen im Sport sowie das Sonderförderprogramm „Goldener Plan Ost“ für Sportstätten des Breitensports in den östlichen Ländern (BUNDESREGIERUNG 2006: 14).31 Zur Gesetzgebungskompetenz kommen auch die Verwaltungskompetenz sowie die Ausgabenkompetenz der jeweiligen Staatsebene.32 Die öffentliche Sportförderung versteht sich als subsidiär und setzt voraus, dass die Organisationen des Sports die zu fördernden, im Bundesinteresse liegenden Maßnahmen nicht oder nicht vollständig aus eigenen Mitteln finanzieren können. Präzisere Aussagen zur Sportförderung treffen die Sportfördergesetze der mangels ausdrücklicher Bundeskompetenz zuständigen Län- 30 Ein besonderer Aspekt ist die Sportförderung in Entwicklungsländern: Das Auswärtige Amt unterstützte im Jahr 2005 mit rund 2,7 Millionen Euro diese Form der Sportzusammenarbeit. Gefördert werden schwerpunktmäßig Maßnahmen im Bereich der Trainerausbildung (www.auswaertiges-amt.de/diplo/de/Aussenpolitik/KulturDialog/SchulenJugendSport/Sportfoerder ung.html). 31 Vgl. dazu SCHILY (2005) sowie BÜCH (1999). 32 Angesprochen sind hier auch die Regelungen der Finanzverfassung: Nach Art. 104a Abs. 1 tragen Bund und Länder gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben (Konnexitätsprinzip). Nach Art. 104a Abs. 4 kann der Bund in Abweichung vom Konnexitätsprinzip Ländern und Gemeinden Finanzhilfen für bedeutsame Investitionen gewähren. Im Zuwendungsrecht sind die Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen für (Geld-)Leistungen an Stellen außerhalb der Verwaltung des Bundes zur Erfüllung bestimmter Zwecke geregelt (§ 14 HGrG; § 13 BHO). - 17 - der.33 So enthält beispielsweise das SportFG des Landes Rheinland-Pfalz die grundsätzliche Verpflichtung des Landes zur Förderung der Sportverbände und -vereine. Aus ihm lässt sich ein Rechtsanspruch dieser Organisationen gegen das Land auf Förderung „dem Grunde nach“ herleiten, der allerdings unter Haushaltsvorbehalt steht. Das Land erfüllt seine Verpflichtung zur Förderung der kommunalen Sportpflege durch Beratungsleistungen , der Bezuschussung des Baues von kommunalen Sportanlagen sowie durch Zuweisungen aus dem Finanzausgleich. Eine Besonderheit ist, dass sich die öffentliche Förderung nicht auf Maßnahmen erstreckt, die überwiegend dem Berufssport dienen. Das Gesetz will den Berufssport zwar nicht behindern, sieht aber keine Veranlassung , ihn wie den Amateursport bzw. den allgemeinen Breiten- und Freizeitsport zu fördern.34 Zusammenfassend lassen sich aus den Sportfördergesetzen der Länder35 die folgenden Gemeinwohlzwecke ableiten: - Erhaltung und Wiederherstellung der Gesundheit und Leistungsfähigkeit; - Vermittlung sozialer Grunderfahrungen und Bindungen; - Beitrag zur Erziehung und Bildung; - Persönlichkeitsentfaltung im Wettkampf; - sinnvolle Freizeitgestaltung. Der Leistungssport wird in den Sportgesetzen Bremens und Thüringens ausdrücklich berücksichtigt, während das Sportförderungsgesetz von Rheinland-Pfalz Förderungen, die überwiegend dem Berufssport dienen, ausdrücklich von der öffentlichen Förderung ausnimmt. Neben diesen speziellen Sportgesetzen der Länder berühren auch allgemeine Gesetze den Sport, z. B. das Vereinsrecht, das Jugendrecht, das Steuerrecht, das Arbeitsrecht und schließlich auch das Europarecht. Über das Ausmaß der Sportförderung geben die jeweiligen Sportberichte der Bundesregierung Auskunft. Der mit Abstand größte Förderer des Sports ist die öffentliche Hand. Kommunen, Länder und Bund leisten im Rahmen ihrer jeweiligen Zuständigkeiten einen unverzichtbaren und verlässlichen Beitrag: Ihrer Zuständigkeit für das weite 33 Vgl. dazu ausführlich KEMPER (1999). 34 In Bayern ist als einzigem Bundesland das Kultus- und nicht das Innenministerium für die staatliche Sportförderung zuständig. Dieses verbirgt sich in den Kapiteln 0504/90 und 0504/91 des Staatsministeriums für Unterricht und Kultus: 6,25 Millionen Euro an Landesmitteln für den Schulsport sowie gut 40 Millionen Euro zur „Förderung des Sportwesens" (2006); für den kommunalen Sportstättenbau standen 2005 rund 24,1 Millionen Euro zur Verfügung. 35 Landesgesetze über die öffentliche Förderung des Sports bestehen etwa in Rheinland-Pfalz (Gesetz vom 9. 12. 1974, GVBl. 597), Bremen (Gesetz vom 5. 7. 1976, GVBl., 173), Berlin (Gesetz vom 24. 10. 1978, GVBl., 2105), Brandenburg (Gesetz vom 10. 12. 1992, GVBl. I, 498), Thüringen (Gesetz vom 8. 7. 1994, GVBl., 808) und Mecklenburg-Vorpommern (Gesetz vom 20. 9. 2002) GVBl., 574). - 18 - Spektrum des Breitensports entsprechend haben die Kommunen und Länder dabei den weitaus größten Anteil an der staatlichen Sportförderung (BUNDESREGIERUNG 2006: 17ff.). Insgesamt ist die öffentliche Sportförderung in Deutschland durch ihre Vielfalt geprägt. Einerseits unterstützt der Staat den Sportbereich durch mittelbare Transferleistungen . Hier verzichtet der Staat auf Einnahmen wie beispielsweise bei der Gewährung von Steuervorteilen für die gemeinnützigen Sportvereine oder bei dem Verzicht auf Einnahmen aus staatlichen Sportwetten und Lotterien zugunsten der Sportanbieter. Andererseits erhält der Sportbereich unmittelbare Transferleistungen, sowohl in realer als auch in monetärer Form. Der Staat trägt die Kosten von Gütern, die er dem Sportbereich weitgehend unentgeltlich zur Verfügung stellt, selbst, was insbesondere bei der umfassenden Bereitstellung der Sportinfrastruktur der Fall ist. Er transferiert aber auch direkt Gelder an die Akteure des Sports, z.B. durch Zweckzuweisungen für den vereinseigenen Sportstättenbau, finanzielle Unterstützung (Beihilfen) bei der Gerätebeschaffung oder anteilige Übernahme von Übungsleiterkosten. Auch beteiligt sich die öffentliche Hand, gerade bei Sport-Großveranstaltungen, an den Risiken der Sportinstitutionen durch die Übernahme von Ausfallbürgschaften oder Defizitgarantien. Transferleistungen an den Sportbereich werden auf allen staatlichen Ebenen gewährt. Alleine die unmittelbaren Transferleistungen beliefen sich nach Angaben des Statistischen Bundesamtes im Jahre 2004 auf insgesamt 3,6 Mrd. Euro.36 Entsprechend der Aufgabenverteilung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden entfällt der größte Teil der Ausgaben für Sport auf Länder und Gemeinden.37 Vom Bund wurde die Förderung des Sports – insbesondere des Hochleistungssports auf nationaler und internationaler Ebene – mit etwa 80 Mio. Euro unterstützt, während die Länder (mit Kommunen) im Rahmen ihrer Kulturhoheit mehr als 3,5 Mrd. Euro für den Sport ausgaben. Nahezu vier Fünftel der unmittelbaren Ausgaben tragen die Kommunen, was die Sportförderung als faktisch primär kommunale Aufgabe auszeichnet.38 Unter Berücksichtigung sowohl 36 Vgl. dazu auch TOKARSKI u. a. (2004), BERGSGARD u. a. (2007), TROSIEN (1999) und HOCKENJOS (1995). Zu den Maßnahmen der öffentlichen Sportförderung auf der Kommunal-, Landes- und Bundesebene. Die finanziellen Aspekte der Sportförderung werden auch ausführlich dargestellt in der Antwort der Bundesregierung auf eine Große Anfrage der CDU/CSU vom 24. April 2002 dokumentiert (BUNDESREGIERUNG 2002). Vgl. außerdem ausführlich AHLERT (2004: 7ff.); eine aktuelle Übersicht des Statistischen Bundesamtes findet sich in Anlage 1. 37 In den Bundesländern, in denen zur Förderung des Sports unmittelbar Anteile von Gewinnspielerträgen verwendet werden (z. B. Gelder der Deutschen Klassenlotterie oder Mittel aus Spielbankerlösen), werden diese nicht in der Öffentlichen Rechnungsstatistik des Statistischen Bundesamtes erfasst (AHLERT 2004: 7). 38 Die Zuordnung sportspezifischer Ausgaben innerhalb der Rechnungsstatistik der öffentlichen Haushalte erfolgt über „Förderung des Sports“ (Funktion 324 der staatlichen Haushaltssystematik, Gliederung 55 der kommunalen Haushaltssystematik), „Sportstätten“ (Funktion 323 der staatlichen Haushaltssystematik, Gliederung 56 der kommunalen Haushaltssystematik) und „Badeanstalten“ (Funktion 322 der staatlichen Haushaltssystematik, Gliederung 57 der kommunalen Haushaltssystematik). Vgl. zur Sportförderung auf kommunaler Ebene auch ECKL und WETTERICH (2007) und HOCKENJOS (1999). - 19 - der Ausgaben, die nicht in den Sporteinzelplänen explizit aufgeführt werden und nicht mittels der Rechnungsstatistik der öffentlichen Haushalte separiert und als sportbezogene Mittel ausgewiesen werden können, als auch der mittelbaren Transferleistungen dürfte realiter der Förderumfang deutlich höher liegen.39 Adressat der öffentlichen Förderung sind nahezu ausschließlich die Institutionen des selbstverwalteten Sports (insbesondere im Rahmen des DOSB). Der Deutsche Olympische Sportbund (DOSB) besteht hauptsächlich aus 16 Landessportbünden und ca. 55 Fachverbänden. Der DOSB finanziert sich – neben den öffentlichen Geldern –durch Mittel der Fernsehlotterie Glücksspirale, die außerdem auch die Landessportbünde und das nationale Olympische Komitee mitfinanziert, zum anderen durch Mitgliedsbeiträge. Der DOSB ist der einzige vom Staat offiziell anerkannte Dachverband des Sports, so dass in erster Linie die Sportverbände und -vereine unter seinem Dach von der öffentlichen Förderung profitieren. Erwerbswirtschaftliche Sportanbieter werden demgegenüber nicht gefördert. Den sportlich Aktiven, die ihren Sport außerhalb dieser Institutionen der sportlichen Selbstverwaltung ausüben, kommen lediglich Teile der Realtransfers zugute, z.B. bei der Nutzung öffentlicher Bewegungsräume und Sportanlagen (LANGER 2006). Zu berücksichtigen sind darüber hinaus die steuerlichen Formen der Sportförderung. Wichtigste Rechtsgrundlage für die steuerliche Behandlung der Sportvereine ist das in der Abgabenordnung (AO) geregelte Gemeinnützigkeitsrecht. Auf ihm fußen die in den Einzelsteuergesetzen geregelten Steuervergünstigungen für Sportvereine. Die Förderung des Sports ist in Deutschland ein gemeinnütziger Zweck. Gemeinnützige Sportvereine sind von der Körperschaft- und Gewerbesteuer befreit, soweit sie keinen steuerpflichtigen wirtschaftlichen Geschäftsbetrieb unterhalten. Körperschaft- und Gewerbesteuer werden von einem gemeinnützigen Verein dann nicht erhoben, wenn die Einnahmen der steuerpflichtigen wirtschaftlichen Geschäftsbetriebe einschließlich der Umsatzsteuer insgesamt 30 678 Euro im Jahr nicht übersteigen (Besteuerungsgrenze nach § 64 Abs. 3 AO). Sind die Einnahmen höher, unterliegt der Verein mit dem Gewinn aus den steuerpflichtigen wirtschaftlichen Geschäftsbetrieben der Körperschaft- und Gewerbesteuer . Hinzu kommen auch Ausnahmen für Sportakteure bei der Umsatzsteuerpflicht . Dazu gehören unter bestimmten Voraussetzungen die Anwendung der Kleinunternehmerregelung , Erleichterungen bei der Berechnung der abziehbaren Vorsteuerbeträge sowie Umsatzsteuerbefreiungen für wissenschaftliche oder belehrende Veranstaltungen . Für die im Rahmen eines Zweckbetriebs ausgeführten Leistungen gilt der ermä- 39 Zu erwähnen ist in diesem Zusammenhang auch die Deutsche Sporthilfe. Sie ist eine gemeinnützige Stiftung bürgerlichen Rechts. Mit jährlichen Fördergeldern von zehn bis zwölf Millionen Euro leistet sie einen Beitrag zur Vielfalt und Leistungsfähigkeit des deutschen Sports. Die Einnahmen setzen sich aus den Mitteln der Glücksspirale, aus Spenden, Veranstaltungserlösen sowie anderen eigenen Aktivitäten zusammen (http://www.sporthilfe.de/servlet/index?page=86). - 20 - ßigte Umsatzsteuersatz von 7 %. Weitere Bereiche sind die Abzugsfähigkeit von Spenden an Sportvereine und Steuerbefreiungen für Übungsleitertätigkeiten.40 4. Sportförderung in den Mitgliedstaaten der EU Im internationalen Vergleich bestehen zum Teil beträchtliche Unterschiede im Hinblick auf die Organisationsformen der Sportförderung, die Förderstrukturen und auch die jeweiligen Volumina der Unterstützungsmaßnahmen. Die Förderung des Sports ist in den verschiedenen Staaten nicht einheitlich. Es lässt sich jedoch – in unterschiedlicher Abstufung – feststellen, dass die staatliche Sportförderung oft die Förderung privater Sponsoren ergänzt. Das Weißbuch der EU-Kommission stellt dazu fest, dass auch der europäische Sport durch eine Vielzahl komplexer und unterschiedlicher Strukturen gekennzeichnet ist, die in den Mitgliedstaaten unterschiedliche Rechtsformen haben und unterschiedliche Autonomiegrade genießen. Im Gegensatz zu anderen Sektoren und aufgrund der Eigenart des organisierten Sports sind die europäischen Sportstrukturen in der Regel außerdem weniger gut entwickelt als die nationalen und internationalen Sportstrukturen. Darüber hinaus ist der europäische Sport im Allgemeinen kontinentweit und nicht auf EU-Ebene organisiert (EU-KOMMISSION 2007). Dabei weist der Sport in den europäischen Ländern zunächst eine Reihe gemeinsamer Merkmale auf.41 Ein zentraler Grund dafür ist der Umstand, dass der Sport – sichtbar beim Sportleben auf Vereinsebene – weitgehend nach ihm eigenen Regeln geführt und organisiert wird und ihm ein hohes Maß an Autonomie gewährt wird (HEINEMANN 1996; LUSCHEN 1996). Ein gemeinsames Merkmal in den verschiedenen Ländern ist vor diesem Hintergrund das Nebeneinanderbestehen von staatlichen und nichtstaatlichen Strukturen. Jedoch sind die jeweiligen Ausgestaltungen und ebenso das Ausmaß des staatlichen Einflusses von Land zu Land unterschiedlich. Die Unterschiede werden etwa verdeutlicht durch die unterschiedlichen Modelle des Sportrechts (CHAKER 1999, 2004; EU-KOMMISSION 1999: 33ff.; PESCANTE 1993).42 Dabei lassen sich – gerade aus der Perspektive der staatlichen Steuerung – außerdem unterschiedliche Motive für die Förderung des Sports identifizieren. Gerade die Verfassungstexte der Staaten bieten hierzu eine Reihe von Ansatzpunkten. In konkretisierenden Sportfördergesetzen oder Verwaltungsvorschriften werden diese Verfassungsgebote aufgegriffen und konkreti- 40 Vgl. dazu ausführlich BUNDESREGIERUNG (2006: 18ff.). Die Steuervergünstigungen im Sportbereich sind – ebenso wie die „normale“ Finanzierung aus dem öffentlichen Haushalt – nur zu einem kleinen Teil im Subventionsbericht der Bundesregierung erfasst (BT-Drs. 16/1020 vom 22. 3. 2206). Vgl. dazu aber auch BOSS und ROSENSCHON (2006). 41 Vgl. dazu den Beitrag der EU-Kommission zum europäischen Sportmodell (EU-KOMMISSION 1998). Vgl. dazu auch Abbildung 2. 42 Vgl. hierzu auch eine Übersicht mit weiteren Literaturhinweisen und Internetquellen unter www.heacademy.ac.uk/assets/hlst/documents/resource_guides/comparative_sports_studies.pdf. Vgl. im Weitern auch http://ec.europa.eu/sport/information/structures/sport-structures-ms_en.html. - 21 - siert und sie kommen auch in den Programmen der Sportverbände und politischen Parteien 43 zum Ausdruck. Zu berücksichtigen ist freilich, dass die Sportsysteme in den Ländern Europas auch durch eine deutliche Veränderungsdynamik gekennzeichnet sind. Sie ist teilweise eine Folge externer Schocks, etwa aus dem Bosman-Urteil auf europäischer Ebene oder der medienzentrierten globalen Sportentwicklung, aber auch durch die politisch-ökonomischen Problemlagen im jeweiligen Land zu erklären (PETRY u. a. 2004). Die Divergenzen beziehen sich nicht allein auf die Höhe der Mittel für den Sport, sondern auch auf die institutionellen und rechtlichen Grundlagen der Sportfinanzierung. Unterschiede zeigen sich zunächst in der rechtlichen Verankerung des Sports. Dies reicht von der verfassungsrechtlichen Verankerung (wie etwa in Spanien) und der rechtlichen Ausgestaltung der Sportpolitik und Sportförderung (besonders deutlich in Frankreich) über die indirekte rechtliche Erfassung (wie etwa im „Leisure Time Act“ in Dänemark) bis hin zu einem Sportfördermodell ohne explizite rechtliche Grundlage (wie etwa in Deutschland auf Bundesebene). Ein deutlicher Unterschied zeigt sich nicht zuletzt in der historischen Einordnung der Sportsysteme. Besonders in den neuen Demokratien im Süden Europas, aber auch in den neuen Beitrittsstaaten ist der Sport nicht nur in den Verfassungen verankert, sondern zumeist auch durch eine ausdrückliche Sportgesetzgebung geprägt. Unterschiede zeigen sich darüber hinaus in der ministeriellen Zuordnung des Sports zu einem speziellen Sportressort (wie etwa in Frankreich) oder als Annex eines Ministeriums, das im Schwerpunkt mit anderen Themen beschäftigt ist (etwa Kulturministerium, Innenministerium, Bildungsministerium). Schließlich differieren die Sportsysteme auch in der Verteilung der sportpolitischen Kompetenzen innerhalb der verschiedenen Staatsebenen. So liegen die Kompetenzen in Österreich und der Bundesrepublik Deutschland (auch der Schweiz) vornehmlich auf regionaler Ebene (Länder und Gemeinden), während etwa in Frankreich oder Griechenland der Zentralstaat die wesentlichen Finanzierungs- und Gestaltungsfunktionen besitzt. Will man die Systeme der Sportförderung für verschiedene Staaten miteinander vergleichen , so müssen die unterschiedlichen, historisch gewachsenen Sportsysteme im Rahmen der jeweiligen gesellschaftlichen Zielsetzungen und Wertvorstellungen berücksichtigt werden (TOKARSKI 2004; TOKARSKI und STEINBACH 2001; PETRY u. a. 2004). Dabei lassen sich die jeweiligen Ansätze der nationalen Sportförderung nach jeweils typischen Merkmalen zusammenzufassen. Unterscheiden lassen sich die typischen Modelle des Sportrechts bzw. die jeweiligen Modelle der Sportfinanzierung. Das wesentliche Unterscheidungsmerkmal ist dabei das jeweilige Ausmaß des staatlichen Einflusses im Sportbereich. Die Grenze verläuft zwischen den nordeuropäischen Ländern mit liberaler (nicht-interventionistischer) Tendenz und den südeuropäischen Län- 43 Vgl. dazu etwa eine Übersicht von HÄBERLE (1996: 725ff.). - 22 - dern mit einem deutlich interventionistischen Handlungsmuster in der Sportförderung. Ein weiteres unterscheidendes Merkmal ist der jeweilige Modus des Sportgeschehens selbst (unterschiedliches Gewicht des vereinsbezogenen, des kommerziellen und des öffentlichen Bereiches im Sportleben).44 Auf der Ebene der staatlichen Steuerungsprinzipien bewegt sich die Sportförderung zwischen stärkerer Staatsintervention wie etwa in Frankreich, das durch ein stark staatlich ausgerichtetes zentrales Fördersystem geprägt ist, und stärkerer Marktorientierung (wie etwa in den angelsächsischen Ländern). Zwei Grundmodelle können dabei unterschieden werden, wobei diese beiden Organisationsformen in der Realität jeweils nur in abgeschwächter Form auftreten. Ein wesentliches Unterscheidungsmerkmal ist hier Ausmaß und Reichweite des staatlichen Einflusses im Sport. Hinzu kommt außerdem der Grad der Zentralisierung der Entscheidungsstrukturen. Ein weiteres Strukturierungsmerkmal ist die vertikale Verteilung der Kompetenzen und Verwaltungszuständigkeiten . So ist die staatliche Sportförderung in föderal aufgebauten Ländern dadurch geprägt, dass die Förderung auf verschiedenen Ebenen erfolgt – im typischen Fall durch Bundesverwaltung, regionale und kommunale Verwaltungen.45 Unterschiede zeigen sich schließlich auch hinsichtlich der Finanzierungsmodi in der Förderung des Sports.46 Im nichtinterventionistischen (liberalen) Modell gilt der Sport als Ausdruck der freien und eigenständigen Initiative der Bürger.47 Deshalb ist auch Förderung und Entwicklung des Sports zuallererst eine Aufgabe der Sportakteure selbst. Gerade in den USA liegt die Gestaltung der Sportlandschaft in privater und vor allem kommerzieller Hand. Staatliche Eingriffe erfolgen dabei weniger über Rechtsvorschriften, sondern durch unterschiedliche Arten der Förderung in Form finanzieller staatlicher Leistungen an die Sportbewegung bzw. als Infrastruktur- und Dienstleistungsangebot (Ausbildung, Forschung usw.) oder beide Formen, wobei die Rolle des Staates vor allem in der Schaffung materieller Voraussetzungen für die Ausübung des Sports besteht. Die deutlichste Annäherung an dieses Grundmodell findet sich im britischen Beispiel. Eine nichtinterventionistische Sportpolitik findet sich aber auch in Tschechien, Dänemark, Finnland, Litauen, Deutschland, Österreich und der Schweiz. In diesem Modell ist die Selbstorganisation der Sportakteure das entscheidende Merkmal. Ergänzt wird dieses Modell in einigen Fällen durch partnerschaftliche Strukturen (Zusammenarbeit von 44 Vgl. dazu Übersicht 1. 45 In der Regel findet die Förderung des Breitensports eher auf regionaler und kommunaler Ebene statt. Vgl. dazu den Beitrag von DANCS und GOLLNER (2006). 46 Vgl. dazu insbesondere Tokarski u. a. (2004: 119ff.), CHAKER (1999: 6ff; 2004: 7ff.), aber auch BERGSGARD u. a. (2007), FRANZ u. a. (1997), ENJOLRASd und WALDAHL (2007), EU-KOMMISSION (1999) sowie HOULIHAN (2005). 47 Vgl. etwa den Vergleich Deutschlands mit den USA (MRAZEK und SCHÄFER 1988). - 23 - Verbänden und Staat). Besonders deutlich ist dies in den skandinavischen Ländern, aber auch in Deutschland, Österreich und der Schweiz (MEIER 1988). Die partnerschaftliche Zusammenarbeit machte in den meisten Ländern bisher keine rechtliche Verankerung der jeweiligen Rollen erforderlich. So gibt es beispielsweise in Schweden, den Niederlanden und Norwegen und auch anderen Ländern mit liberaler Sportpolitik kein Sport-Rahmengesetz. Die Spitzenverbände der Sportbewegung stützen sich entweder auf internationale oder ihre eigenen Regelungen. Allerdings gibt es einige Ausnahmen wie beispielsweise die im Vereinigten Königreich erlassenen Gesetze über die Sicherheit von Sportveranstaltungen und das Verhalten der Zuschauer bei Fußballveranstaltungen oder auch das Dopinggesetz in Schweden. Im interventionistischen Modell ist der Staat der zentrale Akteur für die Gestaltung und Finanzierung des Sportlebens. Gerade die Sportpolitik und Sportförderung der Mitgliedstaaten aus dem südlichen Bereich haben in der Regel eine interventionistische Ausrichtung. Die Sportförderpolitik dieser Länder ist dabei in der Regel in einem Sportfördergesetz verankert. So geben beispielsweise in Frankreich, Spanien und Portugal die Sportgesetze den juristischen Rahmen für die Sportausübung auf nationaler Ebene ab. In Griechenland, Portugal und Spanien ist der Sport als ein Bürgerrecht in der Verfassung verankert. Auch die meisten der post-kommunistischen Beitrittsländer – mit Ausnahme Tchechiens – haben einen interventionistischen Ansatz in der Sportpolitik gewählt. Das interventionistische Modell impliziert eine in der Regel verantwortliche (und hierarchisch dominante) Rolle des Staates in der Sportpolitik. Ein maßgebliches Beispiel für dieses Modell ist Frankreich (während etwa Spanien und Portugal stärker dezentralisierte Strukturen aufweisen). Italien stellt einen Sonderfall dar. So hat der Staat die Aufgabe der Förderung und Entwicklung der sportlichen Betätigung vollständig dem CONI (italienisches Nationales Olympisches Komitee) als öffentlicher Einrichtung übertragen. Während die Organisation des Sports durch die Regierungen das Ausmaß des Engagements des Staates für den Sport und auch dessen Kontrolle widerspiegelt, beeinflusst der Grad der Dezentralisierung der Verwaltung auch die Modelle des Sportrechts. Nur wenige Länder verfügen über ein Sportministerium.48 In den übrigen Ländern werden Sportangelegenheiten von anderen Ministerien verwaltet (vor allem Bildung und Kultur). So zeigen sich auch erhebliche Unterschiede in der Verteilung der Zuständigkeiten auf der zentralstaatlichen Ebene. Dezentralisierung kommt jedoch in unterschiedlicher Form vor. So liegt beispielsweise in Deutschland (auch in Österreich und der Schweiz), die jeweils föderal gegliedert sind, die Zuständigkeit für die Rechts- und 48 Vgl. dazu die Übersicht der für den Sport zuständigen Ministerien in den europäischen Ländern (www.coe.int/t/f/coop%E9ration_culturelle/sport/Ressources/sportministries_FR.asp#TopOfPage). Hinweise finden sich auch in „Sport Structures in Member States“ der EU-Kommission (http://ec.europa.eu/sport/information/structures/sport-structures-ms_en.html). - 24 - Verwaltungsvorschriften bei den einzelnen Ländern. In Spanien haben die autonomen Regionen im Sportbereich die Gesetzgebungsbefugnis; jede regionale Regierung hat ihre eigene Generaldirektion für den Sport; der Staat legt mit seinem Sportgesetz den Interventionsbereich fest und beschränkt sich auf die sportlichen Aktivitäten auf nationaler und internationaler Ebene, auf Bildung, Gesundheit und das Handelsrecht. In Belgien , wo es drei anerkannte autonome Sprachengemeinschaften gibt, gilt der Sport als eine ihrer ausschließlichen Kompetenzen; jede Gemeinschaft hat einen für Sport zuständigen Minister, und die Rechtsverordnungen jeder Gemeinschaft haben Gesetzeskraft . In Italien haben die Regionen legislative Kompetenzen bei der Förderung des Sports und der Freizeit. - 25 - Übersicht 1: Staatliche Sportförderung in ausgewählten Ländern (BUNDESREGIERUNG 2004) - 26 - Abbildung 2: Struktur des Europäischen Sports Quelle: TOKARSKI U. A. (2004: 51). - 27 - 5. Sportförderung auf der Ebene der Europäischen Union Das Thema Sport ist in den 1980er Jahren im Rahmen des „Europas der Bürger" in den Vordergrund getreten. So war vor allem der Adonnino-Report, dessen Empfehlungen vom Europäischen Rat von Mailand im Jahre 1985 verabschiedet worden waren, Ausgangspunkt für speziell über den Sport umgesetzte Maßnahmen der Kommunikation und der Sensibilisierung des Bürgers für seine Zugehörigkeit zur Gemeinschaft. Obwohl in Europa in vielfältiger Hinsicht eine Zusammenarbeit im Bereich des Sports stattfindet , hat die Europäische Union bisher keine ausdrückliche sportpolitische Kompetenz erhalten. Im europäischen Vertragswerk ist der Sport bis dato noch nicht aufgenommen worden. Sport liegt nach wie vor im Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten. Bis heute besitzt die Gemeinschaft im Kulturbereich keine wirkliche Zuständigkeit, Angelegenheiten des Sports sind jedoch in Form von Einzelinitiativen durchaus Bestandteil von Maßnahmen auf europäischer Ebene. Diese sportpolitischen Initiativen sind allerdings nur möglich im Rahmen anderer Politikfelder. Darüber hinaus sind in jenen Jahren auf europäischer Ebene – unterstützt durch die kulturpolitischen Debatten und Aktivitäten des Europarates49 und des Europäischen Parlaments – eine Reihe von Dokumenten entstanden, die den besonderen Charakter einer europäischen Sportpolitik zum Ausdruck brachten.50 Obgleich im gegenwärtig geltenden europäischen Vertragswerk – vor allem im EG-Vertrag – keine spezifische Zuständigkeit der Gemeinschaft für den Sport vorgesehen ist, unterliegt der Sport in der Praxis direkten Einflüssen aus zahlreichen Aktionsbereichen der Europäischen Union. Dies gilt insbesondere für die wirtschaftlichen Aspekte des Sports und der Sportpolitik. Diese sind beispielsweise über die Artikel zur Freizügigkeit der Arbeitnehmer geregelt. Jedoch machten die Staats- und Regierungschefs deutlich, dass sie die generell wichtige Rolle, die der Sport spielt, speziell anerkennen wollten und nahmen in den Amsterdamer Vertrag51 von 1997 eine 49 Die Fragen des Sports werden im Europarat in Zusammenarbeit mit staatlichen und nichtstaatlichen Organisationen behandelt. Für diese Tätigkeit ist der 1977 gegründete Lenkungsausschuss zur Förderung des Sports zuständig (CDDS - Comité Directeur pour le Développement du Sport). Hier kommen alle Vertragsstaaten der Europäischen Kulturkonvention zusammen, erarbeiten und verwalten ein paneuropäisches Arbeitsprogramm und bereiten die Europäischen Sportministerkonferenzen vor (http://www.coe.int/T/dg4/sport/default_en.asp). Zu weiteren europäischen und multilateralen Sportkooperationen vgl. SPINDLER (2005: 37ff.). 50 Vgl. zur historischen Entwicklung ausführlich KÖNIG (1997). Weitere Informationen finden sich im Portal „Sport in Europe“ unter http://www.sport-in-europe.com/SIU/HTML/index.htm. Vgl. auch die Informationen des “European Network of Sport Science, Education & Employment” (ENSSEE) unter http://www.enssee.eu/welcome.htm sowie des “European Observatoire of Sport and Employment" unter http://www.eose.org/. 51 Der EG-Vertrag (Amsterdamer Fassung) enthält folgende “Erklärung zum Sport”: “Die Konferenz unterstreicht die gesellschaftliche Bedeutung des Sports, insbesondere die Rolle, die dem Sport bei der Identitätsfindung und der Begegnung der Menschen zukommt. Die Konferenz appelliert daher an die Gremien der Europäischen Union, bei wichtigen, den Sport betreffenden Fragen die Sportverbände anzuhören. In diesem Zusammenhang sollten die Besonderheiten des Amateursports besonders berücksichtigt werden.” - 28 - Erklärung zum Sport auf. Die Amsterdamer Erklärung war ein entscheidender Schritt für die Berücksichtigung des Sports auf Gemeinschaftsebene. Ausgehend von dieser Erklärung hat die Gemeinschaft in dem im Dezember 1999 auf dem Rat von Helsinki vorgelegten Bericht und der Erklärung auf dem Europäischen Rat von Nizza 2000 erstmals die gesellschaftliche Bedeutung des Sports herausgestellt. Auch im Vertrag von Nizza ist eine Erklärung zu den „besonderen Merkmalen des Sports" enthalten, in der die Bedeutung seiner sozialen, erzieherischen und kulturellen Funktion anerkannt wurde.52 In ihrer auf zahlreichen Bestimmungen der Verträge und entsprechenden Erklärungen beruhenden Tätigkeit befasst sich die Europäische Union daher mit den wirtschaftlichen, sozialen, erzieherischen und kulturellen Aspekten des Sports.53 Der Reformvertrag (Vertrag von Lissabon 2007) geht – Artikel III-282 des Verfassungsvertrages folgend54 – einen großen Schritt weiter in der Anerkennung des Sports als Teil der Politik der Europäischen Union. In Artikel 6 (neu) wird der Sport als einer der Bereiche aufgeführt, in denen die Europäische Union Unterstützungs-, Koordinierungs - oder Ergänzungsmaßnahmen durchführen können. In Artikel 165 (ex 149)55 wird ausdrücklich auf die soziale und pädagogische Funktion des Sports sowie auf die Förderung der europäischen Aspekte des Sports verwiesen. In Abs. 1, Satz 2 heißt es: „Die Union trägt zur Förderung der europäischen Dimension des Sports bei und berücksichtigt dabei dessen besondere Merkmale, dessen auf freiwilligem Engagement basierende Strukturen sowie dessen soziale und pädagogische Funktion.“ 52 Vgl. dazu die Dokumente unter http://ec.europa.eu/sport/action_sports/actions-sport_en.html 53 Vgl. dazu eine Übersicht der Regelungen unter http://www.sport.austria.gv.at/site/4281/default.aspx. Eine Übersicht findet sich auch unter http://www.sport-in-europe.com/SIU/HTML/index.htm. 54 Vgl. dazu die Dokumentation unter http://www.sport-in-europe.com/SIU/HTML/index.htm, Die Bundesregierung verweist im Sportbericht auf die aktive Rolle Deutschlands: „Unter irischer Ratspräsidentschaft im ersten Halbjahr 2004 ist es unter maßgeblicher Beteiligung der Bundesregierung schließlich gelungen, den Sport im Verfassungsvertrag zu verankern.“ (BUNDESREGIERUNG 2006: 22). Allerdings haben sich die Länder zunächst ablehnend gegenüber einer Aufnahme des Sports in die Europäische Verfassung geäußert. Die Europaministerkonferenz der Länder hat am 05./06. Juni 2002 in der „Stellungnahme der Deutschen Länder zu den Themen des Konvents zur Zukunft der Europäischen Union“ festgestellt: „Die Sportpolitik fällt nicht in die Zuständigkeit der EU. Auch in Zukunft sollte der EU keine entsprechende Zuständigkeit übertragen werden. Allerdings betreffen Regelungen u. a. der Wirtschafts- und der Kulturpolitik den Sport, obwohl dieser sich im Hinblick auf seine Eigenständigkeit keinem dieser Politikbereiche vollständig zuordnen lässt (…). Dabei ist, wie bereits durch die Erklärungen von Amsterdam und Nizza zum Sport anerkannt, der gesellschaftlichen Bedeutung des Sports, insbesondere seiner Rolle bei der Identitätsfindung und Begegnung der Menschen, sowie den Besonderheiten des Amateursports Rechnung zu tragen.“ (http://www.europaminister.de/medien/download/emk32.pdf). 55 Vgl. dazu die Verträge der Europäischen Union in der Fassung des Vertrages von Lissabon (2007) unter Berücksichtigung der Neunummerierung (inoffizielle konsolidierte Fassung); das Dokument findet sich unter http://www.mwalther.net/union.html). Vgl. dazu auch die Dokumente unter http://www.auswaertiges-amt.de/diplo/de/Europa/Verfassung/Reformvertrag.html. - 29 - Außerdem wird der Sport in den Zielkatalog von Art. 165 aufgenommen (Abs. 2): „Entwicklung der europäischen Dimension des Sports durch Förderung der Fairness und der Offenheit von Sportwettkämpfen und der Zusammenarbeit zwischen den für den Sport verantwortlichen Organisationen sowie durch den Schutz der körperlichen und seelischen Unversehrtheit der Sportler, insbesondere der jüngeren Sportler.“ Schließlich geht es auch um die externe Dimension der europäischen Sportpolitik (Abs. 3): „Die Union und die Mitgliedstaaten fördern die Zusammenarbeit mit dritten Ländern und den für den Bildungsbereich und den Sport zuständigen internationalen Organisationen, insbesondere dem Europarat.“56 Da gegenwärtig eine ausdrückliche Rechtsgrundlage fehlt, ist der europäische Sport sehr stark durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) geprägt. Dieser Zustand hat zu einer großen Rechtsunsicherheit geführt, da nicht klar ist, bis zu welchem Punkt die Sportverbände befugt sind, selbständig tätig zu werden und Selbstkontrolle zu üben, und wann auf der anderen Seite europäische Regelungen greifen. Als allgemeine Regel lässt sich auf der Grundlage der bestehenden Vertragsbestimmungen, die von der Rechtsprechung des EuGH und den Beschlüssen der Europäischen Kommission untermauert werden, feststellen, dass der Sport, sobald er eine Wirtschaftstätigkeit darstellt, in den Anwendungsbereich der EG-Bestimmungen fällt. Jedoch ist der Sport in Europa durch eine sehr enge Verbindung zwischen Profisport und Amateursport gekennzeichnet. Diese Struktur, die als „Pyramidenmodell" des europäischen Sports bezeichnet wird, gründet sich auf den Breiten- und Amateursport und gipfelt in den hochprofessionellen Ligen und den entsprechenden Verbänden. Die verschiedenen Schichten sind miteinander verbunden, da Wettkämpfe und Wettbewerbe nicht in einem geschlossenen System stattfinden (der Abstieg ist möglich). Über bestimmte Umverteilungsmaßnahmen wird ein Teil der Gewinne von oben in den Amateurbereich gelenkt . Daher wäre es in der Praxis nicht möglich, eine klare Trennung zwischen Profisport und Amateursport sowie zwischen wirtschaftlichen und nicht wirtschaftlichen 56 Vgl. dazu auch ausführlich EU-KOMMISSION (2007b: 40ff.). - 30 - sportlichen Aktivitäten zu erreichen (EU-COMMISSION 2007a: 63ff.; TOKARSKI 1998; SPINDLER 2005). Auch indirekt ist der Sport von zahlreichen Aspekten der europäischen Politik betroffen . Zusätzlich zu den bereits genannten Bereichen sind dabei die audiovisuelle Politik und die Gesundheitspolitik zu erwähnen. Hinzu kommen weitere transversale Regelungssysteme . Es geht dabei vor allem um folgende Bereiche:57 Freizügigkeit der Arbeitnehmer. Auf den Sport als Wirtschaftstätigkeit im Sinne von Artikel 2 EGV ist das Gemeinschaftsrecht anwendbar. Insbesondere gelten die Bestimmungen über die Freizügigkeit von Arbeitnehmern gemäß dem Urteil in der Rechtssache Walrave des Gerichtshofs (1974). Diese Auffassung ist seitdem in mehreren Entscheidungen (Dona, Deliège, Lethonen) bekräftigt worden . Im Dezember 1995 hat der Gerichtshof in seinem Grundsatzurteil in der Rechtssache Bosman (C-415/93) auf der Grundlage von Artikel 48 festgestellt, dass die Transferkosten, die sich direkt auf den Zugang der Spieler zum Arbeitsmarkt in einem anderen Unionsland auswirken, ein Hindernis für die Freizügigkeit der Arbeitnehmer darstellen und folglich gegen das europäische Recht verstoßen. Der Gerichtshof hat auch gegen die Beschränkung der Anzahl von Spielern mit der Staatsangehörigkeit anderer Mitgliedstaaten, die in die Mannschaft eines Vereins aufgenommen werden können, entschieden. Im Dezember 1998 hat die Kommission aufgrund einer Reihe von Beschwerden mehrere Vorbehalte gegen die Transferregelung der Internationalen Fußballföderation (FIFA) und deren Vereinbarkeit mit dem europäischen Recht in den Bereichen des Wettbewerbs und der Freizügigkeit der Arbeitnehmer geäußert. Nach langwierigen Verhandlungen einigten sich die Kommission, die FIFA, die UEFA (Vereinigung der europäischen Fußballverbände) und die Vertreter der Profifußballer (FIFPro) im Jahr 2001 darauf, dass die Transferregelung entsprechend dem Geist des europäischen Rechts sowie unter Berücksichtigung der besonderen Bedingungen des Fußballsports zu ändern ist. Wettbewerbspolitik. Der Sport ist prinzipiell auf zwei Ebenen angesiedelt: Zum einen geht es um die sportliche Betätigung an sich, die eine soziale, kulturelle und integrierende Funktion besitzt und deshalb keine ökonomische Relevanz aufweiset. Zum anderen gibt es eine Reihe von Wirtschaftstätigkeiten, die sich aus sportlichen Aktivitäten herleiten und die insofern den Wettbewerbsvorschriften des EG-Vertrags ausgesetzt sind. Durch die gegenseitige Abhängigkeit und vor allem die Überschneidung dieser beiden Ebenen gestaltet sich die Anwendung der Wettbewerbsregeln äußerst kompliziert. Sportverbände gelten gemäß EG-Recht als „Unternehmen" und fallen daher in den Anwendungsbereich der Bestimmungen über wettbewerbswidrige Vereinbarungen und Verhaltensweisen der Europäischen Union. Folglich sind für den Sportsektor insbesondere 57 Vgl. dazu ausführlich die Beiträge in TOKARSKI (1998). Weitere Informationen bietet das Hintergrundpapier zum jüngst veröffentlichen Weißbuch der EU-Kommission (EU-COMMISSION 2007a: 63ff.). In diesem Arbeitspapier werden der Hintergrund und der Kontext der Vorschläge dargelegt; die zugehörigen Anhänge enthalten Informationen über die den Sport betreffenden Wettbewerbsvorschriften, Beihilfenregelungen und Binnenmarktfreiheiten (http://ec.europa.eu/sport/whitepaper/dts935_en.pdf). Vgl. auch die Internet-Informationen der EU- Kommission unter http://ec.europa.eu/sport/sport-and/sport-and_en.html. - 31 - die Artikel 81 und 82 EGV von Bedeutung. Die Kommission hat die Aufgabe, für die Einhaltung des europäischen Wettbewerbsrechts zu sorgen. Viele bei der Kommission eingereichte Beschwerden und Gerichtsverfahren gründen auf der Annahme, dass ein Sportverband seinen Einfluss missbraucht und gegen Bestimmungen über wettbewerbswidrige Vereinbarungen und Verhaltensweisen verstößt (z. B. die jüngste Rechtssache Meca-Medina und Majcen gegen die Kommission, Rechtssache C-519/04 P). Einen weiteren Wettbewerbsaspekt bilden die staatlichen Beihilfen (Artikel 87-89 EGV). Viele Sportvereine sind von Beihilfen der kommunalen, regionalen oder nationalen Behörden (etwa in Form von Steuervergünstigungen oder günstigen Darlehensbedingungen) abhängig , was insbesondere die Finanzierung der Sportinfrastruktur betrifft. Diese Praxis könnte in Abhängigkeit von den konkreten Umständen als Verstoß gegen die Regeln für staatliche Beihilfen angesehen werden.58 Sportveranstaltungen und audiovisuelle Politik. Das Fernsehen hat sich zur größten Finanzierungsquelle für den Profisport in Europa entwickelt. Bestimmte Sportarten wie Fußball oder Formel-1-Rennen erzielen außerordentlich hohe Einschaltquoten, was das große Interesse der Rundfunkanstalten erklärt. Zahlreiche Rundfunkanstalten sind daher bereit, große Summen für die Übertragungsrechte populärer sportlicher Großveranstaltungen aufzuwenden. In diesem Zusammenhang ist die inzwischen novellierte Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen " (ABl EU L 332/27 18.12.2007) von beträchtlicher Bedeutung, da sie Garantien hinsichtlich der unverschlüsselten Ausstrahlung bestimmter bedeutender Sportveranstaltungen bietet. Die Richtlinie ermöglicht nationalen Behörden die Festlegung einer begrenzten Anzahl an Veranstaltungen, die der Ausstrahlung über „kostenfreie" Kanäle zur Verfügung stehen müssen.59 Gesundheitspolitik und Dopingbekämpfung. Zwar haben alle Mitgliedstaaten Vorschriften über die Bekämpfung des Dopings im Sport, trotzdem brachten die Sportminister der Europäischen Union und die EU-Organe in mehreren Entschließungen die Überzeugung zum Ausdruck, dass die derzeitige Lage nur durch eine verstärkte Zusammenarbeit auf europäischer und internationaler Ebene verbessert werden kann.60 Am 10. November 1999 wurde die Welt- Antidoping-Agentur (WADA) gegründet, um die Bekämpfung des Dopings im Sport in all seinen Formen auf internationaler Ebene zu fördern und zu koordinieren . Die Europäische Kommission hat aktiv zur Errichtung der Agentur beigetragen . In den Schlussfolgerungen des informellen Treffens der Sportminister der Union (Februar 2003) zum Thema Dopingbekämpfung wird festgestellt, dass der dritte Entwurf des Antidoping-Codexes der WADA (angenommen auf der WADA-Konferenz im März 2003 in Kopenhagen) für die Sportvereinigungen und -organisationen aller Ebenen verbindlich werden sollte. Die Minister betonten bei dieser Gelegenheit ebenfalls, dass eine enge Zusammenarbeit zwischen der EU, dem Europarat und der Organisation der Vereinten Nationen für Bildung, Wissenschaft, Kultur und Kommunikation (Unesco) notwendig ist, um das Dopingproblem und seinen internationalen und grenzübergreifenden Charakter anzugehen. 58 Vgl. dazu auch http://ec.europa.eu/sport/index_en.html. 59 Vgl. dazu http://ec.europa.eu/avpolicy/reg/avms/index_en.htm. 60 Vgl. dazu http://ec.europa.eu/sport/action_sports/dopage/dopage_overview_en.html. - 32 - Sport und Bildung. Die Europäische Gemeinschaft hat wiederholt auf die bedeutende soziale Rolle des Sports und insbesondere auf seine erzieherische Funktion hingewiesen. So wurde in der Erklärung zum Vertrag von Amsterdam dem Sport eine Rolle bei der Identitätsfindung der Menschen zuerkannt. Der Europäische Rat von Nizza betonte im Dezember 2000 die im Rahmen der Gemeinschaftspolitiken zu berücksichtigenden besonderen Merkmale des Sports und seine gesellschaftliche Funktion in Europa. In diesem Sinne wurde das Europäische Jahr der Erziehung durch Sport vor allem auf die erzieherischen und sozialen Aspekte ausgerichtet. Mit dem Beschluss 291/2003 vom 6. Februar 2003 erklärten das Europäische Parlament und der Rat das Jahr 2004 zum Europäischen Jahr der Erziehung durch Sport (EJES). Die Ziele dieses Jahres waren äußerst vielfältig, bestanden jedoch insbesondere darin, die Jugendlichen für den Sport und für die Herausbildung persönlicher und sozialer Fähigkeiten zu sensibilisieren . Dem EJES standen Haushaltsmittel in Höhe von 11,9 Millionen Euro zur Verfügung. Im Rahmen des Europäischen Jahrs konnten 161 Vorhaben (davon zehn Gemeinschaftsvorhaben, d. h. mit Teilnehmern aus mehr als acht europäischen Ländern) unterstützt werden. Darüber hinaus wurde eine Informationskampagne über den erzieherischen Wert des Sports durchgeführt. Der Erfolg dieses Jahres hat die europäischen Akteure veranlasst, sich für die Fortsetzung des europäischen Wirkens im Bereich der Bildung durch Sport auszusprechen.61 6. Perspektiven des europäischen Sportsmodells Darüber hinaus stellt der Sport ein wichtiges Mittel dar, mit dem sich positive gesellschaftliche Werte fördern lassen, wie das Ideal des Teamgeists oder des fairen Wettbewerbs . Außerdem führt er zur Integration sozial benachteiligter Menschen (z. B. Einwanderer ) in die Gesellschaft. Ein Beispiel dafür ist der „Homeless World Cup“, der im September 2006 in Südafrika stattfand. Die gesellschaftliche Rolle des Sports in der EU wurde im Weißbuch zum Politikfeld „Sport“ der EU-Kommission besonders hervorgehoben (EU-Kommission 2007a).62 Mit dem Weißbuch soll eine neue Akzentuierung der EU-Sportpolitik erreicht werden, um die Sichtbarkeit des Sports in der EU-Politik zu erhöhen und die Öffentlichkeit für die Bedürfnisse und Besonderheiten des Sportsektors zu sensibilisieren. Das Weißbuch unterstreicht die wichtige gesellschaftliche und wirtschaftliche Rolle des Sports bei gleichzeitiger Einhaltung des EU-Rechts. Das Weißbuch ist das Ergebnis ausführlicher Anhörungen der Sportorganisationen (z.B. Olympische Komitees und Sportverbände), der Mitgliedstaaten und anderer Akteure während der letzten beiden Jahre, einschließlich einer im Februar 2007 eingeleiteten Online- Konsultation. Im Weißbuch wird ein detaillierter Aktionsplan mit konkreten Maßnahmen vorgeschlagen, der sich insbesondere mit den gesellschaftlichen und wirt- 61 Vgl. dazu http://ec.europa.eu/sport/sport-and/educ-train/education-training_overview_en.html. 62 Weitere Informationen zum Weißbuch „Sport“ der EU-Kommission finden sich im Internet unter http://ec.europa.eu/sport/index_en.html. Vgl. hinsichtlich des Aktionsplans auch EU-COMMISSION (2007b, 2007c). Deutsche Kurzfassungen finden sich in Anlagen 2 und 3. - 33 - schaftlichen Aspekten des Sports, wie öffentliche Gesundheit, Bildung, soziale Eingliederung , ehrenamtliche Tätigkeiten, Außenbeziehungen und Sportfinanzierung befasst. Die Initiative hat insgesamt zum Ziel, wichtige Themen wie die Anwendung des EU- Rechts im Sportbereich zu verdeutlichen und weitere sportbezogene Maßnahmen auf EU-Ebene zu präzisieren. Konkrete Vorschläge für weitere EU-Maßnahmen sind in dem nach Pierre de Coubertin benannten Aktionsplan zusammengefasst, der Maßnahmen umfasst, die von der Kommission durchgeführt oder unterstützt werden sollten.63 Vorgeschlagen wird außerdem eine verbesserte Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten . Bisher erfolgt die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten im Sportbereich auf EU-Ebene im Rahmen informeller Ministertreffen sowie auf Verwaltungsebene im Rahmen von Treffen der Sportdirektoren.64 Hierzu haben die EU-Sportminister im Jahr 2004 eine fortgeschriebene Tagesordnung mit prioritären Themen für die Diskussionen zwischen den Mitgliedstaaten festgelegt. Die Kommission schlägt dazu vor, die bereits bestehende Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission auszubauen (EU-Kommission 2007: 20). Auch das Europäische Parlament hat sich mit sportpolitischen Aktivitäten beschäftigt. Das Europäische Parlament hat die verschiedenen Herausforderungen, mit denen der Sport in Europa konfrontiert ist, aufmerksam verfolgt und sich in den vergangenen Jahren regelmäßig mit Fragen des Sports befasst. Nach Ansicht des Europäischen Parlaments ist es erforderlich, dass die Europäische Union sich unter strikter Achtung des Subsidiaritätsprinzips mit Fragen des Sports befasst; es hat deshalb die Aufnahme eines ausdrücklichen Verweises auf den Sport in die Verträge befürwortet (zuständig für sportpolitische Fragen ist der Ausschuss für Kultur und Bildung).65 Die komplexe europäische Sportlandschaft mit ihren vielfältigen Dimensionen weist insgesamt Berührungspunkte mit vielen EU-Politikbereichen auf und ist mit neuen gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Herausforderungen konfrontiert. Daher muss jegliche Initiative, die den Erwartungen der Sportakteure gerecht werden soll, auf einem neuen ganzheitlichen Politikansatz beruhen, der einerseits dem zugrundeliegenden Rechtsrahmen und andererseits der Notwendigkeit Rechnung trägt, Autonomie des Sports und Subsidiarität zu respektieren. Als Grundlage der Kooperation bietet sich die „offene Koordinierungsmethode “ (OKM) an, mit der bereits die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten und der 63 Zuständig für Sportfragen ist die Generaldirektion „Bildung und Kultur“ (Kommissar: Jan Figel). Vgl. dazu weitere Informationen unter http://ec.europa.eu/dgs/education_culture/index_de.html. Vgl. auch Europabüro des deutschen Sports der Bundesländer in Brüssel unter www.eu-sportsoffice .org/de. 64 Vgl. dazu auch die historische Übersicht und die Dokumentation in KÖNIG (1997). 65 Vgl. dazu die Auflistung der Parlamentsaktivitäten im Report der EU-Kommission (EU- Commission 2007a: 128ff.) Weitere Informationen zur Sportpolitik des EU-Parlaments finden sich unter http://www.europarl.europa.eu/activities/committees/committeesList.do?language=DE. - 34 - EU in den Bereichen Beschäftigung, Bildung, Jugend und Sozialschutz – aber auch für die Innovationspolitik im Rahmen der Lissabon-Strategie – strukturiert wird. Nach Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon werden sich voraussichtlich – analog zur bereits eingetretenen Entwicklung im Bereich der Kultur – verbesserte Bedingungen für eine Verankerung weiterer sportpolitischer Initiativen der Europäischen Kommission ergeben. Die Verankerung der „besonderen Merkmale des Sports“ (ex-Art. 149 EGV) in den europäischen Verträgen sollte es möglich machen, dass die Europäische Union dieser Spezifizität in Zukunft besser als bisher Rechnung trägt. Nicht zuletzt wird es dabei um die konkrete Ausgestaltung eines Förderprogramms „Sport“ der Europäischen Union gehen. - 35 - 7. Literatur AHLERT, Gert (2004). 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