© 2014 Deutscher Bundestag WD 1 - 3000 - 014/14 Das transatlantische Freihandelsabkommen. Diskussionsstand und politische Themenverortung innerhalb der USA Ausarbeitung Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitungen und andere Informationsangebote der Wissenschaftlichen Dienste geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasserinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Der Deutsche Bundestag behält sich die Rechte der Veröffentlichung und Verbreitung vor. Beides bedarf der Zustimmung der Leitung der Abteilung W, Platz der Republik 1, 11011 Berlin. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 1 - 3000 - 014/14 Seite 2 Das transatlantische Freihandelsabkommen. Diskussionsstand und politische Themenverortung innerhalb der USA Aktenzeichen: WD 1 - 3000 - 014/14 Abschluss der Arbeit: 11. Februar 2014 Fachbereich: WD 1: Geschichte, Zeitgeschichte und Politik Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 1 - 3000 - 014/14 Seite 3 Inhaltsverzeichnis 1. Einleitung 4 2. Historischer Hintergrund und Grundsätzliches 4 3. Die THIP in der inneramerikanischen Diskussion 7 3.1. Die regierungsamtliche Perspektive 7 3.2. Stimmen aus dem Kongress 11 3.3. Der gesellschaftliche Diskurs 13 4. Literaturverzeichnis 14 5. Anhang 16 Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 1 - 3000 - 014/14 Seite 4 1. Einleitung Der Auftraggeber bat um Beantwortung folgender Detailfragen zum transatlantischen Freihandelsabkommen : Frage 1. Wie wird innerhalb der USA die geplante Transatlantische Handels- und Investmentpartnerschaft bewertet? Wie verlaufen die innergesellschaftlichen und politischen Diskurse zum Thema? Frage 2. Gibt es Kritik seitens der politischen Parteien oder einzelner Politiker, von Verbänden, Gewerkschaften, wissenschaftlichen Einrichtungen oder Instituten, Journalisten und/oder Nichtregierungsorganisationen , sonstigen gesellschaftlichen Zusammenschlüssen, Vertretern der Zivilgesellschaft ? Welche Inhalte thematisieren diese Akteure in ihrer Kritik? Vor Beantwortung dieser Fragen bietet es sich an, das Thema in größerem zeitlichen Zusammenhang zu betrachten und einen kurzen Blick auf die Debatte in Deutschland zu werfen. 2. Historischer Hintergrund und Grundsätzliches Die Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft (THIP) ist ein in der Verhandlungsphase befindliches Freihandelsabkommen zwischen den USA, den EU-Staaten und weiteren Ländern. Konkrete Verhandlungen laufen seit Mitte 2013 unter Ausschluss der Öffentlichkeit. Die Geschichte entsprechender Vereinbarungen reicht weit zurück. Abkommen mit dem Ziel, Handelshemmnisse zu beseitigen, um die Warenaustauschbeziehungen zwischen den Ländern zu stimulieren und mehr Wohlstand zu generieren, gibt es bereits seit dem 18. Jahrhundert. 1785 etwa schlossen die jungen Vereinigten Staaten von Amerika mit dem Preußen Friedrichs des Großen einen Freundschafts- und Handelsvertrag. Er enthielt die Meistbegünstigungsklausel, die auch Bestandteil der THIP-Gespräche ist, als zentrales Element und bekundete den Willen beider Staaten zu verstärkter Zusammenarbeit in der Zukunft.1 Auffallend ist, dass bereits dieses erste nennenswerte Freihandelsabkommen der Geschichte nicht nur ökonomische Fragen behandelte, sondern auch politische Gesichtspunkte berücksichtigte. So wurde etwa die Behandlung von 1 Die 1776 gegründeten USA erfüllten diese Bekundungen umgehend mit Leben. Sie richteten noch im selben Jahr des Vertragsabschlusses ihre Währungspolitik am Berliner Vorbild aus. Die US-Regierung führte 1785 den Dollar ein, was direkt auf Preußen verweist, da der Name Dollar die englische Übersetzung des dortigen Zahlungsmittels Taler war. Im selben Geist gelehriger Nachahmung orientierten die USA auch ihr Militärwesen an Preußen, benannten ferner Städte nach Friedrich dem Großen oder anderen preußischen Offizieren und stellten 1787 sogar Gedanken an, ihre Staatsform am Hohenzollernstaat auszurichten. Vorübergehend wurde überlegt, die Monarchie einzuführen, und Prinz Heinrich, der jüngere Bruder des preußischen Königs, galt in dieser Phase als Wunschkandidat für das noch zu schaffende Amt des US-Staatsoberhauptes. Diese Personalie wurde zwar 1788 verworfen, war aber ebenso Ausdruck des Klimas guter Zusammenarbeit, das damals bestand, wie die übrigen Bestimmungen des Handelsvertrages. Vgl. zu allen Aspekten Craig, S.50/51, Krockow, Brüder, S.170/171. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 1 - 3000 - 014/14 Seite 5 Kriegsgefangenen geregelt und auf andere humanitäre Fragen eingegangen, was sich als so zukunftsträchtig erwies, dass das Abkommen zum Vorbild für andere Staaten wurde. Es hatte für 130 Jahre Bestand und wurde erst 1917 aufgekündigt. Insoweit war es ein voller Erfolg und bewies die potentiell friedensstiftende Wirkung wirtschaftlicher Kooperation gleichberechtigter Partner – ein Motiv, das auch heute von Befürwortern einer Liberalisierung des Welthandels und als Argument für die THIP ins Feld geführt wird. Adam Smith, ein Zeitgenosse Friedrichs des Großen und der theoretische Begründer des Freihandelsgedankens , sah diese pazifizierende Wirkung von Meistbegünstigungsabkommen voraus und begrüßte den preußisch-amerikanischen Vertrag deshalb auch als mustergültigen Schritt zur Überwindung merkantil-protektionistischer Strukturen.2 In diesen sah er eine überlebte Wirtschaftsform und eine Hauptquelle kriegerischer Auseinandersetzungen. Allerdings galt sein Urteil nicht ausnahmslos. Entgegen späterer vulgär-kapitalistischer Darstellung war der schottische Nationalökonom und Vater des Wirtschaftsliberalismus kein Freiheitsmaximalist, der jede Handelsregulierung ablehnte. Er akzeptierte im Gegenteil weiterhin Zollschranken, wenn unterschiedliche Entwicklungsgrade der jeweiligen Volkswirtschaften einen fairen Warenaustausch auf Augenhöhe verhinderten. So lobte Smith nicht zufällig in seiner berühmten Programmschrift „Vom Wohlstand der Nationen“ von 1776, die als „Bibel“ des Wirtschaftsliberalismus gilt, ausgerechnet die wohl bekannteste Protektionismus-Maßnahme Englands, die sog. Navigationsakte von 1651, als „das weitsichtigste aller britischen Handelsgesetze.“3 Es habe England vor der Konkurrenz Hollands geschützt, solange diese übermächtig gewesen sei. Nach Smiths historischer Argumentation war England, die führende Wirtschaftsmacht des 18. Jahrhunderts, 100 Jahre zuvor noch nicht reif für Freihandelsbeziehungen mit einem Handelsriesen wie Holland. Das Inselreich hätte bei vorzeitigem Verzicht auf merkantile Schutzmaßnahmen seinem fortschrittlicheren Konkurrenten gegenüber niemals aufschließen können, wie es in der Folge dann der Fall war. Der schottische Denker trat also für eine Liberalisierung mit Augenmaß ein und plädierte für das, was die heutige Institutionenökonomie als Pfadabhängigkeit bezeichnet, also für eine stete Berücksichtigung gewachsener Strukturen und nationaler Unterschiede beim Versuch, ökonomische Reformen durchzuführen.4 Diese Empfehlung setzte sich in der Frühphase des Liberalismus allgemein durch. Auch Preußens führender Denker dieser Zeit, Immanuel Kant, der ein Bewunderer von Adam Smith war5, trat für eine „gebremste“ Liberalisierung ein und warnte vor einer allzu raschen Deregulierung, selbst wenn diese längerfristig sinnvoll sein sollte. Kant argumentierte anthropozentrisch und fand, dass die Bereitschaft der Menschen, Veränderungen zu akzeptieren, untergraben würde, wenn die Deregulierung zu rasch voranschritte (etwa im Fürsorgebereich). Dies würde die Anpassungsfähigkeit der Menschen, gerade der schutzbedürftigen und schwachen, überfordern. Kant stimmte daher Adam Smith zu, der über Reformen geschrieben hatte: „Change should never 2 Vgl. Schütterle, S.197ff., S.227 und 336. 3 Smith, Wohlstand, S.379, zit. auch in: Schütterle, S.119. 4 Vgl. Hübner, S.36ff. 5 Vgl. Vorländer I, S. 15, und II, S.216-18, S.230 und S.310. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 1 - 3000 - 014/14 Seite 6 be introduced suddenly, but slowly, gradually, and after a very long warning.“6 Kant schloss sich auch wie Smith der Meinung Solons, eines der sieben Weisen der Antike, an, der als oberste Maxime vernünftiger Gesetzgebung formuliert hatte, ein Land (einschließlich seiner Beziehungen zu anderen Staaten) dürfe niemals schneller reformiert (d.h. dereguliert) werden, „als das Volk ertragen kann.“7 Dieses Plädoyer für eine wohldosiert-limitierte (Handels-)Liberalisierung beruhte zwar auf einem Denkfehler, der später von David Ricardo, einem Schüler Adam Smiths, nachgewiesen wurde. Demzufolge ist es sehr wohl möglich, Handelshemmnisse vollständig abzubauen und Handel zum beiderseitigen Vorteil auch zwischen Staaten zu betreiben, die sich in unterschiedlichen Entwicklungsstadien befinden. Dies liegt an den von Ricardo entdeckten sog. Komparativen Vorteilen , die auch in dieser Situation bestehen können und die bis heute das zentrale ökonomische Argument für Freihandel auch zwischen Industrie- und Drittwelt-Ländern sind.8 Dennoch führte die am Ende des 18. Jahrhunderts, im Gefolge des Abkommens von 1785, ausbrechende „Rage for Commercial Treaties“9, die binnen kurzem ein enormes Maß an Freihandel in Europa ermöglichte , zunächst vorrangig zu Abkommen unter entwicklungsmäßig gleichartigen Ländern, und auch späterhin dominierten Überlegungen, die an Smiths entsprechenden Empfehlungen, weniger an Ricardos Freihandels-Universalismus orientiert waren. In der Tradition ausgeprägter Skepsis gegen ein „Zuviel“ an Freihandel stand etwa auch Karl Marx, ein intimer Kenner der Lehren Adam Smiths und David Ricardos, als er 1848 eine Rede zum Thema vor der Demokratischen Gesellschaft zu Brüssel hielt. Der Begründer des wissenschaftlichen Sozialismus verwies auf die s.E. bestehenden großen Risiken des Freihandels für die schutzlosen Arbeiter. Marx ging von einer beschleunigten Verelendung des Proletariats durch den Lohndruck bei Wegfall von Handelsschranken aus und begrüßte den Freihandel schließlich nur insoweit, als er durch ihn erwartete, dass die soziale Revolution, auf die er seine wissenschaftliche Hoffnung einer klassenlosen Gesellschaft setzte, umso schneller kommen würde.10 Darin hatte er zwar Unrecht. Doch auch nicht-marxistische Ökonomen wie Friedrich List und Gustav Schmoller oder politische Praktiker wie Otto von Bismarck, Walter Rathenau und andere sahen im Zeitablauf Freihandelsbestrebungen immer wieder als Problem und setzten diesen 6 Smith in: Wealth of Nations, S.386, zit. nach: Winch, S.212. 7 In voller Länge lautet das Zitat, das sich in Smiths Schrift „Theory of Moral Sentiments“ findet und als allgemeine Handlungsempfehlung an Politiker auf moralischer Grundlage gedacht ist: „When he [i.e. der Politiker] cannot conquer the rooted prejudices of the people by reason and persuasion, he will not attempt to subdue them by force; but will religiously observe what, by Cicero, is justly called the divine maxim of Plato, never to use violence to his country no more than to his parents. He will accommodate, as well as he can, his public arrangements to the confirmed habits and prejudices of the people; and will remedy, as well as he can, the inconveniences which may flow from the want of those regulations which the people are averse to submit to. When he cannot establish the best system of laws, he will not disdain to ameliorate the wrong, but like Solon, when he cannot establish the best system of laws, he will endeavour to establish the best the people can bear.” Zit. nach: Winch, S.96. 8 Vgl. Schumpeter, S.611-615. 9 Aussage des britischen Außenministers Carmarthen von 1786, zit. nach: Ehrman, S.2. 10 Vgl. Marx, S.444ff. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 1 - 3000 - 014/14 Seite 7 Grenzen, wenn sie der Meinung waren, dass die Vorteile für das eigene Volk geringer waren als die Nachteile. Diese Skepsis gegen ein „Übermaß“ an Freiheit war dabei stets über das gesamte politische Spektrum verteilt11, und es ist bezeichnend, dass auch aktuell Sorgen vor negativen Folgen allgemeiner Deregulierung bei Rechten wie Linken gleichermaßen vertreten sind. So stimmt etwa ein konservativer Ökonom wie Max Otte, Alt-Stipendiat der CDU-nahen Konrad-Adenauer- Stiftung, in seiner Kritik an der Deregulierung der Finanzmärkte mit Sahra Wagenknecht überein. Der bürgerliche Denker bescheinigt der prominenten Politikerin der Linkspartei in einem 2011 erschienenen Buch ausdrücklich luzide Argumentation in handelspolitischer Hinsicht und zeigt sich wie Wagenknecht besorgt angesichts einer von ihr und ihm befürchteten Kapitulation des Staates vor den Interessen der internationalen Bankenkonsortien und Hedgefonds.12 In ähnlicher Weise stimmt der konservative FAZ-Redakteur Michael Hanfeld mit linken Kritikern des aktuellen Handelsabkommens überein, wenn er etwa mit Blick auf die THIP-Verhandlungen die Bundesregierung auffordert, nach dem Vorbild der französischen Sozialisten Reservatrechte für bestimmte Bereiche (Kunst, Kultur, Soziales) auszuhandeln („Warum das Freihandelsabkommen Ausnahmen braucht“). Sonst bringe das Freihandelsabkommen für Deutschland mehr Schaden als Nutzen.13 Dies leitet über zu der Frage, wie innerhalb der USA das Abkommen diskutiert wird. 3. Die THIP in der inneramerikanischen Diskussion 3.1. Die regierungsamtliche Perspektive Die von Präsident Barack Obama geführte amerikanische Administration gilt als Urheber der THIP-Gespräche und bestimmt wesentlich deren Agenda. THIP ist dabei das zweite große Projekt nach den seit 2010 laufenden Verhandlungen mit Pazifikstaaten über die sog. Transpacific Partnership (TPP). Auffallend an den seit 2013 angelaufenen THIP-Gesprächen ist dabei ein Mangel an externer Pressebegleitung, aus dem ein – absichtliches? – Defizit an Informationen resultiert, was in dem Abkommen überhaupt geregelt wird. Angekündigt in Präsident Obamas Regierungserklärung („State of the Union Address“) von 2013, heißt es offiziell zum Zweck des Abkommens nur allgemein: 11 Vgl. Schumpeter, S.615ff. 12 Otte schreibt: „Die Linke Sahra Wagenknecht…schätze ich als unabhängige, geradlinige und an der Sache orientierte Abgeordnete (im Bundestag ist das leider nicht mehr selbstverständlich). […] Wagenknecht ist schon lange nicht mehr die Kommunistin, als die sie häufig abgestempelt wird. Man merkt, dass sie sich intensiver mit ökonomischen Fragen auseinandergesetzt hat als die meisten anderen Finanzpolitiker, gewiss auch mehr als Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble.“ Otte, Stoppt, S.32. Vgl. dazu auch Seifert/Voth, passim. 13 Hanfeld, o.S. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 1 - 3000 - 014/14 Seite 8 „TTIP [i.e. amerikanische Abkürzung für das Freihandelsabkommen] will seek to break new ground by addressing bilateral non-tariff barriers and support high quality norms and practices in the global economic system [and is] an opportunity to reaffirm and reinforce the strong economic , political, and social values the United States shares with Europe. […] TTIP will aim to boost economic growth in the United States and the EU.”14 Während es beim TPP mit asiatischen Staaten (außer China) um den geplanten Wegfall erheblicher Zölle und Investitionshürden geht, sind die entsprechenden Barrieren zwischen USA und EU aufgrund früherer Vereinbarungen eher gering. Dennoch verleiht die Obama-Administration ihrer Hoffnung Ausdruck, dass auch die Beseitigung der verbliebenen Kleinsthemmnisse im bilateralen Handel (vor allem auf dem Gebiet der Dienstleistungen und des Agrarsektors) spürbare Wachstumsimpulse auslöst und damit beiden Vertragsparteien zugute kommt.15 Ein weiterer Grund für das Abkommen scheint nicht-ökonomischer Art zu sein. Wie schon im preußisch-amerikanischen „Vorläufer“ von 1785 spielen Freundschaftsbekundungen und gemeinsame politische Zielsetzungen eine große Rolle. So heißt es aus US-Regierungskreisen, es habe den transatlantischen Partnern in den letzten Jahren ein identitätsstiftendes Projekt jenseits der geopolitischen Krisenherde gefehlt. Die THIP solle diese Lücke füllen, die traditionelle Verbundenheit zwischen USA und EU betonen, und gleichzeitig der „Ausbalancierung“ der gewachsenen Asien-Orientierung der Obama-Administration dienen.16 Detailliertere Angaben zum Inhalt des Abkommens machte Robert Hormat, Unterstaatssekretär für Wirtschaftswachstum, Energie und Umwelt, 2013. Er erwartet von der THIP eine Stärkung nicht nur der Wirtschaften von USA und EU, sondern auch eine Festigung gemeinsamer Werte wie Freiheit, Demokratie, Pluralismus und Menschenrechte. Er sieht in der THIP einen Mechanismus , sich gegen die wachsende Macht der asiatischen Volkswirtschaften zu wappnen, spielt also auf schutzzöllnerische Absichten gegenüber China und anderen Wachstumsstaaten an. Gemeinsame Regeln und Normen, um die es in der THIP geht, würden nach Hormat Europas Wirtschaft ebenso zugute kommen wie der Amerikas, weil sie die Produktdifferenzierung überwinde , die bisher zwischen beiden Märkten herrsche. Die THIP sei daher „a bold vision based on the recognition of our many potential areas of shared opportunity [and] a ground-breaking and mutually beneficial agreement.”17 Einen Vergleich der Ausgangswerte im Europa- bzw. Asienhandel der USA liefert das Bureau of Economic Analysis. Die anschließenden Grafiken zeigen, dass Europa im Bereich des Warenumschlags hinter die asiatischen Partner der USA zurückgefallen ist, aber immer noch spürbar vorne 14 Zit. nach: Bureau of Public Affairs 2013, White House Fact Sheet 2013 (o.S.). 15 Vgl. Muscat, S.1. 16 Ebd. 17 Hormat (o.S.). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 1 - 3000 - 014/14 Seite 9 liegt im Bereich der Dienstleistungen und geradezu dominiert auf dem Gebiet der Direktinvestitionen :18 18 Grafik entnommen aus: Muscat, S.2. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 1 - 3000 - 014/14 Seite 10 Eine konzise Zusammenfassung der vermutlichen Motive Obamas für sein plötzliches Handelsengagement , das in starkem Kontrast zu seiner vorsichtig-gleichgültigen Haltung gegenüber Handelsliberalisierungen in seiner ersten Amtszeit steht, liefert Sabine Muscat, Washington Korrespondentin für verschiedene deutschsprachige Nachrichtenblätter (Capital, Das Parlament, früher auch Financial Times Deutschland). In einer Analyse für die Friedrich-Ebert-Stiftung schreibt sie: „Beobachter rätseln noch, mit wie viel Verve die Obama-Regierung sich tatsächlich für diese Projekte [TPP und THIP] einsetzen wird. Aber das Engagement des Präsidenten für den Handel ist komplementär zu einem anderen erklärten Ziel seiner Regierung: Die USA sollen zu einer Exportnation werden, statt Jahr für Jahr Defizite mit ihren Handelspartnern einzufahren. Die 2010 ausgerufene Nationale Exportinitiative sieht vor, das produzierende Gewerbe wettbewerbsfähiger zu machen, neue Märkte zu erschließen, und das Exportvolumen bis 2015 zu verdoppeln. Die Entscheidung für die beiden regionalen Handelsinitiativen hat jedoch auch politische Hintergründe . Nachdem die Liberalisierungsgespräche im Rahmen der Welthandelsorganisation WTO zum Erliegen gekommen sind, suchen viele Staaten nach Alternativen. Die USA haben sich in den letzten Jahren genau wie die EU einer Reihe von bilateralen Freihandelsinitiativen mit Staaten in Asien und Lateinamerika zugewandt - wenn auch längst nicht im gleichen Umfang wie die EU, die aktuell fast 30 laufende Verhandlungen führt. […] Von einem Abkommen mit der EU verspricht man sich in Washington wie in Brüssel Effizienzgewinne durch den Abbau der trotz genereller Marktoffenheit verbleibenden nicht-tarifären Barrieren.“19 Muscat verweist auf amerikanische Regierungsmitglieder, die einen weiteren Grund anführen, warum die THIP Sinn mache, ja angezeigt erscheine: „In den USA und in Europa sind Konjunkturprogramme wegen der Sorge um Haushaltsdefizite und Verschuldung kaum noch als politisches Instrument einsetzbar, um Wachstumsschwächen auszugleichen. Auch die Niedrig-Zinspolitik der US-Notenbank Fed ist ausgereizt. Washington ist deshalb genau wie europäische Regierungen daran interessiert, die wirtschaftliche Erholung mit anderen Mitteln zu fördern. US-Unternehmen konnten ihre Effizienz und Wettbewerbsfähigkeit in jüngster Zeit stark steigern. Der Abbau von Handelshemmnissen soll ihnen nun die Expansion auf internationale Märkte erleichtern.“20 Weitere von regierungsamtlicher Seite in Washington genannte Argumente für die THIP sind: Mehr Wachstum und Arbeit: Die USA und die EU handeln täglich Waren und Dienstleistungen im Wert von fast zwei Milliarden Euro. Der transatlantische Handel deckt mehr als 45 Prozent des globalen Handels ab. Amerikanische und europäische Unternehmen haben Investitionen in Höhe von 2,8 Billionen Euro auf der jeweils anderen Seite des Atlantiks getätigt. Die Hürden sind gering, aber aufgrund des enormen Volumens könnten bereits kleine Verbesserungen eine große Wirkung entfalten. In Zeiten hoher Arbeitslosigkeit sind Effizienzgewinne eine attraktive Perspektive . Nach Schätzungen der US-Behörden könnte ein Handelsabkommen das Wirtschaftswachstum auf beiden Seiten um mindestens einen halben Prozentpunkt jährlich erhöhen. 19 Ebd., S.3. 20 Ebd. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 1 - 3000 - 014/14 Seite 11 Hilfe für die Eurozone: Aus Sicht vieler US-Experten wäre die THIP auch ein Beitrag der USA zur Stabilisierung der Eurozone. Es liege im eigenen wirtschaftlichen Interesse der USA, eine weitere Schwächung des europäischen Wirtschaftsraumes zu verhindern. Andere argumentieren, dass die EU auf der Suche nach neuen Wegen, ihre Volkswirtschaft zu stimulieren, in Gesprächen kompromissbereiter sein werde als früher.21 Nach US-Angaben sollen die Verhandlungen bis 2015 zu einem Ergebnis gebracht werden. Dies gilt als ambitioniert, da im Mai 2014 Europawahlen stattfinden und ein Wechsel der Kommission ansteht. Im Herbst 2014 wird auch in den USA ein neuer Kongress gewählt. In einer Umfrage des für Freihandel massiv werbenden Atlantic Council, einer privaten Denkfabrik in Washington, geht die Mehrheit von 120 Entscheidungsträgern in den USA allerdings zuversichtlich davon aus, dass es bis 2016 ein Abkommen geben werde.22 Nach Muscat stellt sich die Bewertung des geplanten Abkommens aus Sicht der Obama- Regierung und ihrer wirtschaftspolitischen Berater zusammenfassend folgendermaßen dar: „Der transatlantische Markt mag insgesamt sehr offen sein, aber die verbleibenden Hindernisse und Streitpunkte sind zäh. Ein Beispiel ist der Dauerstreit über staatliche Subventionen für Boeing und Airbus, den beide Seiten vor der WTO austragen und der wohl kaum im Rahmen der TTIP [THIP] gelöst werden dürfte. Aber es gibt auch Themen, bei denen die Industrie auf beiden Seiten an einem Strang zieht. Autohersteller beklagen schon lange die Divergenz der Produktnormen und Regulierungen auf beiden Seiten des Atlantiks. Sie müssen in ihre Modelle andere Stoßstangen, Blinker und Airbags einbauen, wenn sie ihre Produkte über den Atlantik verschiffen wollen. Auch Chemie-, Pharma- und Kosmetikhersteller wünschen sich einfachere Zulassungsverfahren auf der anderen Seite oder eine wechselseitige Anerkennung ihrer Prozesse. Die Anpassung von Normen und Regulierungsbehörden ist dennoch ein kompliziertes Unterfangen - auch wenn der politische Wille gegeben ist. Sie greift in nationale Gesetzgebungsprozesse ein und kollidiert mit dem Auftrag unabhängiger Regulierungsbehörden. Die Verhandlungspartner werden einen langen Atem brauchen, um die technischen Fragen zu lösen, die mit dem Ziel einer höheren regulatorischen Konvergenz in verschiedenen Sektoren verbunden sind.“23 3.2. Stimmen aus dem Kongress Demokratenführer im Senat Harry Reid übte wiederholt Kritik am „fast track”, also an der Geschwindigkeit , mit der die Verhandlungen zur THIP im amerikanischen Parlament ablaufen, und vor allem daran, dass der Präsident immer noch von einer 2002 erteilten Ermächtigung ausgehe, internationale Handelsabkommen ohne Einbeziehung des Kongresses abschließen zu können (sog. „Trade Promotion Authority“). Diese Ermächtigung, die es erlaubt, den Kongress zu übergehen , ist 2007 ausgelaufen, doch tobt ein Streit der Experten in den USA, ob die Ermächtigung zumindest faktisch weiter für Verhandlungen gelte, deren Beginn bzw. Konzeptionierung vor 2007 zurückreiche. Dies würde auf die zwar erst 2013 eröffneten, aber schon Jahre vorher geplan- 21 Vgl. Muscat, S.7. 22 Vgl. ebd., S.8. 23 Ebd. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 1 - 3000 - 014/14 Seite 12 ten THIP-Verhandlungen zutreffen und gäbe dem Präsidenten einen Blanko-Scheck für seine Gespräche .24 Reid vermutet daher ein Hinhalte-Manöver des Präsidenten mit dem Ziel, innerparteiliche Gegner daran zu hindern, sich zum Widerstand zu formieren, indem die Angelegenheit zwar durch den Kongress gebracht, aber möglichst schnell durchgepeitscht werden soll. Nach Darstellung von Reid, einem Parteifreund Obamas, seien viele Arbeitnehmervereinigungen, die eigentlich den Demokraten nahe stünden, sehr skeptisch gegen das Abkommen. Sie fürchteten, so Reid, dass infolge der THIP der Konkurrenzdruck für amerikanische Arbeitnehmer ansteige und zu „potentially lower labor standards“ führe.25 Auch nach Darstellung anderer Beobachter sieht es so aus, als ob die Obama-Administration bewusst versuche, den Kongress aus den Verhandlungen herauszuhalten. Dazu bemerkt Uri Dadush, ein Wirtschaftswissenschaftler, der für die gemeinnützige Carnegie Stiftung arbeitet, Obama rechne wohl mit einer Ablehnung der THIP durch den Senat, halte an den Zielen des Abkommens aber fest, weil sie von Unternehmerseite unterstützt würden und auch über Rückhalt bei den Gewerkschaften verfügten (was im Widerspruch zu den Vermutungen Reids steht).26 Grundsätzlich scheint der Kongress in seiner bisherigen Zusammensetzung nicht grundsätzlich gegen ein Abkommen zu sein, das der Handelsliberalisierung dient. Abgesehen von der fundamentalen Kritik am unzureichenden Informationsfluss der Regierung machten amerikanische Abgeordnete jedoch unmissverständlich klar, dass sie einem Vertrag nur zustimmen würden, wenn er einen ausdrücklichen Verzicht der Europäer auf spezifische Reservatrechte enthielte. So fordern etwa die beiden ranghöchsten Senatoren im Senats-Finanzausschuss, Max Baucus (Demokrat ) und Orrin Hatch (Republikaner), die Öffnung des EU-Agrarmarkts für US-Landwirte als Bedingung für ein Plazet des Kongresses zu einem Abkommen.27 Soweit sich die Sachlage aus den verfügbaren Quellen rekonstruieren lässt, ist der politische Dialog zum Thema THIP zwischen Legislative und Exekutive sehr begrenzt. Ein eigentlicher Diskurs über den Inhalt der THIP findet gegenwärtig nicht statt. Grund dafür ist der Mangel an offiziellen Dokumenten zum Verhandlungsgegenstand, -inhalt und -fortschritt, für den die Obama- Administration verantwortlich ist.28 Es gibt von ihrer Seite keine klaren Auskünfte zu Details des Abkommens, was der Hauptgegenstand kongressinterner Bedenken ist. Nicht das Abkommen als solches wird also kritisiert, sondern die Geheimniskrämerei der Regierung hinsichtlich der genauen Inhalte. 24 Vgl. Muscat, S.11. 25 Vgl. Nachricht der Agence France-Presse: ‘Senate Leader Harry Reid: I am against fast tracking the Trans Pacific Partnership.’ The Raw Story. 30 January 2014 (http://www.rawstory.com/rs/2014/01/30/senate-leader-harryreid -i-am-against-fast-tracking-the-trans-pacific-partnership/, letzter Aufruf am 10.02.2014). 26 Dadush schreibt, „negotiations are widely supported by business interests and even the trade unions have voiced support for TTIP.” Dadush, o.S. 27 Vgl. Muscat, S.9 Fußnote 23. 28 Vgl. dazu die Online-Informationen der Obama-Administration auf http://www.ustr.gov/ttip (letzter Aufruf am 10.02.2014). Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 1 - 3000 - 014/14 Seite 13 3.3. Der gesellschaftliche Diskurs Unter dieser Geheimhaltung leidet auch die öffentliche Diskussion. Die hauptsächlich hier geübte Kritik basiert weitgehend auf Mutmaßungen, da klare Informationen fehlen. Immerhin sind es prominente Einzelne wie etwa der Ökonomienobelpreisträger Joseph Stiglitz, die sich äußern und mit einem gehörigen Misstrauen auf das geplante Abkommen schauen. Der ehemalige Wirtschaftsberater Präsident Clintons stuft die THIP, soweit ihm Details bekannt sind, als „manipuliertes Handelsregime“ („managed trade regime“) ein und wirft den USA vor, ihre speziellen wirtschaftlichen Interessen auf Kosten anderer Länder zu beschützen, also eine Form des Protektionismus zu betreiben. Er spricht daher auch von der „Free Trade Charade“, bezweifelt also den behaupteten Charakter des Abkommens als Freihandelsvereinbarung (an der er, als Ricardianer, grundsätzlich nichts auszusetzen hätte, wenn sie wirklich dem Freihandel im Sinne Ricardos diente). Besonders kritikwürdig findet Stiglitz den schon erwähnten Hang der Regierung zu bewusster Geheimhaltung („hiding information from other government bodies“), um erwartbaren Widerstand des Kongresses zu umgehen. Einen solchen werde es nämlich, so Stiglitz, mit Sicherheit geben im Hinblick auf Themen wie genmanipulierte Lebensmittel/Medikamente und (Über-)Betonung ökonomischer Größen zulasten sozialer Standards, die nach seinen Informationen zentralen Raum im Abkommen einnehmen.29 Noch kritischer äußert sich Edward Alden, Mitglied des Council of Foreign Relations, einem privaten Think Tank der USA. Alden sieht die THIP geradezu als einen „Streich machiavellistischen Zuschnitts“, mit dem die westlichen Mächte (USA und EU) sich zu Kontrolleuren des Welthandels aufschwingen würden. Alden spricht sich zwar grundsätzlich für die Vereinheitlichung von Standards aus, die mit dem Abkommen erreicht werden soll. Er versteht unter Angleichung jedoch die Anhebung von Standards der weniger entwickelten Länder (z.B. China) auf das Niveau der traditionellen Industriestaaten (etwa im Bereich des Umweltschutzes). Seine Befürchtung ist, dass die Angleichung eher in die andere (und damit falsche) Richtung stattfinde: Von oben nach unten. So könnten etwa die Länder der EU durch das Abkommen gezwungen werden, ihre Auflagen im Sozialbereich zu reduzieren, um sich dem niedrigeren Standard der USA anzupassen .30 Einen ähnlichen Einwand gegen das Abkommen formulieren Bürgerrechtler. Sie fürchten wie Alden, dass die Freihandelsinitiative auf Kosten der Konsumenten gehen könnte, falls sie die in der Regel strengeren Standards in der EU nach unten anpassen sollte. In den USA etwa fordert die Gruppe Public Citizen, dass eine regulatorische Konvergenz einen „floor“ (Mindestanforderungen ) festlegen solle und nicht eine „ceiling“ (Höchstgrenzen). Wer über den kleinsten gemeinsamen Nenner hinausgehen wolle, dürfe, so Alden, nicht dem Vorwurf ausgesetzt sein, Handelshemmnisse zu errichten, und mit rechtlichen Schritten bedroht werden.31 Online-Zeitungen wie die Huffington Post unterstützen Aldens Sichtweise und sehen in der THIP „one oft he biggest threats we have seen in our lifetimes to an environmentally sustainable 29 Vgl. Stiglitz, o.S. 30 Vgl. Alden, o.S. 31 Vgl. Muscat, S.9. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 1 - 3000 - 014/14 Seite 14 and socially just world.“32 Die Post schreibt, dass USA und EU bereits ein Höchstmaß an Freihandel , definiert als Handel ohne Zollschranken („trade without tariffs“), verwirklicht hätten. In der nun verhandelten Vereinbarung könne es dann ja nur noch um die Absenkung von Standards sozialer, medizinischer und umweltrechtlicher Art gehen, und das sei gefährlich. Dass es sich bei dieser Ansicht bisher um reine Mutmaßungen handelt, gibt die Post zu, sieht aber den Grund dafür in der auch von ihr beklagten Geheimniskrämerei der Obama-Regierung: „This week´s talks, like the previous rounds, will happen behind closed doors. The negotiating texts will be kept secret from the public, but not from the approximately 600 corporate representatives who have been named ´cleared advisors´ for the United States.”33 Michael Barr vom Brookings Institut, einer privat finanzierten Denkfabrik mit Sitz in Washington , sieht vor allem die Finanzwirtschaft als Antreiber hinter dem Abkommen und äußert damit Sorgen, die denen analog sind, die Otte und Wagenknecht in Deutschland formulieren. Barr glaubt, dass die Banker eine Deregulierung des Finanzsektors anstreben, die für sie zwar gewinnträchtig wäre, aber für die Ökonomie allgemein die Gefahr in sich berge, zu einem ähnlichen Desaster zu werden wie die Weltwirtschaftskrise nach der Lehman-Pleite 2008. Barr schreibt, ebenfalls auf Mutmaßungen hinsichtlich der genauen Bestimmungen des Abkommens angewiesen, die THIP-Verhandlungen seien „trade talks that would likely weaken, not strengthen, the forces of reform.“34 Die am weitesten reichende Kritik formuliert Jason Hickel, ein US-Anthropologe mit Lehrauftrag an der London School of Economics and Political Science. Für den arabischen Sender Aljazeera schrieb Hickel unlängst einen Beitrag zur THIP, in dem er das geplante Abkommen als „death of democracy“ geißelt, weil es internationalen Konzernen ermögliche, Nationalstaaten auf Entschädigung zu verklagen, wenn diese höhere Standards im Umweltschutz und in anderen Bereichen eingeführt hätten als in den USA. So liefere sich die Politik immer mehr supranationalen Konzernen aus und begebe sich ohne Not in deren Würgegriff.35 Zu weiteren Stimmen des vorwiegend kritischen öffentlichen Diskurses vgl. die im Anhang beigefügte Sammlung von Artikeln US-amerikanischer Journalisten. 4. Literaturverzeichnis Alden, Edward. ‘With TPP and TTIP, United States and EU Reassert Control Over Rules of Global Trade.‘ World Politics Review. 19 December 2013. 32 Pica, o.S. 33 Ebd. 34 Barr, o.S. 35 Vgl. Hickel, o.S. Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 1 - 3000 - 014/14 Seite 15 http://www.worldpoliticsreview.com/articles/13454/with-tpp-and-ttip-u-s-and-eu-reassertcontrol -over-rules-of-global-trade (letzter Aufruf am 07.02.2014). Barr, Michael. ‘Keep Financial Regulation Out of U.S.-EU Trade Talks.’ Brookings. 30 June 2013, http://www.brookings.edu/research/opinions/2013/07/30-financial-regulation-europe-barr (letzter Aufruf am 10.02.2014). Bureau of Public Affairs. ‘The United States and the European Union: Building on Our Economic and Strategic Partnership.’ United States Department of State. 24 June 2013. http://www.state.gov/r/pa/pl/2013/211144.htm (letzter Aufruf am 07.02.2014). 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