Deutscher Bundestag Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) und Investor- Staat-Streitbeilegungsmechanismen Ausarbeitung Unterabteilung Europa Fachbereich Europa PE 6 – 3000 – 76/13 Fachbereich Europa Ausarbeitung PE 6 – 3000 – 76/13 Seite 2 Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) und Investor-Staat- Streitbeilegungsmechanismen Aktenzeichen: PE 6 – 3000 – 76/13 Abschluss der Arbeit: 22.07.2013 Fachbereich: PE 6: Europa Ausarbeitungen und andere Informationsangebote des Fachbereichs Europa geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasserinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Der Deutsche Bundestag behält sich die Rechte der Veröffentlichung und Verbreitung vor. Beides bedarf der Zustimmung der Leitung der Abteilung P, Platz der Republik 1, 11011 Berlin. Fachbereich Europa Ausarbeitung PE 6 – 3000 – 76/13 Seite 3 Inhaltsverzeichnis 2. Auslandsinvestitionen und deren Schutz 5 2.1. Völkerrechtliche Grundlagen 5 2.2. EU und Auslandsinvestitionen 8 Fachbereich Europa Ausarbeitung PE 6 – 3000 – 76/13 Seite 4 Fachbereich Europa Ausarbeitung PE 6 – 3000 – 76/13 Seite 5 2. Auslandsinvestitionen und deren Schutz 2.1. Völkerrechtliche Grundlagen Internationale Wirtschaftsbeziehungen manifestieren sich nicht nur im (Welt-)Handel mit Waren und Dienstleistungen, sondern auch in grenzüberschreitenden Investitionen.9 Durch den Einsatz von Kapital oder anderen Ressourcen in ausländischen Staaten sollen Vermögenswerte geschaffen und mit diesen eine Rendite erwirtschaftet werden.10 Die (rechtliche) Behandlung derartiger Investitionen ist mittlerweile vor allem Gegenstand des Völkervertragsrechts.11 Es existieren derzeit ca. 2700 bi- und bereichsspezifische multilaterale sog. Investitionsförderungs- und -schutzverträge12 (IFV).13 Über ein allgemeines multilaterales Abkommen zu diesem Thema konnte bisher keine Einigung erzielt werden.14 Inhaltlich regeln die bestehenden IFVs zum einen die Zulassung von Auslandsinvestitionen und zum anderen deren Schutz.15 Ziel solcher Verträge ist die Schaffung eines sicheren Rechtsrahmens für diesen Bereich der internationalen Wirtschaftsbeziehungen.16 Zu diesem Zweck enthalten IFVs verschiedene Rechte, auf die sich der Investor gegenüber dem jeweils fremden Vertragsstaat berufen kann (bspw. Recht auf gerechte und billige Behandlung, Verbot willkürlicher oder 9 Schöbener/Herbst/Perkams, Internationales Wirtschaftsrecht, 2010, Kap. 4, Rn. 1. 10 Schöbener/Herbst/Perkams, Internationales Wirtschaftsrecht, 2010, Kap. 4, Rn. 1. 11 Herdegen, Internationales Wirtschaftsrecht, 2011, § 23, Rn. 7 ff.; Schöbener/Herbst/Perkams, Internationales Wirtschaftsrecht, 2010, Kap. 4, Rn. 101. 12 Im Englischen „Bilateral Investment Treaties (BITs)“, „Multilateral Investment Treaties (MITs)“ oder allgemein „International Investment Agreements (IIAs)“. 13 Herdegen, Internationales Wirtschaftsrecht, 2011, § 23, Rn. 8. Nach Angaben der Germany Trade & Invest wurden die derzeit weltweit meisten IVFs von Deutschland abgeschlossen (141, davon sind 126 in Kraft), online abrufbar unter http://www.gtai.de/GTAI/Navigation/DE/Trade/Recht-Zoll/wirtschafts-undsteuerrecht ,did=56586.html –letztmaliger Abruf am 19.07.2013. 14 Herdegen, Internationales Wirtschaftsrecht, 2011, § 23, Rn. 25. 15 Schöbener/Herbst/Perkams, Internationales Wirtschaftsrecht, 2010, Kap. 4, Rn. 103. 16 Schöbener/Herbst/Perkams, Internationales Wirtschaftsrecht, 2010, Kap. 4, Rn. 103. Fachbereich Europa Ausarbeitung PE 6 – 3000 – 76/13 Seite 6 diskriminierender Maßnahmen, Inländergleichbehandlung und Meistbegünstigung, Enteignungsregelungen ).17 Darüber hinaus sehen diese Abkommen Regeln zur Durchsetzung dieser Rechte vor, indem sie vor allem den (privaten) Investoren aus einem Vertragsstaat das Recht einräumen, den jeweils anderen Vertragsstaat bei Nichteinhaltung der den Investor betreffenden Vertragsbestimmungen vor einem internationalen Schiedsgericht auf Zahlung einer Entschädigung zu verklagen (Investor -Staat-Schiedsverfahren).18 Weniger praktische Bedeutung hat demgegenüber mittlerweile das (klassische) zwischenstaatlichen Schiedsverfahren (sog. Staat-Staat-Verfahren), welches ebenfalls in IFVs geregelt ist.19 Ein Grund für die Einführung von Investor-Staat-Verfahren ist die Förderung ausländischer Investitionen . Durch Rückgriff auf neutrale Streitschlichtungsinstanzen sollen mögliche Konfrontationen zwischen dem Heimatsstaat des Investors und dem Investitionsstaat verhindert werden .20 Ein weiterer Grund kann darin gesehen werden, dass die Möglichkeit einer neutralen Schiedsgerichtsbarkeit Vorzüge gegenüber innerstaatlichen Rechtsschutzsystemen bietet, wenn diese noch nicht hinreichend ausgereift oder zuverlässig sind. So ist etwa eine Vielzahl der von der Bundesrepublik eingegangenen IFVs mit Entwicklungsländern geschlossen worden.21 Hinzu kommt der Aspekt, Investoren davor zu schützen, dass Gaststaaten durch einseitige nationale Maßnahmen den Klageweg versagen und dadurch die Rechtsdurchsetzung verhindern.22 Zu erwähnen ist allerdings auch, dass Investor-Schiedsverfahren gerade mit Blick auf die Verfahrensintransparenz zunehmend auch der Kritik ausgesetzt sind.23 Bei jedem IFV handelt es sich um einen eigenständigen völkerrechtlichen Vertrag, so dass auch die Ausgestaltung der Regeln zur Durchsetzung variieren kann. Hinsichtlich des dahinter übli- 17 Vgl. Herdegen, Internationales Wirtschaftsrecht, 2011, § 23, Rn. 14 ff.; Schöbener/Herbst/Perkams, Internationales Wirtschaftsrecht, 2010, Kap. 4, Rn. 195. 18 Schöbener/Herbst/Perkams, Internationales Wirtschaftsrecht, 2010, Kap. 4, Rn. 350 ff. 19 Schöbener/Herbst/Perkams, Internationales Wirtschaftsrecht, 2010, Kap. 4, Rn. 346 ff. 20 Vgl. Schöbener/Herbst/Perkams, Internationales Wirtschaftsrecht, 2010, Kap. 4, Rn. 377. 21 Vgl. die Übersicht auf den Seiten des BMWi, online abrufbar unter http://www.bmwi.de/BMWi/Redaktion/PDF/B/bilaterale-investitionsfoerderungs-und-schutzvertraege- IFV,property=pdf,bereich=bmwi2012,sprache=de,rwb=true.pdf (letztmaliger Abruf am 19.07.13). 22 Hammes, Die Bemessung der Entschädigung enteigneter Investoren im Rahmen von Investitionsschutzabkommen, SchiedsVZ 2007, 169, 170. 23 Siehe hierzu allgemein Schill, Internationales Investitionsschutzrecht und Vergleichendes Öffentliches Recht: Grundlagen und Methode eines öffentlich-rechtlichen Leitbildes für die Investitionsschiedsgerichtsbarkeit ZaöRV 2011, 247 ff.; Böckstiegel, Aktuelle Probleme der Investitions-Schiedsgerichtsbarkeit aus der Sicht eines Schiedsrichters, SchiedsVZ 2012, 113, 114 ff.; Perkams, Internationale Investitionsschutzabkommen im Spannungsfeld zwischen effektivem Investitionsschutz und staatlichem Gemeinwohl. Fachbereich Europa Ausarbeitung PE 6 – 3000 – 76/13 Seite 7 chen Systems für die Regelung von Investor-Staat-Schiedsverfahren gilt es in der Regel zwei Ebenen zu unterscheiden24: Auf der ersten Ebene bedarf die Möglichkeit des Auslandsinvestitionsschutzes durch ein Inverstor -Staat-Verfahren der Verankerung im eigentlichen IFV. Ohne eine solche Bestimmung verbleibt dem (privaten) Investor lediglich der Schutz über den jeweils innerstaatlichen Rechtsweg im jeweiligen Vertragsstaat oder der Umweg über den eigenen Vertragsstaat und dessen Rechte im Staat-Staat-Verfahren.25 Auf dieser Ebene besteht für die Vertragsparteien auch die Möglichkeit, Vorgaben für die Ausgestaltung des Investor-Schiedsverfahren zu machen. So etwa zur Bedeutung vorhergehender Versuche zur gütlichen Einigung, zur Wahl auch des innerstaatlichen Rechtswegs, der Vollstreckung der Schiedssprüche usw.26 Der amerikanische IFV-Modellvertrag 2004 etwa sieht darüber hinaus Regeln zur Möglichkeit der Vertragsparteien vor, auf die Entscheidung des Schiedsgerichts Einfluss zu nehmen (etwa über verbindliche Auslegungsstellungnahmen und sonstige Stellungnahmerechte), zur Öffentlichkeit des Verfahrens (Veröffentlichung von Dokumenten, Öffentlichkeit von Verhandlungen etc.) und zur möglichen Einrichtung eines Berufungsverfahrens .27 Die zweite Ebene bezieht sich auf die Durchführung des Schiedsverfahrens. Die IFVs verweisen insoweit auf Schiedsinstitutionen und ihre jeweiligen Schiedsordnungen, auf deren Grundlage ein mögliches Streitverfahren abgewickelt werden kann. Diese beruhen in der Regel auf anderen Rechtsgrundlagen als das eigentliche IFV, sind also von diesem zu unterscheiden. Als wichtigste bestehende internationale Schiedsinstitutionen bzw. Schiedsordnungen sind zu nennen:28 Das Internationale Zentrum für die Beilegung von Investitionsstreitigkeiten (Centre for Settlement of Investment Disputes - ICSID) auf Grundlage des Übereinkommens vom 18. Marz 1965 zur Beilegung von Investitionsstreitigkeiten zwischen Staaten und Angehorigen anderer Staaten (ICSID-Konvention); 24 Vgl. Schöbener/Herbst/Perkams, Internationales Wirtschaftsrecht, 2010, Kap. 4, Rn. 350. So folgen etwa von Deutschland abgeschlossene IFV dem Deutschen Mustervertrag über die Förderung und den gegenseitigen Schutz von Auslandsinvestitionen, vgl. Herdegen, Internationales Wirtschaftsrecht, 2011, § 23, Rn. 9 (Fn. 92). Als Beispiel für ein IFV-Regelung zum Investor-Staat-Verfahren sei auf insoweit auf Art. 11 des Abkommens zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Haschemitischen Königreich Jordanien über die Förderung und den gegenseitigen Schutz von Kapitalanlagen verwiesen, BGBl. 2009 II 470. 25 Vgl. hierzu Schöbener/Herbst/Perkams, Internationales Wirtschaftsrecht, 2010, Kap. 4, Rn. 346ff. 26 Siehe zu den Regelungen im deutschen Mustervertrag Schöbener/Herbst/Perkams, Internationales Wirtschaftsrecht, 2010, Kap. 4, Rn. 351 ff. Vgl. aus der Praxis Art. 11 des IFV zwischen Deutschland und Jordanien (o. Fn. 24). 27 Siehe Schöbener/Herbst/Perkams, Internationales Wirtschaftsrecht, 2010, Kap. 4, Rn. 363 ff. 28 Vgl. Herdegen, Internationales Wirtschaftsrecht, 2011, § 23, Rn. 23. Siehe auch Art. 11 des IFV zwischen Deutschland und Jordanien (o. Fn. 24). Fachbereich Europa Ausarbeitung PE 6 – 3000 – 76/13 Seite 8 die Schlichtungsregeln der Kommission der Vereinten Nationen für internationales Handelsrecht (UNCITRAL)29; die Schlichtungsregeln der Internationalen Handelskammer (ICC). Die wohl größte praktische Bedeutung für Investor-Staat-Verfahren kommt dabei der ICSID- Konvention zu.30 2.2. EU und Auslandsinvestitionen Auslandinvestitionen fielen bis zum Inkrafttreten des Lissabonner Vertrags im Dezember 2009 zumindest in großen Teilbereichen in die mitgliedsstaatlichen Zuständigkeiten.31 Lediglich im Zusammenhang mit der Kapitalverkehrsfreiheit nach Art. 64 AEUV (ex. Art. 57 EG) bestand für die EU in Sachen Auslandsinvestitionen eine geteilte Zuständigkeit (vgl. Art. 4 Abs. 2 Buchst. a) AEUV).32 Hieraus erklärt sich auch die große Vielzahl der etwa von Deutschland mit Drittstaaten bis dahin abgeschlossenen IFVs. Erst im Rahmen der Lissabonner Vertragsreform wurde die Zuständigkeitsbestimmung zur Gemeinsamen Handelspolitik, Art. 207 Abs. 1 AEUV (ex. Art. 133 EGV), um den Begriff „ausländische Direktinvestitionen“ ergänzt. Die hiervon erfassten Bereiche von Auslandsinvestitionen, zu denen auch deren Schutz gehört33, sind seit dem Teil dieser ausschließlichen Unionszuständigkeit (vgl. Art. 3 Abs. 1 Buchstabe e) AEUV).34 Im Zuge dieser Zuständigkeitsverlagerung hat die Kommission bereits 2010 die Mitteilung „Auf dem Weg zu einer umfassenden europäischen Auslandsinvestitionspolitik“ veröffentlicht, in welcher sie die aus ihrer Sicht wichtigsten Leitlinien einer künftigen EU-Investitionspolitik aufzeigt .35 29 Abrufbar auf den Seiten der UNCITRAL unter http://www.uncitral.org/pdf/english/texts/arbitration/arb-rulesrevised /arb-rules-revised-2010-e.pdf (letztmaliger Abruf am 19.07.13). 30 Vgl. Herdegen, Internationales Wirtschaftsrecht, 2011, § 23, Rn. 23; Bungenberg, Außenbeziehungen und Außenhandelspolitik, EuR 2009 - Beiheft 1, 195, 210. 31 Siehe hierzu allgemein Schroeder, Bitte ein BIT für die Europäische Union, RIW 2011, 684, 685 f. 32 Vgl. zu Art. 64 AEUV, Bröhmer, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, 4. Aufl. 2011, Art. 64 AEUV, Rn. 1 ff. 33 Weiß, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 207 AEUV, Rn. 40. 34 Im Einzelnen ist die Reichweite der Unionszuständigkeiten bzgl. Auslandsinvestitionen vor dem Hintergrund jedoch umstritten. Vgl. hierzu Schroeder, Bitte ein BIT für die Europäische Union, RIW 2011, 684, 686 f. mit weiteren Nachweisen aus dem Schrifttum. Unterschiedliche Auffassung bestehen auch auf Ebene der EU, wie sich aus Nr. 22 der Verhandlungsrichtlinien des Rates einerseits und einer Erklärung der Kommission, abgedruckt in Ratsdokument 10743/13 (abrufbar in EuDoX), S. 5, andererseits ergeben. Zwar verweist letzteres auch auf den Bereich der Streitbeilegung. Hierfür hat der Rat bzw. die im Rat vereinigten Vertreter der Mitgliedstaaten in Nr. 22 der Verhandlungsrichtlinien jedoch keine geteilte Zuständigkeit geltend gemacht. Vgl. hierzu auch KOM(2012) 335 endg., S. 3 f. (1.2.). 35 KOM(2010) 343 endg., online abrufbar unter http://eurlex .europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0343:FIN:DE:PDF – letztmaliger Abruf am 19.07.2013). Fachbereich Europa Ausarbeitung PE 6 – 3000 – 76/13 Seite 9 Parallel hierzu brachte sie die im Dezember 2012 verabschiedete Verordnung Nr. 1219/2012 mit Übergangsregelungen für bilaterale Investitionsschutzabkommen zwischen den Mitgliedstaaten und Drittländern auf den Weg.36 Darin wird geregelt, unter welchen Voraussetzungen bilaterale IFVs der Mitgliedstaaten aufrecht erhalten werden können, wann Änderungen oder gar Neuabschlüsse möglich sind und inwieweit die Kommission an diesen Verhandlungen zu beteiligen ist. In unmittelbaren Zusammenhang mit Investor-Staat-Verfahren steht schließlich ein weiterer, aktueller Vorschlag der Kommission, nämlich für eine Verordnung zur Schaffung von Rahmenbedingungen für die Regelung der finanziellen Zuständigkeit bei Investor-Staat-Streitigkeiten vor Schiedsgerichten, welche durch völkerrechtliche Übereinkünfte eingesetzt wurden, deren Vertragspartei die Europäische Union ist.37 Ziel dieses Rechtsaktes ist eine klare Verteilung der finanziellen Verantwortlichkeiten zwischen der EU und den Mitgliedstaaten, die anlässlich von Investor-Staat-Streitigkeiten auf Grundlage von EU-Abkommen (wie etwa dem TTIP) virulent werden können.38 Ferner ist geregelt, wie – je nach Verantwortlichkeit für den Anlass der Streitigkeit – die Abwicklung der Streitigkeiten vor den Schiedsgerichten erfolgen soll39 Gegenstand des Rechtsaktes sind schließlich auch Fragen der Anerkennung und Vollstreckung von Schiedssprüchen gegen die Union.40 Derzeit befindet sich dieser Verordnungsvorschlag in der ersten Lesung im Europäischen Parlament und wurde nach Annahme zahlreiche Änderungsanträge an den hierfür zuständigen Ausschuss für internationalen Handel zurückverwiesen.41 Soweit ersichtlich, hat die EU bisher noch kein Übereinkommen mit Drittstaaten auf Grundlage von Art. 207 AEUV mit Regelungen zum Investitionsschutz, die ein Investor-Staat- Streitbeilegungsverfahren enthalten, geschlossen. Für laufende Verhandlungen wie derzeit in Bezug auf das TTIP (siehe dazu im Einzelnen unter 3. und 4.) sowie für zukünftig zu schließende Abkommen ist die Regelung dieser Bereiche im Rahmen der Gemeinsamen Handelspolitik und der darauf gestützten Verträge indes fest vorgesehen.42 Der Vollständigkeit halber sei an dieser Stelle darauf hingewiesen, dass die EU bereits Vertragspartei einer (älteren) multilateralen Übereinkunft ist, welche die Möglichkeit eines Investor- 36 Verordnung (EU) Nr. 1219/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2012 zur Einführung einer Übergangsregelung für bilaterale Investitionsschutzabkommen zwischen den Mitgliedstaaten und Drittländern, ABl.EU 2012 Nr. L 351/40 (online abrufbar unter http://eurlex .europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:351:0040:0046:DE:PDF – letztmaliger Abruf am 19.07.13) 37 KOM(2012) 335 endg., online abrufbar unter http://eurlex .europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0335:FIN:DE:PDF – letztmaliger Abruf am 19.07.13. 38 Vgl. KOM(2012) 335 endg., S. 2 (1.1.), sowie insbesondere Art. 3 des Vorschlags, die auf das Verursacherprinzip abstellen. Entscheidend ist, auf wen – EU oder Mitgliedstaaten – die zur Investitionsstreitigkeit führende Behandlung zurückgeht. 39 Vgl. KOM(2012) 335 endg., S. 6 ff. (1.4.), sowie die Art. 4 bis 11 des Vorschlags. 40 Vgl. KOM(2012) 335 endg., S. 8 f. (1.5.), sowie die Art. 15 bis 19 des Vorschlags. 41 Vgl. Philipp, Europa-Report, EuZW 2013, 481 (487). 42 So ausdrücklich die Kommission in KOM(2012) 335 endg., S. 2 (1.1.). Fachbereich Europa Ausarbeitung PE 6 – 3000 – 76/13 Seite 10 Staat-Schiedsverfahrens vorsieht, nämlich des Vertrages über die Energiecharta von 1994.43 Hierbei handelt es sich allerdings um ein Abkommen, das auf Grundlage der alten Zuständigkeitsverteilung geschlossen wurde und an dem neben der EU und ihren Mitgliedstaaten noch weitere (Dritt-)Staaten beteiligt sind.44 Konsequenz hieraus sowie aus den EU-Erweiterungsrunden seit 1995 ist allerdings, dass es auf Grundlage dieses Abkommens zu EU-internen Investor -Staat-Streitigkeiten gekommen ist, also zwischen EU-Investoren aus einem Mitgliedstaat und einem anderen Mitgliedstaaten. Hierbei stellen sich vor allem Fragen nach dem Verhältnis von EU-Recht und Völkerrecht und nach dem Verhältnis des EU-Rechtsschutzsystems zu dem Streitbeilegungsmechanismus .45. In abgewandelter Form behalten diese Fragestellungen ihre Gültigkeit auch für ein zukünftiges TTIP, dort allerdings für das Verhältnis von US-amerikanischen Investoren und EU-Mitgliedstaaten bzw. umgekehrt. Diese sind allerdings nicht Gegenstand der vorliegenden Ausarbeitung. 43 ABl.EG 1994 Nr. L 380/24, vgl. Art. 26 des Vertrages (online abrufbar unter http://eurlex .europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:1994:380:0024:0088:DE:PDF – letztmaliger Abruf am 19.07.13) 44 Vgl. allgemein zu diesem Vertrag Böge, Der Europäische Energiecharta-Vertrag, Energiewirtschaftliche Tagesfragen (ET) 1994, 762; Happ, Die praktische Bedeutung des Energiechartavertrages – eine EG-feste „Grundrechtscharta für die deutsche Energiewirtschaft?, ET 2007, 129. 45 Vgl. hierzu Kulick, Electrabel locuta, causa finita? – Intra-EU-Investitionsstreitigkeiten unter dem Energiecharta- Vertrag, SchiedsVZ 2013, 81. Fachbereich Europa Ausarbeitung PE 6 – 3000 – 76/13 Seite 11 Fachbereich Europa Ausarbeitung PE 6 – 3000 – 76/13 Seite 12 Fachbereich Europa Ausarbeitung PE 6 – 3000 – 76/13 Seite 13 Fachbereich Europa Ausarbeitung PE 6 – 3000 – 76/13 Seite 14 Fachbereich Europa Ausarbeitung PE 6 – 3000 – 76/13 Seite 15 Fachbereich Europa Ausarbeitung PE 6 – 3000 – 76/13 Seite 16