© 2020 Deutscher Bundestag PE 6 – 3000 – 030/20 

 

Europäische Grundrechte und grundlegende Unionswerte als 
Prüfungsmaßstab für nationale Gesetze 

Ausarbeitung 

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Europäische Grundrechte und grundlegende Unionswerte als Prüfungsmaßstab für nationale 
Gesetze 
 

Aktenzeichen: PE 6 – 3000 – 030/20 
Abschluss der Arbeit: 25.05.2020 
Fachbereich: PE 6: Fachbereich Europa 

 

  



 
 
 

 

 

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Inhaltsverzeichnis 

1. Fragestellung und Einleitung 4 

2. Art. 6 Abs. 1 EUV i. V. m. der Grundrechtecharta als 
Prüfungsmaßstab für das Gesetz Nr. XII 4 

2.1. Anwendungsbereich von Art. 6 Abs. 1 EUV i. V. m. der 
Grundrechtecharta 4 

2.2. Art. 6 Abs. 1 EUV i. V. m. der GRC als Prüfungsmaßstab für das 
Gesetz Nr. XII 7 

3. Art. 2 Satz 1 EUV als Prüfungsmaßstab für das Gesetz 
Nr. XII 7 

3.1. Rechtsstaatlichkeit, Demokratiegebot sowie Meinungs- und 
Pressefreiheit 8 

3.1.1. Rechtsstaatlichkeit 8 
3.1.2. Demokratiegebot 8 
3.1.3. Recht auf freie Meinungsäußerung 9 
3.2. Wirkung gegenüber den Mitgliedstaaten gemäß Art. 2 Satz 2 EUV 9 
3.3. Verfahren gemäß Art. 7 EUV wegen Verletzung grundlegender 

Werte gemäß Art. 2 EUV 10 
3.3.1. Ablauf des Verfahrens nach Art. 7 EUV 10 
3.3.2. Verhältnis Art. 7 EUV zu Art. 258 AEUV 11 
3.3.3. Verordnungsvorschlag der Kommission vom 2. Mai 2018 12 
  



 
 
 

 

 

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1. Fragestellung und Einleitung 

Der Fachbereich Europa ist um Prüfung gebeten worden, ob das ungarische Gesetz Nr. XII aus 
dem Jahre 2020 zur Eindämmung des Coronavirus1 (Gesetz Nr. XII) die Vorgaben des 
Art. 6 Abs. 1 Vertrag über die Europäische Union (EUV) i. V. m. der Charta der Grundrechte der 
Europäischen Union (Grundrechtecharta – GRC)2 hinsichtlich der Meinungs- und Pressefreiheit 
bzw. des Grundsatzes der Gewaltenteilung mit Blick auf die Einschränkung der Mitwirkungsrechte
 des ungarischen Parlaments erfüllt.  

Hierzu ist zunächst die Anwendbarkeit von Art. 6 Abs. 1 EUV i. V. m. der Grundrechtecharta auf 
das Gesetz Nr. XII zu untersuchen (Ziff. 2.). Zu betrachten sind in diesem Zusammenhang ferner 
die in Art. 2 EUV festgelegten grundlegenden Werte der Union und deren Durchsetzung im Rahmen
 des Verfahrens nach Art. 7 EUV (Ziff. 3.). 

Das Gesetz Nr. XII sieht im Zusammenhang mit der Covid-19-Pandemie u. a. eine Verschiebung 
von Aufgaben und Befugnissen von der Legislative an die Exekutive vor. Ferner regelt das Gesetz
 Nr. XII eine Erhöhung der Strafandrohung für die strafrechtlich bewehrte Äußerung bestimmter
 Tatsachenbehauptungen in der Öffentlichkeit. 

2. Art. 6 Abs. 1 EUV i. V. m. der Grundrechtecharta als Prüfungsmaßstab für das Gesetz
 Nr. XII 

Im Hinblick auf eine mögliche Verletzung von europäischen Grundrechten durch das Gesetz
 Nr. XII ist bereits fraglich, ob Art. 6 Abs. 1 EUV i. V. m. der Grundrechtecharta als Prüfungsmaßstab
 für das Gesetz Nr. XII dienen kann.  

Insoweit ist zunächst zu prüfen welchen Anwendungsbereich Art. 6 Abs. 1 EUV i. V. m. der 
Grundrechtecharta im Hinblick auf die Mitgliedstaaten eröffnet (Ziff. 2.1.). Im Folgenden ist zu 
untersuchen, ob das Gesetz Nr. XII überhaupt an den Vorgaben des Art. 6 Abs. 1 EUV i. V. m. der 
Grundrechtecharta zu prüfen ist (Ziff. 2.2.). 

2.1. Anwendungsbereich von Art. 6 Abs. 1 EUV i. V. m. der Grundrechtecharta 

Den Anwendungsbereich der Grundrechtecharta bestimmt Art. 51 GRC. Im Grundsatz gilt 
die Grundrechtecharta gemäß Art. 51 Abs. 1 Satz 1 Var. 1 GRC für die Organe, Einrichtungen
 und sonstigen Stellen der Union. 

Gegenüber den Mitgliedstaaten gelten die Regelungen der Grundrechtecharta gemäß 
Art. 51 Abs. 1 Satz 1 Var. 2 GRC dagegen allein bei der Durchführung des Rechts der 
Union. Fraglich ist insoweit, welche mitgliedstaatlichen Maßnahmen von dem Begriff „bei 
der Durchführung des Unionsrechts“ umfasst sind.  

                                     

1 Abrufbar auf der Seite der Botschaft von Ungarn in Berlin (zuletzt abgerufen am 25.05.2020). 

2 CHARTA DER GRUNDRECHTE DER EUROPÄISCHEN UNION (2012/C 326/02), Abl. EU 2012 C 326/391. 



 
 
 

 

 

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Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat sich in seiner Rechtsprechung verschiedentlich 
mit der Auslegung des Begriffs „Durchführung des Unionsrechts“ befasst. In seinen Entscheidungen
 in der Rechtssache Wachauf sowie in der Rechtssache Karlsson hielt der 
EuGH zunächst fest, dass die Mitgliedstaaten bei der Durchführung von Unionsrecht – insbesondere
 bei der Durchführung von Primärrecht bzw. europäischen Rechtsakten (insb. 
Verordnungen, Richtlinien, Beschlüssen); sog. „agency-situation“ – die Erfordernisse des 
europäischen Grundrechtsschutzes zu beachten hätten.3 In der Rechtssache ERT entschied 
der EuGH weiter, dass die Grundrechte der Union für die Mitgliedstaaten selbst dann gelten
 sollen, wenn diese Grundfreiheiten beschränken.4 Eine Grundrechtsbindung kann nach 
der Entscheidung des EuGH in der Rechtsache Åkerberg Fransson ferner in den Fällen bestehen
, in denen nationale Rechtsvorschriften nicht zur Umsetzung einer Richtlinie erlassen
 wurden, diese allerdings in einem engen sachlichen Zusammenhang mit umsetzungspflichtigen
 Regelungsgehalten einer Richtlinie stehen.5 In der Rechtssache Annibaldi 
stellte der EuGH bei der Prüfung der Erforderlichkeit der Beachtung der Grundrechte darauf
 ab, ob die streitgegenständliche nationale Regelung in den Anwendungsbereich des 
Gemeinschaftsrechts fiel, insbesondere dadurch, dass sie eine Durchführung des Gemeinschaftsrechts
 bezweckte.6  

In der Folge hat der EuGH die vorgenannte Rechtsprechung weiter ausgeformt. So stellte 
der EuGH in der Rechtssache Hernandéz klar, „dass der Begriff der „Durchführung des 
Rechts der Union“ im Sinne von Art. 51 der Charta das Vorliegen eines Zusammenhangs 
zwischen einem Unionsrechtsakt und der fraglichen nationalen Maßnahme voraussetzt, 
der darüber hinausgeht, dass die fraglichen Sachbereiche benachbart sind oder der eine 
von ihnen mittelbare Auswirkungen auf den anderen haben kann (vgl. in diesem Sinne die 
vor dem Inkrafttreten der Charta ergangenen Urteile Defrenne, 149/77, EU:C:1978:130, Rn. 
29 bis 32, Kremzow, C‑299/95, EU:C:1997:254, Rn. 16 und 17, und Mangold, C‑144/04, 

                                     

3 EuGH; Urteil vom 13.07.1989, Rs. 5/88 (Wachauf/Bundesrepublik Deutschland), Slg. 1989, 2633, Rn. 17 f.; 
EuGH, Urteil vom 13.04.2000, Rs. C-292/97 (Kjell Karlsson u. a.), Slg. 2000, I-2760, Rn. 35 ff.; vgl. dazu 
Schwerdtfeger, in: Meyer/Hölscheidt, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 5. Auflage 2019, 
Art. 51 GRC, Rn. 39. 

4 EuGH, Urteil vom 18.6.1991, Rs. C-290/89 (Elliniki Radiophonia Tileorassi Anonimi Etairia/ Dimotiki Etairia 
Pliroforisis (DEP), Slg. 1991, I-2951, Rn. 41 ff. sog. „Schranken-Schranken“, vgl. dazu Schwerdtfeger, in: 
Meyer/Hölscheidt, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 5. Auflage 2019, Art. 51 GRC, Rn. 39. 

5 EuGH, Urteil vom 26.02.2013, Rs. 617/10 (Åklagare/Hans Åkerberg Fransson), ECLI:EU:C:2013:105, Rn. 28; vgl. 
dazu BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN 
WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN Bericht 2013 über die 
Anwendung der Charta der Grundrechte der Europäischen Union vom 14.04.2014, COM(2014) 224 final; aus 
der Literatur Schwerdtfeger, in: Meyer/Hölscheidt, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 5. Auflage 
2019, Art. 51 GRC, Rn. 44. 

6 EuGH, Urteil vom 18.12.1997, Rs. C-309/96 (Annibaldi/Sindaco del Comune di Guidonia u. a.), Slg. 1997,  
I-7505, Rn. 21 ff.; vgl. dazu Schwerdtfeger, in: Meyer/Hölscheidt, Charta der Grundrechte der Europäischen 
Union, 5. Auflage 2019, Art. 51 GRC, Rn. 39. 



 
 
 

 

 

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EU:C:2005:709, Rn. 75, sowie Urteil Siragusa, EU:C:2014:126, Rn. 24).7 Ferner betonte der 
EuGH in der Rechtssache Hernandéz, dass die Grundrechte der Union im Verhältnis zu 
einer nationalen Regelung unanwendbar sind, wenn die unionsrechtlichen Vorschriften in 
dem betreffenden Sachbereich keine bestimmten Verpflichtungen der Mitgliedstaaten im 
Hinblick auf den im Ausgangsverfahren fraglichen Sachverhalt schaffen.8 

Darüber hinaus kann nach der Rechtsprechung des EuGH in der Rechtssache Hernandéz 
nicht allein der Umstand, dass eine nationale Maßnahme in einen Bereich fällt, in dem die 
Union über Zuständigkeiten verfügt, diese in den Anwendungsbereich des Unionsrechts 
bringen und somit zur Anwendbarkeit der Charta führen.9 Im Ergebnis umreißt der EuGH 
in dieser Entscheidung einen konkreten Prüfungsmaßstab zur Beantwortung der Frage, ob 
ein Mitgliedstaat zur Durchführung des Rechts der Union handelt: 

„Um festzustellen, ob eine nationale Maßnahme die Durchführung des Rechts der Union im 
Sinne von Art. 51 Abs. 1 der Charta betrifft, ist nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs
 u. a. zu prüfen, ob mit der fraglichen nationalen Regelung die Durchführung einer Bestimmung
 des Unionsrechts bezweckt wird, welchen Charakter diese Regelung hat und ob mit 

ihr andere als die unter das Unionsrecht fallenden Ziele verfolgt werden, selbst wenn sie das 

Unionsrecht mittelbar beeinflussen kann, sowie ferner, ob es eine Regelung des Unionsrechts 

gibt, die für diesen Bereich spezifisch ist oder ihn beeinflussen kann (vgl. Urteile Annibaldi, 

EU:C:1997:631, Rn. 21 bis 23, Iida, C‑40/11, EU:C:2012:691, Rn. 79, Ymeraga u. a., C‑87/12, 

EU:C:2013:291, Rn. 41, und Siragusa, EU:C:2014:126, Rn. 25).“10 

Der Rechtsprechung des EuGH folgend sollen Mitgliedstaaten nach überwiegender Ansicht 
in der Literatur allein in den Fällen, in denen sie im Rahmen ihrer eigenen Zuständigkeiten
 im rein nationalen Bereich handeln, nicht an die Grundrechte der GRC gebunden 
sein.11  

Aus der vorgenannten Rechtsprechung des EuGH wird somit im Ergebnis deutlich, dass 
allein die Union aufgrund Art. 51 Abs. 1 GRC uneingeschränkt an die Grundrechtecharta 
gebunden sein soll. Die Grundrechtecharta soll insoweit dem Einzelnen Schutz gegenüber 
Hoheitsakten der Union bieten. Eine Bindung der Mitgliedstaaten an die Grund-

                                     

7 EuGH, Urteil vom 10.7.2014, Rs. C-198/13 (Hernandéz u. a/Reino de España u. a.), ECLI:EU:C:2014:2055, Rn. 34; 
vgl. dazu Schwerdtfeger, in: Meyer/Hölscheidt, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 5. Auflage 
2019, Art. 51 GRC, Rn. 46. 

8 EuGH, Urteil vom 10.7.2014, Rs. C-198/13 (Hernandéz u. a/Reino de España u. a.), ECLI:EU:C:2014:2055, Rn. 35 
mit weiteren Nachweisen aus der Rechtsprechung. 

9 EuGH, Urteil vom 10.7.2014, Rs. C-198/13 (Hernandéz u. a/Reino de España u. a.), ECLI:EU:C:2014:2055, Rn. 36 
mit weiteren Nachweisen aus der Rechtsprechung. 

10 EuGH, Urteil vom 10.7.2014, Rs. C-198/13 (Hernandéz u. a/Reino de España u. a.), ECLI:EU:C:2014:2055, Rn. 37. 

11 Schwerdtfeger, in: Meyer/Hölscheidt, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 5. Auflage 2019, 
Art. 51 GRC, Rn. 36; Jarass, in: Jarass, Charta der Grundrechte der Europäischen Union, 3. Auflage 2016, 
Art. 51 GRC, Rn. 18, 28. 



 
 
 

 

 

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rechtecharta kommt nach Art. 51 Abs. 1 Var. 2 GRC dagegen nach der genannten Rechtsprechung
 des EuGH nur dann in Betracht, wenn diese im Bereich des Unionsrechts handeln
 und insoweit also quasi als „verlängerter Arm“ der Union auftreten.  

2.2. Art. 6 Abs. 1 EUV i. V. m. der GRC als Prüfungsmaßstab für das Gesetz Nr. XII 

Aufgrund der obigen Ausführungen zur einschlägigen Rechtsprechung des EuGH ist nunmehr
 zu prüfen, ob Art. 6 Abs. 1 EUV i. V. m. der GRC als Prüfungsmaßstab für das Gesetz
 Nr. XII dienen kann. 

Soweit das Gesetz Nr. XII durch die Erhöhung des Strafrahmens für die Äußerung bestimmter
 Tatsachenbehauptungen in der Öffentlichkeit in die Meinungsfreiheit eingreift, 
lässt sich ein unmittelbarer unionsrechtlicher Bezug – wie bspw. die Durchführung einer 
Verordnung oder die Umsetzung einer Richtlinie – nicht feststellen. Auch hinsichtlich der 
vorgenannten Kriterien des EuGH in der Rechtssache Hernandéz, die einen mittelbaren 
Bezug zum Unionsrecht aufweisen, ist kein zwingender Anknüpfungspunkt in Bezug auf 
das Gesetz Nr. XII ersichtlich. 

Die Erfolgsaussichten eines Vertragsverletzungsverfahrens gemäß Art. 258 Vertrag über die 
Arbeitsweise der Union AEUV) wegen der Verletzung von Unionsgrundrechten aus 
Art. 6 Abs. 1 EUV i. V. m. der Grundrechtecharta lassen sich vor diesem Hintergrund nicht 
sicher bewerten. Eine abschließende Entscheidung bliebe dem Europäischen Gerichtshof 
(EuGH) vorbehalten. 

Eine Prüfung der Verletzung von Unionsgrundrechten gemäß Art. 6 Abs. 1 EUV i. V. m. 
der Grundrechtecharta käme darüber hinaus jedoch im konkreten Einzelfall, insbesondere 
im Hinblick auf die Verletzung der im Vertrag über die Arbeitsweise der Union (AEUV) 
statuierten Grundfreiheiten in Betracht. Denkbar wären insoweit Auswirkungen des Gesetzes
 Nr. XII bspw. in Fällen der in Art. 21 AEUV unionsrechtlich garantierten Freizügigkeit. 
Insoweit wäre jedoch die konkrete Rechtsanwendung durch den ungarischen Staat zu berücksichtigen
 und ein grenzüberschreitender Sachverhalt erforderlich. Eine abschließende 
Entscheidung bliebe dem EuGH vorbehalten. 

Ergänzend käme eine gesonderte Prüfung der möglichen Verletzung völkerrechtlicher 
Grundrechte der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), insbesondere des 
Rechts auf freie Meinungsäußerung (Art. 10 EMRK), in Betracht. Für die Anwendbarkeit 
der EMRK ist, anders als für das Unionsrecht, kein grenzüberschreitender Sachverhalt erforderlich
. 

3. Art. 2 Satz 1 EUV als Prüfungsmaßstab für das Gesetz Nr. XII 

Neben den in Art. 6 Abs. 1 EUV i. V. m. der Grundrechtecharta statuierten europäischen Grundrechten
 ist fraglich, ob die grundlegenden Werten der Union gemäß Art. 2 EUV als Prüfungsmaßstab
 für das Gesetz Nr. XII dienen können. Gemäß Art. 2 Satz 1 EUV sind die Werte, auf die sich 
die Union gründet, die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit
 und die Wahrung der Menschenrechte einschließlich der Rechte der Personen, die 
Minderheiten angehören.  



 
 
 

 

 

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Fraglich ist insoweit jedoch, wie konkret der Inhalt der in Art. 2 Satz 1 EUV aufgeführten Werte 
bestimmt werden kann (Ziff. 3.1.), in welchem Maße die Mitgliedstaaten daran gebunden sind 
(Ziff. 3.2.) und inwieweit diese Werte vor dem EuGH justiziabel sind (Ziff. 3.3.).  

3.1. Rechtsstaatlichkeit, Demokratiegebot sowie Meinungs- und Pressefreiheit 

Nachfolgend soll die inhaltliche Bestimmbarkeit der in Art. 2 Satz 1 EUV aufgeführten Werte 
Rechtstaatlichkeit (Ziff. 3.1.1.), Demokratie (Ziff. 3.1.2.) sowie die Meinungs- und Pressefreiheit 
im Rahmen der Wahrung der Menschenrechte (Ziff. 3.1.3.) betrachtet werden. 

3.1.1. Rechtsstaatlichkeit 

Die Rechtsstaatlichkeit zählt gemäß Art. 2 Satz 1 EUV zu den grundlegenden Werten der Union. 
Konkrete Vorgaben zur inhaltlichen Ausgestaltung der Rechtstaatlichkeit trifft Art. 2 EUV jedoch 
nicht. Umfassende höchstrichterliche Rechtsprechung ist insoweit nicht ersichtlich. 

Nach Ansicht der Kommission sind neben der Rechtsprechung des EuGH auch die Ausführungen 
des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR)12 und die Texte des Europarats, die 
sich vor allem auf die Arbeiten der Venedig-Kommission stützen, für das Verständnis des Rechtsstaatsprinzips
 von Bedeutung.13 

Nach Ansicht in der Literatur sei es Sinn und Zweck des Rechtsstaatlichkeitsgebots, die Ausübung
 hoheitlicher Gewalt rechtlich zu binden.14 Unter den Begriff der Rechtsstaatlichkeit i. S. v. 
Art. 2 Satz 1 EUV fällt daher nach Ansicht in der Literatur in formeller Hinsicht insbesondere der 
Grundsatz der Gewaltenteilung sowie der Grundsatz des Vorbehaltes des Gesetzes.15 In der Literatur
 wird insoweit vertreten, dass obwohl der Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit allen Mitgliedstaaten
 gemeinsam sei, er in ihnen jedoch unterschiedlich ausgeformt sein könne.16  

3.1.2. Demokratiegebot 

Neben dem Gebot der Rechtsstaatlichkeit benennt Art. 2 Satz 1 EUV ausdrücklich die Demokratie 
als grundlegenden Wert der Union. Nach Ansicht in der Literatur zeichnet sich Demokratie allgemein
 dadurch aus, „dass die Bürger in Freiheit und Gleichheit durch wiederkehrende Mehrheitsentscheidungen
 die öffentliche Gewalt personell und sachlich bestimmen. Die öffentliche Gewalt 
ist in einem Herrschaftsverband verfasst, dessen Organe sich bei einem Dualismus von Regierung 

                                     

12 Nach Art. 6 Abs. 3 EUV sind die Grundrechte, wie sie in der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte
 und Grundfreiheiten (EMRK) gewährleistet sind, Teil des Unionsrechts. 

13 Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat, Ein neuer EU-Rahmen zur Stärkung des 
Rechtsstaatsprinzips vom 11.03.2014, COM(2014) 158 final, Seite 4. 

14 Callies, in: Callies/Ruffert, EUV/AEUV, 5. Auflage 2016, Art. 2 EUV, Rn. 25. 

15 Callies, in: Callies/Ruffert, EUV/AEUV, 5. Auflage 2016, Art. 2 EUV, Rn. 25; Hilf/Schorkopf, in: 
Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, 69. EL Februar 2020, Art. 2 EUV, Rn. 35. 

16 Callies, in: Callies/Ruffert, EUV/AEUV, 5. Auflage 2016, Art. 2 EUV, Rn. 26.  



 
 
 

 

 

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und Opposition gegenüber einer beobachtenden und kontrollierenden Öffentlichkeit verantworten 
müssen. Öffentliche Gewalt, die demokratisch legitimiert ist, ist demnach responsiv.“17 

3.1.3. Recht auf freie Meinungsäußerung 

Unter die grundlegenden Werte der Union fällt gemäß Art. 2 Satz 1 EUV auch ausdrücklich die 
Wahrung der Menschenrechte einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören
. Nach Ansicht in der Literatur gehört zu den Menschenrechten auch das Recht auf freie Meinungsäußerung
.18  

3.2. Wirkung gegenüber den Mitgliedstaaten gemäß Art. 2 Satz 2 EUV 

Zur Frage, in welchem Maße die der Union grundlegenden Werte gemäß Art. 2 Satz 1 EUV auch 
die Mitgliedstaaten binden, äußert sich Art. 2 Satz 2 EUV. Gemäß Art. 2 Satz 2 EUV sind die 
Werte des Art. 2 Satz 1 EUV „allen Mitgliedstaaten in einer Gesellschaft gemeinsam, die sich 
durch Pluralismus, Nichtdiskriminierung, Toleranz, Gerechtigkeit, Solidarität und die Gleichheit 
von Frauen und Männern auszeichnet.“ 

Welche konkrete Bindungswirkung den in Art. 2 Satz 1 EUV genannten Werten daraus zukommen
, ergibt sich aus der vorgenannten Formulierung jedoch nicht. Umfassende höchstrichterliche
 Rechtsprechung ist hierzu ebenso nicht ersichtlich.  

Nach einer in der Literatur vertretenen Ansicht, sollen sämtliche in Art. 2 EUV genannten Werte 
für die innere Ordnung der Mitgliedstaaten grundsätzlich verpflichtend sein.19 Nach einer in der 
Literatur weiter verbreiteten Ansicht handelt es sich aufgrund der Regelung in Art. 2 Satz 2 EUV 
hinsichtlich der Einhaltung der in Art. 2 Satz 1 EUV genannten Werte allein um ein „an die Mitgliedstaaten
 gerichtetes Sollensgebot“, welches auch die Pflicht der Mitgliedstaaten umfassen 
soll, einer Verletzung dieser Werte aus eigener Verantwortung durch Schutzmaßnahmen zu begegnen
.20 Diese Verpflichtung soll sich insbesondere in der Verknüpfung des Art. 2 EUV mit dem 
Sanktionsverfahren in Art. 7 EUV widerspiegeln.21 

                                     

17 Hilf/Schorkopf, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, 69. EL Februar 2020, 
Art. 10 EUV, Rn. 56-64. 

18 Hilf/Schorkopf, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, 69. EL Februar 2020, 
Art. 2 EUV, Rn. 37. 

19 Mursieweck, NVwZ 2009, 481, 482. 

20 Hilf/Schorkopf, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, 69. EL Februar 2020, 
Art. 2 EUV, Rn 40. 

21 Hilf/Schorkopf, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, 69. EL Februar 2020, 
Art. 2 EUV, Rn 40; Jacqué, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje, Europäisches Unionsrecht, 7. Auflage 2015, 
Art. 2 EUV, Rn. 18. 



 
 
 

 

 

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3.3. Verfahren gemäß Art. 7 EUV wegen Verletzung grundlegender Werte gemäß Art. 2 EUV 

Art. 7 EUV stellt ein Verfahren zur Verfolgung der Verletzung grundlegender Werte gemäß 
Art. 2 EUV zur Verfügung.  

Nach einem kurzen Überblick über den Ablaufs des Verfahrens nach Art. 7 EUV (Ziff. 3.3.1.) soll 
auf die Frage des Verhältnisses von Art. 7 EUV und Art. 258 AEUV eingegangen werden 
(Ziff. 3.3.2.). Eine Berücksichtigung von Verstößen gegen das Rechtstaatsgebot durch die Mitgliedstaaten
 könnte zukünftig möglicherweise aufgrund von unionsrechtlichem Sekundärrecht 
erfolgen. Daher soll abschließend ein kurzer Hinweis auf den Vorschlag der Kommission für eine 
Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über den Schutz des Haushalts der 
Union im Falle von generellen Mängeln in Bezug auf das Rechtsstaatsprinzip in den Mitgliedstaaten
 vom 2. Mai 2018 erfolgen (Ziff. 3.3.3.).22  

3.3.1. Ablauf des Verfahrens nach Art. 7 EUV 

Das Verfahren gemäß Art. 7 EUV erfolgt grundsätzlich in drei Schritten, (1) die Feststellung der 
Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung, (2) die Feststellung einer solchen schwerwiegenden 
Verletzung (3) sowie daraus resultierende Sanktionen.23 

In einem ersten Schritt kann der Rat der Europäischen Union gemäß Art. 7 Abs. 1 EUV auf begründeten
 Vorschlag eines Drittels der Mitgliedstaaten, des Parlaments oder der Kommission mit 
der Mehrheit von vier Fünfteln seiner Mitglieder nach Zustimmung des Parlaments feststellen, 
dass die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der in Art. 2 EUV genannten 
Werte durch einen Mitgliedstaat besteht. Der Rat hört, bevor er eine solche Feststellung trifft, den 
betroffenen Mitgliedstaat und kann Empfehlungen an ihn richten, die er nach demselben Verfahren
 beschließt.  

Die Kommission hat in ihrer Mitteilung vom 15.10.2003 festgehalten, dass es sich insoweit nicht 
um eine gebundene Kompetenz handele. Die fakultative Prägung der Kompetenz unterstreiche 
nach Ansicht der Kommission dagegen den politischen Charakter von Art. 7 EUV, der Raum für 
diplomatische Lösungen lasse.24 Nach Ansicht in der Literatur handelt es sich folglich um eine 
Prognoseentscheidung, die weitgehend im politischen Ermessen der beteiligten Organe liegt und 

                                     

22 Vorschlag für eine VERORDNUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES über den Schutz 
des Haushalts der Union im Falle von generellen Mängeln in Bezug auf das Rechtsstaatsprinzip in den Mitgliedstaaten
, COM(2018) 324 final. 

23 Vgl. Ruffert, in: Callies/Ruffert, EUV/AEUV, 5. Auflage 2016, Art. 7 EUV, Rn. 7. 

24 MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT zu Artikel 7 des 
Vertrags über die Europäische Union. Wahrung und Förderung der Grundwerte der Europäischen Union vom 
15.10.2003, KOM(2003) 606 endgültig, Seite 7. 



 
 
 

 

 

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vom EuGH nicht gemäß Art. 269 AEUV überprüft werden kann.25 Allerdings müssen nach Ansicht
 in der Literatur insoweit konkrete Anknüpfungspunkte vorliegen.26 

In einem zweiten Schritt kann der Europäische Rat auf Vorschlag eines Drittels der Mitgliedstaaten
 oder der Kommission und nach Zustimmung des Parlaments einstimmig feststellen, dass eine 
schwerwiegende und anhaltende Verletzung der in Art. 2 EUV genannten Werte durch einen Mitgliedstaat
 vorliegt, nachdem er den betroffenen Mitgliedstaat zu einer Stellungnahme aufgefordert
 hat, Art. 7 Abs. 2 EUV. Auch die Beurteilung einer schwerwiegenden und anhaltenden Verletzung
 der Werte in Art. 2 Satz 1 EUV liegt nach Ansicht in der Literatur im politischen Ermessen
 der beteiligten Organe.27 

Wurde die Feststellung gemäß Art. 7 Abs. 2 EUV getroffen, kann der Rat in einem dritten Schritt 
gemäß Art. 7 Abs. 3 EUV mit qualifizierter Mehrheit beschließen, bestimmte Rechte auszusetzen, 
die sich aus der Anwendung der Verträge auf den betroffenen Mitgliedstaat herleiten, einschließlich
 der Stimmrechte des Vertreters der Regierung dieses Mitgliedstaats im Rat. 

Inhaltlich orientieren sich alle drei Schritte an einer „schwerwiegenden Verletzung der in 
Art. 2 EUV genannten Werte“. Nach Ansicht in der Literatur erfordert dies eine „gewisse Intensität
“ und „systemische Dichte“ der Verletzung.28 Die Kommission hat sich in ihrer Mitteilung vom 
15.10.2003 dahin geäußert, dass im Wege des Verfahrens nach Art. 7 EUV systematische Probleme
 im Rahmen eines politischen Ansatzes, nicht dagegen Einzelfälle, gelöst werden.29 

Im Ergebnis lassen sich die Erfolgsaussichten eines Verfahrens nach Art. 7 EUV aufgrund der politischen
 Dimension dieses Verfahrens an dieser Stelle nicht bestimmen. Eine abschließende Bewertung
 bliebe dem EuGH vorbehalten. 

3.3.2. Verhältnis Art. 7 EUV zu Art. 258 AEUV 

Im Hinblick auf die Verletzung der Werte aus Art. 2 EUV stellt sich zudem die Frage, inwieweit 
neben dem Verfahren nach Art. 7 EUV die Durchführung eines Vertragsverletzungsverfahrens gemäß
 Art. 258 AEUV in Betracht kommt. Höchstrichterliche Rechtsprechung ist hierzu nicht ersichtlich
. 

                                     

25 Vgl. Ruffert  in: Callies/Ruffert, EUV/AEUV, 5. Auflage 2016, Art. 7 EUV, Rn. 8; Pechstein in: Streinz, 
EUV/AEUV, 3. Auflage 2018, Art. 7 EUV, Rn. 7; Nowak, in: Pechstein/Nowak/Häde, Frankfurter Kommentar 
EUV/GRC/AEUV, 1. Auflage 2017, Art. 7 EUV, Rn. 10. 

26 Schorkopf, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, 69. EL Februar 2020, Art. 7 EUV, 
Rn. 21. 

27 Vgl. Ruffert, in: Callies/Ruffert, EUV/AEUV, 5. Auflage 2016, Art. 7 EUV, Rn. 8. 

28 Ruffert, in: Callies/Ruffert, EUV/AEUV, 5. Auflage 2016, Art. 7 EUV, Rn. 6. 

29 MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT zu Artikel 7 des 
Vertrags über die Europäische Union. Wahrung und Förderung der Grundwerte der Europäischen Union vom 
15.10.2003, KOM(2003) 606 endgültig, Seite 7 f.. 



 
 
 

 

 

Unterabteilung Europa 
Fachbereich Europa 

Ausarbeitung 
PE 6 – 3000 – 030/20 

Seite 12 

Nach einer in der Literatur vertretenen Ansicht kann die Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren
 nur aufgrund der Verletzung einzelner Unionsrechtsnormen initiieren und nicht aufgrund 
einer Verletzung der Grundwerte der Union aus Art. 2 EUV.30 Ein Vertragsverletzungsverfahren 
ist nach dieser Ansicht nicht wegen des Verstoßes eines Mitgliedstaats gegen das Rechtsstaatsprinzip
 möglich. Nach einer anderen Ansicht in der Literatur sind keine zwingenden Gründe ersichtlich
, die gegen einen Ausschluss des Vertragsverletzungsverfahrens gemäß Art. 258 AEUV 
im Anwendungsbereich des Verfahrens gemäß Art. 7 EUV wegen der Verletzung grundlegender 
Werte gemäß Art. 2 EUV sprechen.31 Insbesondere sei nach dieser Ansicht Art. 7 EUV keine abschließende
 Spezialregelung zu Art. 258 AEUV.32 

Eine abschließende Bewertung bliebe insoweit dem EuGH vorbehalten. 

3.3.3. Verordnungsvorschlag der Kommission vom 2. Mai 2018 

Eine Berücksichtigung von Verstößen gegen das Rechtstaatsgebot durch die Mitgliedstaaten 
könnte zukünftig möglicherweise aufgrund von unionsrechtlichem Sekundärrecht erfolgen. 

Am 2. Mai 2018 hat die Kommission einen Verordnungsvorschlag über den Schutz des Haushalts 
der Union im Falle von generellen Mängeln in Bezug auf das Rechtsstaatsprinzip in den Mitgliedstaaten
 vorgelegt.33 Bei Feststellung eines „generellen Mangels in einem Mitgliedstaat in Bezug
 auf das Rechtsstaatsprinzip“ ermächtigt der Verordnungsvorschlag die Kommission zu verschiedenen
 Maßnahmen, wie beispielsweise zu einer Aussetzung von Zahlungen. 

Das Verfahren zum Erlass der Verordnung ist bisher nicht abgeschlossen.34 

 

– Fachbereich Europa – 

                                     

30 Pechstein, in: Pechstein/Nowak/Häde, Frankfurter Kommentar EUV/GRC/AEUV, 1. Auflage 2017, 
Art. 258 AEUV, Rn. 33; Mursieweck, NVwZ 2009, 481, 482; ferner Kochenov/Pech, EU Working Paper RSCAS 
2015/24, Seite 4. 

31 Luc von Danwitz, EuR 2020, 61, 82 f.. 

32 Luc von Danwitz, EuR 2020, 61, 82 f.. 

33 Vorschlag für eine VERORDNUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES über den Schutz 
des Haushalts der Union im Falle von generellen Mängeln in Bezug auf das Rechtsstaatsprinzip in den Mitgliedstaaten
, COM(2018) 324 final. 

34 Zum gegenwärtigen Verfahrensstand, siehe die Übersicht auf der EUR-Lex (zuletzt abgerufen am 25.05.2020).